Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 08. Nov. 2016 - 17 K 1788/15
Tenor
Die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 4. Februar 2015 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Altkleidern im Stadtgebiet der Beklagten.
3Sie sammelt, sortiert und veräußert mit Hilfe von bundesweit aufgestellten Sammelcontainern gebrauchte Kleidung. Auch im Stadtgebiet der Beklagten stellte sie entsprechende Container auf.
4Mit Schreiben vom 27. Februar 2013 wies die Beklagte die Klägerin darauf hin, dass sie an den Standorten
5- I.-----straße , Nähe Hausnummer 2,
6- L. Straße, Nähe Hausnummer 9/10, Gaststätte I1. ,
7- I2. -C. -Straße, Nähe Hausnummer 7 bis 17
8Container zum Sammeln von Altkleidern und Schuhen aufgestellt habe und damit eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Schuhen durchführe, ohne diese zuvor gem. § 18 Abs. 1 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (KrWG) angezeigt zu haben. Mangels von ihr erstatteter Anzeige könne die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht kontrolliert werden. Es sei daher beabsichtigt, eine Untersagungsanordnung nach § 62 KrWG zu erlassen. Gleichzeitig wurde der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 15. März 2013 gegeben.
9Daraufhin zeigte die Klägerin mit Schreiben vom 15. März 2013 eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern im Stadtgebiet der Beklagten an. Die Anzeige erfolgte ohne Anerkennung einer Rechtspflicht, da es sich bei den gesammelten Altkleidern nicht um Abfall i.S.d. § 3 KrWG handele. In der Anzeige gab die Klägerin an, 93 festangestellte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu beschäftigen und über 34 Fahrzeuge zu verfügen. Im Stadtgebiet der Beklagten seien 10 Container aufgestellt worden. Die Sammlung sei auf Dauer angelegt, es könne aber sein, dass einzelne Standorte durch Kündigung der Grundstückseigentümer wegfielen bzw. neue Standorte hinzukämen. Das Sammlungsvolumen habe im Jahr 2013 ca. 5 Tonnen betragen. Jeder Container trage einen Hinweis, dass ausschließlich wiederverwendbare Kleidung und Schuhe einzuwerfen seien. Der Sortiervorgang erfolge in der Sortieranlage der I3. Kleidersammlung GmbH in I4. . Je nach Sortierungsgrad werde eine kleinere Teilemenge aussortiert und als Textilreste verwertet.
10Mit Schreiben vom 18. März 2013 forderte die Beklagte die Klägerin auf, folgende Unterlagen bis zum 5. Mai 2013 vorzulegen:
11- Gewerbeanmeldung,
12- Gewerbezentralregisterauszug (für die Firma der Klägerin sowie jede weitere für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs sowie der Sammlung verantwortliche Person),
13- polizeiliches Führungszeugnis (für die Firma der Klägerin sowie jede weitere für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs sowie der Sammlung verantwortliche Person),
14- Anzeige bzw. Erlaubnis gem. §§ 53, 54 KrWG,
15- Plausible Einschätzung des prozentualen Anteils der mit der Sammlung abgedeckten Haushalte,
16- Angaben zur Dauer der Sammlung (Beginn, Ende, unbefristet, einmalig),
17- bei Standorten auf Privatgelände: Zustimmung der Grundstückseigentümer,
18- bei Standorten im öffentlichen Verkehrsraum: Sondernutzungserlaubnis der Beklagten,
19- Liste der Containerstellplätze,
20- Angaben zu Größe bzw. Füllvolumen der Sammelbehälter,
21- Angaben zur Reinigung der Standplätze,
22- Darlegung des innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege,
23- Darlegung einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten,
24- Darlegung bzw. Gewährleistung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle.
25Die Klägerin ergänzte mit Schreiben vom 29. April 2013 ihre Angaben und führte aus, ein polizeiliches Führungszeugnis und ein Auszug aus dem Gewerbezentralregister sowie Angaben zu Containerstandorten seien nicht Bestandteil der Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG. Hinsichtlich der Darlegung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung werde auf die Genehmigung der Sortieranlage in I4. nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz verwiesen. Die gespendeten Materialien würden durch LKW angeliefert, erfasst und in Rollcontainern bzw. Gitterboxen verwogen. Nach einer kurzen Lagerung in einer Betriebseinheit werde das Material zu den Sortiertischen transportiert und dort manuell sortiert. Es würden acht Sortiertische für die Hauptsortierung und jeweils zwei Tische für die der Hauptsortierung nachgelagerte Feinsortierung betrieben. Sortierreste wie Störstoffe, nasse Kleidung, Verpackungsmaterial und Abfall würden hierbei entfernt und fachgerecht durch zertifizierte Entsorgungsunternehmen entsorgt. Abnehmer, Verwerter und Entsorger der sortierten Fraktionen seien im Genehmigungsverfahren der Sortieranlage dezidiert aufgelistet worden. Ca. 70 % der Eingangsmaterialien würden als tragbare Kleidung, Schuhe und Haushaltstextilien unter anderem in den 23 Läden der I3. Second Hand GmbH dem Verkauf und der Wiederverwertung zugeführt. Die Sammlung sei auf mindestens 15 Jahre angelegt und pro 500 Einwohner sei die Aufstellung eines Altkleidercontainers angestrebt. Die Container hätten die Maße 1,15 m x 1,15 m, 2,07 m und ein maximales Füllvolumen von 200 kg. Die Reinigung des Containers und des Umfeldes erfolge bei jeder Leerung, je nach Füllvolumen ein bis zwei Mal pro Woche.
26Mit Schreiben vom 13. Mai 2016 forderte die Beklagte die Klägerin erneut auf, folgende Unterlagen bis zum 13. Juni 2013 vorzulegen:
27- Gewerbeanmeldung,
28- Gewerbezentralregisterauszug (für die Firma der Klägerin sowie jede weitere für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs sowie der Sammlung verantwortliche Person),
29- polizeiliches Führungszeugnis (für die Firma der Klägerin sowie jede weitere für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs sowie der Sammlung verantwortliche Person),
30- Anzeige bzw. Erlaubnis gem. §§ 53, 54 KrWG,
31- Plausible Einschätzung des prozentualen Anteils der mit der Sammlung abgedeckten Haushalte,
32- Angaben zur Dauer der Sammlung (Beginn, Ende, unbefristet, einmalig),
33- bei Standorten auf Privatgelände: Zustimmung der Grundstückseigentümer,
34- bei Standorten im öffentlichen Verkehrsraum: Sondernutzungserlaubnis der Beklagten,
35- Liste der Containerstellplätze,
36- Darlegung einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten.
37Mit Schreiben vom 12. Juni 2013 übersandte die Klägerin der Beklagten
38- die Gewerbeanmeldung vom 5. November 2004,
39- die Anzeige nach § 53 KrWG vom 22. Januar 2013,
40- das polizeiliche Führungszeugnis des Geschäftsführers vom 11. Dezember 2012,
41- den Gewerbezentralregisterauszug des Unternehmens vom 7. Dezember 2012.
42Hinsichtlich der Liste der Containerstellplätze verwies sie nochmals darauf, dass deren Vorlage im Rahmen des Anzeigeverfahrens nicht erforderlich sei. Hinsichtlich der Sicherstellung ihrer Kapazitäten verwies sie darauf, dass sie seit 25 Jahren gewerblich Altkleider sammle. Daraufhin holte die Beklagte mit Schreiben vom 2. Juli 2013 die Stellungnahme der S. Entsorgungsbetriebe (S1. ) zur Anzeige der Klägerin ein.
43Eine Kontrolle der Beklagten am 25. September 2014 ergab, dass die Container in der L. Straße und in der I2. -C. -Straße nicht mehr vorhanden waren. Der Behälter in der I5. Straße war nach wie vor vorhanden.
44Mit Schreiben vom 3. November 2014 gab die Beklagte der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zu der beabsichtigten Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG bis zum 5. Dezember 2015. Hierin führte sie insbesondere aus, entscheidungserheblich seien vor allem Zuverlässigkeitsaspekte.
45Mit Schreiben vom 2. Dezember 2014 nahm die Klägerin die Gelegenheit zur Stellungnahme wahr, verzichtete hierbei jedoch aufgrund der Beschränkung auf Zuverlässigkeitsaspekte ausdrücklich auf Ausführungen zu etwaigen entgegenstehenden öffentlichen Interessen und bat um Mitteilung, falls solche Ausführungen erforderlich sein sollten. Im Hinblick auf die drei Eintragungen im Gewerbezentralregister des Unternehmens sei anzumerken, dass diese auf die Gebiete Berlin und Kassel bezogen seien, die Niederlassung in Nordrhein-Westfalen hiervon jedoch getrennt sei. Im Hinblick auf die Einträge im Gewerbezentralregister des Geschäftsführers der Klägerin sei anzumerken, dass aufgrund dieser Eintragungen arbeitsrechtliche Konsequenzen gezogen worden seien, indem ein neuer Leiter für das Sammelgebiet West-Nordrhein-Westfalen/nördliches Rheinland-Pfalz eingestellt worden sei. Ein Grund hierfür sei die Aufstellung von Containern ohne Sondernutzungserlaubnis im Stadtgebiet der Beklagten gewesen. Ferner seien die betreffenden Container abgeräumt worden.
46Mit Untersagungsverfügung vom 4. Februar 2015, der Klägerin zugestellt am 5. Februar 2015, untersagte die Beklagte der Klägerin die Durchführung der am 15. März 2013 angezeigten Sammlung von Altkleidern und -schuhen in ihrem Stadtgebiet gem. § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Für den Fall, dass die Klägerin dieser Verfügung nicht oder nicht vollständig nachkommen sollte, wurde ein Zwangsgeld i.H.v. 100 Euro pro Sammelbehälter und Aufstelltag angedroht. Für die Bearbeitung der Anzeige wurde eine Gebühr i.H.v. 325 Euro festgesetzt. Zur Begründung führte sie aus, bei den von der Klägerin gesammelten Altkleidern handele es sich um Abfälle i.S.d. § 3 KrWG. Ferner bestünden Zuverlässigkeitsbedenken i.S.d. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Die Klägerin habe sich zunächst geweigert, polizeiliche Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge zu übersenden und danach lediglich einen mehr als sechs Monate alten Gewerbezentralregisterauszug hinsichtlich ihres Unternehmens vorgelegt. Eine Liste mit Containerstandorten sei nicht vorgelegt worden. Den drei Eintragungen im Gewerbezentralregisterauszug des Unternehmens der Klägerin könne nicht entgegengehalten werden, dass diese nicht die Niederlassung in Nordrhein-Westfalen beträfen, da die Klägerin als bundesweit einheitliches Unternehmen agiere. Ferner enthalte das Gewerbezentralregister hinsichtlich des Geschäftsführers der Klägerin weitere vier Eintragungen. Hinzu komme die Aufstellung von zehn Behältern im Stadtgebiet der Beklagten ohne vorherige Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG. Bei den mittlerweile abgeräumten Containern in der L. und I2. -C. -Straße hätte es einer Sondernutzungserlaubnis bedurft. Für den noch vorhandenen Container auf der I5. Straße sei nach Auskunft der grundstücksverwaltenden Stelle der Stadt S2. keine Zustimmung des Eigentümers eingeholt worden. Zudem sei dieser Standort auch sondernutzungspflichtig. Ein weiterer Container sei von der Klägerin auf dem Grundstück Gemarkung C1. -C2. , Flur 6, Flurstück 272 (gegenüber Hausnummer 93) ebenfalls auf städtischem Gelände ohne Sondernutzungserlaubnis und Eigentümerzustimmung aufgestellt worden. Hinsichtlich eines weiteren Containers auf dem Privatgrundstück Gemarkung S2. , Flur 199, Flurstück 268 sei durch Nachfrage bei der Grundstückseigentümerin ermittelt worden, dass die Aufstellung ebenfalls ohne deren Zustimmung vorgenommen worden sei. Auch in C3. und im Kreis X. sei eine gewerbliche Sammlung ohne vorherige Anzeige aufgenommen worden. Daneben sei eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nicht dargelegt. Insbesondere sei die Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, auf die verwiesen worden sei, nicht vorgelegt worden und die betreffenden Entsorgungsunternehmen nicht benannt worden. Die Höhe des Zwangsgeldes sei angemessen, um die Klägerin trotz entgehender Gewinne von der Durchführung der Sammlung abzuhalten. Die Gebührenfestsetzung beruhe auf Tarifstelle 28.2.1.3 zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung des Landes Nordrhein-Westfalen. Für die Bearbeitung der Anzeige sei ein Aufwand von fünf Arbeitsstunden angefallen. Pro Arbeitsstunde sei in Anlehnung an den Runderlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales über die Richtwerte für die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes bei der Festlegung nach dem Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) zu erhebenden Verwaltungsgebühren vom 2. September 2014 eine Gebühr von 65 Euro zu erheben.
47Die Klägerin hat am 5. März 2015 Klage erhoben.
48Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die von ihr gesammelten Altkleider seien kein Abfall i.S.d. § 3 KrWG. Selbst bei Einordnung der Altkleider als Abfall lägen die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG nicht vor. Die für die Entsorgung der Sortierreste beauftragten Entsorgungsunternehmen seien die Entsorgungsfachbetriebe C4. -Recycling, Service und Recycling E. GmbH und der Entsorgungsfachbetrieb C5. . Ihre Sammlung sei auch nicht gem. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu untersagen. Soweit die Beklagte ihre Unzuverlässigkeit darauf stütze, sie habe zunächst keine polizeilichen Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge sowie keine Containerstandortliste vorgelegt, habe die Beklagte von ihr Ausführungen verlangt, die im Rahmen der Anzeige nach § 18 KrWG nicht erforderlich seien. Hinsichtlich der Eintragungen im Gewerbezentralregisterauszug ihres Geschäftsführers sei auszuführen, dass diese aus den Jahren 2007, 2008 und 2011 stammten und keinen Rückschluss mehr auf die Zuverlässigkeit zuließen. Schließlich könne die Unzuverlässigkeit auch nicht mit der Aufstellung der Container ohne vorherige Anzeige nach § 18 KrWG begründet werden. Sie sammle seit den 1990er Jahren Altkleider und habe die Behälter nicht erst mit In-Kraft-Treten der Anzeigepflicht zum 1. Juni 2012 aufgestellt. Zu keinem Zeitpunkt zuvor habe die Beklagte oder eine andere Behörde in Nordrhein-Westfalen geltend gemacht, Altkleidersammlungen seien als Abfallsammlung anzeigepflichtig. Mit dem Entstehen der Anzeigepflicht habe sie reagiert und die Anzeige nachgeholt. Hinsichtlich der Aufstellung von Containern ohne entsprechende Sondernutzungserlaubnis bzw. Eigentümerzustimmung sei darauf hinzuweisen, dass die seinerzeit zuständige Mitarbeiterin entlassen worden sei. Sie sammle bundesweit Altkleider mit ca. 4.000 Containern und verfüge über eine regionale Struktur. Die Mitarbeiter seien entsprechend instruiert, Altkleiderbehälter nur auf vertraglicher Grundlage mit Grundstückseigentümern bzw. aufgrund von Sondernutzungserlaubnissen aufzustellen. Bei Bekanntwerden der Vorfälle seien die Container auch stets nach Überprüfung unverzüglich abgeholt worden. Verstöße in anderen Kommunen seien nicht hinlänglich dokumentiert. Jedenfalls sei die angefochtene Verfügung selbst bei unterstelltem Zutreffen sämtlicher Vorwürfe unverhältnismäßig.
49Die Klägerin beantragt,
50die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 4. Februar 2015 aufzuheben.
51Die Beklagte beantragt,
52die Klage abzuweisen.
53Zur Begründung vertieft sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren dahingehend, die Nennung dreier Entsorgungsfachbetriebe sei zur Darlegungen einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung nicht ausreichend. Entscheidungserheblich für die Einstufung der Klägerin als Unzuverlässigkeit sei nicht die unterlassene Vorlage eines Gewerbezentralregisterauszugs gewesen, sondern die Vorlage eines veralteten Auszugs, der eine aktuelle Bußgeldeintragung nicht enthalten habe. Die Verstöße in den Jahren 2007, 2008 und 2011 lägen zwar etwas länger zurück, jedoch hätten sich die Tathandlungen der Klägerin vom 30. Januar 2012, 8. November 2012 und 19. Februar 2013 unmittelbar hieran angeschlossen. Zudem enthalte ein neuerer Gewerbezentralregisterauszug eine weitere Bußgeldentscheidung vom 14. Februar 2013 zu Lasten des Geschäftsführers der Klägerin. Für die Ausführungen, die Klägerin sammle in ihrem Stadtgebiet bereits seit den 1990er Jahren, fehle jeder Anhaltspunkt. Die Entlassung der zuständigen Mitarbeiterin führe, ebenso wie die Trennung des Geschäfts der Klägerin in verschiedene Niederlassungen, nicht zu einer anderen Beurteilung der Zuverlässigkeit. Die Abholung der Container habe erst unter dem Druck der Untersagungsverfügung stattgefunden. Die Verstöße in anderen Kommunen seien hinlänglich dokumentiert. Schließlich sei die Untersagung auch nicht unverhältnismäßig, insbesondere könnten hierbei Verstöße aus anderen Kommunen zugrundegelegt werden, wenn im eigenen Zuständigkeitsbereich zumindest auch Verstöße festgestellt worden seien. Die Klägerin biete aufgrund der von ihr begangenen widerholten und schwerwiegenden Verstöße keine prognostische Gewähr dafür, dass sie sich im Rahmen ihrer abfallwirtschaftlichen Tätigkeit rechtstreu verhalten werde. Insbesondere habe gerade kein Wechsel des Geschäftsführers stattgefunden, der eine andere Geschäftspraxis erwarten lasse.
54Das Gericht hat auf Anregung der Klägerin das Verfahren 17 K 2159/14 sowie von Amts wegen die Verfahren 17 L 1492/16 und 17 K 5608/16 beigezogen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der streitgegenständlichen und der beigezogenen Gerichtsakten sowie den des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.
55Entscheidungsgründe:
56Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Die angefochtene Untersagungsverfügung der Beklagten vom 4. Februar 2015 ist insgesamt rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
57A. Die Untersagung der Durchführung der am 15. März 2013 angezeigten Sammlung von Altkleidern und -schuhen im Stadtgebiet der Beklagten ist rechtswidrig.
58I. Die Beklagte hat zu Recht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung abgestellt.
59Wenn sich – wie hier – die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Unterlagen bereits dazu in der Lage sieht, eine Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu treffen, geht diese Norm als speziellere Vorschrift dem Auffangtatbestand des § 62 KrWG vor. § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist nur dann die zutreffende Ermächtigungsgrundlage, wenn die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht in der Lage ist, eine für die (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erforderliche inhaltliche Prüfung der angezeigten Sammlung vorzunehmen. Die aufgrund des Auffangtatbestands nach § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ausgesprochene Untersagung ist in der Regel als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu verstehen,
60vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 30; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 28 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 ‑ 17 L 266/13 –, juris Rn. 9.
61Hinsichtlich der Wirksamkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage bestehen weder unionsrechtliche noch verfassungsrechtliche Bedenken,
62vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 15; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. September 2014 – 17 K 2730/13 –, juris Rn. 32; speziell zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 32 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 22 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 ‑ 17 K 3013/14 –, juris Rn. 34 ff., jeweils m.w.N.
63II. Die Untersagung ist auch formell rechtmäßig.
641. Von der Zuständigkeit der Beklagten, einer kreisfreien Stadt, als unterer Umweltschutzbehörde gem. § 38 Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LAbfG) i.V.m. § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz ist auszugehen.
65Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte; bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und gegebenenfalls zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden (§ 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG).
66Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
67vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.V.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 ‑ 17 L 2471/14 –, juris Rn. 22; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, juris Rn. 58 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
68Die Einhaltung eines solchen Neutralisationsgebots ist jedoch im gegebenen Fall hinreichend dadurch gesichert, dass sich aus dem im Internet einsehbaren Verwaltungsgliederungsplan der Beklagten ergibt, dass der Bereich der Abfallwirtschaft den S1. (seit dem 1. Januar 2014 Technischen Betriebe S2. ) als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger zugewiesen ist, während die Aufgaben von der unteren Umweltschutzbehörde durch das Fachdezernat 3.31 Ordnung, Sicherheit, Recht – Umwelt wahrgenommen wird.
692. Die Klägerin ist mit Schreiben vom 3. November 2014 auch ordnungsgemäß i.S.v. § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) angehört worden.
70III. Die Untersagung ist jedoch materiell rechtswidrig.
71Sowohl die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (1.), als auch die des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (2.) sind nicht gegeben.
721. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hat die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gem. § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
73Auch ohne die Untersagung der klägerischen Sammlung wird die Durchsetzung der Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht gefährdet. Die von der Klägerin eingesammelten Alttextilien, die Abfälle aus privaten Haushaltungen i.S.d. § 3 KrWG darstellen (a.), unterliegen gem. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch die Klägerin einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (b.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung derzeit nicht erkennbar entgegenstehen (c.).
74a. In Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung,
75vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 – 20 A 1855/14 –, juris Rn. 49 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
76ist von der Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien auszugehen,
77vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 60 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
78Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gem. § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum Kreislaufwirtschaftsgesetz zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
79Die Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft durch Einwurf in den von der Klägerin aufgestellten Sammel-Container unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
80Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in ein Sammelbehältnis werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf. Ein Rückschluss von der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers i.S.v. § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG ist nicht möglich. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
81Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit der Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in ein öffentlich zugängliches Sammelbehältnis nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in ein Sammelbehältnis werfen, die Kleidung solle wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
82Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien in ein Sammelbehältnis im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien in ein Sammelbehältnis abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung beim Einwurf in ein Sammelbehältnis nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in das Sammelbehältnis zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück – zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands – schlicht „loswerden“ will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung als Kleidungsstück gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
83Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gem. § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt.
84Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
85vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
86Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
87b. Die Klägerin führt die Abfälle gem. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
88Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Gem. § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt die Verwertung ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Sie erfolgt gem. § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
89Hinsichtlich der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle ist im Rahmen des Anzeigeverfahrens nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG eine Darlegung erforderlich. Eine Verpflichtung, im Rahmen der Anzeige einer gewerblichen Sammlung Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung zu erbringen, wird hingegen nicht statuiert. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 KrWG, der im Hinblick auf die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ausdrücklich eine Darlegung ausreichen lässt,
90vgl. Bay. VGH, Urteil vom 29. Januar 2015 – 20 B 14.666 –, juris Rn. 33; OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11; OVG Nds., Beschluss vom 15. August 2013 ‑ 7 ME 62/13 –, juris Rn. 6, 10; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 48 ff.
91Bestätigt wird dies durch die Systematik der gesetzlichen Regelungen. Die §§ 17 und 18 KrWG verwenden lediglich die Begriffe „Angaben“ und „Darlegung“. Vor dem Hintergrund des an anderen Stellen im novellierten Kreislaufwirtschaftsgesetz verwendeten Begriffes „Nachweis“ ist davon auszugehen, dass sich der Gesetzgeber für die Anzeige gewerblicher Sammlungen nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angesichts der dort gewählten Begrifflichkeiten mit einem geringeren Grad der Verifizierung begnügen wollte. Die Anzeigepflicht des § 18 Abs. 1 und 2 KrWG darf daher nicht so gehandhabt werden, als handele es sich um ein präventives Erlaubnisverfahren,
92vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. August 2013 – 7 ME 62/13 –, juris Rn. 6; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 50; wohl auch OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11.
93Nach diesen Grundsätzen ist eine transparente und nachvollziehbare Darlegung jedenfalls angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien als werthaltiger Abfall so lange ausreichend, wie keine tatsachengestützten Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen,
94vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 68 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 ‑ 17 K 5343/13 –, juris Rn. 57 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 52, 57.
95Soweit darüber hinaus zum Teil gefordert wird, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
96vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 – AN 11 K 12.00358 –, juris Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 – AN 11 S 12.00357 –, juris Rn. 25,
97oder eine lückenlose Kette des Verwertungsweges einschließlich der Verwertungsverfahren sowie der genutzten Anlagen aufzeigen,
98vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. Juli 2013 – 8 B 10533/13 –, juris Rn. 11; Bay. VGH, Beschluss vom 14. November 2013 – 20 CS 13.1704 –, juris Rn. 14 ff.; Bay. VGH, Beschluss vom 16. Juni 2014 – 20 ZB 14.885 –, juris Rn. 4; Bay. VGH, Beschluss vom 28. Juli 2014 ‑ 20 CS 14.1313‑ , juris Rn. 4 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 29. Januar 2015 – 20 B 14.666 –, juris Rn. 33,
99sind solche gesteigerten Anforderungen sind von § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 KrWG nicht gedeckt,
100vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2016 – 7 C 5.15 –, juris Rn. 21 ff., das insbesondere auf einen Vergleich mit den Regelungen der Nachweispflicht bei der behördlichen Vorabkontrolle der Entsorgung von gefährlichen Abfällen nach § 50 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, § 52 KrWG i.V.m. §§ 3 ff. der Verordnung über die Nachweisführung bei der Entsorgung von Abfällen sowie darauf abstellt, dass § 18 KrWG gerade keinen allgemeinen Erlaubnisvorbehalt, sondern lediglich eine Anzeigepflicht für gewerbliche Sammler mit dementsprechenden Kontrollmöglichkeiten vorsehe.
101Hiervon ausgehend hat die Klägerin eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der von ihr gesammelten Alttextilien dargelegt. Sie hat im Anzeigeverfahren ihr Verwertungsverfahren beschrieben. Die gesammelten Textilien würden in die nach Bundes-Immissionsschutzgesetz genehmigte Sortieranlage der I3. Kleidersammlung GmbH in I4. verbracht, wo sie zentral sortiert würden. Durchschnittlich 70% der Kleidungsspenden würden in den Läden des Hauptabnehmers, der I3. Second Hand GmbH, als Kleidung weiterverwendet und verkauft. Fehlwürfe und Sortierreste wie Störstoffe, nasse Kleidung und Verpackungsmaterialien würden fachgerecht durch zertifizierte Entsorgungsunternehmen entsorgt.
102Auf Aufforderung der Beklagten legte sie sowohl ihre Gewerbeanmeldung vom 5. November 2004 sowie ihre Tätigkeitsanzeige nach § 53 KrWG vom 22. Januar 2013 vor.
103In dem beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 legte sie zudem die erste Seite des Genehmigungsbescheides des Landesamtes für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz des Landes Brandenburg vom 31. Mai 2012 vor, in dem ihr die Genehmigung nach § 4 Bundes-Immissionsschutzgesetz für die Errichtung und Betreibung einer Anlage zur Behandlung (Sortierung, Pressung) und zeitweiligen Lagerung nicht gefährlicher Abfälle (Alttextilien) auf dem Grundstück N.------gasse 7, I4. erteilt wird. Auch legte sie in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 die genauen Bezeichnungen der Abfallverwerter und der ihr vertraglich verbundenen zertifizierten Unternehmen vom 27. Mai 2011, 22. September 2011, 29. September 2011 und 30. September 2011 vor. Aus diesen ergibt sich zum einen die Versicherung der Firma C4. & Co. Recycling GmbH aus Berlin, Verpackungsmaterialien aus Papier/Pappe und Kunststoff, Textilien-Federbetten (aus Sortierung), Textilien-Wollstoffe aus Sortierung zur Verwertung, Textilien-Strickstoffe aus Sortierung zur Verwertung und Textilien-Baumwollstoffe aus Sortierung zur Verwertung ohne Mengenbeschränkung oder weitere Bedingungen ordnungsgemäß zu verwerten oder gemeinwohlverträglich zu beseitigen. Zum anderen enthalten sie die Versicherung, dass die betreffende Anlage für die Entsorgung der jeweiligen Abfälle zugelassen ist. Ausweislich der Homepage der Firma C4. & Co. Recycling GmbH handelt es sich bei der Firma um einen nach § 52 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (heute § 56 KrWG) zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb,
104http://www.C..........-recycling.de/unternehmen/index_entsorgVB.html; Datum des Abrufs: 5. Oktober 2016.
105Entsprechende Versicherungen liegen hinsichtlich aussortierten Materials zur Verwertung und Textilien-Wollstoffe zur Verwertung (angeliefert) für die Service & Recycling E. GmbH in E. vor. Auch bei diesem handelt es sich ausweislich der Homepage um einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb,
106http://www.X......../zertifikate.html; Datum des Abrufs: 5. Oktober 2016.
107Auch bei der weiteren, im beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 genannten Firma C5. handelt es sich ausweislich der Homepage um einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb,
108http://www.C........pdf; Datum des Abrufs: 5. Oktober 2016.
109Die im beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 genannten Firmen stimmen allesamt mit den im Rahmen des hiesigen Klageverfahrens genannten Entsorgungsbetrieben überein. Der Berücksichtigung dieser Angaben steht insbesondere nicht entgegen, dass diese Angaben erst im gerichtlichen Verfahren gemacht wurden. Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersagung ist aufgrund ihres Charakters als Dauerverwaltungsakt die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht,
110vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 32; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 46.
111Schließlich liegen keinerlei konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass entgegen der vorgenannten Angaben der Klägerin die Verwertung der von der Klägerin eingesammelten Alttextilien die Schadlosigkeit i.S.v. § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt oder die Verwertung nicht ordnungsgemäß i.S.v. § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt. Sie wurden weder von der Beklagten vorgetragen noch sind sie sonst ersichtlich.
112c. Es bestehen im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auch keinerlei Anhaltspunkte dafür, der gewerblichen Sammlung der Klägerin stünden überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die Untersagung rechtfertigen könnten. Solche sind weder aus den vorgelegten Unterlagen ersichtlich noch wurden sie von der Beklagten im Verwaltungsverfahren bzw. im gerichtlichen Verfahren substantiiert dargetan,
113vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 30. Mai 2016 – 17 K 5608/16 –, juris Rn. 19.
114Vielmehr hat die Beklagte selbst im Anhörungsschreiben an die Klägerin vom 3. November 2014 ausgeführt, entscheidungserheblich seien Zuverlässigkeitsaspekte. Die Klägerin hat daraufhin in ihrem Schreiben vom 2. Dezember 2014 angesichts dieser Beschränkung auf Zuverlässigkeitsaspekte ausdrücklich auf Ausführungen zu etwaigen entgegenstehenden öffentlichen Interessen verzichtet und um Mitteilung gebeten, falls solche Ausführungen erforderlich sein sollten. Eine solche Mitteilung machte die Beklagte nicht. Auch in dem angegriffenen Bescheid vom 4. Februar 2015 wird zur Begründung der Untersagung nicht auf entgegenstehende öffentliche Interessen abgestellt.
1152. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
116Unzuverlässig i.S.d. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
117vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 58.
118Die Tatsachen, die auf die Unzuverlässigkeit schließen lassen, müssen dabei nicht zwingend im Rahmen des konkret untersagten Gewerbebetriebes eingetreten sein. Denn die Unzuverlässigkeit ist eine Frage der persönlichen Veranlagung und Haltung, die sich nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit des Betroffenen beurteilt, so dass auch Komponenten außerhalb des Gewerbebetriebes maßgeblich sein können. Die Tatsachen, auf die die Unzuverlässigkeit gestützt werden soll, müssen allerdings selbst gewerbebezogen sein,
119vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 62, 67.
120Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
121vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 22 ff.; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 64;
122weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – müssen in Ansehung des Umstandes, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
123vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 65; in diesem Sinne auch VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; Bay. VGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
124Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, welches vom Gericht voll zu überprüfen ist, ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche und sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften kommen wird,
125vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
126Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
127vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
128Dies zugrunde gelegt, sind nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand noch keine (ausreichenden) Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin ergeben.
129a. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin ergibt sich nicht aus der zunächst unterbliebenen Anzeige ihrer Sammlung oder aus unvollständigen Angaben nach erfolgter Anzeige.
130Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen können die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften ohne weiteres auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. In diesem Zusammenhang trifft den Träger einer gewerblichen Sammlung insbesondere die Pflicht zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle und zu einer insoweit vollständigen Anzeige i.S.v. § 18 Abs. 1 und 2 KrWG. Eine Missachtung dieser Anforderungen bedeutet jedenfalls eine potentielle Gefährdung des primären abfallrechtlichen Schutzgutes. Eine unvollständige, die Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG missachtende Anzeige kann deshalb zumindest dann Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden begründen, wenn die zuständige Behörde berechtigterweise auf die Unvollständigkeit hingewiesen und erfolglos um Ergänzung gebeten hat,
131vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 68; VGH BW, Urteil vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 14.
132Ein solch schwerwiegender Verstoß gegen die Anzeigepflicht gem. § 18 Abs. 1 und 2 KrWG kann der Klägerin nicht zum Vorwurf gemacht werden. Zwar ist die Klägerin ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 1 KrWG nicht von selbst nachgekommen, obwohl sie nach eigenen Aussagen seit den 1990er Jahren Altkleider sammelt und sie dementsprechend Kenntnis von den für diese Tätigkeit geltenden Vorschriften haben müsste. Die Klägerin hat jedoch zeitnah nachdem sie von der Beklagten am 27. Februar 2013 auf die Anzeigepflicht hingewiesen worden ist, ihre Sammlung – wenn auch ohne Anerkennung einer Rechtspflicht – am 15. März 2013 angezeigt. Auch hat sie auf Aufforderung der Beklagten stets reagiert und weitere Nachweise vorgelegt bzw. Informationen erteilt. Hierdurch hat sie – wie bereits unter Ziffer III. 1. b. hinsichtlich der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgeführt – hinreichende Angaben gemacht, die die Beklagte in die Lage versetzen, die Einhaltung der Anforderungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG überprüfen zu können. Hierfür spricht auch, dass die Beklagte nach der letzten Rückmeldung der Klägerin vom 12. Juni 2013 die Stellungnahme der S1. nach § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG angefordert hat. Aufgrund dieser nachgeholten Anzeige kann der Verstoß gegen die Anzeigepflicht im hiesigen Verfahren nicht (mehr) zum Nachteil der Klägerin berücksichtigt werden,
133vgl. zu diesem Aspekt: OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 – 20 A 2219/14 –, juris Rn. 223; VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 –, juris Rn. 31 ff.
134Nach erfolgter Anzeige hat die Klägerin lediglich genaue Angaben zum Aufstellort der Container und zu ihrer Berechtigung zur Aufstellung (öffentlich-rechtliche Sondernutzungserlaubnisse oder zivilrechtliche Erlaubnisse des Verfügungsberechtigten) sowie zunächst die Vorlage von polizeilichen Führungszeugnissen und Gewerbezentralregisterauszügen verweigert, später jedoch das polizeiliche Führungszeugnis des Geschäftsführers vom 11. Dezember 2012 und den Gewerbezentralregisterauszug des Unternehmens vom 7. Dezember 2012 vorgelegt.
135Aus der Weigerung zur Vorlage einer Liste mit Containerstandorten kann schon allein deshalb nicht die Unzuverlässigkeit der Klägerin hergeleitet werden, weil sich aus § 18 Abs. 1 und Abs. 2 KrWG ein Erfordernis solcher Angaben nicht entnehmen lässt. In § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG werden hinsichtlich der Sammlung lediglich Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang sowie Menge der zu verwertenden Abfälle verlangt, nicht hingegen Angaben zu einzelnen Containerstandorten und zur Aufstellungsberechtigung. Die Angaben sollen die zuständige Behörde in die Lage versetzen, die Einhaltung der Anforderungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG überprüfen zu können. Für diese Prüfung ausreichend sind jedoch Angaben zur Anzahl der aufgestellten Container, da diese allein genügen, um die Auswirkungen der angezeigten Sammlung auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abzuschätzen. Dagegen ist es nicht Sinn und Zweck des Anzeigeverfahrens, der Abfallbehörde zu ermöglichen, Aufgaben, die in die Kompetenz der Straßen- bzw. der Straßenverkehrsbehörde fallen, selbst wahrzunehmen oder private Rechtsverhältnisse auszuleuchten. Abgesehen davon, dass es damit an einer Rechtsgrundlage für eine derartige Forderung fehlt, dürfte eine „Containerstandortliste“ auch unpraktikabel sein, da jede Umsetzung oder Neuaufstellung eines Containers eine Änderung oder Ergänzung der Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG erforderlich machen würde. Zum Zeitpunkt der Anzeige – mindestens drei Monate vor Aufnahme der Sammlung – dürften häufig auch noch nicht sämtliche Containerstandorte feststehen, sondern nur deren (ungefähre) Gesamtzahl,
136vgl. VGH BW, Beschluss vom 26. September 2013 – 10 S 1345/13 –, juris Rn. 28 f.; VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 15; OVG Nds., Beschluss vom 15. August 2013 ‑ 7 ME 62/13 –, juris Rn. 9; im Ergebnis ebenso OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 607/13 –, juris Rn. 18 ff.
137§ 18 Abs. 2 KrWG ist ebenso nicht zu entnehmen, dass der Anzeigende aktuelle Führungszeugnisse oder aktuelle Auszüge aus dem Gewerbezentralregister beifügen müsste. Der Katalog der Vorschrift nennt derartige Unterlagen ausdrücklich nicht, sondern beschränkt sich auf Angaben, die der zuständigen Behörde ermöglichen sollen, die Einhaltung der Anforderungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG (§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG) überprüfen zu können. Angaben, die der Behörde die Überprüfung der Zulässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ermöglichen sollen, sind gerade nicht vorgesehen. Mit dem Anzeigeerfordernis nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG hat der Gesetzgeber – wie bereits ausgeführt – kein umfassendes abfallrechtliches Erlaubnisverfahren geschaffen, in dem die Zuverlässigkeit oder die Fach- und Sachkunde der tätig werdenden Personen vorab nachzuweisen wären. Ein solches Verfahren sieht das Kreislaufwirtschaftsgesetz nur für Sammler, Beförderer, Händler und Makler gefährlicher Abfälle vor (§ 54 KrWG). Bei anderen Abfällen – wie hier – begründet der dann einschlägige § 53 KrWG lediglich eine Anzeigepflicht bei der zuständigen Behörde am Hauptsitz des Anzeigenden (§ 53 Abs. 1 Satz 3 KrWG). Im Rahmen der Prüfung einer solchen Anzeige kann diese Behörde die Vorlage von Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit verlangen (§ 53 Abs. 3 Satz 2 KrWG). Aus dem Fehlen einer entsprechenden Regelung in § 18 KrWG kann daher gefolgert werden, dass gegenüber der nach dieser Vorschrift zuständigen Abfallbehörde am Sammelort derartige Nachweise nicht mit der Anzeige beigebracht werden müssen. Der Anzeigende ist mithin nicht genötigt, in sämtlichen Landkreisen und kreisfreien Städten im Bundesgebiet jedes Mal, wenn er in deren Zuständigkeitsbereich eine einzelne Sammlung durchführen will, Nachweise für seine Zuverlässigkeit vorzulegen. Vielmehr ist es ausreichend, wenn er dies vor Aufnahme seiner abfallwirtschaftlichen Tätigkeit bei der zuständigen Behörde an seinem Hauptsitz tut. Die Abfallbehörde am Sammelort kann gegebenenfalls bei dieser Behörde – wie im gegebenen Fall geschehen – die erforderlichen Erkundigungen einziehen,
138vgl. OVG Nds., Beschluss vom 15. August 2013 – 7 ME 62/13 –, juris Rn. 8.
139Da für die Klägerin schon keine Pflicht bestand, überhaupt polizeiliche Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge vorzulegen, kann ihr aus der Vorlage eines nicht aktuellen Gewerbezentralregisterauszugs, der eine weitere Bußgeldentscheidung vom 14. Februar 2013 zu Lasten des Geschäftsführers der Klägerin nicht enthielt, kein Vorwurf gemacht werden. Insbesondere kann hierin keine Absicht der Klägerin, eine aktuellere Eintragung zu „vertuschen“, gesehen werden. Das Ausstellungsdatum des Auszugs war für die Beklagte zum einen ohne Weiteres erkennbar. Gegen eine solche Vertuschungsabsicht spricht zum anderen, dass Meldungen zum Gewerbezentralregister durch die einzelnen Gewerbeaufsichtsbehörden nicht immer zeitnah erfolgen und zwischen dem geahndeten Verstoß und der Rechtskraft eines Bußgeldbescheides ohne Weiteres ein längerer Zeitraum liegen kann,
140vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 – 20 A 2219/14 –, juris Rn. 222.
141Solche zeitlichen Unwägbarkeiten dürften ein gezieltes „Vertuschen“ von aktuelleren Eintragungen zumindest erschweren.
142b. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin ergibt sich auch nicht aus straßenrechtlichen oder zivilrechtlichen Verstößen im Zusammenhang mit der Aufstellung ihrer Sammel-Container.
143Zwar gehören sowohl straßenrechtliche Normen als auch zivilrechtliche Abwehrrechte aus Eigentum und Besitz zu den im Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften, deren Nichtbeachtung die Annahme einer Unzuverlässigkeit i.S.v. § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen kann. Denn nach § 3 Abs. 15 KrWG wird eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert. Dieses beginnt regelmäßig und – abgesehen von sog. Straßensammlungen – notwendig mit dem Aufstellen von Containern. Steht eine Unzuverlässigkeit wegen Verstößen gegen straßenrechtliche oder zivilrechtliche Vorschriften bei der Aufstellung von Sammelcontainern im Raum, muss allerdings beachtet werden, dass das primäre Schutzgut des Abfallrechts davon nicht unmittelbar betroffen ist und ein einzelner Verstoß grundsätzlich noch nicht ins Gewicht fällt. Bei diesen Verstößen muss daher regelmäßig ein systematisches und massives Fehlverhalten in Rede stehen. Dies bedeutet indes nicht, dass sich die Relevanz von Verstößen allein aus der Schwere des einzelnen Verstoßes ergibt. Vielmehr kann auch eine Vielzahl weniger gewichtiger Verstöße in ihrer Gesamtheit zur Prognose der Unzuverlässigkeit führen. Denn sie lässt einen Hang zur Nichtbeachtung geltenden Rechts erkennen, der – vorbehaltlich erkennbarer Verhaltensänderungen – dem erforderlichen Vertrauen auf künftige Rechtstreue entgegensteht. Grundsätzlich reicht dementsprechend die in einer Vielzahl kleinerer Verstöße zum Ausdruck kommende Gleichgültigkeit gegenüber der Rechtsordnung zur Annahme der Unzuverlässigkeit aus, ohne dass ein – letztlich auf Verschulden abstellendes – zielgerichtetes Handeln festgestellt werden müsste,
144vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 72 ff., 81 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2006 – 4 B 1531/05 –, n.v.; OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2011 – 4 B 369/11 –, n.v.
145Ein solches systematisches und massives Fehlverhalten ist der Klägerin im Hinblick auf die Aufstellung ihrer Container nicht vorzuwerfen.
146aa. Für das eigene Stadtgebiet hat die Beklagte insgesamt fünf Verstöße (drei Verstöße im Februar 2013, ein Verstoß im November 2014, ein Verstoß im Januar 2015) gegen öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften angeführt. Hierbei handelt es sich im Einzelnen um die folgenden Standorte:
147- I.-----straße , Nähe Hausnummer 2 bzw. Gemarkung S2. , Flur 56, Flurstück 9, gemeldet am 1. Februar 2013 (Bl. 4 bis 8, 72 bis 74 des Verwaltungsvorgangs)
148- L. Straße, Nähe Hausnummer 9/10, Gaststätte I1. , gemeldet am 1. Februar 2013 (Bl. 4 bis 8 des Verwaltungsvorgangs),
149- I2. -C. -Straße, Nähe Hausnummer 7 bis 17, gemeldet am 1. Februar 2013, (Bl. 4 bis 8 des Verwaltungsvorgangs),
150- Gemarkung C1. -C2. , Flur 6, Flurstück 272 gegenüber Hausnummer 93, gemeldet am 21. November 2014 (Bl. 64 bis 68, 72 bis 74 des Verwaltungsvorgangs),
151- Gemarkung S2. , Flur 199, Flurstück 268, gemeldet am 27. Januar 2015 (Bl. 75 bis 79 des Verwaltungsvorgangs).
152bb. Aus den von der Klägerin vorgelegten bzw. von der Beklagten eingeholten polizeilichen Führungszeugnissen und Gewerbezentralregisterauszügen hinsichtlich der Klägerin und deren Geschäftsführer ergeben sich insgesamt acht Verstöße.
153Das polizeiliche Führungszeugnis des Geschäftsführers der Klägerin vom 11. Dezember 2012 enthält keine Eintragungen.
154Der Gewerbezentralregisterauszug der Klägerin vom 7. Dezember 2012 enthält eine Eintragung:
155- Amtsgericht Tiergarten vom 30. Januar 2012 (rechtskräftig seit dem 9. Februar 2012), 700 Euro Geldbuße wegen eines Verstoßes gegen das Berliner Straßengesetz.
156Die Gewerbezentralregisterauszüge der Klägerin vom 10. Oktober 2014 enthalten zwei weitere Eintragungen:
157- Stadt Kassel vom 19. Februar 2013 (rechtskräftig seit dem 8. März 2013), 200 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung,
158- Bezirksamt Treptow-Köpenick vom 8. November 2012 (rechtskräftig seit dem 29. November 2012), 250 Euro Geldbuße.
159Die Gewerbezentralregisterauszüge des Geschäftsführers der Klägerin vom 11. Juni 2013 vier Eintragungen:
160- Stadt Neuss vom 19. Juli 2007 (rechtskräftig seit dem 9. August 2007), 400 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung,
161- Stadt Neuss vom 26. November 2007 (rechtskräftig seit dem 13. Dezember 2007), 1.000 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung,
162- Stadt Neuss vom 9. April 2008 (rechtskräftig seit dem 29. April 2008), 1.000 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung,
163- Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg vom 28. Juni 2011 (rechtskräftig seit dem 15. Juli 2011), 500 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung.
164Der Gewerbezentralregisterauszug des Geschäftsführers der Klägerin vom 17. Februar 2015 enthält eine weitere Eintragung:
165- Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg vom 14. Februar 2013 (rechtskräftig seit dem 5. März 2013), 350 Euro Geldbuße wegen unerlaubter Sondernutzung.
166cc. Aus dem beigezogenen Verfahren 17 K 2159/14 ergeben sich maximal acht Verstöße im Gebiet der Stadt X1. , welche allesamt am 23. Januar 2014 dokumentiert wurden:
167- T. Straße 48, Grünfläche vor Hausnummer 48, zwei Container;
168- T1.-----straße 122-124, Garagenhof vor Zugang Hausnummer 122-124, ein Container;
169- Am T2. , gegenüber der Zufahrt zum B. , ein Container;
170- Q. -H. -Straße, gegenüber Hausnummer 11, Einfahrt Wohnanlage neben Standplatz, ein Container;
171- Rosenau im Wendehammer, Parkfläche der Deutschen Bundesbahn, ein Container;
172- T3.---straße 152, ein Container;
173- B1. -N1. -Straßem ein Container.
174dd. Soweit sich die Beklagte schließlich ohne nähere Substantiierung darauf beruft, die Antragstellerin habe auch im Zuständigkeitsbereich der Stadt C3. , des Kreises X. , der Stadt I6. , des Kreises D. und der Stadt L1. bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen gegen öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften verstoßen, ist dieser pauschale Vortrag im hiesigen Verfahren nicht zu berücksichtigungen.
175Insoweit fehlt es bereits an der Vorlage von hinreichend aussagekräftigen Dokumentationen der behaupteten Verstöße mittels Lichtbildern mit Datums- und Zeitangaben nebst Katasterauszügen und genauer Angabe der Containerstandorte, die es dem Gericht ermöglichen, aufgrund einer ausreichend gesicherten Tatsachengrundlage selbst zu beurteilen, ob die behaupteten Rechtsverstöße ein massives und systematisches Fehlverhalten darstellen und infolgedessen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Sammlers begründen,
176vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 66; VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 ‑ 17 K 4877/13 –, juris Rn. 261, 263, 274, 280.
177Lediglich zur Stadt C3. und dem Kreis X. findet sich überhaupt eine Dokumentation in dem Verwaltungsvorgang der Beklagten. Diese beschränkt sich jedoch auf Emailausschnitte, die im Falle des Kreises X. nur noch die Emailsignatur des Ansprechpartners im Kreis X. enthält (Bl. 51 des Verwaltungsvorgangs). Zu den Verstößen in der Stadt I6. , dem Kreis D. und der Stadt L1. wurden erst im hiesigen Klageverfahren Ausführungen gemacht. Diese sind zwar grundsätzlich aufgrund der maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch berücksichtigungsfähig, beschränken sich jedoch ebenfalls auf pauschale Angaben wie „einige illegal aufgestellte Container“.
178Es ist auch nicht Sache des erkennenden Gerichts, auf nicht näher substantiierten „Zuruf“ der zuständigen Behörde, Verwaltungsvorgänge anderer Behörden bzw., sofern Ordnungsverfügungen anderer Behörden Gegenstand eigenständiger verwaltungsgerichtlicher Verfahren sind, diesbezügliche Gerichtsakten beizuziehen, um – hier bestehende – Ermittlungsdefizite der zuständigen Behörde zu kompensieren. Die eine Sammlungsuntersagung aussprechende Behörde trifft aufgrund des in § 24 VwVfG NRW normierten Amtsermittlungsgrundsatzes eine eigene Pflicht zur ausreichenden Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts. Überdies obliegt ihr allein die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Tatsachen, aus denen sich hinreichend gewichtige Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des gewerblichen Sammlers herleiten lassen. Hierfür ist es grundsätzlich nicht ausreichend, wenn sich die Behörde pauschal auf „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren beruft. Sie muss vielmehr vor dem Hintergrund der grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung einer Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG regelmäßig selbst ermitteln, ob die Annahme der die Unzuverlässigkeit rechtfertigenden Tatsachen hinreichend bewiesen ist,
179vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 19 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –, juris Rn. 261.
180Denn es ist zuvörderst Aufgabe der zuständigen Behörde auf Grundlage ausreichender tatsachengestützter Anhaltspunkte zu beurteilen, ob der gewerbliche Sammler bzw. die für die Sammlung verantwortlichen Personen massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche oder zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen haben. Zwar ist diese Vorgehensweise mit einem gewissen Verwaltungsaufwand verbunden. Vor dem Hintergrund der grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung ist die Ermittlung einer gesicherten und tragfähigen Tatsachengrundlage indes unerlässlich,
181vgl. VGH BW, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –, juris Rn. 263.
182Zu Gunsten der Beklagten können aus diesem Grunde allenfalls die Verstöße in den beigezogenen Verfahren 17 L 1492/16 und 17 K 5608/16 des erkennenden Gerichts im Stadtgebiet L1. berücksichtigt werden. Hierbei handelt es sich um das letzte bei dem erkennenden Gericht eingegangene Verfahren der Klägerin wegen einer Sammlungsuntersagung. In diesen Verfahren wurden weitere 16 Verstöße (acht Verstöße im Jahr 2012, zwei Verstöße im Jahr 2013, 6 Verstöße im Jahr 2015) gegen öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften im Stadtgebiet L1. dokumentiert:
183„1. L2. / Ecke B2. Straße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 2. N2. Landstraße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 3. G. / Ecke C6. , festgestellt im Januar 2012 (Privatgrundstück); 4. H1.--------straße / Ecke G1.-------Weg , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 5. L3. Allee / Eingang Kaserne, festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 6. L4.--------------straße , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 7. C7.-----straße , festgestellt im November 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 8. O.------straße , festgestellt im November 2012 (Privatgrundstück); 9. X2. / gegenüber Hausnummer 61, festgestellt im Februar 2013 (Privatgrundstück); 10. N3.------straße , festgestellt im Oktober 2013 (Privatgrundstück); 11. I7.-----straße 249, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 12. N2. Landstraße / gegenüber Gaststätte, festgestellt imJuli 2015 (Privatgrundstück); 13. M.----straße / Bahndamm, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 14. V. 210, festgestellt im B1. 2015 (Privatgrundstück); 15. S3.--straße 86 / vor Bahnunterführung, festgestellt im B1. 2015 (Privatgrundstück); 16. F. Straße / neben Hausnummer 7, festgestellt im B1. 2015 (Privatgrundstück)“,
184vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 –, juris Rn. 43; VG Düsseldorf, Urteil vom 30. Mai 2016 – 17 K 5608/16 –, juris.
185ee. Selbst die Berücksichtigungsfähigkeit aller 37 Verstöße unterstellt, ist aufgrund der Anzahl der Verstöße weder bei isolierter Betrachtung der einzelnen Jahre, noch bei einer Gesamtbetrachtung des Zeitraumes unter Berücksichtigung der diesbezüglichen Rechtsprechung des erkennenden Gerichts,
186vgl. zur Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen: VG Düsseldorf, Urteil vom 29. Januar 2016 – 17 K 3062/15 –, juris (23 berücksichtigungsfähige Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten in der untersagenden Kommune innerhalb eines Zeitraumes von 21 Monaten zuzüglich weiterer, in anderen Kommunen durch vier rechtskräftige verwaltungsgerichtliche Urteile bestätigte Verstöße); VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris (14 berücksichtigungsfähige Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten in der untersagenden Kommune bzw. einer Nachbarkommune innerhalb eines Zeitraumes von rund 12 Monaten zuzüglich weiterer, in anderen Kommunen durch zwei rechtskräftige verwaltungsgerichtliche Urteile bestätigte Verstöße); vgl. demgegenüber ein massives und systematisches Fehlverhalten verneinend: VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 ‑ 17 K 4877/13 ‑, juris (12 Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten innerhalb eines Zeitraumes von rund drei Jahren),
187nicht feststellbar, dass die Klägerin massiv und systematisch gegen öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften verstoßen hat. So erstrecken sich die insgesamt 37 Verstöße über einen Zeitraum von mittlerweile fast neun Jahren, belaufen sich dementsprechend auf durchschnittlich ca. vier Verstöße pro Jahr. Die Verstöße in den Jahren 2007 und 2008 liegen zudem mittlerweile fast neun bzw. fast acht Jahre zurück. In den Jahren 2009 und 2010 gab es keinerlei Verstöße. Wenn man nur die Verstöße ab dem Jahr 2011 berücksichtigt, sind dies 34 Verstöße über einen Zeitraum von mittlerweile fast sechs Jahren, also durchschnittlich ca. sechs Verstöße pro Jahr. In den beiden Jahren vor Erlass der Untersagungsverfügung am 4. Februar 2015 kam es zu sechs Verstößen im Jahr 2013 und zu zehn Verstößen im Jahr 2014. Die Zahl von zehn Verstößen im Jahr 2014 reduzierte sich jedoch im Jahr 2015 wieder auf sieben Verstöße. Darüber hinaus wurden im Stadtgebiet der Beklagten zwei der betroffenen Container von der Klägerin eingezogen. Dies wurde bereits bei einer Kontrolle der Beklagten am 25. September 2014 festgestellt (Bl. 50 des Verwaltungsvorgangs) und muss damit – anders als die Beklagte ausführt – vor und nicht erst aufgrund des Erlasses der Untersagungsverfügung am 4. Februar 2015 geschehen sein. Auch die Stadt C3. berichtet in ihrer Email an die Beklagte vom 26. B1. 2014, die Klägerin habe die betroffenen Container nach Aufforderung sofort eingeräumt (Bl. 51 des Verwaltungsvorgangs). Die Klägerin setzt sich also nicht generell über öffentliches Straßenrecht bzw. zivilrechtliche Vorschriften hinweg,
188vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –, juris Rn. 282.
189Selbst wenn die Verstöße ein massives und systematisches Fehlverhalten begründen würden, ließe sich darauf nicht die erforderliche Prognose stützen, die Klägerin werde sich auch zukünftig nicht hinreichend rechtstreu verhalten. Denn die Klägerin hat im hiesigen Verfahren ausgeführt, aufgrund der vorgenannten Verstöße seien arbeitsrechtliche Konsequenzen gezogen worden, indem ein neuer Leiter für das Sammelgebiet West-Nordrhein-Westfalen/nördliches Rheinland-Pfalz eingestellt worden sei. Diese Angaben sind nicht zuletzt deshalb plausibel, weil neuere Verstöße Ende 2015 und im Jahr 2016 von der Beklagten während des streitgegenständlichen Gerichtsverfahrens nicht vorgetragen wurden und auch die zeitlich letzten in diesem Verfahren zu berücksichtigenden Verstöße im Stadtgebiet L1. bereits im B1. 2015 vor über einem Jahr festgestellt wurden,
190vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. September 2015 – 20 A 2219/14 –, juris Rn. 222.
191B. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der Rechtswidrigkeit der Untersagung. Die rechtswidrige Untersagung ist gem. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufzuheben, sodass es an einem vollstreckbaren Grundverwaltungsakt fehlt.
192C. Die Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids folgt aus der Rechtswidrigkeit der Untersagung (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 GebG NRW).
193D. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung. Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 08. Nov. 2016 - 17 K 1788/15
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Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen haben die Tätigkeit ihres Betriebes vor Aufnahme der Tätigkeit der zuständigen Behörde anzuzeigen, es sei denn, der Betrieb verfügt über eine Erlaubnis nach § 54 Absatz 1. Die zuständige Behörde bestätigt dem Anzeigenden unverzüglich schriftlich den Eingang der Anzeige. Zuständig ist die Behörde des Landes, in dem der Anzeigende seinen Hauptsitz hat.
(2) Der Inhaber eines Betriebes im Sinne des Absatzes 1 sowie die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal müssen über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(3) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Tätigkeit von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Sie kann Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Fach- und Sachkunde vom Anzeigenden verlangen. Sie hat die angezeigte Tätigkeit zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die erforderliche Fach- oder Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 nicht nachgewiesen wurde.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 2 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Gleichwertige Nachweise nach Satz 1 sind auf Verlangen der zuständigen Behörde im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 eines Anzeigenden aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Anzeige und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen, für Sammler und Beförderer von Abfällen insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder der jeweiligen Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erstattung der Anzeige, über Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die Fach- und Sachkunde und deren Nachweis, - 2.
anzuordnen, dass das Verfahren zur Erstattung der Anzeige elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Anzeigepflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Anzeige aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Anzeigepflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen bedürfen der Erlaubnis. Die zuständige Behörde hat die Erlaubnis zu erteilen, wenn
- 1.
keine Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, sowie - 2.
der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(2) Die zuständige Behörde kann die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist.
(3) Von der Erlaubnispflicht nach Absatz 1 Satz 1 ausgenommen sind
- 1.
öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sowie - 2.
Entsorgungsfachbetriebe im Sinne von § 56, soweit sie für die erlaubnispflichtige Tätigkeit zertifiziert sind.
(4) Erlaubnisse aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum stehen Erlaubnissen nach Absatz 1 Satz 1 gleich, soweit sie ihnen gleichwertig sind. Bei der Prüfung des Antrags auf Erlaubnis nach Absatz 1 Satz 1 stehen Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass der Antragsteller die betreffenden Anforderungen des Absatzes 1 Satz 2 oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt. Unterlagen über die gleichwertige Erlaubnis nach Satz 1 und sonstige Nachweise nach Satz 2 sind der zuständigen Behörde vor Aufnahme der Tätigkeit im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 eines Antragstellers aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Erlaubnisverfahren nach Absatz 1 und 4 können über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden. § 42a des Verwaltungsverfahrensgesetzes findet für das Verfahren nach den Absätzen 1 und 4 Anwendung, sofern der Antragsteller Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum ist oder als juristische Person in einem dieser Staaten seinen Sitz hat.
(7) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Erlaubnispflicht und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen, für Sammler und Beförderer von gefährlichen Abfällen, insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Antragsunterlagen, die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erteilung der Erlaubnis, die Anforderungen an die Zuverlässigkeit, Fach- und Sachkunde sowie deren Nachweis, die Fristen, nach denen das Vorliegen der Voraussetzungen erneut zu überprüfen ist, - 2.
anzuordnen, dass das Erlaubnisverfahren elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Erlaubnispflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Erlaubnis aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Erlaubnispflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen haben die Tätigkeit ihres Betriebes vor Aufnahme der Tätigkeit der zuständigen Behörde anzuzeigen, es sei denn, der Betrieb verfügt über eine Erlaubnis nach § 54 Absatz 1. Die zuständige Behörde bestätigt dem Anzeigenden unverzüglich schriftlich den Eingang der Anzeige. Zuständig ist die Behörde des Landes, in dem der Anzeigende seinen Hauptsitz hat.
(2) Der Inhaber eines Betriebes im Sinne des Absatzes 1 sowie die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal müssen über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(3) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Tätigkeit von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Sie kann Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Fach- und Sachkunde vom Anzeigenden verlangen. Sie hat die angezeigte Tätigkeit zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die erforderliche Fach- oder Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 nicht nachgewiesen wurde.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 2 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Gleichwertige Nachweise nach Satz 1 sind auf Verlangen der zuständigen Behörde im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 eines Anzeigenden aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Anzeige und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen, für Sammler und Beförderer von Abfällen insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder der jeweiligen Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erstattung der Anzeige, über Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die Fach- und Sachkunde und deren Nachweis, - 2.
anzuordnen, dass das Verfahren zur Erstattung der Anzeige elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Anzeigepflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Anzeige aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Anzeigepflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen bedürfen der Erlaubnis. Die zuständige Behörde hat die Erlaubnis zu erteilen, wenn
- 1.
keine Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, sowie - 2.
der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(2) Die zuständige Behörde kann die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist.
(3) Von der Erlaubnispflicht nach Absatz 1 Satz 1 ausgenommen sind
- 1.
öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sowie - 2.
Entsorgungsfachbetriebe im Sinne von § 56, soweit sie für die erlaubnispflichtige Tätigkeit zertifiziert sind.
(4) Erlaubnisse aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum stehen Erlaubnissen nach Absatz 1 Satz 1 gleich, soweit sie ihnen gleichwertig sind. Bei der Prüfung des Antrags auf Erlaubnis nach Absatz 1 Satz 1 stehen Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass der Antragsteller die betreffenden Anforderungen des Absatzes 1 Satz 2 oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt. Unterlagen über die gleichwertige Erlaubnis nach Satz 1 und sonstige Nachweise nach Satz 2 sind der zuständigen Behörde vor Aufnahme der Tätigkeit im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 eines Antragstellers aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Erlaubnisverfahren nach Absatz 1 und 4 können über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden. § 42a des Verwaltungsverfahrensgesetzes findet für das Verfahren nach den Absätzen 1 und 4 Anwendung, sofern der Antragsteller Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum ist oder als juristische Person in einem dieser Staaten seinen Sitz hat.
(7) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Erlaubnispflicht und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen, für Sammler und Beförderer von gefährlichen Abfällen, insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Antragsunterlagen, die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erteilung der Erlaubnis, die Anforderungen an die Zuverlässigkeit, Fach- und Sachkunde sowie deren Nachweis, die Fristen, nach denen das Vorliegen der Voraussetzungen erneut zu überprüfen ist, - 2.
anzuordnen, dass das Erlaubnisverfahren elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Erlaubnispflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Erlaubnis aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Erlaubnispflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen haben die Tätigkeit ihres Betriebes vor Aufnahme der Tätigkeit der zuständigen Behörde anzuzeigen, es sei denn, der Betrieb verfügt über eine Erlaubnis nach § 54 Absatz 1. Die zuständige Behörde bestätigt dem Anzeigenden unverzüglich schriftlich den Eingang der Anzeige. Zuständig ist die Behörde des Landes, in dem der Anzeigende seinen Hauptsitz hat.
(2) Der Inhaber eines Betriebes im Sinne des Absatzes 1 sowie die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal müssen über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(3) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Tätigkeit von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Sie kann Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Fach- und Sachkunde vom Anzeigenden verlangen. Sie hat die angezeigte Tätigkeit zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die erforderliche Fach- oder Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 nicht nachgewiesen wurde.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 2 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Gleichwertige Nachweise nach Satz 1 sind auf Verlangen der zuständigen Behörde im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 eines Anzeigenden aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Anzeige und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen, für Sammler und Beförderer von Abfällen insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder der jeweiligen Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erstattung der Anzeige, über Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die Fach- und Sachkunde und deren Nachweis, - 2.
anzuordnen, dass das Verfahren zur Erstattung der Anzeige elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Anzeigepflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Anzeige aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Anzeigepflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 15. April 2016 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet der Beklagten.
3Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, welches seit dem Jahr 1988 Alttextilien mittels Altkleidercontainern einsammelt. Im Stadtgebiet L. unterhält sie ausweislich ihrer Angaben derzeit keine Altkleidersammelcontainer, nachdem sie die zuletzt im Jahr 2015 an sechs Standorten im Stadtgebiet L. aufgestellten Altkleidersammelcontainer zwischenzeitlich abgezogen hat.
4Am 18. Oktober 2012 stellte die Beklagte fest, dass die Klägerin in ihrem Stadtgebiet eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung von Alttextilien durchführte. Daraufhin untersagte die Beklagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2012 die Sammlung von Alttextilien mit Altkleidersammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. mit der Begründung, die Klägerin habe gegen die Anzeigepflicht des § 18 Abs. 1 und 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) verstoßen. Gegen die Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2012 hat die Klägerin vor dem erkennenden Gericht Klage erhoben (Az.: 17 K 7509/12) und zugleich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt (Az.: 17 L 1953/12). Dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde durch Beschluss vom 18. Dezember 2012 – 17 L 1953/12 – stattgegeben, woraufhin die Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2012 durch Bescheid vom 15. Januar 2013 aufhob. Das Hauptsacheverfahren (Az.: 17 K 7509/12) wurde durch übereinstimmende Hauptsachenerledigungserklärungen beendet. Mit Ordnungsverfügung vom 4. Februar 2013 untersagte die Beklagte der Klägerin erneut die gewerbliche Sammlung von Alttextilien in ihrem Stadtgebiet und begründete dies gleichfalls damit, die Klägerin habe der gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG bestehenden Anzeigepflicht zuwidergehandelt. Gegen diese Sammlungsuntersagung beschritt die Klägerin abermals den Rechtsweg und machte insoweit geltend, die von ihr gesammelten Alttextilien seien keine Abfälle im Sinne von § 3 Abs. 1 KrWG, weshalb die Anzeigepflicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG auf die von ihr durchgeführte Sammlung keine Anwendung finde. Nachdem das erkennende Gericht den von der Klägerin neben der Klage (Az.: 17 K 1535/13) anhängig gemachten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 260/13) hinsichtlich der ausgesprochenen Sammlungsuntersagung durch Beschluss vom 21. März 2013 ‑ 17 L 260/13 – abgelehnt hatte und die hiergegen gerichtete Beschwerde seitens des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen durch Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 – bezogen auf die Sammlungsuntersagung zurückgewiesen wurde, zeigte die Klägerin die von ihr durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien bei der Beklagten mit Schreiben vom 11. Februar 2014 (Zugang am 19. Februar 2014) gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG unverzüglich an. Während des erstinstanzlichen Eilrechtsschutzverfahrens (Az.: 17 L 260/13) hatte die Beklagte bis zu dessen Abschluss auf entsprechende Bitte des erkennenden Gerichts hin von Vollstreckungsmaßnahmen gegenüber der Klägerin bezüglich der weiteren Durchführung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung abgesehen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen gab der Beklagten im Beschwerdeverfahren durch Zwischenentscheidung (sog. „Hängebeschluss“) vom 3. April 2013 – 20 B 331/13 – auf, auch bis zur Entscheidung über die Beschwerde vorläufig von Vollstreckungsmaßnahmen abzusehen. Das Hauptsacheverfahren (Az.: 17 K 1535/13) wurde durch Prozessvergleich vom 23. Juli 2014 beendet.
5Mit Schreiben vom 16. Februar 2016 und 9. März 2016 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung der von ihr mit Schreiben vom 11. Februar 2014 angezeigten gewerblichen Sammlung von Alttextilien an. Hierzu führte sie im Wesentlichen aus, es bestünden Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Klägerin, weil diese im Zeitraum vom 18. Oktober 2012 bis zum 18. Februar 2014 im Stadtgebiet L. eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung durchgeführt habe. Zudem habe die Klägerin im Stadtgebiet L. sowie in anderen Kommunen Altkleidersammelbehältnisse aufgestellt, ohne zuvor das Einverständnis der jeweiligen privaten Grundstückseigentümer bzw. erforderliche Sondernutzungserlaubnisse für die Benutzung öffentlichen Straßenlandes eingeholt zu haben.
6Mit Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 (zugestellt am 20. April 2016) untersagte die Beklagte der Klägerin die am 19. Februar 2014 angezeigte gewerbliche Sammlung der Abfallfraktion Bekleidung (AVV-Code: 20 01 10) aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mittels Sammelcontainer im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer II.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Ordnungsverfügung nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Ordnungsverfügung sei auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt. Insoweit bestünden Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Klägerin, weil diese im Zeitraum vom 18. Oktober 2012 bis zum 18. Februar 2014 im Stadtgebiet L. eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung durchgeführt habe. Zudem habe die Klägerin im Stadtgebiet L. in insgesamt 17 Fällen bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen. Hierbei handele es sich um folgende Standorte: 1. L1. / Ecke B. Straße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 2. N. Landstraße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 3. G. / Ecke C. , festgestellt im Januar 2012 (Privatgrundstück); 4. H.--------straße / Ecke G1.-------weg , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 5. L2. Allee / Eingang L4. , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 6. L3.--------------straße , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 7. C1.-----straße , festgestellt im November 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 8. O.------straße , festgestellt im November 2012 (Privatgrundstück); 9. C2. / gegenüber B1. , festgestellt im Januar 2013 (Privatgrundstück); 10. X. / gegenüber Hausnummer 00, festgestellt im Februar 2013 (Privatgrundstück); 11. N1.------straße , festgestellt im Oktober 2013 (Privatgrundstück); 12. I.-----straße 000, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 13. N. Landstraße / gegenüber Gaststätte, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 14. M.----straße / Bahndamm, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 15. V. 000, festgestellt im August 2015 (Privatgrundstück); 16. S.--straße 00 / vor Bahnunterführung, festgestellt im August 2015 (Privatgrundstück); 17. F. Straße / neben Hausnummer 7, festgestellt im August 2015 (Privatgrundstück). Den Gewerbezentralregisterauszügen der Klägerin und ihres Geschäftsführers sei zudem zu entnehmen, dass die Klägerin in den Jahren 2007, 2008, 2011, 2013 und 2014 in O1. , G2. -L5. und N2. -I1. Altkleidersammelbehältnisse ohne die hierfür erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum aufgestellt habe. In der Stadt I2. habe die Klägerin bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen ebenfalls gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen. Eine diesbezügliche Ordnungsverfügung der Stadt I2. vom 14. Juni 2013 sei aktuell Gegenstand eines anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Az.: 9 K 3346/13).
7Die Klägerin hat am 22. April 2016 Klage erhoben und am 27. April 2016 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.
8Dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das erkennende Gericht durch Beschluss vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 – stattgegeben.
9Im Hauptsacheverfahren hat die Klägerin bislang keine Klagebegründung vorgelegt. Im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 1492/16) hat sie indes im Wesentlichen ausgeführt, die angefochtene Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 sei rechtswidrig. Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit bzw. die ihres Geschäftsführers bestünden nicht. Die Durchführung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet L. im Zeitraum vom 18. Oktober 2012 bis zum 18. Februar 2014 begründe keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit, denn sie habe seinerzeit mit tragfähigen Argumenten in verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf und dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Auffassung vertreten, Alttextilien stellten keinen Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 KrWG dar, weshalb die Anzeigepflicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG auf die von ihr durchgeführte Sammlung keine Anwendung finde. Nachdem sie in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf und dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen unterlegen sei, habe sie die von ihr durchgeführte gewerbliche Sammlung bei der Beklagten angezeigt. Aus dieser Vorgehensweise könnten keine nachteiligen Schlüsse hinsichtlich ihrer Zuverlässigkeit gezogen werden. Die von der Beklagten angeführten Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen in der Vergangenheit begründeten ebenfalls keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit. Zwar sei es in der Vergangenheit zu entsprechenden Verstößen gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten in L. und in anderen Kommunen gekommen. Solche Verstöße seien aber mittlerweile abgestellt worden. Insbesondere habe sie die von der Beklagten monierten Altkleidersammelbehältnisse im Stadtgebiet L. vorsorglich vollständig abgezogen. Zudem seien die von der Beklagten geltend gemachten Verstöße im Stadtgebiet L. maßgeblich auf das Verhalten zweier Vertriebsmitarbeiter der Klägerin zurückzuführen, die sie zwischenzeitlich entlassen habe. Aus diesen Vorgängen seien betriebsintern dahingehend Konsequenzen gezogen worden, als ein verbesserter Rahmen für die Vertriebstätigkeit mit neuen Anreizsystemen und ein modernes EDV-gestütztes Standort-, Akquise- und Vertragsmanagement geschaffen worden sei. Den in der Vergangenheit aufgetretenen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen hätten somit Umstände zugrundegelegen, deren Ursachen sie zwischenzeitlich beseitigt habe. Aufgrund der neu eingeführten Standards hinsichtlich des Standort-, Akquise- und Vertragsmanagements sei es ihr zwischenzeitlich gelungen, mit großen Lebensmitteleinzelhändlern, u.a. L6. , F1. O3. und Q. N4. GmbH, Verträge abzuschließen, nach denen sie berechtigt sei, auf den Grundstücken ihrer Vertragspartner gegen Entgelt Altkleidersammelbehältnisse zu platzieren. Auch mit dem Lebensmitteleinzelhändler O2. N3. -E. stehe der Abschluss eines deutschlandweit geltenden Vertrages kurz bevor. Mit der F1. S1. -S2. seien entsprechende Vertragsverhandlungen bereits weit fortgeschritten. Angesichts dieser betriebsinternen Umstrukturierungen als Reaktion auf die in der Vergangenheit aufgetretenen Rechtsverstöße könne prognostisch gegenwärtig nicht von ihrer Unzuverlässigkeit ausgegangen werden.
10Die Klägerin beantragt,
11die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 15. April 2016 aufzuheben.
12Die Beklagte beantragt der Sache nach,
13die Klage abzuweisen.
14Im Hauptsacheverfahren hat die Beklagte bislang keine Ausführungen zur Klage gemacht. Demgegenüber hat sie im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 1492/16) hinsichtlich der streitbefangenen Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 ausgeführt, diese sei rechtmäßig, und zur Begründung auf ihre in dieser Ordnungsverfügung enthaltenen Ausführungen Bezug genommen. Ergänzend und vertiefend führt sie aus, sie habe ausreichende Tatsachen vorgetragen, aus denen sich die Unzuverlässigkeit der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers ergebe. Die Tatsache, dass die Klägerin zwischenzeitlich die im Stadtgebiet L. aufgestellten Altkleidersammelbehältnisse abgezogen habe, entkräfte nicht die bestehenden Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit. Zudem seien ihr nach Erlass der Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 auch Vorgänge aus der Stadt Remscheid bekannt geworden, wonach die Klägerin dort Altkleidersammelbehältnisse unter Verstoß gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten aufgestellt habe. Hinsichtlich der bereits benannten Vorgänge in der Stadt I2. werde gebeten, die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (Az.: 9 K 3346/13) beizuziehen. Auch wenn die Rechtsverstöße der Klägerin maßgeblich auf einen ehemaligen Vertriebsmitarbeiter zurückzuführen seien, müsse sie sich diese zurechnen lassen, zumal sie an ihrem Geschäftsgebaren festhalte und weiterhin unerlaubt Altkleidersammelbehältnisse aufstelle.
15Die Beteiligten haben sich durch Schriftsätze vom 20. Mai 2016 (Beklagte) und 27. Mai 2016 (Klägerin) mit einer Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
16Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den Inhalt der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 1492/16 ergänzend Bezug genommen.
17Entscheidungsgründe:
18Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter und mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat Erfolg.
19A. Die zulässige Klage ist begründet.
20Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 15. April 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
21I. Die ausgesprochene Sammlungsuntersagung findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen), denn die Beklagte hat die Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlung ausweislich der Begründung der Ordnungsverfügung ausschließlich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützt.
22Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind indes nicht erfüllt.
23Es sind keine Tatsachen bekannt, aus denen sich im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben könnten (§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG).
24Zur Begründung wird zwecks Vermeidung entbehrlicher Wiederholungen auf die – auch unter dem Prüfungsmaßstab des Hauptsacheverfahrens fortgeltenden – Erwägungen des im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen, ausführlich begründeten Beschlusses des erkennenden Gerichts vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 – Bezug genommen. Den dortigen Ausführungen ist die Beklagte im Hauptsacheverfahren nicht mehr entgegengetreten. Auch im Übrigen sind keine Änderungen der Sach- und Rechtslage feststellbar.
25II. Lediglich ergänzend weist das Gericht darauf hin, dass die in der Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 enthaltene Sammlungsuntersagung auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG genannten Voraussetzungen) getragen wird.
26Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG sind nicht erfüllt.
27Angesichts der Tatsache, dass die Beklagte die ausgesprochene Sammlungsuntersagung ausschließlich mit Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers begründet hat, bestehen im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keinerlei Anhaltspunkte dafür, die Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlung wäre (jedenfalls) auf Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG rechtmäßig, weil die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Denn es ist weder ersichtlich noch seitens der Beklagten ansatzweise im Verwaltungsverfahren bzw. im gerichtlichen Eil- und/oder Hauptsacheverfahren dargetan, die von der Klägerin gesammelten Abfälle würden keiner ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt bzw. der gewerblichen Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG).
28B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
29Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
30Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
31Beschluss:
32Der Streitwert wird auf 48.000,00 Euro festgesetzt.
33Gründe:
34Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin in der Sammlungsanzeige vom 11. Februar 2014 angegebenen und in Aussicht genommenen Jahresgesamtsammelmenge (240 t) zu bestimmen, wobei die Zwangsgeldandrohung hier wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung bei der Streitwertfestsetzung außer Betracht bleibt (Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs). Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 48.000,00 Euro,
35vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 122/13 ‑, juris Rn. 41.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Die zuständige Behörde kann im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2013 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Der Kläger sammelt seit 2010 mittels auf privaten Grundstücken aufgestellten Sammelcontainern im Stadtgebiet der Beklagten Alttextilien. Die jährliche Sammelmenge beträgt nach seinen eigenen Angaben 62,4 t. Der Kläger verkauft die gesammelten Alttextilien an einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb – die F. D. GmbH –, der diese zur Verwertung nach Polen an das Unternehmen W. Textile Recycling T liefert.
3Die Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH X. (AWG), die für die Beklagte die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrnimmt, unterhält im Stadtgebiet ein flächendeckendes Netz aus ca. 180 Containern für Alttextilien.
4Der Kläger zeigte am 29. November 2012 die von ihm in dem Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien bei der Beklagten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die eingereichten Unterlagen wurden von der Beklagten als unzureichend erachtet und daher mit Schreiben vom 27. Februar 2013 ergänzt. Unter anderem legte der Kläger den zwischen ihm und der F. D. GmbH geschlossenen Subunternehmervertrag vom 30. November 2012 vor. Nach Einholung einer Stellungnahme der AWG und der Anhörung des Klägers, untersagte die Beklagte die Sammlung des Klägers mit Bescheid vom 2. Mai 2013. Außerdem drohte die Beklagte für den Fall, dass der Kläger dieser Anordnung zuwider handelt ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an. Die Zwangsgeldandrohung gelte für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag. Für den Erlass der Untersagungsverfügung setzte die Beklagte außerdem eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 500,00 Euro fest.
5Die Beklagte stützte die Verfügung auf §§ 18 Abs. 5 Satz 2 und 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlichen wie folgt: Wegen unvollständiger Anzeige sei die Sammlung bereits „formell rechtswidrig“. Es fehle der Nachweis, dass bzw. wie die gesammelten Alttextilien einer schadlosen und ordnungsgemäßen Verwertung zugeführt werden. Der Verweis auf die Verwertung durch die Firma F. D. GmbH bzw. auf den von dieser mit der W. Textile Recycling . abgeschlossenen Vertrag (vorgelegt im Verwaltungsverfahren betreffend die Anzeige einer gewerblichen Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten von der F. D. GmbH), der im Übrigen nicht unterschrieben sei, reiche hierfür nicht aus.
6Außerdem lägen begründete Hinweise auf Tatsachen vor, aus denen sich die Unzuverlässigkeit des Klägers ergäbe. Die F. D. GmbH verschleiere durch das Vorschieben des Klägers als Träger der Sammlung den tatsächlichen Umfang ihrer gewerblichen Sammlung. Nicht der Kläger, sondern die F. D. GmbH sei Träger der vom Kläger angezeigten und durchgeführten Sammlung.
7Zudem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Diesbezüglich nahm die Beklagte Bezug auf die Stellungnahme der AWG: Die Sammlung verhindere die Erfüllung der Entsorgungspflicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, weil durch das Wegbrechen der rentablen Abfälle eine Quersubventionierung der unrentablen Bereiche der Hausmüllentsorgung für die AWG wesentlich erschwert werde. Allein im Bereich der Alttextilien seien bisher zahlreiche gewerbliche Sammlungen auf dem Gebiet der Beklagten angezeigt worden. Diese entzögen dem zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bereits gegenwärtig wesentliche Mengen überlassungspflichtiger Alttextilien und -schuhe. Die Gebührenstabilität könne durch den Wegfall erheblicher Mengen werthaltiger Alttextilien, mit deren Erlösen eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung erfolge, nicht mehr sichergestellt werden.
8Zudem beeinträchtige die angezeigte Sammlung die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beklagten und ihrer eingeschalteten Erfüllungsgehilfen. Dies ergebe sich daraus, dass die AWG eine haushaltsnahe bzw. sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Abfällen durchführe, die grundsätzlich vor gewerblicher Konkurrenz geschützt werde.
9Außerdem werde die Stabilität der Gebühren gefährdet. Durch die Quersubventionierung werde dem Bürger ein beständiges Niveau der örtlichen Abfallgebühren garantiert, welches nicht in Folge ständig schwankender privater Wettbewerber im Bereich lukrativer Sekundärrohstoffe regelmäßigen Gebührensprüngen ausgesetzt sei. Allein entscheidend sei, dass der Kläger Erlöse mit der Verwertung der Alttextilien erziele, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in der Gebührenkalkulation fehlten und zu einem höheren Kostendeckungsgrad führen würden.
10Eine wesentlich höhere Leistungsfähigkeit des Systems habe der Kläger im Rahmen des Anzeigeverfahrens nicht nachgewiesen.
11Der Sammlung komme kein Vertrauensschutz zu, weil der Kläger sie nicht innerhalb der in der Übergangsvorschrift § 72 Abs. 2 KrWG normierten Dreimonatsfrist angezeigt habe.
12Schließlich sei nicht nachgewiesen worden, dass die gesammelten Abfalltextilien einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, was die Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG rechtfertige. In dem Vertrag zwischen der F. D. GmbH und der W. Textile Recycling werde lediglich eine Notifizierung für 20.000 t Alttextilien angegeben. Nicht ersichtlich sei, ob es sich hierbei um die insgesamt von der F. D. GmbH gesammelten Abfälle handele. Der vorgelegte Vertrag sei nicht geeignet die Sicherstellung der Verwertungswege auch bei sinkenden Alttextilpreisen zu belegen. Zudem sei der Vertrag nicht unterschrieben und lasse somit keine Rechtsverbindlichkeit erkennen.
13Der Kläger hat am 5. Juni 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Bei den gesammelten Alttextilien und -schuhen handele es sich nicht um Abfall. Der Besitzer gebe seine Sachherrschaft über die Alttextilien nicht ohne jede weitere Zweckbestimmung auf, sondern mit dem Zweck, dass die Kleider weitergetragen würden (zu 85 %).
14Die gerügte Unvollständigkeit der eingereichten Unterlagen sei nicht geeignet, die Sammlung zu untersagen. Formelle Unzulänglichkeiten in der Sammelanzeige könnten eine Untersagung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht rechtfertigen. Der Beklagten hätte es oblegen, im Wege von Auflagen/Bedingungen die Sammeltätigkeit in der Weise zu regeln, dass die aus ihrer Sicht fehlenden Informationen/Nachweise erbracht werden.
15Soweit die Beklagte meine, eine Unzuverlässigkeit des Klägers sei darin zu erkennen, dass die F. -D. GmbH statt des Klägers Träger der von diesem angezeigten Sammlung sei, fehle es an Ausführungen, warum dadurch der tatsächliche Umfang der Sammlung verschleiert werde. Der Kläger sei ohnehin Träger einer eigenen Sammlung, der die gesammelten Textilien zur Weiterverwendung an die Firma F. D. GmbH verkaufe.
16Der Sammlung stünden auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Die Beklagte habe in keiner Weise näher dargelegt, durch den angenommenen Erlöseentzug trete tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung ein, die die Annahme einer wirtschaftlich unausgewogenen Aufgabenerfüllung zulasse. Für die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beklagten reiche es nicht aus, dass ein hochwertiges getrenntes Erfassungssystem bestehe. Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei unionsrechtlich auszulegen. Der Entzug geringer Sammelmengen – wie die des Klägers – könne keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nach sich ziehen. Der mit dem voraussichtlichen Entzug der Sammelmengen verbundene Erlösausfall führe auch nicht zu einer Gefährdung der Stabilität der Gebühren. Hinzu komme, dass auch das Einsammeln, Transportieren und Verwerten dieses ansonsten entzogenen Abfalls wiederum mit Kosten für die Beklagte verbunden wäre.
17Der Kläger beantragt,
18den Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2013 aufzuheben.
19Die Beklagte beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Neben Ausführungen, die ihre Zuständigkeit betreffen, wiederholt sie im Wesentlichen die Begründung des angefochtenen Bescheides.
22Das Gericht hat mit Verfügung vom 2. Juni 2014 die Beklagte gebeten, u.a. mitzuteilen, welche Mengen (in Tonnen/pro Jahr) an Alttextilien in den Jahren 2012, 2013 angefallen seien und prognostisch im Jahr 2014 in ihrem Stadtgebiet anfielen und welcher Anteil davon durch die AWG einerseits und die gewerblichen/gemeinnützigen Sammler andererseits gesammelt worden sei/gesammelt werde.
23Die Beklagte hat sich dahingehend eingelassen, welche Mengen an Alttextilien im Stadtgebiet insgesamt in den Jahren 2012 und 2013 angefallen seien und prognostisch in 2014 anfielen, könne nur geschätzt werden. Die Angaben in den Anzeigen der Sammler seien häufig unvollständig und im Stadtgebiet würden punktuell Straßensammlungen durchgeführt, deren Sammelmenge ebenfalls nur geschätzt werden könne. Hinzu kämen zahlreiche Sammlungen, die bei der Beklagten nicht angezeigt würden. Nach Schätzungen der AWG sei davon auszugehen, dass von den gewerblichen Sammlungen und den nicht angezeigten Sammlungen in etwa die gleiche Menge, die die AWG sammelt, erfasst werde. Im Jahr 2012 habe die AWG 579 t und im Jahr 2013 612 t Alttextilien erfasst. Für das Jahr 2014 gehe die AWG von einer Steigerung der Sammelmenge von 10 % bedingt durch die Aufstellung weiterer Container aus.
24Insgesamt lägen der Beklagten 34 Anzeigen gewerblicher und gemeinnütziger Alttextilsammlungen vor. Aus den Angaben in den Anzeigen ergäbe sich – im Falle der Durchführungen aller Sammlungen – eine jährliche Sammelmenge von 1.713,811 t Alttextilien im Stadtgebiet. Allerdings würden nur fünf der angezeigten gewerblichen und zwei der angezeigten gemeinnützigen Sammlungen tatsächlich durchgeführt. Zu berücksichtigen sei, dass zehn Sammler im Rahmen der Anzeige keine Mengenangaben gemacht hätten und diese Mengen nicht erfasst seien. In dem Verfahren 17 K 5343/13 führte die Beklagte in diesem Zusammenhang aus, es sei deshalb tatsächlich von einer wesentlich höheren Gesamtsammelmenge auszugehen, die durchaus 2000 t pro Jahr betragen könne.
25Der Kläger ist in der mündlichen Verhandlung informatorisch befragt worden. Wegen der Einzelheiten der Befragung wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.
26Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der beigezogenen Gerichtsakten 17 K 5343/13 und 17 K 4932/13 Bezug genommen.
27Entscheidungsgründe:
28A. Die zulässige Klage ist begründet.
29Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 2. Mai 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
30I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Altkleidern und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 KrWG wegen der Unvollständigkeit der der Anzeige nach § 18 Abs. 1 KrWG beigefügten Unterlagen (u.a. über den Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG), als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1. und 2. KrWG gestützt, wegen bestehender Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Klägers und um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 genannten Voraussetzungen zu gewährleisten. Diese kumulative Heranziehung der Ermächtigungsgrundlagen ist rechtsfehlerhaft, weil § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung einer gewerblichen Sammlung hinter der spezielleren Regelung in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zurücktritt,
31vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 51.
32Wenn sich – wie hier – die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Unterlagen bereits dazu in der Lage sieht, eine Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu treffen, geht diese Norm als speziellere Vorschrift dem Auffangtatbestand des § 62 KrWG vor. § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist als Auffangtatbestand nur dann die zutreffende Ermächtigungsgrundlage, wenn die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht in der Lage ist, eine für die (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erforderliche inhaltliche Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit des Trägers der gewerblichen Sammlung und der für sie handelnden Personen vorzunehmen. Die aufgrund des Auffangtatbestands nach § 62 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ausgesprochene Untersagung ist in der Regel als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 KrWG zu verstehen,
33vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris Rn. 9.
34II. Hinsichtlich der Wirksamkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage bestehen weder unionsrechtliche (1.) noch verfassungsrechtliche (2.) Bedenken.
351. Bei einem unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
36vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
37diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
38vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
39Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
40vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N..
412. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
42vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
43Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
44vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
45zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen werden kann.
46III. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
47Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
48Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
49vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
50Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
51vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
52Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 106.22 (Gewässer- und Abfallüberwachung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr X1. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Herrn X1. und Herrn N. (Fachreferent Umweltrecht) vorgenommen. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sind auf die AWG übertragen. Die Koordination erfolgt durch das Team 106.24 (Abfallwirtschaft), deren Leitung Frau A. obliegt.
53IV. Die Untersagungsverfügung genügt indes nicht den materiell rechtlichen Anforderungen. Sowohl die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (1.), als auch die des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (2.) sind nicht gegeben.
541. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hat die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
55Auch ohne die Untersagung der klägerischen Sammlung wird die Durchsetzung der Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht gefährdet. Die von dem Kläger eingesammelten Alttextilien und -schuhe – die Abfälle aus privaten Haushaltungen im Sinne des § 3 KrWG darstellen (a.) – unterliegen nämlich gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch den Kläger einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (b.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (c.).
56a. Entgegen der Auffassung des Klägers ist - in Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung -,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
58von der Abfalleigenschaft der von dem Kläger gesammelten Alttextilien und -schuhe auszugehen,
59vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 60 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
60Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gemäß § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
61Die Abfalleigenschaft der von dem Kläger gesammelten Alttextilien und -schuhe ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
62Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in den Sammelcontainer werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf. Soweit der Kläger meint, ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen seinen Altkleidercontainer einbringe, werfe das Kleidungsstück dort hinein, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle, weshalb die ursprüngliche Zweckbestimmung bestehen bleibe, überzeugt dies nicht.
63Der Rückschluss von der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
64Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit der Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
65Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht „loswerden“ werden will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von dem Kläger jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung als Kleidungsstück gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
66Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gemäß § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt.
67Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
68vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus., KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
69Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
70b. Der Kläger führt die gesammelten Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
71Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung der von dem Kläger eingesammelten Alttextilien und -schuhe die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt. Die Verwertung erfolgt danach ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften des KrWG und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht.
72Der von der Beklagten gemachte Vorwurf stellt schon keinen Verstoß gegen Vorschriften des KrWG oder andere öffentlich-rechtliche Vorschriften dar,
73vgl. zu dem Erfordernis des erforderlichen verwertungsspezifischen Bezugs der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bzw. des Zusammenhangs mit Gesundheits- und Umweltschutz VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, n.v. UA Seite 8 ff., auf das es hier mangels Verstoßes nicht ankam.
74Die Beklagte wendet ein, aus dem Vertrag der F. D. GmbH mit der W. Textile Recycling wonach sich letztere verpflichtet hat, eine Menge von 20.000 t Alttextilien jährlich abzunehmen, zu transportieren und zu verwerten, sei nicht ersichtlich, ob es sich hierbei um die insgesamt gesammelten Abfälle handelt, da keine Sammelmengen angegeben worden seien. Dieser Einwand verfängt nicht. Der Kläger hat in der Anzeige seiner Sammlung die Sammelmenge von 1,2 t Alttextilien pro Woche angegeben, die er ausweislich des Vertrages mit der F. D. GmbH vom 30. November 2012 an diese weiterveräußert, die diese wiederum an die W. Textile Recycling zur Verwertung liefert. Anhaltspunkte dafür, dass die 1,2 t von den 20.000 t nicht erfasst sind, bestehen ebenso wenig wie dafür, dass keine ausreichenden Verwertungskapazitäten vorhanden sind.
75Die Beanstandung der Beklagten, es sei kein Entsorgungsvertrag vorgelegt worden, aus dem sich die Sicherstellung der Verwertungswege auch bei sinkenden Alttextilpreisen ergebe, begründet ebenso keine Zweifel an der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Alttextilien. Eine entsprechende Norm, die dies fordern würde, existiert nicht. Insbesondere die Pflicht zur Anzeige der Sammlung umfasst die Vorlage eines solchen Vertrages nicht. Die im Rahmen der Anzeige erbrachte Darlegung - nur dies fordert das novellierte KrWG in § 18 Abs. 2 Nr. 5 - einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch Vorlage des zwischen dem Kläger und der F. D. GmbH – einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb – geschlossenen Vertrages ist hinreichend, da diese nachvollziehbar und transparent ist sowie keine tatsachengestützten Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen. Insbesondere ist für Missstände bei der F. D. GmbH bzw. der W. Textile Recycling weder etwas vorgetragen noch sonst Umstände hierfür ersichtlich. Demnach trifft auch der Einwand der Beklagten nicht zu, die Anzeige des Klägers nach § 18 Abs. 1 KrWG sei unvollständig. Soweit zum Teil gefordert wird bzw. wurde, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
76vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 - AN 11 K 12.00358 -, juris Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 - AN 11 S 12.00357 -, juris Rn. 25,
77kann dem jedenfalls unter dem geltenden Kreislaufwirtschaftsgesetz im hier streitgegenständlichen Bereich der Alttextil- und Schuhsammlung aufgrund des Charakters des Abfalls als „klassischer“ und vor allem werthaltiger Abfall, (ähnlich wie Altglas oder Altpapier), für den etablierte Verwertungswege bestehen, nicht gefolgt werden,
78vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –,
79Dies gerade auch angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien. Aus diesem Grund ist es zudem unbeachtlich, dass der vorgelegte Vertrag zwischen der F. D. GmbH und der W. Textile Recycling nicht unterschrieben wurde.
80c. Der gewerblichen Sammlung des Klägers stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die Untersagung rechtfertigen könnten.
81Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
82Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten durch die Sammlung des Klägers nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die gewerbliche Sammlung verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (aa.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich durch die Sammlung beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die Beklagte (durch das beauftragte Unternehmen AWG) eine hochwertige getrenne Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (bb.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung des Klägers nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (cc.).
83aa. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
84Mit Hilfe des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
85vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
86Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
87vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
88Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
89vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
90zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
91An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
92vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
93Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
94Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
95ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen bzw. annehmbaren Bedingungen“ zu verstehen ist,
96so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
97Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
98vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
99oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen indes wohl „nur bedingt“,
100so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
101zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
102Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genösse,
103vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
104Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
105vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
106Dies vorausgeschickt kann sich die Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, sie bzw. die AWG seien darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihnen diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
107Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
108so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
109und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
110Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste – wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag – führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
111vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
112Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
113bb. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht durch die Sammlung des Klägers im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG wesentlich beeinträchtigt.
114Die Beklagte beruft sich zutreffender Weise darauf, sie führe – durch die AWG, die zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses über ca. 180 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien verfügte – im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Damit sind Entsorgungssysteme gemeint, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten erfassen können,
115vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 44.
116Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
117vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38, VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
118Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
119vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
120Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
121vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
122Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, der Gesetzgeber habe auf der Tatbestandsseite wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
123vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
124bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
125vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
126wäre der Wortlaut der Norm zumindest unionsrechts- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, die gewerbliche Sammlung sei trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig,
127vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
128Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
129Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
130In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
131vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 130 mit Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
132Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht,
133vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
134die in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht immer gewahrt bleiben muss. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
135vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 134.
136Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
137vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
138Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
139vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
140wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
141Hiernach gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung des Klägers werde, ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährdet.
142Hinsichtlich der Frage, ob bereits wegen Geringfügigkeit der Sammelmenge eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen ist, fehlen substantielle Angaben der Beklagten darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der AWG insgesamt „entzogen“ werden. Sie führte auf Nachfrage des Gerichts aus, die Sammelmenge der gewerblichen bzw. gemeinnützigen Sammlungen könne nur geschätzt werden, da die Angaben in den Anzeigen der Sammler häufig unvollständig seien und im Stadtgebiet punktuell Straßensammlungen durchgeführt würden, deren Sammelmenge ebenfalls nur geschätzt werden könne. Hinzu kämen zahlreiche Sammlungen, die bei der Beklagten nicht angezeigt worden seien. Nach Schätzungen der AWG sei davon auszugehen, dass von den gewerblichen Sammlungen und den nicht angezeigten Sammlungen in etwa die gleiche Menge, die die AWG sammle, erfasst werde. Im Jahr 2012 habe die AWG 579 t und im Jahr 2013 612 t Alttextilien erfasst. Für das Jahr 2014 gehe die AWG von einer Steigerung der Sammelmenge von 10 % bedingt durch die Aufstellung weiterer Container aus. Worauf diese Schätzung beruht, führte die Beklagte bzw. die AWG nicht aus. Es erscheint deshalb ungewiss, dass die Sammelmenge in dieser geschätzten Höhe tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. der AWG durch die Sammler entzogen wird. Außerdem bleibt offen, welche Menge Alttextilien (davon) durch gemeinnützige Sammlungen entzogen wird. Diese Ungewissheit wird verstärkt durch die von der Beklagten von der Schätzung der AWG abweichende Angabe, aus den Anzeigen der insgesamt 34 angezeigten Sammlungen ergäbe sich eine Gesamtmenge von Alttextilien in Höhe von 1.713,811 t im Jahr im Stadtgebiet, wobei aktuell nur fünf der angezeigten gewerblichen und zwei der angezeigten gemeinnützigen Sammlungen tatsächlich durchgeführt würden.
143Trotz dieser Ungewissheit bedurfte es an dieser Stelle keiner weiteren Aufklärung, da zugunsten der Beklagten die Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle unterstellt werden kann. Die auf der zweiten Stufe durchzuführende Einzelfallbetrachtung führt auch in diesem Fall nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten nämlich weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung des Klägers zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Zwar ist möglich, dass die von der AWG erfasste Sammelmenge aufgrund der Sammlung des Klägers abgenommen hat (was noch nicht einmal zwingend ist, da es auch möglich erscheint, dass vor allem andere gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammler Einbußen bei der Sammelmenge verspürt haben oder die Restmülleinwürfe weiter zurückgegangen sind). Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss aber nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichende Angaben der Beklagten darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die AWG ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher weiterführen wird können. Dies gilt auch deshalb, weil die AWG über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügen und jederzeit auf neue Standplätze - auch im öffentlichen Straßenraum - zurückgreifen könnten. Dass dies möglich ist, zeigt die im Wirtschaftsplan der AWG verankerte (geplante) Erhöhung der Anzahl der Alttextilcontainer von 176 auf 200 für das Jahr 2014.
144Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
145Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sie günstige Rechtsfolge ableitet,
146vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
147Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
148vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
149cc. Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung des Klägers gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
150Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
151vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
152Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
153vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
154Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
155vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
156Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
157vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; a.A. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
158Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Diese setzt voraus, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
159vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
160Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Denn die Beklagte hat schon nicht vorgetragen, mit der Tätigkeit der gewerblichen Sammler gingen Einbußen der Sammelmenge einher, die zur Erhöhung der Abfallgebühren geführt haben bzw. aufgrund einer prognostischen Betrachtung alsbald zu einer Erhöhung führen würden.
161Das Argument der Beklagten, sie könne bei weniger Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Ausgehend von der – zu Gunsten der Beklagten – als zutreffend unterstellt (höchsten) geschätzten Sammelmenge von 2.000 t pro Jahr im Stadtgebiet entgingen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 800.000,00 Euro - bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne -,
162vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44.
163In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 29.138.154,00 Euro) macht dies nur ca. 2,746 % aus und fällt damit nicht wesentlich ins Gewicht. Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die Gebührenauswirkungen unter diesem Betrag liegend wahrscheinlich machten. Darauf kam es aber nicht mehr an.
164dd. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, ein überwiegendes öffentliches Interesse könnte wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen,
165vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
166Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste, Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der - insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommende - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigten, sind hier nicht ersichtlich.
167Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gilt, dass diese reibungslos funktionieren muss. Insbesondere dürfen durch die gewerblichen Sammlungen keine Strukturen (wesentlich) beeinträchtigt werden. Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung dergestalt beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht. Die Beklagte selbst bzw. die AWG mussten aufgrund der Sammlungstätigkeit des Klägers keine Anpassung ihrer Sammlungstätigkeit vornehmen. Vielmehr haben die Beklagte bzw. die AWG ihr Sammlungsvolumen kontinuierlich erweitert, was – zumindest bezogen auf den aktuellen Sammelumfang – für ein mögliches lukratives Nebeneinander der verschiedenen Sammlungen spricht.
168Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass der Kläger seine Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund des im Stadtgebiet bestehenden flächendeckenden Netzes der B. mit (geplanten) 200 eigenen Containern. Im Übrigen ist einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Durchgreifendes entgegen zu halten. Dem öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
169vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
170Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
171ff. Da es bereits an den Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung des Klägers nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
172Ebensowenig bedarf es einer Entscheidung, ob die Beklagte die Vorschrift des § 18 Abs. 7 KrWG und die dort normierten Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte zutreffend und hinreichend berücksichtigt hat.
1732. Es bestehen keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Klägers im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Nach dieser Vorschrift hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
174Zuverlässig ist, wer aufgrund seiner persönlichen Eigenschaften, seines Verhaltens und seiner Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben geeignet ist, wobei stets auf den konkreten Zusammenhang abzustellen ist,
175vgl. zur Zuverlässigkeit im Sinne von § 22 Satz 3 KrWG: Schomerus/Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Auflage 2012, § 22 Rn. 12.
176Dabei kommt es nicht ausschließlich auf das Begriffsverständnis der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV) an, weil gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen,
177vgl. im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 29.
178Das Urteil über die Zuverlässigkeit, welches vom Gericht voll zu überprüfen ist, ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Fall der weiteren Durchführung der Sammlung zu (gewichtigen) Verstößen gegen abfallrechtliche und sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften kommen wird,
179vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10.
180Es kann dahinstehen, inwieweit § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung – weil eine Untersagung auf dieser Grundlage bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d. h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangiert – von vornherein in gewisser Weise einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, dass anders als es sein Wortlaut nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, sondern die Bedenken ein so starkes Gewicht haben müssen, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen,
181vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
182Denn unabhängig davon, ob das „Verschleiern der tatsächlichen Sammelmengen“ der F. D. GmbH ausreicht, um (hinreichende) Bedenken für die Annahme einer Unzuverlässigkeit anzunehmen, ist dieser Umstand hier bereits deshalb nicht geeignet, die Untersagung der Sammlung zu rechtfertigen, weil er nicht zutrifft. Träger der von dem Kläger angezeigten und durchgeführten Sammlung ist er selbst und nicht – wie die Beklagte meint – die F. D. GmbH.
183Während die Begriffe der Sammlung und des Sammlers legaldefiniert sind (vgl. § 3 Abs. 10, 15 KrWG), gibt es keine gesetzliche Definition des Trägers. Es liegt jedoch auf der Hand, dass damit die für die Sammlung verantwortliche Person gemeint ist,
184vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
185Kriterien zur Bestimmung der Trägerschaft sind, wer die Sammlung wirtschaftlich veranlasst hat, maßgeblich steuert und wem die Gewinne zufließen. Dabei ist eine wertende Betrachtung vorzunehmen, die wesentlich auch von den Angaben zur Organisation der Sammlung abhängt,
186vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Januar 2014 – 10 S 2273/13 –, juris Rn. 11.
187Gemessen hieran ist der Kläger Träger der von ihm angezeigten und durchgeführten Sammlung. Er hat die Sammlung wirtschaftlich veranlasst, was sich darin zeigt, dass er bereits seit 2010 im Stadtgebiet der Beklagten mit Containern Alttextilien sammelt, jedoch erst ca. seit dem Jahr 2011 mit der F. D. GmbH zusammenarbeitet. Ausweislich der Befragung des Klägers in der mündlichen Verhandlung stehen die Container in seinem Eigentum und die Sammelfahrzeuge sind auf ihn zugelassen. Anhaltspunkte, an diesen Angaben zu Zweifeln, bestehen nicht. Im Verhältnis zur F. D. GmbH wird er eigenverantwortlich und selbstständig tätig. Insbesondere bestimmt er allein den Umfang und den Ort der Sammlung. Intern ist hierfür der beim Kläger angestellte Mitarbeiter X2. O. verantwortlich. Die F. D. GmbH hat – was den Sammelvorgang anbelangt – keinen wesentlichen Einfluss auf die Ausgestaltung der Sammlung. Ausweislich des am 30. November 2012 zwischen dem Kläger und der F. D. GmbH geschlossenen Subunternehmervertrags wird dem Kläger nach § 1 das Aufstellen und Entleeren der Altkleidercontainer sowie das Warensammeln selbstständig übertragen. Wird Sammlungsgut in einen der von dem Kläger aufgestellten Container eingeworfen, hat ausschließlich dieser die Möglichkeit der Einwirkung auf dieses. Dass nach § 3 Abs. 2 des Vertrages eine Verpflichtung des Klägers besteht, alle Sammlungen über F. D. GmbH an die W. Textile Recycling zu verkaufen, steht seiner Trägerschaft nicht entgegen, denn diese Pflicht berührt die maßgeblichen Einfluss- und Einwirkungsmöglichkeiten auf Umfang und Ort der Sammlung gerade nicht, sondern betrifft ist erster Linie nur die Verwertung,
188vgl. zu dieser Differenzierung OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 4 f.
189Auch dass nach § 5 Ziffer 1 der genaue Arbeitsablauf gemeinsam festgelegt wird, steht einer Trägerschaft des Klägers nicht entgegen. Denn zum einen ist eine gemeinsame, also gleichberechtigte Festlegung normiert und in der Zusammenschau mit der Regelung in § 1 spricht Überwiegendes dafür, dass damit nur die Abläufe nach der Sammlung, die die Verwertung betreffen, gemeint sind, wie z.B. der Transport der gesammelten Ware nach Forst (Lausitz) in der Nähe von Cottbus.
190Neben der rechtlichen Gestaltung des Subunternehmervertrages spricht auch die tatsächliche äußerliche Gestaltung der Sammelcontainer für eine Trägerschaft des Klägers. Ausweislich seiner Beschreibung in der mündlichen Verhandlungen sind die Container mit der Firma „T1. -U. “ bedruckt und tragen die Kontaktdaten der Firma. Ein Hinweis auf die F. D. GmbH als (vermeintliche) Trägerin der Sammlung von Altkleidern und Altschuhen findet sich dort nicht. Für den objektiven Betrachter (vgl. §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch) erscheint deshalb allein der unter der Firmenbezeichnung „T1. -U. “ handelnde Kläger für die Sammlung verantwortlich.
191Die Tatsache, dass die F. D. GmbH rechtlichen Beistand bei der Bearbeitung der Anzeige und der Führung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gewährte, ändert an dieser Gesamtbetrachtung nichts, sondern erscheint aufgrund der Zusammenarbeit der F. D. GmbH und dem Kläger im Stadtgebiet der Beklagten nachvollziehbar.
192Träfe die Ansicht der Beklagten zu, nicht der Kläger, sondern allein die F. D. GmbH sei Trägerin der vom Kläger angezeigten und durchgeführten Sammlung, wäre im Übrigen die an den Kläger adressierte auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützte Untersagungsverfügung deshalb rechtswidrig, weil nur der Träger der Sammlung tauglicher Adressat einer solchen Verfügung sein kann. Ob eine Verfügung in diesem Fall auf § 62 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 KrWG gestützt werden kann, bedarf hier keiner Entscheidung.
193V. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der materiell rechtswidrigen Grundverfügung (vgl. insoweit die Ausführungen unter A. IV), die mit diesem Urteil aufgehoben wird.
194Gleiches gilt für die nach §§ 14 Abs. 1, 1 Abs. 1 Nr. 1 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen festgesetzte Verwaltungsgebühr. Für eine rechtswidrige Amtshandlung können keine Kosten gefordert werden,
195vgl. Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblattwerk (Stand: Dezember 2006), § 1 Rn. 13, m. w. N.
196B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.
197Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
198Beschluss:
199Der Streitwert wird auf 12.980,00 Euro festgesetzt.
200Gründe:
201Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von dem Kläger selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen beabsichtigten Jahresgesamtsammelmenge (62,4 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 12.480,00 Euro,
202vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
203Der Zwangsgeldandrohung kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs). Hinsichtlich der Gebührenfestsetzung folgt die Festsetzung des Streitwertes aus § 52 Abs. 3 GKG.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 4/5 und die Beklagte zu 1/5.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das auch im Stadtgebiet der Beklagten – nach eigenen Angaben bereits langjährig – Alttextilien und Schuhe mittels Containern sammelt.
3Die Beklagte betreibt über einen abfallwirtschaftlichen Rahmenvertrag mit der B. GmbH (B. ) seit 1999 ein flächendeckendes Netz aus rund 640 Containern für Altkleider und Schuhe. Mit der Leerung der Behälter, der Sortierung und Verwertung der Sammelware hat die B. nach einem Vergabeverfahren die F. Textilverwertung GmbH (F. GmbH) unterbeauftragt. Die Erlöse aus der Altkleider- und Schuhesammlung werden dem Gebührenhaushalt für Abfall gutgeschrieben.
4Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den auch für das Gebiet der Beklagten zuständigen Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Sie gab u.a. an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben sowie im Jahr 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. Textile Recycling Sp. z o.o. (W. Textile Recycling) verwertet würden. Geschäftsführer der Klägerin war zu diesem Zeitpunkt Herr N. E. .
5Unter dem 6. August 2012 forderte die Beklagte die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf, da die bisher getätigten Angaben den Anforderungen wie sie in § 18 Abs. 2 KrWG formuliert würden, nicht entsprächen (u.a. Standortliste, Angaben über das Sortier- und Verarbeitungswerk). Der Nennung der Containerstandorte kam die Klägerin im Verwaltungsverfahren nicht nach, dazu bestehe keine gesetzliche Verpflichtung. Im Übrigen wurde ein Vertrag aus März 2013 zwischen ihr und der W. Textile Recycling vorgelegt, der nähere Angaben über die Verwertung enthielt.
6Mit Schreiben vom 10. September 2012 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung der Sammlung an. Die getätigten Angaben reichten für eine ordnungsgemäße Anzeige im Sinne des § 18 Abs. 1, 2 KrWG nicht aus. Zudem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG entgegen, da die Beklagte selbst eine eigene Sammlung betreibe. Eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. § 18 Abs. 4 KrWG holte die Beklagte nicht ein, da die Notwendigkeit einer solchen nicht gesehen wurde; sie sei selbst als kreisfreie Stadt öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger.
7Dazu nahm die Klägerin mit Schreiben vom 9. November 2012 dahin Stellung, sie sammele mit insgesamt sechs Containern im Stadtgebiet, die in den Stadtbezirken V. , E1. und S. stünden. Eine genauere Nennung sei nicht erforderlich. Im Übrigen erfolgten Ausführungen dahin, der Sammlung stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
8Mit Bescheid vom 14. Februar 2013 untersagte die Beklagte der Klägerin mittels der in ihrem Stadtgebiet aufgestellten Container Alttextilien und Schuhe einzusammeln. Alle entsprechenden Container seien unverzüglich und dauerhaft zu entfernen. Diese Anordnung gelte sowohl für die im öffentlichen Straßenraum als auch auf privaten Grundstücksflächen aufgestellten Sammelcontainer (Ziffer 1). Ferner untersagte sie der Klägerin auch jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung von Alttextilien und Schuhen von privaten Haushaltungen, wie z.B. eine Haus-zu-Haus Sammlung im Stadtgebiet (Ziffer 2). Die Beklagte drohte für den Fall, dass die Ziffer 1 nicht befolgt würde die Entfernung der Container im Wege der Ersatzvornahme an. Die Kosten würden dafür pro Container voraussichtlich 100,00 Euro betragen (Ziffer 4). Für den Fall, dass die Klägerin entgegen der Regelung in Ziffer 2 weiter sammeln sollte, werde für jede Zuwiderhandlung, „d.h. z.B. für jeden festgestellten Tag einer Haus-zu-Haus Sammlung“ ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro angedroht (Ziffer 5).
9Die Beklagte stützte die beiden Untersagungen in Ziffer 1 und 2 des Bescheides auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlich wie folgt: Der Sammlung stünden öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet, was im Einzelnen näher ausgeführt wurde. Die Tatsache, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine Bestandssammlung handele, die dem besonderen Schutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG unterläge, führe zu keinem anderen Ergebnis als der Untersagung, da das öffentliche Interesse an einer funktionierenden, flächendeckenden hochwertigen Abfallentsorgung den Interessen der Klägerin, insbesondere die werthaltigen Abfälle zum Zwecke der Gewinnerzielung zu sammeln und damit dem System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu entziehen, überwiege. Ausführungen zu einer etwaigen Unzuverlässigkeit der Klägerin oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen, erhielt der Bescheid nicht.
10Dagegen hat die Klägerin am 27. Februar 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Ermächtigungsgrundlage § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG begegne bereits europarechtlichen Bedenken. Auch sei der Bescheid formell rechtswidrig. Insbesondere könne die Beklagte als Untere Umweltschutzbehörde, da sie gleichzeitig auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei, aufgrund einer Interessenkollision nicht die zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sein, sollte eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der internen Bearbeitungen nicht vorgelegen haben. Jedenfalls eine personelle Trennung werde bestritten. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht entgegen. Durch die Sammlung werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. der Regelungen in § 17 Abs. 3 KrWG keinesfalls gefährdet. Insoweit machte die Klägerin umfangreiche nähere Ausführungen, auf die Bezug genommen wird.
11Soweit im Laufe des gerichtlichen Verfahrens die Beklagte Ausführungen zu ihrer Unzuverlässigkeit gemacht habe, würden diese zurückgewiesen. Sofern eine Unzuverlässigkeit des früheren Geschäftsführers, N. E. im Raume stünde, sei dieser zugunsten des neuen Geschäftsführers W1. L. mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 abgelöst worden, er sei heute nur noch alleiniger Prokurist des Unternehmens und habe die -rein formale- Befugnis, Geschäfte nach außen wahrzunehmen. Über die Befugnisse und Entscheidungsvorgänge innerhalb einer Gesellschaft sage das indes nichts aus; es komme allein auf den Geschäftsführer an, er sei der Kopf des Unternehmens. Mit Abberufung von Herrn E. sei eine gravierende Einschränkung seiner Handlungsbefugnisse einhergegangen. Soweit die Beklagte im Rahmen der Beantwortung der gerichtlichen Verfügung vom 13. Juni 2013 -zutreffend- darauf hinweise, der Gewerbezentralregisterauszug bezüglich des damaligen Geschäftsführers N. E. enthalte sieben Eintragungen wegen Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008; zeitlich nachfolgende Eintragungen beträfen Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und solche gegen das Sozialgesetzbuch IX, sei dies schon wegen des Geschäftsführerwechsels unbeachtlich. Der Gewerbezentralregisterauszug sowie das Führungszeugnis von Herrn L. wiesen keine Eintragungen auf.
12Wenn die Beklagte anführe, sie, die Klägerin, habe im Februar 2012 zwei Container auf dem öffentlichen Parkplatz der Bezirkssportanlage G. -S1.--------weg ohne Genehmigung aufgestellt, die dann entfernt worden seien, werde bestritten, dass sie überhaupt dort jemals Container aufgestellt habe. Selbst wenn dies aber der Fall gewesen sein sollte, seien diese beiden Anfang 2012 aufgestellten Container nicht geeignet, die nach der Rechtsprechung erforderlichen systematischen und massiven Verstöße gegen Straßenrecht zu begründen.
13Die im Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung im Gebiet der Beklagten befindlichen sechs Container hätten stets auf Privatgrund gestanden, Sondernutzungserlaubnisse seien daher nicht erforderlich gewesen. Die Zahl der Sammelcontainer sei inzwischen -wie im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mitgeteilt- auf vier an drei Standorten reduziert worden; sie stünden nach wie vor ausnahmslos auf privaten Grundstücken. Zwei Container seien auf dem Parkplatz S2. -V1.----straße 299 mit Einwilligung des Hausmeisters aufgestellt worden, sie bemühe sich einen schriftlichen Vertrag abzuschließen. Zwei weitere Container stünden, was die beigefügten Mietverträge belegten, ebenfalls auf Privatgrund (Parkplatz S2. -S3.-----straße 135-137; Parkplatz U. -Im M. 2). Ungeachtet dessen könne aber auch eine Unzuverlässigkeit für die Ausübung der abfallwirtschaftlichen Tätigkeit nach §§ 17, 18 KrWG nicht auf Verstöße gegen straßen- oder privatrechtliche Normen gestützt werden. Der Zuverlässigkeitsbegriff sei durch die in § 8 Abs. 2 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien abschließend konkretisiert, dort fehle der Bezug zum Straßen- und Wegerecht. Schließlich seien nach Umstrukturierung der Geschäftsführung Maßnahmen ergriffen worden, die Betriebsabläufe und die Betriebspraxis zu verbessern. Es erfolge eine Überprüfung bestehender Containerstandorte auf die Einhaltung des Straßenrechts. Bei privaten Stellplätzen bemühe man sich Gestattungen durch schriftliche Vereinbarungen abzusichern. Im Übrigen bemühe man sich um die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Es gebe zudem Arbeits- und Handlungsanweisungen für ihre Mitarbeiter im Außendienst mit betriebsinterner Kontrolle. Daher sei jedenfalls künftig von einer Zuverlässigkeit auszugehen, da die Bedenken in der Vergangenheit ausgeräumt seien. Soweit sich auf frühere, noch unter der Amtszeit des vormaligen Geschäftsführers datierende, Vorgänge im Gebiet der Stadt Leipzig bezogen werde, seien etwaige dortige Fehler auf die Führung ihrer örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt. Der jetzige Geschäftsführer W1. L. sei dort als freiberuflicher Mitarbeiter eingesetzt gewesen um seinerzeit gerade dort aufgetretene Missstände zu beseitigen, er sei in Leipzig weder Niederlassungsleiter noch ihr Angestellter gewesen. Es sei darauf hinzuweisen, dass Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht aus einer Gesamtschau erfolgen dürften, es könne nur auf bewiesene Tatsachen ankommen. Endlich sei die Untersagungsverfügung unverhältnismäßig und berücksichtige nicht ihre grundrechtlich geschützte Position hinreichend. Die Androhung der Ersatzvornahme und des Zwangsgeldes seien schließlich rechtwidrig und im Übrigen auch unverhältnismäßig.
14Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Ziffern 2 und 5 des angefochtenen Bescheides aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben,
15beantragt die Klägerin zuletzt,
16den Bescheid der Beklagten vom 14. Februar 2013 in der Fassung vom 22. September 2014 aufzuheben.
17Die Beklagte beantragt,
18die Klage abzuweisen.
19Sie führt in Ergänzung zu der Begründung des Bescheides im Wesentlichen aus: Sie sei für den Erlass des Bescheides zuständig. Im Erlasszeitpunkt habe bereits eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgaben der Unteren Umweltschutzbehörde und der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorgelegen; damit sei dem Neutralitätsgebot umfassend Rechnung getragen worden. Auch lägen die materiellen Voraussetzungen für eine Untersagung vor. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG entgegen, was vertiefend im Schriftsatz vom 30. April 2013 ausgeführt wurde. Die Untersagungen seien ferner verhältnismäßig, insbesondere sei kein besonderer Bestandsschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen, denn die Klägerin habe auch schon vor in-Kraft-treten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet. So habe sie unter dem früheren § 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG bereits nicht die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen, daraus ergäben sich Zuverlässigkeitsbedenken, die auch aktuell eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen könnten.
20Der am 4. März 2013 bei Gericht gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1 und 2 der hier angefochtenen Untersagungsverfügung wiederherzustellen und gegen die Ziffern 4 sowie 5 der vorgenannten Verfügung anzuordnen, hatte aufgrund von seinerzeit hinsichtlich der Ziffern 1 und 4 offener Erfolgsaussichten des Hauptsacherechtsbehelfs und hinsichtlich der Ziffern 2 und 5 wegen offensichtlicher Rechtswidrigkeit Erfolg (Beschluss vom 5. Juni 2013 - 17 L 419/13).
21Im Rahmen einer im Wesentlichen auf Rechtsfragen im Zusammenhang mit § 18 Abs. 7 KrWG zielenden gerichtlichen Aufklärungsverfügung an die Beteiligten vom 13. Juni 2013 hat die Klägerin neben dem adressbezogenen jeweiligen Containerstandort, die Zahl der Container und die jeweilige Containerstandzeit ihrer jedenfalls bis zum 31. Mai 2013 im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellten sechs Container benannt. Ferner legte sie neben weiteren umfangreichen Ausführungen dar, eine Untersagung könne nicht auf Mängel bei der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung gestützt werden, solche lägen nicht vor.
22Mit auf Klärung von Fragen betreffend einer etwaige Unzuverlässigkeit der Klägerin zielenden Verfügung vom 26. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt habe. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte S8. , L4. und X5. ) in den Verfahren 17 K 4202/13, 17 K 2897/13 und 17 K 3552/13. Die Beklagte teilte unter anderem im Wesentlichen mit Schriftsatz vom 18. Juni 2014 mit:
23In ihrem Stadtgebiet seien auf dem Grundstück V1.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung nicht einverstanden gewesen, was sich aus entsprechendem E-Mailverkehr ergebe. In der Stadt S8. habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin ohne Erlaubnis an der Ecke des Stichweges an der F1.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Zuvor seien im Juni 2013 auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F1.-----straße zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. In der Stadt Viersen sei im Juli 2013 schließlich auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L1.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis platziert worden. Ebenfalls in W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. In der Stadt Kempen habe jedenfalls im März 2014 auf dem Grundstück der Stadt L2. Weg 90-92 ein Container von ihr ohne Erlaubnis gestanden. Im April 2014 seien in der Stadt Heiligenhaus, auf der O1. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
24In dem Verfahren 17 K 4202/13 (Q. ./. Stadt S8. , klageabweisendes Kammerurteil vom 2. September 2014) hat die Klägerin auf Aufklärungsverfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 (vgl. BA 5 zum hiesigen Verfahren) Ausführungen zu den Aufgaben des aktuellen Geschäftsführers W1. L. gemacht. Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Insoweit wird auf ihren dortigen Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen. Ferner hat sie mitgeteilt, unter dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern obliege Herrn O. X. als einer für den Betrieb verantwortlichen Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
25Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte nebst Beiakten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2897/13 und 17 L 440/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
26Entscheidungsgründe:
27A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben (Ziff. 2 und 5 des Bescheides vom 14. Februar 2013), war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
28Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die zulässige Klage unbegründet.
29Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 14. Februar 2013 in der Fassung vom 22. September 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
30I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien und -schuhen (im Folgenden: Alttextilien; die Klägerin sammelt nicht zuletzt ausweislich des regelmäßigen Aufdrucks auf ihren Containern beide Abfälle) im angefochtenen Bescheid vom 14. Februar 2014 (Ziff. 1) allein auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen) gestützt. Erst im Laufe des Verfahrens hat sie sich der Sache nach auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) gestützt. Das Berufen auf eine weitere, im Bescheid nicht genannte, Ermächtigungsgrundlage und entsprechende Rechtsgründe für eine darauf gestützte Untersagung der gewerblichen Sammlung ist unschädlich, da nicht nur beide Alternativen des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG auf dasselbe Ziel gerichtet sind -Untersagung einer Sammlung-, sondern es sich vor allem (jeweils) um gebundene Entscheidungen handelt („hat“). Die Verwaltungsgerichte haben insoweit ohnehin umfassend zu prüfen, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht. Hierzu gehört auch, ob ein angegriffener Verwaltungsakt kraft einer anderen als der angegebenen Rechtsgrundlage rechtmäßig ist. Das ist hier der Fall, ohne dass - aus der Sicht dieser anderen Rechtsgrundlage und -gründe - an dem angegriffenen Verwaltungsakt etwas Wesentliches geändert zu werden bräuchte. Die Beklagte hat bereits im behördlichen Verfahren eindeutig erklärt, dass sie die Sammlung untersagen werde,
31vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40/88, juris Rn. 20 m.w.N.
32Die Aufforderung, die aufgestellten Container zu entfernen (einschließlich des nur erklärenden Zusatzes ohne eigenen Regelungscharakter, das gelte für Container im öffentlichen Straßenraum und auch auf privaten Grundstücken), ist als Annex zur Untersagungsverfügung zu verstehen und wird von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und auch Alt. 2 KrWG mit umfasst,
33vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 6.
34Verfassungs- oder europarechtliche Bedenken gegen die Ermächtigungsgrundlage § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und Alt. 2 KrWG greifen nicht durch. Hinsichtlich des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind solche weder erkennbar noch geltend gemacht. Bezüglich des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hat das Gericht, worauf Bezug genommen wird, bereits entschieden, dass sie nicht durchgreifend sind,
35vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/14 -, juris Rn. 34ff. m.w.N.
36II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig.
371. Von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als Unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
38Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
39Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
40vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
41Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (Untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
42vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
43Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. Untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten -auch schon für die Zeit vor der Umstrukturierung im April 2013 und damit im Zeitpunkt des Bescheiderlasses- der Fall. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wurden bis dato im Sachgebiet 19/1.2 bis 19/1.4 wahrgenommen, die der Unteren Umweltschutzbehörde davon organisatorisch getrennt im Sachgebiet 19/1.1 bzw. 19/2 und 19/4. Mit dieser rechtlichen Trennung geht auch eine personelle Trennung einher. Die Bescheiderstellerin, Frau N1. -C2. , war ausweislich der Angaben der Beklagten nicht für Sachgebiete tätig, in denen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrgenommen werden; das ergibt sich auch aus dem Verzeichnis in Anlage 2 zu dem Schriftsatz der Beklagten vom 30. April 2013, die diese Sachbearbeiterin unter dem Amt 19/1.1 aufführt. Ernstliche Anhaltspunkte an diesem Vortrag zu zweifeln, hat das Gericht nicht; eine ausdrückliche Bezeichnung im Organigramm des Beklagten etwa als „Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers“ mag wünschenswert sei, notwendig ist sie indes nicht. Es kommt nicht auf die formale Bezeichnung, sondern die tatsächliche Aufgabenwahrnehmung an.
442. Auch im Übrigen sind keine formellen Mängel ersichtlich. Soweit die Klägerin gerügt hat, ihr sei die beantragte Akteneinsicht gem. § 29 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) nicht hinreichend gewährt worden und insoweit auch das „rechtliche Gehör nach § 28 VwVfG NRW verletzt worden“, da ihr die Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. § 18 Abs. 4 KrWG vorenthalten worden sei, trifft dies schon deshalb nicht zu, weil die Beklagte überhaupt keine entsprechende Stellungnahme eingeholt hat. Die Notwendigkeit einer solchen wurde nicht gesehen. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich oder geltend gemacht, der der Klägerin zur Akteneinsicht übersandte Verwaltungsvorgang sei unvollständig gewesen. Ungeachtet dessen und unbeschadet der Frage, ob ein etwaiger Mangel inzwischen geheilt worden wäre (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW),
45vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2010 - 10 B 270/10 -, BeckRS,
46könnte die Aufhebung der Untersagungsverfügung aufgrund des § 46 VwVfG NRW schon nicht allein wegen dieses Mangels beansprucht werden, weil offensichtlich wäre, dass er aufgrund der Ausführungen der Beklagten in ihren Schriftsätzen nicht deren -in der Rechtsfolge gerade gebundene- Entscheidung in der Sache beeinflusst hätte. Dies zumal die Unzuverlässigkeit der Klägerin von der Beklagten neu in den Raum gestellt wurde und diese Frage unabhängig von dem Vortrag eines etwaig der Sammlung entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interesses steht.
47III. Die Untersagungsverfügung ist materiell rechtmäßig.
48Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
491. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
50vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
51Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur etwa nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung - insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen - bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
52vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
53Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
542. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
55vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
56Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahin bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
57vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
58weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen können,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH B-W, Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, juris Rn. 11; BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
60Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
61vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
62Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
63vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
64Zu den sonstigen in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören – entgegen der Auffassung der Klägerin – auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder nur über die in § 8 Abs. 2 der EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürften und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten,
65vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12; VGH B-W, Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, juris Rn. 12.
66Ergänzend wird angemerkt, dass sich im Ergebnis entsprechendes für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV) ergibt, die im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben hätten. Hierfür spricht nicht zuletzt auch die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, beziehen sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele nicht auf Vorschriften, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind.
67Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Gesichtspunkte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
68Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis in einem dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
69vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
70Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
71vgl. VGH B-W, Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
72Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
73vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
74Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
75vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
76Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
77Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
78vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
793. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit der Klägerin ergeben,
80vgl. insoweit bereits das Urteil der erkennenden Kammer vom 2. September 2014 - 17 K 4202/13.
81a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 25. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und der Leiter der Niederlassung C. , O. X. , dessen Zuständigkeit auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus das Gebiet ganz Nordrhein-Westfalens umfasst, unzuverlässig.
82Denn sie haben in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ein problematisches Geschäftsgebaren zu,
83vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
84Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
85Die Klägerin hat im Stadtgebiet der Stadt S8. in der Vergangenheit an den Standorten C3. Str. 2, F2. . 1, N2. ./S4. -N3. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L3. , C4. . 4, S5. . 54, D. -N4. ./Q2. -X1. ., B1. F3. . 1, M1. . 6, X2. . 68, S6. . 6, I1. . 31, S7. Ring 44 und T. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der dortigen Stadt im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen (vgl. BA 6). Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Stadt S8. an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat sie die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S6. . 6 (Foto Nr. 3), S7. Ring 44 (Foto Nr. 5), T. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D. -N5. Str./Q2. X3. Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sei, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich sei,
86vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
87stellt das Versetzen von dem angrenzenden öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X2. . 68, N6. ./S4. -N7. Str. und S5. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen (vgl. BA 6, Schriftsatz vom 4. März 2013) und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
88vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW – 11 B 14/13 –, n.V. (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet S8. ).
89Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E2. mit Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C5. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N8. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P2. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P2. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, OVG NRW: Az. 11 A 588/14).
90Schließlich hat auch die Beklagte angeführt, die Klägerin habe im Februar 2012 zwei Container auf dem öffentlichen Parkplatz zur Bezirkssportanlage G. -S1.--------weg ohne Genehmigung aufgestellt. Die Behauptung der Klägerin im Schriftsatz vom 23. Oktober 2013, sie habe zu keinem Zeitpunkt dort Container aufgestellt, kann angesichts der von der Beklagten (BA 3, Anlage 1) vorgelegten Lichtbilddokumentation und der daraus ersichtlichen Aufkleber mit Firmenname und einschlägiger Telefonnummer der Klägerin auf den Containern, nicht im Ansatz nachvollzogen werden. Aus dem Vermerk der Beklagten vom 13. März 2012 (BA 3) ergibt sich auch, dass die Beklagte selbst die Aufstellung auf ihrem Grund zu keinem Zeitpunkt genehmigt hatte.
91Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
92vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, OVG NRW, Az. 11 A 1438/13), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, OVG NRW: Az. 11 A 1439/13; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, OVG NRW: Az. 11 A 2011/13), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, OVG NRW: Az. 11 A 2012/13; in dem Verfahren begründete die Stadt Mönchengladbach die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
93Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister jedenfalls mehrere Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen Neuss und E2. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße, z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden.
94Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M2. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im dortigen Stadtgebiet Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M2. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte 9 zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 (u.a. auf der X4. Q4. Str. Ecke P1. -B2. -Str. und der I2. -C6. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer W1. L. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M2. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M2. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts M2. in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich das Gericht insoweit bestätigend zu Eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M2. , Bl. 19 der Beiakte 9 zu dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13,
95vgl. auch -ohne dass es hier darauf ankäme und sich das Gericht darauf stützt- den Schriftsatz des seinerzeitigen Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6 in dem Verfahren das dem Kammerurteil zu Grunde lag 17 K 4202/13, Bl. 46 GA, wo davon gesprochen wird, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen.
96b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
97im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
98Dabei ist -selbst eingedenk der bereits erwähnten Grundrechtsrelevanz der Untersagung- zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit.
99Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG und nach wie vor unzuverlässig. Zudem bestehen durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L. (cc.).
100aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
101vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16.
102Dies gilt aus mehreren Gründen.
103Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er ebenso eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss -und zwar ungeachtet dessen, dass der Geschäftsführer der „Kopf des Unternehmens“ (Schriftsatz der Klägerin vom 9. September 2014) ist. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
104vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
105schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der -entgegen der Ansicht der Klägerin- bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb hinlänglich zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen tatsächlichen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
106Ungeachtet dessen dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 (BA 5) vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
107bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist, deren Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es seit ca. 2007 jedenfalls in den Städten S8. , P2. , Mönchengladbach, E2. , Neuss und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf Herrn X. Maßnahmen ergriffen worden seien, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014, BA 5) teilte sie vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 (BA 5) mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehöre nach wie vor u.a. die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von den Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren (vgl. die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter III. 4., BA 5). Diese Aufgaben spiegeln sich auch in der von der Klägerin übersandten „Praxis-Anleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern“ wider (Bl. 348 und 349f. der GA). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, straßenrechtliche Vorgaben würden nicht eingehalten oder Container nicht ausreichend gekennzeichnet, soll Herr O. X. darüber informiert werden. Diese ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich in zu beanstandender Weise -wie dargelegt, vgl. A. III. 3. a. sowie auch b. cc.- ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen.
108cc. Schließlich bestehen aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L. selbst, dessen Tätigkeit als Geschäftsführer der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M2. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in Delitzsch (M2. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie der seinerzeitige Prozessbevollmächtigte der Klägerin stets konsistent im Verfahren 17 K 4202/13, welches Gegenstand des klageabweisenden Kammerurteiles vom 2. September 2014 in der gleichen Angelegenheit war, etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. (BA 5) vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in dortigen mündlichen Verhandlung nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E3. (M2. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet und nunmehr vom hiesigen Prozessbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 9. September 2014, Seite 5f. erstmals schriftsätzlich vorgetragen – für die Klägerin als freiberuflich tätiger Selbstständiger die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M2. ) beseitigen sollte („Feuerwehrmann“). Denn über die massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M2. hinaus, ist es ausweislich der Antwort der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu massiven und systematischen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
109Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S8. , L5. , I4. , W2. und schließlich sie selbst anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
110In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V1.----straße 303/315, Gemarkung H. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet der Beklagten hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Ihr Hinweis darauf, nicht nur der Eigentümer könne ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Für eine solche Erlaubnis ist indes nichts ersichtlich. Ganz im Gegenteil hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 15. August 2014 einschlägigen E-Mailverkehr zwischen der Marktbetreiberin und der Grundstückeigentümerin bzw. ihrer Verwaltungsgesellschaft vorgelegt, woraus sich kein Einverständnis mit der Aufstellung der Container ergibt. Ungeachtet dessen sind die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin, als vermeintliche Inhaberin einer privaten Erlaubnis / eines Vertrages, den Container auf privatem Grund aufzustellen – zuzurechnen sind,
111vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
112Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat daher -entgegen ihrer Ansicht- die Klägerin zu erbringen; diesen ist sie nach wie vor schuldig geblieben. Es ist in diesem Zusammenhang eine durch nichts gerechtfertigte Schutzbehauptung und damit auch sinnbildend für das Geschäftsgebaren der Klägerin, keine belastbaren und greifbaren konkreten Unterlagen vorzulegen, wenn sie vorträgt, es sei „weiterhin nicht auszuschließen, dass ein befugter Baumarktmitarbeiter wirksam sein Einverständnis erklärt hat, dieses aber nunmehr verschweigt“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8). Es wäre an der Klägerin gewesen, wenigstens überhaupt einmal hier einen solchen Mitarbeiter -ungeachtet der nach obigen Darlegungen fehlenden Entscheidungserheblichkeit- zu benennen um ihren Vortrag zu personalisieren und glaubhaft zu machen. Auch ist der Vortrag, ein Mieter / Pächter sei grundsätzlich zur Untervermietung berechtigt oder es sei nicht auszuschließen, dass die Verwaltervollmacht für das o.g. Grundstück nicht auf Dritte übertragbar gewesen wäre (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 - die Verwaltervollmacht, Bl. 301 GA, vom 23. Oktober 2008 legt allerdings fest: „Die Vollmacht ist nicht auf Dritte übertragbar“) ein wiederkehrendes Begründungsmuster von Vermutungen ins Blaue hinein. Nicht nur, dass solche Untervermietberechtigungen und Einverständniserklärungen dann -wie auch hier- letztlich nicht vorgelegt werden, es darf der Klägerin -die von sich selbst behauptet jedenfalls jetzt zuverlässig zu sein- als bundesweit langjährig tätiges Unternehmen auch bekannt sein, dass bei Aufstellung eines Containers auf privatem Grund die Berechtigung des avisierten Vertragspartners -jedenfalls wenn er kein Eigentümer ist- nicht fraglos hingenommen und sehenden Auges „grundsätzlich davon [ausgegangen] werden darf, dass ihr erteilte Einverständnisse rechtmäßig erfolg[t]en“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8). Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die vorgelegte „Arbeitsanweisung zur Überprüfung und Aufstellung von Sammelcontainern vom 7. August 2013, die jeweils undatierte „Praxis-Anleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern“, die „Arbeitsanweisung Außendienstmitarbeiter über Bestimmung der Aufstellorte von Altkleiderwerkstoffboxen“ und die „Arbeitsanweisung für Aufsteller von Altkleiderwerkstoffboxen“ zur Berechtigung der Aufstellung von Containern auf privaten Grundstücken keinerlei Vorgaben oder Prüfschritte enthalten.
113Auch gibt es für zwei der von der Klägerin im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellten Container (jeweils Parkplatz S2. , V1.----straße 299) nach wie vor kein belegtes Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Von der Klägerin wurde mit Schriftsatz vom 17. Mai 2013 im vorangegangenen Eilverfahren 17 L 419/13 vorgetragen, die Container stünden mit Einwilligung des Hausmeisters -von einer Einwilligung des Eigentümers oder sonst Berechtigten war nicht die Rede- dort, sie „bemüh[e] sich darum, auch für diesen Standort einen schriftlichen Vertrag abzuschließen“. Angesichts des eigenen Vortrags, die beiden Container stünden bereits seit dem Jahre 2004 dort (vgl. Schriftsatz vom 23. Oktober 2013) mutet es merkwürdig an, dass die -behaupteten- Bemühungen sich über 10 Jahre erfolglos hingezogen haben sollen, während für die übrigen zwei Containerstandorte im Gebiet der Beklagten ohne Weiteres schriftliche Verträge vorgelegt werden konnten (vgl. Bl. 172f. GA in 17 L 419/13).
114Gleiches wie für die zuvor genannten Standorte gilt für das Grundstück L2. Weg 90-92 in der Stadt L5. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt für ein Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
115Für die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I. L1.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) fehlt eine ggf. erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Selbst wenn der Vortrag der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13 (Schriftsatz vom 31. Juli 2014), hier zu ihren Gunsten eingeführt, zuträfe, ihre Mitarbeiter seien angewiesen worden, diese Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, er sei daraufhin abgemahnt worden, beträfe das nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
116Dem Vortrag der Beklagten, im April 2014 seien in der Stadt I3. auf der O1. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache nicht durchgreifend entgegen getreten; Einverständniserklärungen wurden nicht vorgelegt. Es verbleibt eine bloße Behauptung, durch Anmietung der Grundstücksfläche vom Vermieter sei der Ladenbesitzer, der die Aufstellung des Containers vermeintlich gebilligt haben soll, auch zur Nutzung der gesamten Fläche einschließlich Untervermietung berechtigt. Diesbezüglich wurden trotz Darlegungslast bei der Klägerin keine Verträge oder valide sonstige Unterlagen zum Beweis der Behauptung vorgelegt.
117Betreffend einer Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F1.-----straße im Stadtgebiet der Stadt S8. hat die Klägerin die dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet (BA 5). Selbst noch den Vortrag der Klägerin aus dem Verfahren 17 K 4202/13, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden (Schriftsatz vom 31. Juli 2014), hier insoweit zu ihren Gunsten eingeführt, stellte sich diese Einlassung als Schutzbehauptung dar. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein sollte. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch in dem beigezogenen Verfahren 17 K 2897/13 in dem dortigen Schriftsatz vom 16. September 2013 (GA dort Bl. 77) ein wie sie selbst formulierte – „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
118Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie der für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Beschäftigung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse oder angefertigte Arbeitsanweisungen sowie Praxisanleitungen und betriebsinterne Kontrollen –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives sowie in sich schlüssiges und nachvollziehbares, eben glaubwürdiges Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Auch reicht ein bloßes „Bemühen“, wie die Klägerin etwa im Schriftsatz vom 23. Oktober 2013, S. 24 im Zusammenhang mit der Nutzung privater Stellplätze vortrug („Zudem bemüht sich die Antragstellerin auch bei privaten Stellplätzen darum, Gestattungen durch schriftliche Vereinbarungen abzusichern“), insbesondere angesichts der von einer -dargelegten- abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit geprägten Historie des Unternehmens, nicht für eine glaubwürdige Änderung der Unternehmenspraxis aus. Angesichts der bereits in dem „kleinen Rahmen“ der vorgenannten Kommunen auch nach dem Geschäftsführerwechsel noch aufgekommenen massiven und systematischen Verstöße, spricht im Übrigen auch vieles dafür, dass die Klägerin es ebenso bundesweit nach wie vor „nicht so genau“ mit der rechtmäßigen Containeraufstellung nimmt. Darauf kam es aber nicht mehr an. Ausgehend von der nach obigen Ausführungen gegebenen Unzuverlässigkeit reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden tatsachenbasierten Gesamtbetrachtung bereits aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
119vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG M2. , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1204. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
121vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
122verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
123vgl. hierzu VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
124IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können (der Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen, Problematik der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle) nicht mehr an.
125V. Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW (VwVG NRW) beruhenden Androhung der Ersatzvornahme (Ziff. 4) sind nicht ersichtlich. Die Grundverfügung (Ziff. 1 Satz 1, 2) ist -wie dargelegt- rechtmäßig. Begründungsmängel gem. § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW sind entgegen der Ansicht der Klägerin schon im Ansatz nicht ersichtlich, der angefochtene Bescheid führt auf einer Dreiviertelseite eine Begründung für die Androhung an und gibt hinreichend die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe der Beklagten für ihre Entscheidung (Art und Grund für das Zwangsmittel) wieder. Dass die Klägerin meint, die rechtliche Notwendigkeit der Anwendung von Verwaltungszwang sei für sie nicht erkennbar, ist keine Frage eines etwaigen Begründungsmangels, sondern allenfalls der Verhältnismäßigkeit (vgl. § 58 Abs. 1 VwVG NRW). Ermessensfehler der Beklagten sind indes auch nicht erkennbar. Ungeachtet der Frage, ob sich -wie die Klägerin meint- keine Hinweise auf eine etwaige Zuwiderhandlung von ihr gegen eine vollziehbare Ziff. 1 der Untersagungsverfügungen ergäben, führte dies auch nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Androhung der Ersatzvornahme. Denn die Vollstreckung der Verfügung erfolgt erst unter der Bedingung, dass sie nicht den Anordnungen in Ziff. 1 Folge leistet und setzt damit erst einen Verstoß von ihr voraus („Für den Fall, dass … Ziffer 1 … nicht gefolgt wird …“). Die bloße Vergegenwärtigung einer Warnfunktion bei unterlassenem Handeln ist nicht unverhältnismäßig, sondern führt der Klägerin vielmehr die Konsequenz eines Rechtsverstoßes von ihr vor Augen. Neben Vereinfachungs- und Beschleunigungseffekten kann unter anderem aus diesem Grunde gem. § 63 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW zulässigerweise die Androhung mit dem Grundverwaltungsakt verbunden werden und „sollte“ es nach dessen Satz 2 sogar, wenn -wie hier- die sofortige Vollziehung angeordnet wurde. In diesem Zusammenhang wird ergänzend angemerkt, dass aufgrund des zuvor geschilderten Geschäftsgebarens der unzuverlässigen Klägerin im Übrigen durchaus begründete Zweifel angebracht sind, ob sie ihre Container ohne Weiteres nach Vollziehbarkeit der Grundverfügung abziehen würde. Die Frist von einem Monat ab Zustellung der Verfügung ist schließlich auch angemessen im Sinne des § 63 Abs. 1 Satz 2, 3 VwVG NRW, um ihr Gelegenheit zu rechtskonformem Handeln zu geben.
126B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Untersagungsverfügung in Ziff. 2 sowie die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung in Ziff. 5 des Bescheides vom 14. Februar 2013 aufgehoben und damit dem Klagebegehren insoweit nachgekommen ist.
127Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
128Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
129Beschluss:
130Der Streitwert wird auf 25.000,00 Euro festgesetzt.
131Gründe:
132Die Festsetzung des Streitwertes beruht hinsichtlich der Untersagungsverfügung in Ziff. 1. des Bescheides vom 14. Februar 2014 auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (insoweit entsprechend der vormalige Streitwertkatalog 2004) orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen und in Aussicht genommenen Jahresgesamtsammelmenge (100 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 20.000,00 Euro,
133vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
134Hinsichtlich der erledigten Ziff. 2. fußt der Streitwert auf § 52 Abs. 2 GKG, da ein anderer Wert als der Auffangwert von 5.000,00 Euro mangels überhaupt beabsichtigter, geschweige denn angezeigter und über die Sammlung im Bringsystem hinausgehender Sammlung der Klägerin, schwerlich ausgemacht werden konnte. Der verbleibenden Zwangsgeldandrohung in Ziff. 4. kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung -gleiches gilt für die erledigte Zwangsgeldandrohung in Ziff. 5- keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs 2013; Nr. 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs 2004).
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2013 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Der Kläger sammelt seit 2010 mittels auf privaten Grundstücken aufgestellten Sammelcontainern im Stadtgebiet der Beklagten Alttextilien. Die jährliche Sammelmenge beträgt nach seinen eigenen Angaben 62,4 t. Der Kläger verkauft die gesammelten Alttextilien an einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb – die F. D. GmbH –, der diese zur Verwertung nach Polen an das Unternehmen W. Textile Recycling T liefert.
3Die Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH X. (AWG), die für die Beklagte die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrnimmt, unterhält im Stadtgebiet ein flächendeckendes Netz aus ca. 180 Containern für Alttextilien.
4Der Kläger zeigte am 29. November 2012 die von ihm in dem Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien bei der Beklagten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die eingereichten Unterlagen wurden von der Beklagten als unzureichend erachtet und daher mit Schreiben vom 27. Februar 2013 ergänzt. Unter anderem legte der Kläger den zwischen ihm und der F. D. GmbH geschlossenen Subunternehmervertrag vom 30. November 2012 vor. Nach Einholung einer Stellungnahme der AWG und der Anhörung des Klägers, untersagte die Beklagte die Sammlung des Klägers mit Bescheid vom 2. Mai 2013. Außerdem drohte die Beklagte für den Fall, dass der Kläger dieser Anordnung zuwider handelt ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an. Die Zwangsgeldandrohung gelte für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag. Für den Erlass der Untersagungsverfügung setzte die Beklagte außerdem eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 500,00 Euro fest.
5Die Beklagte stützte die Verfügung auf §§ 18 Abs. 5 Satz 2 und 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlichen wie folgt: Wegen unvollständiger Anzeige sei die Sammlung bereits „formell rechtswidrig“. Es fehle der Nachweis, dass bzw. wie die gesammelten Alttextilien einer schadlosen und ordnungsgemäßen Verwertung zugeführt werden. Der Verweis auf die Verwertung durch die Firma F. D. GmbH bzw. auf den von dieser mit der W. Textile Recycling . abgeschlossenen Vertrag (vorgelegt im Verwaltungsverfahren betreffend die Anzeige einer gewerblichen Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten von der F. D. GmbH), der im Übrigen nicht unterschrieben sei, reiche hierfür nicht aus.
6Außerdem lägen begründete Hinweise auf Tatsachen vor, aus denen sich die Unzuverlässigkeit des Klägers ergäbe. Die F. D. GmbH verschleiere durch das Vorschieben des Klägers als Träger der Sammlung den tatsächlichen Umfang ihrer gewerblichen Sammlung. Nicht der Kläger, sondern die F. D. GmbH sei Träger der vom Kläger angezeigten und durchgeführten Sammlung.
7Zudem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Diesbezüglich nahm die Beklagte Bezug auf die Stellungnahme der AWG: Die Sammlung verhindere die Erfüllung der Entsorgungspflicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, weil durch das Wegbrechen der rentablen Abfälle eine Quersubventionierung der unrentablen Bereiche der Hausmüllentsorgung für die AWG wesentlich erschwert werde. Allein im Bereich der Alttextilien seien bisher zahlreiche gewerbliche Sammlungen auf dem Gebiet der Beklagten angezeigt worden. Diese entzögen dem zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bereits gegenwärtig wesentliche Mengen überlassungspflichtiger Alttextilien und -schuhe. Die Gebührenstabilität könne durch den Wegfall erheblicher Mengen werthaltiger Alttextilien, mit deren Erlösen eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung erfolge, nicht mehr sichergestellt werden.
8Zudem beeinträchtige die angezeigte Sammlung die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beklagten und ihrer eingeschalteten Erfüllungsgehilfen. Dies ergebe sich daraus, dass die AWG eine haushaltsnahe bzw. sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Abfällen durchführe, die grundsätzlich vor gewerblicher Konkurrenz geschützt werde.
9Außerdem werde die Stabilität der Gebühren gefährdet. Durch die Quersubventionierung werde dem Bürger ein beständiges Niveau der örtlichen Abfallgebühren garantiert, welches nicht in Folge ständig schwankender privater Wettbewerber im Bereich lukrativer Sekundärrohstoffe regelmäßigen Gebührensprüngen ausgesetzt sei. Allein entscheidend sei, dass der Kläger Erlöse mit der Verwertung der Alttextilien erziele, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in der Gebührenkalkulation fehlten und zu einem höheren Kostendeckungsgrad führen würden.
10Eine wesentlich höhere Leistungsfähigkeit des Systems habe der Kläger im Rahmen des Anzeigeverfahrens nicht nachgewiesen.
11Der Sammlung komme kein Vertrauensschutz zu, weil der Kläger sie nicht innerhalb der in der Übergangsvorschrift § 72 Abs. 2 KrWG normierten Dreimonatsfrist angezeigt habe.
12Schließlich sei nicht nachgewiesen worden, dass die gesammelten Abfalltextilien einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, was die Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG rechtfertige. In dem Vertrag zwischen der F. D. GmbH und der W. Textile Recycling werde lediglich eine Notifizierung für 20.000 t Alttextilien angegeben. Nicht ersichtlich sei, ob es sich hierbei um die insgesamt von der F. D. GmbH gesammelten Abfälle handele. Der vorgelegte Vertrag sei nicht geeignet die Sicherstellung der Verwertungswege auch bei sinkenden Alttextilpreisen zu belegen. Zudem sei der Vertrag nicht unterschrieben und lasse somit keine Rechtsverbindlichkeit erkennen.
13Der Kläger hat am 5. Juni 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Bei den gesammelten Alttextilien und -schuhen handele es sich nicht um Abfall. Der Besitzer gebe seine Sachherrschaft über die Alttextilien nicht ohne jede weitere Zweckbestimmung auf, sondern mit dem Zweck, dass die Kleider weitergetragen würden (zu 85 %).
14Die gerügte Unvollständigkeit der eingereichten Unterlagen sei nicht geeignet, die Sammlung zu untersagen. Formelle Unzulänglichkeiten in der Sammelanzeige könnten eine Untersagung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht rechtfertigen. Der Beklagten hätte es oblegen, im Wege von Auflagen/Bedingungen die Sammeltätigkeit in der Weise zu regeln, dass die aus ihrer Sicht fehlenden Informationen/Nachweise erbracht werden.
15Soweit die Beklagte meine, eine Unzuverlässigkeit des Klägers sei darin zu erkennen, dass die F. -D. GmbH statt des Klägers Träger der von diesem angezeigten Sammlung sei, fehle es an Ausführungen, warum dadurch der tatsächliche Umfang der Sammlung verschleiert werde. Der Kläger sei ohnehin Träger einer eigenen Sammlung, der die gesammelten Textilien zur Weiterverwendung an die Firma F. D. GmbH verkaufe.
16Der Sammlung stünden auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Die Beklagte habe in keiner Weise näher dargelegt, durch den angenommenen Erlöseentzug trete tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung ein, die die Annahme einer wirtschaftlich unausgewogenen Aufgabenerfüllung zulasse. Für die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beklagten reiche es nicht aus, dass ein hochwertiges getrenntes Erfassungssystem bestehe. Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei unionsrechtlich auszulegen. Der Entzug geringer Sammelmengen – wie die des Klägers – könne keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nach sich ziehen. Der mit dem voraussichtlichen Entzug der Sammelmengen verbundene Erlösausfall führe auch nicht zu einer Gefährdung der Stabilität der Gebühren. Hinzu komme, dass auch das Einsammeln, Transportieren und Verwerten dieses ansonsten entzogenen Abfalls wiederum mit Kosten für die Beklagte verbunden wäre.
17Der Kläger beantragt,
18den Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2013 aufzuheben.
19Die Beklagte beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Neben Ausführungen, die ihre Zuständigkeit betreffen, wiederholt sie im Wesentlichen die Begründung des angefochtenen Bescheides.
22Das Gericht hat mit Verfügung vom 2. Juni 2014 die Beklagte gebeten, u.a. mitzuteilen, welche Mengen (in Tonnen/pro Jahr) an Alttextilien in den Jahren 2012, 2013 angefallen seien und prognostisch im Jahr 2014 in ihrem Stadtgebiet anfielen und welcher Anteil davon durch die AWG einerseits und die gewerblichen/gemeinnützigen Sammler andererseits gesammelt worden sei/gesammelt werde.
23Die Beklagte hat sich dahingehend eingelassen, welche Mengen an Alttextilien im Stadtgebiet insgesamt in den Jahren 2012 und 2013 angefallen seien und prognostisch in 2014 anfielen, könne nur geschätzt werden. Die Angaben in den Anzeigen der Sammler seien häufig unvollständig und im Stadtgebiet würden punktuell Straßensammlungen durchgeführt, deren Sammelmenge ebenfalls nur geschätzt werden könne. Hinzu kämen zahlreiche Sammlungen, die bei der Beklagten nicht angezeigt würden. Nach Schätzungen der AWG sei davon auszugehen, dass von den gewerblichen Sammlungen und den nicht angezeigten Sammlungen in etwa die gleiche Menge, die die AWG sammelt, erfasst werde. Im Jahr 2012 habe die AWG 579 t und im Jahr 2013 612 t Alttextilien erfasst. Für das Jahr 2014 gehe die AWG von einer Steigerung der Sammelmenge von 10 % bedingt durch die Aufstellung weiterer Container aus.
24Insgesamt lägen der Beklagten 34 Anzeigen gewerblicher und gemeinnütziger Alttextilsammlungen vor. Aus den Angaben in den Anzeigen ergäbe sich – im Falle der Durchführungen aller Sammlungen – eine jährliche Sammelmenge von 1.713,811 t Alttextilien im Stadtgebiet. Allerdings würden nur fünf der angezeigten gewerblichen und zwei der angezeigten gemeinnützigen Sammlungen tatsächlich durchgeführt. Zu berücksichtigen sei, dass zehn Sammler im Rahmen der Anzeige keine Mengenangaben gemacht hätten und diese Mengen nicht erfasst seien. In dem Verfahren 17 K 5343/13 führte die Beklagte in diesem Zusammenhang aus, es sei deshalb tatsächlich von einer wesentlich höheren Gesamtsammelmenge auszugehen, die durchaus 2000 t pro Jahr betragen könne.
25Der Kläger ist in der mündlichen Verhandlung informatorisch befragt worden. Wegen der Einzelheiten der Befragung wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.
26Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der beigezogenen Gerichtsakten 17 K 5343/13 und 17 K 4932/13 Bezug genommen.
27Entscheidungsgründe:
28A. Die zulässige Klage ist begründet.
29Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 2. Mai 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
30I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Altkleidern und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 KrWG wegen der Unvollständigkeit der der Anzeige nach § 18 Abs. 1 KrWG beigefügten Unterlagen (u.a. über den Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG), als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1. und 2. KrWG gestützt, wegen bestehender Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Klägers und um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 genannten Voraussetzungen zu gewährleisten. Diese kumulative Heranziehung der Ermächtigungsgrundlagen ist rechtsfehlerhaft, weil § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung einer gewerblichen Sammlung hinter der spezielleren Regelung in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zurücktritt,
31vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 51.
32Wenn sich – wie hier – die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Unterlagen bereits dazu in der Lage sieht, eine Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu treffen, geht diese Norm als speziellere Vorschrift dem Auffangtatbestand des § 62 KrWG vor. § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist als Auffangtatbestand nur dann die zutreffende Ermächtigungsgrundlage, wenn die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht in der Lage ist, eine für die (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erforderliche inhaltliche Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit des Trägers der gewerblichen Sammlung und der für sie handelnden Personen vorzunehmen. Die aufgrund des Auffangtatbestands nach § 62 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ausgesprochene Untersagung ist in der Regel als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 KrWG zu verstehen,
33vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris Rn. 9.
34II. Hinsichtlich der Wirksamkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage bestehen weder unionsrechtliche (1.) noch verfassungsrechtliche (2.) Bedenken.
351. Bei einem unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
36vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
37diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
38vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
39Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
40vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N..
412. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
42vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
43Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
44vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
45zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen werden kann.
46III. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
47Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
48Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
49vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
50Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
51vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
52Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 106.22 (Gewässer- und Abfallüberwachung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr X1. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Herrn X1. und Herrn N. (Fachreferent Umweltrecht) vorgenommen. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sind auf die AWG übertragen. Die Koordination erfolgt durch das Team 106.24 (Abfallwirtschaft), deren Leitung Frau A. obliegt.
53IV. Die Untersagungsverfügung genügt indes nicht den materiell rechtlichen Anforderungen. Sowohl die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (1.), als auch die des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (2.) sind nicht gegeben.
541. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hat die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
55Auch ohne die Untersagung der klägerischen Sammlung wird die Durchsetzung der Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht gefährdet. Die von dem Kläger eingesammelten Alttextilien und -schuhe – die Abfälle aus privaten Haushaltungen im Sinne des § 3 KrWG darstellen (a.) – unterliegen nämlich gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch den Kläger einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (b.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (c.).
56a. Entgegen der Auffassung des Klägers ist - in Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung -,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
58von der Abfalleigenschaft der von dem Kläger gesammelten Alttextilien und -schuhe auszugehen,
59vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 60 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
60Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gemäß § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
61Die Abfalleigenschaft der von dem Kläger gesammelten Alttextilien und -schuhe ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
62Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in den Sammelcontainer werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf. Soweit der Kläger meint, ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen seinen Altkleidercontainer einbringe, werfe das Kleidungsstück dort hinein, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle, weshalb die ursprüngliche Zweckbestimmung bestehen bleibe, überzeugt dies nicht.
63Der Rückschluss von der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
64Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit der Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
65Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht „loswerden“ werden will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von dem Kläger jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung als Kleidungsstück gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
66Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gemäß § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt.
67Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
68vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus., KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
69Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
70b. Der Kläger führt die gesammelten Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
71Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung der von dem Kläger eingesammelten Alttextilien und -schuhe die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt. Die Verwertung erfolgt danach ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften des KrWG und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht.
72Der von der Beklagten gemachte Vorwurf stellt schon keinen Verstoß gegen Vorschriften des KrWG oder andere öffentlich-rechtliche Vorschriften dar,
73vgl. zu dem Erfordernis des erforderlichen verwertungsspezifischen Bezugs der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bzw. des Zusammenhangs mit Gesundheits- und Umweltschutz VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, n.v. UA Seite 8 ff., auf das es hier mangels Verstoßes nicht ankam.
74Die Beklagte wendet ein, aus dem Vertrag der F. D. GmbH mit der W. Textile Recycling wonach sich letztere verpflichtet hat, eine Menge von 20.000 t Alttextilien jährlich abzunehmen, zu transportieren und zu verwerten, sei nicht ersichtlich, ob es sich hierbei um die insgesamt gesammelten Abfälle handelt, da keine Sammelmengen angegeben worden seien. Dieser Einwand verfängt nicht. Der Kläger hat in der Anzeige seiner Sammlung die Sammelmenge von 1,2 t Alttextilien pro Woche angegeben, die er ausweislich des Vertrages mit der F. D. GmbH vom 30. November 2012 an diese weiterveräußert, die diese wiederum an die W. Textile Recycling zur Verwertung liefert. Anhaltspunkte dafür, dass die 1,2 t von den 20.000 t nicht erfasst sind, bestehen ebenso wenig wie dafür, dass keine ausreichenden Verwertungskapazitäten vorhanden sind.
75Die Beanstandung der Beklagten, es sei kein Entsorgungsvertrag vorgelegt worden, aus dem sich die Sicherstellung der Verwertungswege auch bei sinkenden Alttextilpreisen ergebe, begründet ebenso keine Zweifel an der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Alttextilien. Eine entsprechende Norm, die dies fordern würde, existiert nicht. Insbesondere die Pflicht zur Anzeige der Sammlung umfasst die Vorlage eines solchen Vertrages nicht. Die im Rahmen der Anzeige erbrachte Darlegung - nur dies fordert das novellierte KrWG in § 18 Abs. 2 Nr. 5 - einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch Vorlage des zwischen dem Kläger und der F. D. GmbH – einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb – geschlossenen Vertrages ist hinreichend, da diese nachvollziehbar und transparent ist sowie keine tatsachengestützten Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen. Insbesondere ist für Missstände bei der F. D. GmbH bzw. der W. Textile Recycling weder etwas vorgetragen noch sonst Umstände hierfür ersichtlich. Demnach trifft auch der Einwand der Beklagten nicht zu, die Anzeige des Klägers nach § 18 Abs. 1 KrWG sei unvollständig. Soweit zum Teil gefordert wird bzw. wurde, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
76vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 - AN 11 K 12.00358 -, juris Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 - AN 11 S 12.00357 -, juris Rn. 25,
77kann dem jedenfalls unter dem geltenden Kreislaufwirtschaftsgesetz im hier streitgegenständlichen Bereich der Alttextil- und Schuhsammlung aufgrund des Charakters des Abfalls als „klassischer“ und vor allem werthaltiger Abfall, (ähnlich wie Altglas oder Altpapier), für den etablierte Verwertungswege bestehen, nicht gefolgt werden,
78vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –,
79Dies gerade auch angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien. Aus diesem Grund ist es zudem unbeachtlich, dass der vorgelegte Vertrag zwischen der F. D. GmbH und der W. Textile Recycling nicht unterschrieben wurde.
80c. Der gewerblichen Sammlung des Klägers stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die Untersagung rechtfertigen könnten.
81Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
82Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten durch die Sammlung des Klägers nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die gewerbliche Sammlung verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (aa.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich durch die Sammlung beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die Beklagte (durch das beauftragte Unternehmen AWG) eine hochwertige getrenne Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (bb.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung des Klägers nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (cc.).
83aa. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
84Mit Hilfe des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
85vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
86Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
87vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
88Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
89vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
90zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
91An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
92vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
93Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
94Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
95ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen bzw. annehmbaren Bedingungen“ zu verstehen ist,
96so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
97Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
98vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
99oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen indes wohl „nur bedingt“,
100so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
101zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
102Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genösse,
103vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
104Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
105vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
106Dies vorausgeschickt kann sich die Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, sie bzw. die AWG seien darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihnen diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
107Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
108so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
109und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
110Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste – wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag – führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
111vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
112Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
113bb. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht durch die Sammlung des Klägers im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG wesentlich beeinträchtigt.
114Die Beklagte beruft sich zutreffender Weise darauf, sie führe – durch die AWG, die zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses über ca. 180 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien verfügte – im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Damit sind Entsorgungssysteme gemeint, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten erfassen können,
115vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 44.
116Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
117vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38, VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
118Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
119vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
120Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
121vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
122Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, der Gesetzgeber habe auf der Tatbestandsseite wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
123vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
124bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
125vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
126wäre der Wortlaut der Norm zumindest unionsrechts- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, die gewerbliche Sammlung sei trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig,
127vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
128Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
129Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
130In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
131vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 130 mit Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
132Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht,
133vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
134die in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht immer gewahrt bleiben muss. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
135vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 134.
136Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
137vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
138Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
139vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
140wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
141Hiernach gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung des Klägers werde, ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährdet.
142Hinsichtlich der Frage, ob bereits wegen Geringfügigkeit der Sammelmenge eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen ist, fehlen substantielle Angaben der Beklagten darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der AWG insgesamt „entzogen“ werden. Sie führte auf Nachfrage des Gerichts aus, die Sammelmenge der gewerblichen bzw. gemeinnützigen Sammlungen könne nur geschätzt werden, da die Angaben in den Anzeigen der Sammler häufig unvollständig seien und im Stadtgebiet punktuell Straßensammlungen durchgeführt würden, deren Sammelmenge ebenfalls nur geschätzt werden könne. Hinzu kämen zahlreiche Sammlungen, die bei der Beklagten nicht angezeigt worden seien. Nach Schätzungen der AWG sei davon auszugehen, dass von den gewerblichen Sammlungen und den nicht angezeigten Sammlungen in etwa die gleiche Menge, die die AWG sammle, erfasst werde. Im Jahr 2012 habe die AWG 579 t und im Jahr 2013 612 t Alttextilien erfasst. Für das Jahr 2014 gehe die AWG von einer Steigerung der Sammelmenge von 10 % bedingt durch die Aufstellung weiterer Container aus. Worauf diese Schätzung beruht, führte die Beklagte bzw. die AWG nicht aus. Es erscheint deshalb ungewiss, dass die Sammelmenge in dieser geschätzten Höhe tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. der AWG durch die Sammler entzogen wird. Außerdem bleibt offen, welche Menge Alttextilien (davon) durch gemeinnützige Sammlungen entzogen wird. Diese Ungewissheit wird verstärkt durch die von der Beklagten von der Schätzung der AWG abweichende Angabe, aus den Anzeigen der insgesamt 34 angezeigten Sammlungen ergäbe sich eine Gesamtmenge von Alttextilien in Höhe von 1.713,811 t im Jahr im Stadtgebiet, wobei aktuell nur fünf der angezeigten gewerblichen und zwei der angezeigten gemeinnützigen Sammlungen tatsächlich durchgeführt würden.
143Trotz dieser Ungewissheit bedurfte es an dieser Stelle keiner weiteren Aufklärung, da zugunsten der Beklagten die Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle unterstellt werden kann. Die auf der zweiten Stufe durchzuführende Einzelfallbetrachtung führt auch in diesem Fall nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten nämlich weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung des Klägers zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Zwar ist möglich, dass die von der AWG erfasste Sammelmenge aufgrund der Sammlung des Klägers abgenommen hat (was noch nicht einmal zwingend ist, da es auch möglich erscheint, dass vor allem andere gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammler Einbußen bei der Sammelmenge verspürt haben oder die Restmülleinwürfe weiter zurückgegangen sind). Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss aber nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichende Angaben der Beklagten darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die AWG ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher weiterführen wird können. Dies gilt auch deshalb, weil die AWG über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügen und jederzeit auf neue Standplätze - auch im öffentlichen Straßenraum - zurückgreifen könnten. Dass dies möglich ist, zeigt die im Wirtschaftsplan der AWG verankerte (geplante) Erhöhung der Anzahl der Alttextilcontainer von 176 auf 200 für das Jahr 2014.
144Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
145Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sie günstige Rechtsfolge ableitet,
146vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
147Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
148vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
149cc. Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung des Klägers gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
150Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
151vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
152Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
153vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
154Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
155vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
156Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
157vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; a.A. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
158Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Diese setzt voraus, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
159vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
160Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Denn die Beklagte hat schon nicht vorgetragen, mit der Tätigkeit der gewerblichen Sammler gingen Einbußen der Sammelmenge einher, die zur Erhöhung der Abfallgebühren geführt haben bzw. aufgrund einer prognostischen Betrachtung alsbald zu einer Erhöhung führen würden.
161Das Argument der Beklagten, sie könne bei weniger Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Ausgehend von der – zu Gunsten der Beklagten – als zutreffend unterstellt (höchsten) geschätzten Sammelmenge von 2.000 t pro Jahr im Stadtgebiet entgingen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 800.000,00 Euro - bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne -,
162vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44.
163In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 29.138.154,00 Euro) macht dies nur ca. 2,746 % aus und fällt damit nicht wesentlich ins Gewicht. Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die Gebührenauswirkungen unter diesem Betrag liegend wahrscheinlich machten. Darauf kam es aber nicht mehr an.
164dd. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, ein überwiegendes öffentliches Interesse könnte wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen,
165vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
166Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste, Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der - insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommende - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigten, sind hier nicht ersichtlich.
167Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gilt, dass diese reibungslos funktionieren muss. Insbesondere dürfen durch die gewerblichen Sammlungen keine Strukturen (wesentlich) beeinträchtigt werden. Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung dergestalt beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht. Die Beklagte selbst bzw. die AWG mussten aufgrund der Sammlungstätigkeit des Klägers keine Anpassung ihrer Sammlungstätigkeit vornehmen. Vielmehr haben die Beklagte bzw. die AWG ihr Sammlungsvolumen kontinuierlich erweitert, was – zumindest bezogen auf den aktuellen Sammelumfang – für ein mögliches lukratives Nebeneinander der verschiedenen Sammlungen spricht.
168Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass der Kläger seine Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund des im Stadtgebiet bestehenden flächendeckenden Netzes der B. mit (geplanten) 200 eigenen Containern. Im Übrigen ist einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Durchgreifendes entgegen zu halten. Dem öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
169vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
170Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
171ff. Da es bereits an den Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung des Klägers nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
172Ebensowenig bedarf es einer Entscheidung, ob die Beklagte die Vorschrift des § 18 Abs. 7 KrWG und die dort normierten Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte zutreffend und hinreichend berücksichtigt hat.
1732. Es bestehen keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Klägers im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Nach dieser Vorschrift hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
174Zuverlässig ist, wer aufgrund seiner persönlichen Eigenschaften, seines Verhaltens und seiner Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben geeignet ist, wobei stets auf den konkreten Zusammenhang abzustellen ist,
175vgl. zur Zuverlässigkeit im Sinne von § 22 Satz 3 KrWG: Schomerus/Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Auflage 2012, § 22 Rn. 12.
176Dabei kommt es nicht ausschließlich auf das Begriffsverständnis der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV) an, weil gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen,
177vgl. im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 29.
178Das Urteil über die Zuverlässigkeit, welches vom Gericht voll zu überprüfen ist, ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Fall der weiteren Durchführung der Sammlung zu (gewichtigen) Verstößen gegen abfallrechtliche und sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften kommen wird,
179vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10.
180Es kann dahinstehen, inwieweit § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung – weil eine Untersagung auf dieser Grundlage bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d. h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangiert – von vornherein in gewisser Weise einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, dass anders als es sein Wortlaut nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, sondern die Bedenken ein so starkes Gewicht haben müssen, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen,
181vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
182Denn unabhängig davon, ob das „Verschleiern der tatsächlichen Sammelmengen“ der F. D. GmbH ausreicht, um (hinreichende) Bedenken für die Annahme einer Unzuverlässigkeit anzunehmen, ist dieser Umstand hier bereits deshalb nicht geeignet, die Untersagung der Sammlung zu rechtfertigen, weil er nicht zutrifft. Träger der von dem Kläger angezeigten und durchgeführten Sammlung ist er selbst und nicht – wie die Beklagte meint – die F. D. GmbH.
183Während die Begriffe der Sammlung und des Sammlers legaldefiniert sind (vgl. § 3 Abs. 10, 15 KrWG), gibt es keine gesetzliche Definition des Trägers. Es liegt jedoch auf der Hand, dass damit die für die Sammlung verantwortliche Person gemeint ist,
184vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
185Kriterien zur Bestimmung der Trägerschaft sind, wer die Sammlung wirtschaftlich veranlasst hat, maßgeblich steuert und wem die Gewinne zufließen. Dabei ist eine wertende Betrachtung vorzunehmen, die wesentlich auch von den Angaben zur Organisation der Sammlung abhängt,
186vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Januar 2014 – 10 S 2273/13 –, juris Rn. 11.
187Gemessen hieran ist der Kläger Träger der von ihm angezeigten und durchgeführten Sammlung. Er hat die Sammlung wirtschaftlich veranlasst, was sich darin zeigt, dass er bereits seit 2010 im Stadtgebiet der Beklagten mit Containern Alttextilien sammelt, jedoch erst ca. seit dem Jahr 2011 mit der F. D. GmbH zusammenarbeitet. Ausweislich der Befragung des Klägers in der mündlichen Verhandlung stehen die Container in seinem Eigentum und die Sammelfahrzeuge sind auf ihn zugelassen. Anhaltspunkte, an diesen Angaben zu Zweifeln, bestehen nicht. Im Verhältnis zur F. D. GmbH wird er eigenverantwortlich und selbstständig tätig. Insbesondere bestimmt er allein den Umfang und den Ort der Sammlung. Intern ist hierfür der beim Kläger angestellte Mitarbeiter X2. O. verantwortlich. Die F. D. GmbH hat – was den Sammelvorgang anbelangt – keinen wesentlichen Einfluss auf die Ausgestaltung der Sammlung. Ausweislich des am 30. November 2012 zwischen dem Kläger und der F. D. GmbH geschlossenen Subunternehmervertrags wird dem Kläger nach § 1 das Aufstellen und Entleeren der Altkleidercontainer sowie das Warensammeln selbstständig übertragen. Wird Sammlungsgut in einen der von dem Kläger aufgestellten Container eingeworfen, hat ausschließlich dieser die Möglichkeit der Einwirkung auf dieses. Dass nach § 3 Abs. 2 des Vertrages eine Verpflichtung des Klägers besteht, alle Sammlungen über F. D. GmbH an die W. Textile Recycling zu verkaufen, steht seiner Trägerschaft nicht entgegen, denn diese Pflicht berührt die maßgeblichen Einfluss- und Einwirkungsmöglichkeiten auf Umfang und Ort der Sammlung gerade nicht, sondern betrifft ist erster Linie nur die Verwertung,
188vgl. zu dieser Differenzierung OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 4 f.
189Auch dass nach § 5 Ziffer 1 der genaue Arbeitsablauf gemeinsam festgelegt wird, steht einer Trägerschaft des Klägers nicht entgegen. Denn zum einen ist eine gemeinsame, also gleichberechtigte Festlegung normiert und in der Zusammenschau mit der Regelung in § 1 spricht Überwiegendes dafür, dass damit nur die Abläufe nach der Sammlung, die die Verwertung betreffen, gemeint sind, wie z.B. der Transport der gesammelten Ware nach Forst (Lausitz) in der Nähe von Cottbus.
190Neben der rechtlichen Gestaltung des Subunternehmervertrages spricht auch die tatsächliche äußerliche Gestaltung der Sammelcontainer für eine Trägerschaft des Klägers. Ausweislich seiner Beschreibung in der mündlichen Verhandlungen sind die Container mit der Firma „T1. -U. “ bedruckt und tragen die Kontaktdaten der Firma. Ein Hinweis auf die F. D. GmbH als (vermeintliche) Trägerin der Sammlung von Altkleidern und Altschuhen findet sich dort nicht. Für den objektiven Betrachter (vgl. §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch) erscheint deshalb allein der unter der Firmenbezeichnung „T1. -U. “ handelnde Kläger für die Sammlung verantwortlich.
191Die Tatsache, dass die F. D. GmbH rechtlichen Beistand bei der Bearbeitung der Anzeige und der Führung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gewährte, ändert an dieser Gesamtbetrachtung nichts, sondern erscheint aufgrund der Zusammenarbeit der F. D. GmbH und dem Kläger im Stadtgebiet der Beklagten nachvollziehbar.
192Träfe die Ansicht der Beklagten zu, nicht der Kläger, sondern allein die F. D. GmbH sei Trägerin der vom Kläger angezeigten und durchgeführten Sammlung, wäre im Übrigen die an den Kläger adressierte auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützte Untersagungsverfügung deshalb rechtswidrig, weil nur der Träger der Sammlung tauglicher Adressat einer solchen Verfügung sein kann. Ob eine Verfügung in diesem Fall auf § 62 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 KrWG gestützt werden kann, bedarf hier keiner Entscheidung.
193V. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der materiell rechtswidrigen Grundverfügung (vgl. insoweit die Ausführungen unter A. IV), die mit diesem Urteil aufgehoben wird.
194Gleiches gilt für die nach §§ 14 Abs. 1, 1 Abs. 1 Nr. 1 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen festgesetzte Verwaltungsgebühr. Für eine rechtswidrige Amtshandlung können keine Kosten gefordert werden,
195vgl. Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblattwerk (Stand: Dezember 2006), § 1 Rn. 13, m. w. N.
196B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.
197Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
198Beschluss:
199Der Streitwert wird auf 12.980,00 Euro festgesetzt.
200Gründe:
201Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von dem Kläger selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen beabsichtigten Jahresgesamtsammelmenge (62,4 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 12.480,00 Euro,
202vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
203Der Zwangsgeldandrohung kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs). Hinsichtlich der Gebührenfestsetzung folgt die Festsetzung des Streitwertes aus § 52 Abs. 3 GKG.
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein Unternehmen, das sich seit 2003 u.a. mit dem Erwerb, der Sortierung, dem Verkauf und Export von Alttextilien und gebrauchten Schuhen sowie der Herstellung und dem Vertrieb von Putzlappen befasst. Sie sammelt in Nord- und Mitteldeutschland mittels eigenen Containern Alttextilien und -schuhe und beabsichtigt, im Gebiet der Beklagten erstmalig eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und gebrauchten Schuhen aufzunehmen.
3Im Stadtgebiet der Beklagten unterhält die Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH X. (AWG), die für die Beklagte die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrnimmt, ein flächendeckendes System von derzeit 176 Containern für Alttextilien und -schuhe.
4Mit Schreiben vom 10. Dezember 2012 zeigte die Klägerin die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten beabsichtigte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen nach § 18 Abs. 1 KrWG (Kreislaufwirtschaftsgesetz) an. Sie gab an, im Stadtgebiet der Beklagten mittels flächendeckend sowohl auf privaten als auch auf öffentlichen Grundstücken aufgestellten Sammelcontainern Alttextilien vorerst für fünf Jahre sammeln zu wollen. Es sei beabsichtigt mit 200 Containern jeweils ca. 150 kg Alttextilien pro Monat zu sammeln (Jahressammelmenge 360 t). Durch einen eigenen Fuhrpark (12 LKW´s) würden die Container in regelmäßigen Abständen – mindestens einmal in der Woche – geleert. Das Sammelgut werde nach I. (Sitz der Klägerin) in eine gemäß Bundesimmissionsschutzgesetz angezeigte und genehmigte Anlage zur Annahme und Sortierung von gebrauchten Textilien und Schuhen transportiert und vor Ort auf der firmeneigenen Waage verwogen. Danach finde die Sortierung statt (tragbare und nicht tragbare Altkleider, Altschuhe und Fehlwürfe). Die Restmüllanteile (ca. 10 % der Sammelmenge) würden durch die Firma F. Trenntechnik GmbH – einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb – abgeholt und fachgerecht entsorgt. Nicht tragbare Kleidung (ca. 30 % der Sammelmenge) werde an die Firma E. Putzlappen GmbH verkauft und von dieser zu Putzlappen verarbeitet. Tragbare Kleidung (ca. 60 % der Sammelmenge) werde durch die Klägerin international weiterverkauft/vermarktet.
5Die Anzeige der Klägerin wurde von dem Team 106.22 (Gewässer- und Abfallüberwachung), deren Teamleiter Herr X1. ist, als Teil der unteren Abfallwirtschaftsbehörde bearbeitet. Die Koordination der Abfallwirtschaft erfolgt im Team 106.24 (Abfallwirtschaft). Leiterin dieses Teams ist Frau A. .
6Unter dem 13. Februar 2013 nahm die AWG zu der beabsichtigten Sammlung der Klägerin Stellung: Der klägerischen Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die angezeigte Sammlung verhindere bereits die Erfüllung der der Beklagten nach § 20 KrWG obliegenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Sie beziehe sich ausschließlich auf den rentablen Bereich der Alttextilerfassung mit der Folge, dass durch das Wegbrechen dieser rentablen Abfälle eine Quersubventionierung der unrentablen Bereiche der Hausmüllentsorgung für die AWG wesentlich erschwert werde. Dies gelte vor allem, wenn man die angezeigte Sammlung im Zusammenwirken anderer Sammlungen bewerte. Zudem beeinträchtige die angezeigte Sammlung auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beklagten, bzw. der AWG wesentlich. Dies ergebe sich bereits daraus, dass durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst würden, für die die AWG eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Abfällen durchführe. Diese sei grundsätzlich vor gewerblicher Konkurrenz zu schützen. Außerdem werde die Stabilität der Gebühren gefährdet. Die Stabilität der Abfallgebühren werde gerade dadurch erreicht, dass die Verluste aus unrentablen Bereichen der Entsorgung und Verwertung mit den Gewinnen einer Bewirtschaftung von rentablen Bereichen saldiert und somit ausgeglichen würden. Dadurch werde dem Bürger ein beständiges Niveau der örtlichen Abfallgebühren garantiert, welches nicht in Folge ständig schwankender privater Wettbewerber im Bereich lukrativer Sekundärrohstoffe regelmäßigen Gebührensprüngen ausgesetzt sei. Auswirkungen auf die Stabilität der örtlichen Abfallgebühren seien demnach zwingend. Dabei komme es auch nicht auf einen bestimmten Gefährdungsgrad an, sondern allein entscheidend sei, dass die Klägerin Erlöse mit der Verwertung von Alttextilien erziele, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in der Gebührenkalkulation fehlen und ansonsten zu einem höheren Kostendeckungsgrad führen würden. Im Übrigen sei die von der Klägerin angebotene Sammlung und Verwertung auch nicht wesentlich leistungsfähiger als die von der AWG angebotene Leistung. Schließlich habe die Klägerin bislang nicht nachgewiesen, dass die gesammelte Abfallfraktion einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werde. Die gemachten Ausführungen seien nicht ausreichend. Die Entsorgungsunternehmen, die die weitere Verwertung oder Beseitigung der vorsortierten Alttextilien übernähmen, seien lediglich benannt. Entsorgungsverträge, aus denen sich die dauerhafte Sicherstellung der Verwertungswege ergebe, lägen der Anzeige nicht bei. Bereits aus diesem Grund müsse die Sammlung untersagt werden.
7Nach erfolgter Anhörung untersagte die Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 3. April 2013 – der Klägerin zugestellt am 24. Mai 2013 – im Stadtgebiet von X. entsprechend der Anzeige vom 10. Dezember 2012 gewerblich Altkleider, Alttextilien und Altschuhe zu sammeln. Außerdem drohte die Beklagte für den Fall, dass die Klägerin dieser Anordnung zuwider handelt ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an. Die Zwangsgeldandrohung gelte für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag. Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für den Erlass der Verfügung in Höhe von 500,00 Euro fest.
8Die Beklagte stützte die Untersagung der klägerischen Sammlung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 und auf § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 2. Alt. KrWG. Zur Begründung wiederholte sie im Wesentlichen die Ausführungen der AWG und stellte im Ergebnis fest, der klägerischen Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Hingegen führte sie nicht aus, die Klägerin habe die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung bislang nicht nachgewiesen.
9Die Klägerin hat am 24. Juni 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Beklagte sei – da sie gleichzeitig öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei – nicht die zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 KrWG, weil es an einer hinreichenden Trennung der Zuständigkeiten fehle. Zudem verstoße die als rechtliche Grundlage für die Untersagung angewendete Norm des § 17 Abs. 3 KrWG gegen Unionsrecht. Jedenfalls lägen die – unionsrechtskonform auszulegenden – Tatbestandsvoraussetzungen des § 17 Abs. 2 Nr. 4 KrWG vor. Insbesondere stünden der Sammlung keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei nicht gefährdet. Es werde von der Beklagten nicht dargelegt, dass es durch die Sammlung tatsächlich zu einer Beeinträchtigung der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten komme. Die Beklagte führe lediglich pauschal aus, es gebe „weitere Anzeigen“ gewerblicher Sammlungen und dadurch würden Alttextilien der Sammlung des beauftragten Dritten entzogen. Konkrete Angaben zu den durch den beauftragten Dritten gesammelten Alttextilienmengen und zu den entzogenen Mengen fehlten. Auch konkrete Angaben bezüglich der Auswirkungen auf die Gebührenstabilität fehlten. Außerdem sei die Sammlung der Klägerin nicht nur aufgrund der geplanten flächendeckenden Aufstellung von Sammelcontainern wesentlich leistungsfähiger als die von der Beklagten angebotene Leistung. Schließlich sei die Untersagungsverfügung ermessensfehlerhaft, da die Beklagte nicht erkannt habe, dass die Untersagung nur als ultima ratio zulässig sei. Sie habe nicht geprüft, ob dem Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch Bedingungen, Befristungen oder Auflagen hätte Rechnung getragen werden können.
10Die Klägerin beantragt,
11den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 aufzuheben.
12Die Beklagte beantragt,
13die Klage abzuweisen.
14Sie führt im Wesentlichen aus: Sie sei für den Erlass des Bescheides zuständig. Sie habe für eine sachgerechte innere Trennung der Zuständigkeiten gesorgt. Die Aufgabenbereiche der unteren Abfallwirtschaftsbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien organisatorisch und personell voneinander getrennt. Rechtsgrundlage für die Untersagung sei (ausschließlich) § 18 Abs. 5 KrWG in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Nr. 3, 4, Abs. 3 KrWG. § 17 Abs. 3 KrWG verstoße nicht gegen Unionsrecht. Auch bei unionsrechtskonformer Auslegung des § 17 Abs. 3 KrWG stünden der beabsichtigten Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Durch das Wegbrechen der rentablen Abfälle für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger werde die Quersubventionierung der unrentablen Bereiche erschwert und dadurch die Erfüllung der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert. Dies werde deutlich bei der Berücksichtigung der Tatsache, dass dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger derzeit über 30 Anzeigen gewerblicher Alttextiliensammlungen vorlägen (Tendenz steigend). Aus den Anzeigen (Stand September 2013) ergebe sich eine Gesamtsammelmenge von Alttextilien in Höhe von 1265,11 t pro Jahr und von Altschuhen in Höhe von 46,9 t pro Jahr. 10 der angezeigten Sammlungen hätten keine Sammelmengen angegeben. Außerdem spiegelten die Mengen nur die angezeigten, nicht aber die illegal oder nicht angezeigten Sammlungen wieder. Dementsprechend sei tatsächlich von einer wesentlich höheren Gesamtsammelmenge auszugehen, die durchaus 2000 t pro Jahr betragen könne. Bei einem durchschnittlichen Betrag von 400,00 Euro Erlös pro Tonne mache dies einen jährlichen Verlust für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in Höhe von 800.000,00 Euro aus. Bei einem noch höheren Erlös von z.B. 1000,00 Euro pro Tonne sei von Einbußen in Höhe von 2.000.000,00 Euro auszugehen. Demgemäß könnten Auswirkungen auf die Abfallgebühren nicht konkret dargelegt werden. Sie seien jedenfalls nicht unerheblich. Für die Annahme der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers reiche es aus, dass sie durch die AWG ein eigenes hochwertiges Erfassungssystem für Alttextilien vorhalte. Die Sammlung der Klägerin sei nicht wesentlich leistungsfähiger.
15Das Gericht hat mit Verfügung vom 2. Juni 2014 die Beklagte gebeten, u.a. mitzuteilen, welche Mengen (in Tonnen/pro Jahr) an Alttextilien in den Jahren 2012, 2013 durch die AWG gesammelt wurden und prognostisch im Jahr 2014 gesammelt werden, wie viele Anzeigen nach § 18 Abs. 1 KrWG es derzeit für ihr Stadtgebiet gibt und welche Gesamtsammelmenge von Alttextilien in Tonnen pro Jahr sich insgesamt aus den Anzeigen ergibt.
16Die Beklagte hat sich dahingehend eingelassen, die AWG habe im Jahr 2012 579 t und im Jahr 2013 612 t Alttextilien erfasst. Für das Jahr 2014 gehe die AWG von einer Steigerung der Sammelmenge von 10 % bedingt durch die Aufstellung weiterer Container aus (insgesamt 200 Container). Es lägen derzeit 34 Anzeigen gewerblicher und gemeinnütziger Alttextilsammlungen für das Stadtgebiet vor. Aus den Angaben in den Anzeigen ergebe sich eine jährliche Sammelmenge von 1.713,811 t Alttextilien im Stadtgebiet. Zu berücksichtigen sei indes, dass die Angaben in den Anzeigen der Sammler häufig unvollständig seien und im Stadtgebiet punktuell Straßensammlungen durchgeführt würden, deren Sammelmenge nur geschätzt werden könne. Hinzu kämen zahlreiche Sammlungen, die bei der Beklagten nicht angezeigt würden. Nach Schätzungen der AWG sei davon auszugehen, dass von den gewerblichen Sammlungen und den nicht angezeigten Sammlungen in etwa jeweils die gleiche Menge, die die AWG sammelt, erfasst werde.
17Darüber, wer und in welchem Umfang tatsächlich im Stadtgebiet Alttextilien sammele, gebe es keine gesicherte Erkenntnis. Insgesamt seien 128 Container ohne eine entsprechende Anzeige illegal im Stadtgebiet der Beklagten aufgestellt worden.
18Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
19Entscheidungsgründe:
20Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, nachdem die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben, vgl. § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
21A. Die zulässige Klage ist begründet.
22Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 3. April 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
23I. Die Beklagte hat die Untersagung der von der Klägerin angezeigten Sammlung von Alttextilien und -Schuhen auf dem Gebiet der Beklagten in der Verfügung vom 3. April 2013 nach ihrem ausdrücklichen Hinweis in der Klageerwiderung (ausschließlich) auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt, um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen zu gewährleisten.
24Hinsichtlich der Wirksamkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage bestehen weder unionsrechtliche (1.) noch verfassungsrechtliche (2.) Bedenken.
251. Bei unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
26vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
27diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
28vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
29Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
30vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N..
312. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
32vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
33Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
34vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
35zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen werden kann.
36II. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Abs. 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
37Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
38Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
39vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
40Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
42Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 106.22 (Gewässer- und Abfallüberwachung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr X1. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Herrn X1. und Herrn N. (Fachreferent Umweltrecht) vorgenommen. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sind auf die AWG übertragen. Die Koordination erfolgt durch das Team 106.24 (Abfallwirtschaft), deren Leitung Frau A. obliegt.
43III. Die Untersagungsverfügung genügt jedoch nicht den materiell rechtlichen Anforderungen.
44Rechtsgrundlage für die Untersagung der klägerischen Sammlung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG. Danach hat die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
45Auch ohne die Untersagung der klägerischen Sammlung wird die Durchsetzung der Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht gefährdet. Die von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe – die Abfälle aus privaten Haushaltungen im Sinne des § 3 KrWG darstellen (1.) – unterliegen nämlich gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch die Klägerin einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (2.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (3.).
461. In Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung -,
47vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
48ist von der Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe auszugehen,
49vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 60 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
50Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gemäß § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
51Die Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
52Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in den Sammelcontainer werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf. Ein Rückschluss von der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG ist nicht möglich. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
53Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit der Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
54Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht „loswerden“ will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung als Kleidungsstück gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
55Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gemäß § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt.
56Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
57vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
58Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
592. Die Klägerin führt die Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu – wovon die Beklagte in der angefochtenen Verfügung anders als die AWG in ihrer Stellungnahme ausgegangen ist.
60Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung der von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und -schuhe die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt. Die Verwertung erfolgt danach ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften des KrWG und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht.
61Der von der AWG gemachte Vorwurf, es seien mit der Anzeige nach § 18 Abs. 1 KrWG keine Entsorgungsverträge vorgelegt worden, aus denen sich die dauerhafte Sicherstellung der Verwertungswege ergebe, stellt schon keinen Verstoß gegen Vorschriften des KrWG oder andere öffentlich-rechtliche Vorschriften dar,
62vgl. zu dem Erfordernis des erforderlichen verwertungsspezifischen Bezugs der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bzw. des Zusammenhangs mit Gesundheits- und Umweltschutz VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, n.v. UA Seite 8 ff., auf das es hier mangels Verstoßes nicht ankam.
63Eine entsprechende Norm, die dies fordern würde, existiert nicht. Insbesondere die Pflicht zur Anzeige der Sammlung umfasst die Vorlage eines solchen Vertrages nicht. Die im Rahmen der Anzeige von der Klägerin erbrachte Darlegung - nur dies fordert das novellierte KrWG in § 18 Abs. 2 Nr. 5 - einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch die Benennung der einzelnen Vertragspartner und die Schilderung des Sortierungsprozess und anschließenden Verkaufes ist hinreichend, da diese nachvollziehbar und transparent sind sowie keine tatsachengestützten Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen. Insbesondere ist für Missstände bei den genannten Unternehmen weder etwas vorgetragen noch sonst Umstände hierfür ersichtlich. Soweit zum Teil gefordert wird bzw. wurde, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
64vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 - AN 11 K 12.00358 -, juris Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 - AN 11 S 12.00357 -, juris Rn. 25,
65kann dem jedenfalls unter dem geltenden Kreislaufwirtschaftsgesetz im hier streitgegenständlichen Bereich der Alttextil- und Schuhsammlung aufgrund des Charakters des Abfalls als „klassischer“ und vor allem werthaltiger Abfall – ähnlich wie Altglas oder Altpapier –, für den etablierte Verwertungswege bestehen, nicht gefolgt werden,
66vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –.
67Dies gilt gerade auch angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien.
683. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die Untersagung rechtfertigen könnten.
69Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
70Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten durch die Sammlung der Klägerin nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die gewerbliche Sammlung verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (a.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich durch die Sammlung beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die Beklagte (durch das beauftragte Unternehmen AWG) eine hochwertige getrenne Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (b.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung der Klägerin nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (c.).
71a. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
72Mit Hilfe des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
73vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
74Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
75vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
76Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
77vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
78zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
79An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
80vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
81Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
82Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
83ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen bzw. annehmbaren Bedingungen“ zu verstehen ist,
84so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
85Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
86vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
87oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen indes wohl „nur bedingt“,
88so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
89zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
90Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genösse,
91vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
92Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
93vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
94Dies vorausgeschickt kann sich die Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, sie bzw. die AWG seien darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihnen diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
95Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
96so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
97und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
98Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste – wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag – führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn diesbezüglich nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
99vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
100Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
101b. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht durch die Sammlung der Klägerin im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG wesentlich beeinträchtigt.
102Die Beklagte beruft sich zutreffender Weise darauf, sie führe – durch die AWG, die zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses über ca. 176 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien verfügte – im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Damit sind Entsorgungssysteme gemeint, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten erfassen können,
103vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 44.
104Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
105vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
106Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
107vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
108Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
109vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
110Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, auf der Tatbestandsseite seien wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
111vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
112bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
113vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
114wäre der Wortlaut der Norm zumindest unionsrechts- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, die gewerbliche Sammlung sei trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig,
115vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
116Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
117Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
118In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
119vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 130 mit Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
120Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht,
121vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
122die in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht immer gewahrt bleiben muss. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. Denn § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
123vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 134.
124Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
125vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
126Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
127vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
128wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
129Hiernach gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin werde, ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährdet.
130Hinsichtlich der Frage, ob bereits wegen Geringfügigkeit der Sammelmenge eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen ist, fehlen substantielle Angaben der Beklagten darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der AWG insgesamt „entzogen“ werden. Sie führte auf Nachfrage des Gerichts aus, die Sammelmenge der gewerblichen bzw. gemeinnützigen Sammlungen könne nur geschätzt werden, da die Angaben in den Anzeigen der Sammler häufig unvollständig seien und im Stadtgebiet punktuell Straßensammlungen durchgeführt würden, deren Sammelmenge ebenfalls nur geschätzt werden könne. Hinzu kämen zahlreiche Sammlungen, die bei der Beklagten nicht angezeigt worden seien. Dementsprechend sei tatsächlich von einer wesentlich höheren Gesamtsammelmenge als in den (zuletzt) 34 Anzeigen (1.713,811 t im Jahr) auszugehen, die durchaus 2000 t pro Jahr betragen könne. Nach Schätzungen der AWG hingegen sei davon auszugehen, dass von den gewerblichen Sammlungen und den nicht angezeigten Sammlungen in etwa jeweils die gleiche Menge, die die AWG sammle, erfasst werde (im Jahr 2012: 579 t, im Jahr 2013: 612 t und im Jahr 2014 prognostisch: 673,2 t). Weder die AWG noch die Beklagte führten aus, worauf die (voneinander abweichenden) Schätzungen beruhen. Es erscheint deshalb ungewiss, ob die Sammelmenge in der benannten (geschätzten) Höhe tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. der AWG durch die Sammler entzogen wird. Außerdem bleibt offen, welche Menge Alttextilien (davon) durch gemeinnützige Sammler entzogen wird.
131Trotz dieser Ungewissheit bedurfte es an dieser Stelle keiner weiteren Aufklärung, da zugunsten der Beklagten die Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle unterstellt werden kann. Die auf der zweiten Stufe durchzuführende Einzelfallbetrachtung führt auch in diesem Fall nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten nämlich weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung der Klägerin zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Zwar ist möglich, dass die von der AWG erfasste Sammelmenge aufgrund der Sammlung der Klägerin abnehmen wird (was noch nicht einmal zwingend ist, da es auch möglich erscheint, dass vor allem andere gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammler Einbußen bei der Sammelmenge verspüren oder die Restmülleinwürfe weiter zurückgehen werden). Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss aber nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichende Angaben der Beklagten darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die AWG ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher weiterführen wird können. Dies gilt auch deshalb, weil die AWG über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügt und jederzeit auf neue Standplätze - auch im öffentlichen Straßenraum - zurückgreifen könnte. Dass dies möglich ist, zeigt die im Wirtschaftsplan der AWG verankerte (geplante) Erhöhung der Anzahl der Alttextilcontainer von 176 auf 200 für das Jahr 2014.
132Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
133Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sie günstige Rechtsfolge ableitet,
134vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
135Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
136vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
137c. Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung der Klägerin gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
138Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
139vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
140Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
141vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
142Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
143vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
144Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
145vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; a.A. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
146Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Diese setzt voraus, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
147vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
148Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Denn die Beklagte hat schon nicht vorgetragen, mit der Tätigkeit der gewerblichen Sammler gingen Einbußen der Sammelmenge einher, die zur Erhöhung der Abfallgebühren geführt haben bzw. aufgrund einer prognostischen Betrachtung alsbald zu einer Erhöhung führen würden.
149Das Argument der Beklagten, sie könne bei weniger Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Ausgehend von der – zu Gunsten der Beklagten – als zutreffend unterstellt (höchsten) geschätzten Sammelmenge von 2.000 t pro Jahr im Stadtgebiet entgingen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 800.000,00 Euro - bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne -,
150vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44. Für die von der Beklagten nachweislos genannte Erlössumme von 1.000,00 Euro pro Tonne bestehen keine Anhaltspunkte.
151In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 29.138.154,00 Euro) macht dies nur ca. 2,746 % aus und fällt damit nicht wesentlich ins Gewicht,
152vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 – n.v. UA S. 23.
153Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die Gebührenauswirkungen unter diesem Betrag liegend wahrscheinlich machten. Darauf kam es aber nicht mehr an.
154d. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, ein überwiegendes öffentliches Interesse könnte wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen,
155vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
156Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste, Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der - insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommende - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigten, sind hier nicht ersichtlich.
157Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gilt, dass diese reibungslos funktionieren muss. Insbesondere dürfen durch die gewerblichen Sammlungen keine Strukturen (wesentlich) beeinträchtigt werden. Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung dergestalt beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht. Die Beklagte selbst bzw. die AWG mussten aufgrund der Sammlungstätigkeit der gewerblichen Sammler keine Anpassung ihrer Sammlungstätigkeit vornehmen. Vielmehr haben die Beklagte bzw. die AWG ihr Sammlungsvolumen kontinuierlich erweitert, was – zumindest bezogen auf den aktuellen Sammelumfang – für ein mögliches lukratives Nebeneinander der verschiedenen Sammlungen spricht.
158Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre (beabsichtigte) Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund des im Stadtgebiet bestehenden flächendeckenden Netzes der Beklagten mit (geplanten) 200 eigenen Containern. Im Übrigen ist einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Durchgreifendes entgegen zu halten. Dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
159vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
160Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
161e. Da es bereits an den Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung der Klägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
162IV. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der materiell rechtswidrigen Grundverfügung (vgl. insoweit die Ausführungen unter A. III.), die mit diesem Urteil aufgehoben wird.
163Gleiches gilt für die nach §§ 14 Abs. 1, 1 Abs. 1 Nr. 1 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen festgesetzte Verwaltungsgebühr. Für eine rechtswidrige Amtshandlung können keine Kosten gefordert werden,
164vgl. Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblattwerk (Stand: Dezember 2006), § 1 Rn. 13, m. w. N.
165B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.
166Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
167Beschluss:
168Der Streitwert wird auf 72.500,00 Euro festgesetzt.
169Gründe:
170Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens diesbezüglich an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen beabsichtigten Jahresgesamtsammelmenge (360 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 72.000,00 Euro,
171vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
172Der Zwangsgeldandrohung kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs). Hinsichtlich der Gebührenfestsetzung folgt die Festsetzung des Streitwertes aus § 52 Abs. 3 GKG.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, das – nach eigenen Angaben u.a. auch im Stadtgebiet der Beklagten – Alttextilien mittels Containern sammelt.
3Am 30. Juli 2012 zeigte die Klägerin, vertreten durch den Leiter der Niederlassung C. , Herrn O. X. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an.
4In der Anzeige gab die Klägerin an, 16 Mitarbeiter und 16 Sammelfahrzeuge zu haben und im Jahr ca. 100 t Alttextilien im Bringsystem mittels Container zu sammeln, die sodann nach der Zwischenlagerung von der W. Textile Recycling Sp. z o.o. verwertet werden.
5Geschäftsführer der Klägerin zu diesem Zeitpunkt war Herr N. E. .
6Unter dem 31. Juli 2012 und dem 4. September 2012 forderte die Beklagte die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf, u.a. zur Angabe, wo sich die aufgestellten Container befinden. Die Klägerin teilte mit, die Anzeige entspreche den Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG und sei vollständig gewesen, legte aber, nachdem sie zur Untersagung der Sammlung wegen fehlender Unterlagen angehört worden war, u.a. für den damaligen Geschäftsführer N. E. einen Auszug aus dem Gewerbezentralregister vor, der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. enthielt. Zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie z.B. das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX.
7Nach vorheriger Anhörung untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 20. November 2012 die am 30. Juli 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung der Klägerin von Bekleidung, Textilien und Verpackungen aus Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.1). Die sofortige Beseitigung aller von der Klägerin im Stadtgebiet L. aufgestellten Sammelcontainer bis spätestens zum 30. November 2012 wurde angeordnet (Ziffer I.2) Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. 1 der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. 2 der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung die Ersatzvornahme an (Ziffer III.).
8Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden. Eine Prüfung der Anzeige in Bezug auf die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG habe aufgrund der fehlenden Unterlagen nicht erfolgen können. Außerdem bestünden wegen der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht im Gewerbezentralregister erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn N. E. als Geschäftsführer der Klägerin. Des Weiteren seien an den Standorten E2.-----straße auf dem Grundstück der Hausnummer 10-12 und der I. Straße / Ecke X1.-------straße Container ohne die Genehmigung der jeweiligen Grundstückseigentümer und am Standort I1. Straße im öffentlichen Straßenland ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt worden. Wegen der Verstöße gegen das Straßenrecht erfolge die Verwertung der gesammelten Abfälle auch nicht ordnungsgemäß.
9Die Klägerin erhob gegen diese Ordnungsverfügung am 21. Dezember 2012 Klage. Unter dem 16. Januar 2013 hob die Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung auf, der Rechtsstreit wurde übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
10Nach erneuter Anhörung untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 20. Februar 2013 die am 30. Juli 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung der Klägerin von Bekleidung, Textilien und Verpackungen aus Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Verfügung nicht, nicht richtig oder nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.).
11Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden, insbesondere fehle die Mitteilung, an welchen Stellen sich die von der Klägerin für die Sammlung genutzten Container befänden (Containerstandliste). Es sei bekannt, dass in einigen Fällen Sammelbehälter auf öffentlichen Flächen oder auf Privatgrundstücken aufgestellt worden seien, ohne im Besitz der erforderlichen Sondernutzungserlaubnis zu sein oder das Einverständnis des Grundstückseigentümers erbeten zu haben. Eine Prüfung der Anzeige in Bezug auf die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG habe aufgrund der fehlenden Unterlagen nicht erfolgen können. Außerdem bestünden wegen der sieben Eintragungen betreffend Verstöße gegen Straßenrecht im Gewerbezentralregister erhebliche Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn N. E. als Geschäftsführer der Klägerin. Auch negative Berichterstattung in den Medien über illegal aufgestellte Sammelcontainer erhärteten Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin. Die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts Leipzig habe mit Beschluss vom 21. Januar 2013 – 1 L 542/12 – eine Ordnungsverfügung der Stadt Leipzig bestätigt, in der die Klägerin verpflichtet werde, 760 Container aufgrund von Verstößen gegen das Straßenrecht zu entfernen. Wegen der Verstöße gegen das Straßenrecht erfolge die Verwertung der gesammelten Abfälle auch nicht ordnungsgemäß.
12Die Klägerin hat am 6. März 2013 Klage erhoben.
13Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Ordnungsverfügung sei formell rechtswidrig. Die Beklagte könne als untere Umweltschutzbehörde, da sie gleichzeitig auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei, aufgrund dieser Interessenkollision nicht die zuständige Behörde im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sein, sofern eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der internen Bearbeitungen nicht vorgelegen habe. Des Weiteren fehle es an der erforderlichen Anhörung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gemäß § 18 Abs. 4 KrWG. Die Beklagte habe insoweit mitgeteilt, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger von vornherein nicht zu einer Stellungnahme aufgefordert worden sei. Dies führe zu einem Verfahrensfehler. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtswidrig. Die Anzeige sei vollständig erfolgt. Die Benennung konkreter Sammelstellen könne nicht aufgrund von § 18 Abs. 2 KrWG verlangt werden. Die Verwertung der von ihr erfassten Abfälle erfolge ordnungsgemäß. Die behaupteten Verstöße gegen Straßenrecht außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Beklagten seien von der ordnungsgemäßen Verwertung im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht erfasst. Es bestünden keine Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit. Eine Unzuverlässigkeit folge insbesondere nicht aus einer unvollständigen Anzeige, denn entgegen der Auffassung der Beklagten sei die von ihr – der Klägerin – vorgelegte Anzeige gemäß § 18 Abs. 2 KrWG vollständig gewesen. Eine Unzuverlässigkeit folge auch nicht aus etwaigen Verstößen gegen Straßenrecht. Der Zuverlässigkeitsbegriff des § 18 Abs. 5 KrWG werde abschließend durch § 8 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) bzw. § 3 der Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV) konkretisiert und vorgegeben. Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht seien in diesen Vorschriften nicht aufgeführt. Selbst wenn Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht berücksichtigt würden, könnten jedenfalls etwaige Verstöße gegen das Zivilrecht, d.h. gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse, keine Berücksichtigung finden, da zivilrechtliche Vorschriften nicht in Bezug genommen würden. Zweifel an der Zulässigkeit könnten des Weiteren nicht aus einer Gesamtschau weiterer, sie – die Klägerin – betreffender Verfahren abgeleitet werden. Zudem müssten die bei ihr vorgenommenen personellen Veränderungen mit in die Zuverlässigkeitsprognose einfließen. Insoweit sei mit Gesellschafterbeschluss vom 24. Mai 2013 der Geschäftsführer der Firma ausgetauscht worden. Anstelle des bisherigen Geschäftsführers Herrn N. E. sei nunmehr Herr W1. L1. alleiniger Geschäftsführer. Herr N. E. habe Einzelprokura. Vorgänge, die vor dem Zeitpunkt der Bestellung des neuen Geschäftsführers gelegen hätten, dürften nicht mit in die Prognoseentscheidung einfließen. Einträge des Herrn N. E. im Gewerbezentralregister betreffend straßenrechtliche Verstöße in der Stadt O1. könnten daher nicht für die Begründung einer Unzuverlässigkeit herangezogen werden. Im Übrigen habe Herr N. E. sich gegen eine Entscheidung der Stadt O1. erfolgreich gerichtlich zur Wehr gesetzt. Die übrigen Verstöße beruhten auf vergleichbaren Sachverhalten. Die Auseinandersetzung mit der Stadt O1. sei im Übrigen jetzt beendet. Die Behauptung der Unzuverlässigkeit unter Bezugnahme auf Vorfälle in Leipzig sei unsubstantiiert. Soweit sich auf, noch unter der Amtszeit des vormaligen Geschäftsführers datierende, Vorgänge im Gebiet der Stadt M. bezogen werde, seien etwaige dortige Fehler auf die Führung der örtlichen Niederlassung zurückzuführen. Diese Fehlerquelle sei inzwischen beseitigt. Der jetzige Geschäftsführer W1. L1. sei dort als freiberuflicher Mitarbeiter eingesetzt gewesen, um seinerzeit gerade dort aufgetretene Missstände zu beseitigen. Er sei in M. weder Niederlassungsleiter noch Angestellter gewesen. Schließlich seien nach Umstrukturierung der Geschäftsführung Maßnahmen ergriffen worden, um die Betriebsabläufe und die Betriebspraxis zu verbessern. Es erfolge eine Überprüfung bestehender Containerstandorte auf die Einhaltung des Straßenrechts. Zudem gebe es Arbeits- und Handlungsanweisungen für die Mitarbeiter im Außendienst mit betriebsinterner Kontrolle. Konkrete Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bzw. privatrechtliche Verfügungsbefugnisse im Stadtgebiet der Beklagten habe diese nicht hinreichend dargelegt. Aktuell habe sie – die Klägerin – im Stadtgebiet der Beklagten an drei Standorten Container aufgestellt (Zur Alten T. 210, H.--------straße EKZ-Center / Am X2. , E2.-----straße 10-14). Für diese Standorte lägen ordnungsgemäße Mietverträge vor. Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bestünden aktuell ebenfalls nicht. Auf der Von-L2. -Straße sei kein Container aufgestellt worden. Der Container auf der I1. Straße sei nicht mehr vorhanden gewesen als sie diesen habe entfernen wollen. Mit den aufgestellten Containern auf der E2.-----straße 10-14 werde nicht gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse verstoßen. Es liege ein Mietvertrag mit der Firma Tropical Getränkehandel UG vor. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Firma U. Getränkehandel UG nicht der Grundstückseigentümer sei. Es sei grundsätzlich möglich, dass der Grundstückseigentümer die Verfügungsbefugnis an den Mieter oder Pächter verloren habe. Es könne im Übrigen nicht ausgeschlossen werden, dass der Verfügungsberechtigte sein ursprüngliches Einverständnis mit der Containeraufstellung später gegenüber der Beklagten verschwiegen oder widerrufen habe, insbesondere wenn seitens der Beklagten der Eindruck erweckt worden sein sollte, die auf dem jeweiligen Grundstück aufgestellten Container seien „illegal“. Auch für den Standort X1.-------straße 8 / I2.-----straße habe die Beklagte einen Verstoß gegen privatrechtliche Verfügungsbefugnisse nicht belegt. Es fehle an einer Darlegung, dass der Grundstückseigentümer die Verfügungsbefugnis über den Aufstellungsort überhaupt noch innehabe. Der Mietvertrag mit dem Vermieter Herrn X3. spreche für einen Verlust der Verfügungsbefugnis der Grundstückseigentümerin. Im Übrigen habe die Grundstückseigentümerin, die T1. Energie GmbH, mit Schreiben vom 11. Dezember 2013 erklärt, dass eine Verwechslung vorgelegen habe und die Forderung auf Räumung des Grundstücks als gegenstandslos zu betrachten sei. Bezüglich des auf der Straße Zur Alten T. 210 aufgestellten Containers sei kein Verstoß gegen Straßen- und Wegerecht dargelegt, weil sich der Container auf einem Privatgelände befinde. Sie verfüge insoweit über einen Mietvertrag. Aus dem Vortrag der Beklagten ließen sich auch keine Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht bzw. privatrechtliche Verfügungsbefugnisse außerhalb des Stadtgebietes der Beklagten ableiten. Selbst wenn es in der Vergangenheit vereinzelt zu Verstößen gekommen sein sollte, was bestritten werde, biete die geänderte Betriebspraxis eine ausreichende Gewähr dafür, dass die Sammlungstätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausgeübt werde. Schließlich sei die Untersagung unverhältnismäßig und berücksichtige nicht in hinreichendem Maße ihre grundrechtlich geschützten Positionen. Die Zwangsgeldandrohung sei ebenfalls rechtswidrig.
14Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung die Zwangsgeldandrohung (Ziffer III.) in der angefochtenen Ordnungsverfügung aufgehoben hat und die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin zuletzt,
15die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20. Februar 2013 in der Fassung vom 7. Oktober 2014 aufzuheben.
16Die Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Zur Begründung macht sie Ausführungen zu ihrer Zuständigkeit für den Erlass der angefochtenen Ordnungsverfügung und verweist im Übrigen im Wesentlichen auf dessen Inhalt. Ergänzend führt sie an, auch in ihrem Zuständigkeitsbereich seien ohne Genehmigung des Grundstückseigentümers bzw. ohne Sondernutzungserlaubnis Container durch die Klägerin aufgestellt worden.
19Mit Verfügung vom 26. Mai 2014 hat das Gericht die Beklagte aufgefordert mitzuteilen, ob die Klägerin seit dem 24. Mai 2013 – dem Zeitpunkt der Auswechslung des Geschäftsführers – Container ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse bzw. ohne das Einverständnis des jeweiligen Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken im Stadtgebiet der Beklagten oder in anderen Kommunen aufgestellt hat. Entsprechende Verfügungen erhielten die Beklagten (die Städte Düsseldorf, Remscheid und Wuppertal) in den Verfahren 17 K 2730/13, 17 K 4202/13 und 17 K 3552/13. Die Beklagten teilten u.a. folgendes mit:
20In der Stadt L. habe die Klägerin seit dem 18. Oktober 2013 wiederholt auf der E2.-----straße 10-14 Container ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers aufgestellt. Diese Container wurden seitens des Grundstückseigentümers teilweise entfernt, jedoch von der Klägerin erneut aufgestellt. Weitere Ermittlungen hätten ergeben, dass ein von der Klägerin vorgelegter Pachtvertrag von der Firma U. Getränkehandel UG, einem im Objekt E2.-----straße 10-14 ansässigen Getränkehandel, unterzeichnet war, nicht jedoch von dem Grundstückseigentümer, Herrn X4. , selbst. Die Container der Klägerin seien nach Auskunft des Grundstückseigentümers stets ohne sein Wissen und Einverständnis aufgestellt worden. Seit August 2013 habe die Klägerin zudem auf der X1.-------straße 8 zum wiederholten Male Container ohne Zustimmung des dortigen Grundstückseigentümers, den Stadtwerken L. AG (T1. Energie GmbH), aufgestellt. Die Klägerin bestreitet, die Container ohne Zustimmung des zivilrechtlich Verfügungsberechtigten aufgestellt zu haben.
21In der Stadt Remscheid habe am 9. Juli 2013 ein Container der Klägerin an der Ecke des Stichweges an der F.-----straße gestanden. Dieser Standort hätte einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, die nicht vorgelegen habe. Der Behälter sei am 22. Juli 2013 auf Veranlassung der Straßenverkehrsbehörde im Wege der Ersatzvornahme sichergestellt worden. Die Klägerin bestreitet indes, einen Container an der F.-----straße aufgestellt zu haben. In den eigenen Unterlagen sei der Standort nicht vermerkt. Es deute viel darauf hin, dass die Behälter der Klägerin entwendet worden seien. Auf den zu den Akten gereichten Fotos sei erkennbar, dass versucht worden sei, die Rufnummer der Klägerin zu entfernen. Außerdem schienen die Behälter nicht mehr, wie bei der Klägerin üblich, miteinander verschraubt zu sein. Stattdessen seien die Behälter erheblich beschädigt.
22Im Juni 2013 seien auf dem Parkplatz des Gemeinde- und Stadtteilzentrums F.-----straße in der Stadt S. zwei Sammelbehälter ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden. Die Klägerin bestreitet auch diesbezüglich, Container dort aufgestellt zu haben.
23In der Stadt L3. sei auf dem Grundstück der Stadt L4. Weg 90-92 ein Container aufgestellt worden. Dieser sei zwar nicht beschriftet gewesen, habe aber einen Aufkleber mit der Nummer „Bei Reklamationen 00000 – 000000“ aufgewiesen, der Nummer, die auf den Containern der Klägerin regelmäßig zu finden sei. Der Container sei von einem Subunternehmer der Klägerin am 26. März 2014 geleert worden. Ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin sei eingeleitet worden. Die Klägerin bestreitet, dass es sich bei der Adresse L4. Weg 90-92 um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche handele bzw. es sich um eine Fläche im städtischen Eigentum handele, auf der das Abstellen der Container nicht erlaubt gewesen sei.
24In der Stadt Viersen habe im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I3. L5.----weg ) ein Container der Klägerin ohne erforderliche Sondernutzungserlaubnis gestanden, der später von der Stadt W2. entfernt worden sei.
25Ebenfalls in der Stadt W2. seien auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 754 (C1.----------platz 1) im Juli 2013 zwei Container von der Klägerin ohne Einverständnis der Grundstückseigentümerin aufgestellt worden. Die Klägerin trägt bezüglich beider Standorte in W2. vor, die Mitarbeiter seien angewiesen worden, Behälter abzuziehen. Dies sei von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden, was gegenüber diesem Mitarbeiter arbeitsrechtlich geahndet worden sei.
26Im April 2014 seien in der Stadt I4. , auf der O2. Straße 1a, Container von der Stadt I4. entfernt worden, die von der Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt worden seien.
27In der Stadt E3. auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H1. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) seien im Februar 2014 zwei Container der Klägerin aufgefunden worden. Sowohl die Baumarktbetreiberin als auch die Grundstückseigentümerin seien mit der Aufstellung der Container nicht einverstanden gewesen, was durch Vorlage des entsprechenden E-Mail Verkehrs belegt wurde. Zwischen dem 27. März 2014 und 17. Juni 2014 seien die Container entfernt worden. Die Klägerin bestreitet das fehlende Einverständnis der über das Grundstück verfügungsberechtigten Person.
28In dem beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13 (Q. ./. Stadt S. , klageabweisendes Kammerurteil vom 2. September 2014) hat die Klägerin auf Aufklärungsverfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 Ausführungen zu den Aufgaben des aktuellen Geschäftsführers W1. L1. gemacht. Sie teilte außerdem den Aufgabenkatalog des Prokuristen N. E. mit. Insoweit wird auf ihren dortigen Schriftsatz vom 18. Juni 2014 Bezug genommen. Ferner hat sie mitgeteilt, unter dem neuen Geschäftsführer seien Außendienstmitarbeiter eingestellt worden – heute neun – die neue Stellplätze erkundeten, die dafür notwendigen Sondernutzungserlaubnisse oder privatrechtlichen Vereinbarungen erwirkten und die Standplätze in der Folgezeit betreuten. Die Auswahl und Überprüfung der Standorte erfolge dabei auch anhand einer internen Praxis-Anleitung. Die Kontrolle der Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze obliege Herrn O. X. als einer für den Betrieb verantwortlichen Person. Sein Tätigkeitsprofil sei seit Einreichen der Anzeigen nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 unverändert geblieben.
29Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den der beigezogenen Verfahrensakten 17 K 2730/13, 17 K 4202/13 und 17 K 3552/13 einschließlich der dortigen Beiakten Bezug genommen.
30Entscheidungsgründe:
31A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
32Bezüglich des noch zur Entscheidung verbleibenden Streitgegenstandes ist die Klage zulässig, aber unbegründet.
33Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 20. Februar 2013 in der Fassung vom 7. Oktober 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
34I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen).
35II. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig.
361. Von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU), ist auszugehen.
37Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
38Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
39vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24.
40Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
41vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf , Urteil vom 8. April 2014 ‑ 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
42Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall,
43vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
44Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 361-2 (Untere Abfallwirtschaftsbehörde / Abfallberatung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr I5. . Das Team 361-2 ist für die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und den Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG zuständig. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werden von dem Team 361-1 (Abfallwirtschaft / Straßenreinigung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr G. . Die Abteilungsleitung 361 (Frau C2. ) hat im Hinblick auf Anordnungen nach § 18 KrWG ausschließlich Vorgesetzten- und Weisungsfunktion gegenüber dem Team 361-1, nicht aber gegenüber dem Team 361-2. In diesen Fällen wird die Vorgesetzten- und Weisungsfunktion unmittelbar durch die Fachbereichsleitung Umwelt (Herr E4. ) wahrgenommen.
45Soweit in der Literatur vertreten wird, dass es vor dem Hintergrund von Art. 102 und 106 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) – ehemals Art. 82 und 86 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – und deren Auslegung in der sogenannten MOTOE-Entscheidung,
46EuGH, Urteil vom 1. Juli 2008 – C-49/07 –, juris,
47auch europarechtlich problematisch sei, wenn der Rechtsträger des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers über die Sammlungen von dessen Wettbewerbern entscheide,
48vgl. Diekmann/Ingerowski, AbfallR 2013, 12, 16; Dippel, in: Schink/Versteyl, KrWG, § 18, Rn. 8 f.; Weidemann, AbfallR 2013, 96, 100; Hurst, AbfallR 2013, 176, 177; ähnlich Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl., § 18, Rn. 11; a.A. Wenzel, AbfallR 2013, 231, 233,
49begründet dies keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit der Beklagten.
50Zum Einen spricht angesichts der dezentralen Betrauung der Landkreise und kreisfreien Städte mit den Aufgaben der Abfallbewirtschaftung schon einiges gegen eine marktbeherrschende Stellung i.S.v. Art. 102 AEUV,
51so wohl auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 39.
52Zum Anderen handelt es sich bei der Abfallbewirtschaftung als Aufgabe der Daseinsvorsorge – anders als bei der Veranstaltung von Motorrennen im Fall N1. – um eine unter die Ausnahmevorschrift des Art. 106 Abs. 2 AEUV fallende Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse,
53vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16.08 –, juris Rn. 40.
54Zudem unterliegen – anders als beim Fall N1. , in dem der im Wettbewerb stehende Veranstalter unkontrolliert über die Zulassung von anderen Wettbewerbern bestimmen konnte und das griechische Berufungsgericht selbst angegeben hatte, keinen effektiven innerstaatlichen Rechtsschutz gewähren zu können – hier sowohl der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als auch die erst nach eigener unabhängiger Prüfung entscheidende und allein vom Rechtsträger her, nicht aber personell und organisatorisch mit ihm identische untere Umweltschutzbehörde bei der Ausübung ihrer Befugnisse Beschränkungen, Bindungen und einer effektiven beim ersteren rechtsaufsichtlichen, bei letzterer sonderaufsichtlichen sowie nicht zuletzt auch verwaltungsgerichtlichen Kontrolle,
55vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
562. Auch im Übrigen sind keine durchgreifenden formellen Mängel ersichtlich. Soweit die Klägerin rügt, dass die Beklagte den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung nicht gemäß § 18 Abs. 4 KrwG zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert hat, so führt dies nicht zur formellen Rechtswidrigkeit der Untersagung. Insoweit kann offenbleiben, ob die Rechtmäßigkeit einer – wie hier – auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagungsverfügung zwingend eine auf § 18 Abs. 4 KrWG basierende, vorherige Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers voraussetzt. Selbst wenn zugunsten der Klägerin unterstellt wird, dass es einer derartigen Beteiligung gemäß § 18 Abs. 4 KrWG stets bedürfte und die Vorschrift des § 18 Abs. 4 KrWG zumindest auch dem Schutz der Belange des gewerblichen Sammlers diente,
57vgl. hierzu OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. Juli 2013 – 8 B 10533/13 –, juris Rn. 7, wonach § 18 Abs. 4 KrWG ausschließlich dem Schutz der Belange des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dient,
58wäre ein insoweit unterstellter Mangel jedenfalls nach § 46 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) unbeachtlich. Denn nach § 46 VwVfG NRW kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. So liegt der Fall hier. Die Vorschrift des § 18 Abs. 4 KrWG über die Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist als Verfahrensvorschrift zu qualifizieren. Überdies handelt es sich bei der auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagung der von der Klägerin beabsichtigten gewerblichen Sammlung um eine gebundene Entscheidung und es ist offensichtlich, dass die unterlassene Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn in Anbetracht der Tatsache, dass die Beklagte die streitgegenständliche Untersagungsverfügung maßgeblich auf Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat ist nicht ersichtlich, wie eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers diesbezüglich Auswirkungen auf die Zuverlässigkeitsprognose hätte haben können. Eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hätte allenfalls im Hinblick auf etwaige der Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen von Relevanz sein können,
59vgl. VG Düsseldorf , Urteil vom 22. September 2014 – 17 K 2730/13 –.
60III. Die Ordnungsverfügung ist materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
61Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
621. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
63vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
64Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung – insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen – bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
65vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
66Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
672. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
68vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
69Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
70vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris,
71weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn selbst ein solches Fehlverhalten stünde hier fest. Freilich müssen in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
72vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
73Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, die als unbestimmter Rechtsbegriff vom Gericht voll überprüft werden kann, ist dabei ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche oder sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägige Vorschriften kommen wird,
74vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
75Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
76vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
77Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben,
78vgl. zum Vorstehenden näher OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
79Entsprechendes gilt für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV), die abgesehen von kleineren Abweichungen im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht bleiben müssen. Hierfür spricht nicht zuletzt die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, können sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele unter gesetzessystematischen Gesichtspunkten nicht auf Vorschriften beziehen, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind.
80Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
81Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
82vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
83Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
84vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
85Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
86vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
87Eine Untersagung rechtfertigen können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bilden würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung einschlägig geltender Vorschriften erkennen lassen,
88vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
89Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
90Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
91vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf , Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 ‑ 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
923. Das vorweggeschickt, sind Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen und damit hier auch der Klägerin ergeben,
93vgl. zur abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin bereits grundlegend VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –; zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin vgl. zuletzt VG Leipzig , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
94a. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 30. Juli 2012 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen, (u.a.) der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer N. E. und Herr O3. X. als Leiter der Niederlassung C. , dessen Zuständigkeitsbereich auch das Stadtgebiet der Beklagten und darüber hinaus ganz Nordrhein-Westfalen umfasst, unzuverlässig.
95Denn diese hatten in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit massiv und systematisch gegen Straßenrecht verstoßen bzw. hatten solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – zu verantworten. Die Klägerin war aus diesem Grund Verfahrensbeteiligte in diversen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend die zwangsweise Entfernung von unberechtigt aufgestellten Sammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen. Schon die beträchtliche Anzahl der Verfahren lässt einen Rückschluss auf ihr problematisches Geschäftsgebaren zu,
96vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 7.
97Im Einzelnen seien exemplarisch folgende Verstöße hervorgehoben:
98Die Klägerin hat im Stadtgebiet S. in der Vergangenheit an den Standorten C3. Str. 2, F1. . 1, N2. ./S1. -N3. ., Q1. ./Am P. , Einfahrt zum L6. , C4. . 4, S2. . 54, D. -N4. ./Q2. -X5. ., B. F2. . 1, M1. . 6, X6. . 68, S3. . 6, I6. . 31, S4. Ring 44 und T2. . Container ohne dafür gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 Straßen- und Wegegesetz NRW (StrWG NRW) erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellt. Bezüglich dieser Standorte beantragte die Klägerin denn auch tatsächlich – nachdem sie von der Stadt S. im Anzeigeverfahren nach § 18 Abs. 1 KrWG unter dem 8. August 2012 darauf hingewiesen wurde, es bedürfe für eine ordnungsgemäße Sammlung zum Aufstellen der Container auf öffentlichen Flächen (ggf.) Sondernutzungserlaubnisse – am 19. September 2012 ebensolche, ohne deren grundsätzliche Erforderlichkeit in Frage zu stellen. Erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens über den von der Stadt S. an die Klägerin am 13. November 2012 erlassenen Kostenbescheid für die Entfernung von an den vorbenannten Standorten aufgestellten Containern im Wege der Ersatzvornahme (Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 8361/12 - nicht rechtskräftig) hat die Klägerin die Erforderlichkeit von Sondernutzungserlaubnissen größtenteils unter Vorlage von ihr angefertigter Fotografien bestritten. Sie hat darauf hingewiesen, die Container stünden zumindest jetzt nicht (mehr) auf einer dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Fläche bzw. ein Einwurf sei nicht (mehr) nur von dem öffentlichen Straßenraum aus möglich. Tatsächlich wurden etwa ausweislich der Fotografien der Standorte S3. . 6 (Foto Nr. 3), S4. Ring 44 (Foto Nr. 5), T2. . 67 (Foto Nr. 8), Q3. ./Am P. (Foto Nr. 13), D. -Meyer Str./Q2. Windgasen Str. (Foto Nr. 17) und M1. . 6 (Foto Nr. 20) die Container – was sich aus den mangels Lichteinstrahlung jetzt sichtbaren unbewachsenen Stellen vor den einzelnen Containern ergibt – einige Meter weg vom öffentlichen Straßenraum nach hinten bewegt. Diese spätere Ortsveränderung ist im hiesigen Verfahren jedoch unbeachtlich. Denn unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, nach der eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich ist, wenn ein Container auf privater, nicht dem öffentlichen Verkehr gewidmeter Fläche stehe, eine Befüllung indes nur vom öffentlichen Straßenraum möglich ist,
99vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33,
100stellt das Versetzen von dem öffentlichen Raum weg nicht in Frage, dass zumindest zu einem früheren Zeitpunkt Verstöße gegen Straßenrecht vorlagen. Bezüglich der Standorte X6. . 68, N5. ./S1. -N6. Str. und S2. . 54 trat die Klägerin dem Erfordernis von Sondernutzungserlaubnissen und dem Fehlen derselben überdies nicht entgegen und räumte damit letztlich Verstöße gegen das Straßenrecht ein,
101vgl. ebenso dazu den Beschluss des VG Düsseldorf vom 18. Dezember 2012 – 16 L 2402/12 – und den den erstinstanzlichen Beschluss insoweit bestätigenden Beschluss des OVG NRW ‑ 11 B 14/13 ‑, n.V., (25 Verstöße der Klägerin gegen Straßenrecht im Stadtgebiet S. ).
102Ungeachtet dessen wurde die Klägerin von der Stadt E1. mit (bestandskräftigen) Bescheiden vom 20. September 2011 (Standort C5. . 57) und 16. November 2011 (Standort W3.---straße /Am N7. ) zur Entfernung von ohne dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnisse aufgestellten Containern aufgefordert. Die hiergegen gerichteten Klagen (Verwaltungsgericht Düsseldorf – 16 K 6529/11 – und – 16 K 7510/11 –, Urteil vom 20. Juni 2012) blieben ohne Erfolg. Die Stadt P1. zog einen Container der Klägerin ein, der auf einer Privatfläche mit Einwurfklappe unmittelbar zur öffentlichen Straße ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellt war (Verfügung der Stadt P1. vom 26. Juni 2013). Die hiergegen eingereichte Klage beim Verwaltungsgericht Düsseldorf 16 K 5602/13 blieb erfolglos (nicht rechtskräftiges Urteil vom 4. Februar 2014, Antrag auf Zulassung der Berufung, OVG NRW: Az. 11 A 588/14).
103Schließlich hat auch die Stadt Düsseldorf im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 angeführt, die Klägerin habe im Februar 2012 zwei Container auf dem öffentlichen Parkplatz zur Bezirkssportanlage G1. -S5.--------weg ohne Genehmigung aufgestellt. Die Behauptung der Klägerin im Verfahren 17 K 2730/13 (Schriftsatz vom 23. Oktober 2013), sie habe zu keinem Zeitpunkt dort Container aufgestellt, kann angesichts der von der Stadt E3. vorgelegten Lichtbilddokumentation und der daraus ersichtlichen Aufkleber mit Firmenname und einschlägiger Telefonnummer der Klägerin auf den Containern, nicht im Ansatz nachvollzogen werden. Aus dem Vermerk der Stadt E3. im Verfahren 17 K 2730/13 vom 13. März 2012 ergibt sich auch, dass die Stadt E3. selbst die Aufstellung auf ihrem Grund zu keinem Zeitpunkt genehmigt hatte.
104Außerdem wurde die Klägerin in diversen Urteilen für straßenrechtlich unzuverlässig erklärt,
105vgl. etwa die Urteile des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. April 2013, 16 K 831/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1438/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 7. Mai 2013, 16 K 1815/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 1439/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren berief sich die Stadt W2. darauf, die Klägerin habe im Laufe der zurückliegenden Jahre immer wieder Container ohne die erforderliche Erlaubnis für die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen aufgestellt), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3533/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2011/13 Antrag auf Zulassung der Berufung), Urteil vom 17. Juli 2013, 16 K 3890/13 (nicht rechtskräftig, 11 A 2012/13 Antrag auf Zulassung der Berufung; in dem Verfahren begründete die Stadt Mönchengladbach die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnisse damit, die Klägerin habe wiederholt im Stadtgebiet Altkleidercontainer ohne die dafür erforderliche Erlaubnis aufgestellt).
106Darüber hinaus finden sich im Gewerbezentralregister sieben Eintragungen bezüglich Verstößen gegen Straßenrecht in den Jahren 2007 und 2008 in den Kommunen O1. und E1. zu Lasten des Herrn N. E. – zeitlich nachfolgende Eintragungen betrafen andere Verstöße wie das Inverkehrbringen pfandpflichtiger Einweggetränkeverpackungen ohne Kennzeichnung und Verstöße gegen das Sozialgesetzbuch IX, die hier mangels unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchführung der Sammlung keine Berücksichtigung finden können. Soweit die Klägerin diesbezüglich vorträgt, Herr N. E. habe sich in einem die Stadt O1. betreffenden Verfahren wegen des Vorwurfes eines straßenrechtlichen Verstoßes erfolgreich vor dem Oberlandesgericht E3. und nachfolgend dem Amtsgericht O1. gerichtlich zur Wehr gesetzt, ändert dies nichts an dem Umstand, dass jedenfalls die im Gewerbezentralregister aufgeführten rechtskräftig festgestellten straßenrechtlichen Verstöße für die Beurteilung der Zuverlässigkeit der Klägerin herangezogen werden können.
107Unter Herrn N. E. als Geschäftsführer ist es schließlich auch zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht in der Stadt M. gekommen. Die Klägerin stellte etwa seit Mai 2012 an diversen Orten im Stadtgebiet M. Alttextilcontainer auf, vgl. insoweit die von der Stadt M. erstellte Liste der Standplätze von Containern der Klägerin mit teilweise entsprechendem Fotomaterial, Bl. 91 f. in der Beiakte 9 (u.a. auf der X7. Q4. Str. Ecke P2. -B1. -Str. und der I7. -C6. Str. gegenüber Hausnr. 29). Mit Schreiben vom 15. Juni 2012 wurde die Klägerin dazu angehört, dass sie durch die Aufstellung von Alttextilcontainern auf öffentlichen Flächen im gesamten Stadtgebiet der Stadt M. öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis benutze. Es wurde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eingeleitet. Daraufhin beantragte die Klägerin, vertreten durch den jetzigen Geschäftsführer der Klägerin, Herrn W1. L1. , insgesamt für 96 im Stadtgebiet M. aufgestellte Sammelcontainer Sondernutzungserlaubnisse. In der Folge gingen weitere zahlreiche Beschwerden von Anwohnern bzw. des Kommunalen Bürgerdienstes über von der Klägerin aufgestellte Alttextilcontainer bei der Stadt M. ein. Die Standorte korrespondierten weitgehend nicht mit den von Herrn W1. L1. beantragten Standorten. Ungeachtet dessen, dass es in der Folgezeit zahlreiche Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen und die Entfernung der aufgestellten Container gab, stand die unerlaubte Sondernutzung durch das Aufstellen der Container – jedenfalls in der überwiegenden Zahl der Fälle – selbst nicht in Frage. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Leipzig in den dortigen Verfahren 1 K 327/13, 1 L 542/12, 1 L 1479/12 und 1 K 661/13 macht sich das Gericht insoweit zu Eigen. Dass erforderliche Sondernutzungserlaubnisse nicht eingeholt wurden, räumt selbst die Klägerin ein, vgl. etwa das Schreiben vom 5. Juli 2012 an die Stadt M. , Bl. 19 der Beiakte 9 sowie den Schriftsatz der Klägerin vom 4. Mai 2013, Seite 6, im Verfahren 17 K 4202/13, Bl. 46 der GA, wenn sie davon spricht, dortige Fehler seien auf die Führung der örtlichen Niederlassung der Klägerin zurückzuführen, die Fehlerquelle sei aber zwischenzeitlich durch eindeutige Anweisungen und eine engere Führung beseitigt. Auch in der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 hat die Klägerin die Verstöße nicht bestritten, sondern eingeräumt.
108b. Gemessen an den dargelegten bisherigen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und den Betrieb der Sammlung verantwortlichen Personen, die sich die Klägerin zurechnen lassen muss, ist auch im Entscheidungszeitpunkt des Hauptsacheverfahrens nach wie vor nicht von ihrer Zuverlässigkeit auszugehen,
109im Ergebnis so auch VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, n.v., UA Seite 17; a.A. das von einer bisherigen Zuverlässigkeit der Klägerin ausgehende Urteil des VG Minden vom 22. April 2014 – 11 K 2480/13 –, juris Rn. 40 ff.
110Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Maßstab, um prognostisch (wieder) von der Zuverlässigkeit ausgehen zu können ein strengerer ist, als bei erstmals auftretenden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit,
111vgl. VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
112Herr N. E. ist als zwischenzeitlicher Prokurist immer noch (aa.) und Herr O. X. unverändert (bb.) eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem bestehen durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des neuen Geschäftsführers W1. L1. (cc.).
113aa. Der Umstand, dass Herr N. E. seit dem 24. Mai 2013 nicht mehr Geschäftsführer der Klägerin ist, sondern deren Prokurist, führt zu keiner abweichenden prognostischen Beurteilung der Zuverlässigkeit, auch wenn – wie bereits ausgeführt – zwischen Erlass der Untersagungsverfügung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen sind. Trotz seiner Auswechselung als Geschäftsführer kann von einer hinreichend nachhaltigen und nach außen dokumentierten Änderung der künftigen Unternehmenspraxis derzeit nicht ausgegangen werden,
114vgl. zu diesem Erfordernis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16 sowie in Bezug auf die Klägerin VG Düsseldorf , Urteil vom 2. September 2014 – 17 K 4202/13 –.
115Dies gilt aus mehreren Gründen.
116Dem früheren – wie dargelegt – unzuverlässigen Geschäftsführer N. E. ist mit seiner Abberufung am 24. Mai 2013 zugleich Einzelprokura erteilt worden. Auch in dieser Funktion ist er eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG deren Unzuverlässigkeit weiter fortwirkt und die sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Allein die Tatsache, dass er nunmehr nicht mehr Geschäftsführer ist, ändert an seiner diesbezüglichen Stellung nichts. Nach wie vor übt er ohne Zweifel bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung aus,
117vgl. so auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 16,
118schon weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB. Nicht zuletzt kommt der bestimmende Einfluss auf die Durchführung der Sammlung in der dem Prokurist gegebenen Weisungsbefugnis für alle Mitarbeiter im Betrieb zum Ausdruck. Aber auch seine sonstigen Aufgaben lassen einen solchen Einfluss erkennen: Vertretung des Betriebs nach außen hin, Betreuung und Akquirieren neuer Kunden, Beschaffung von Dienstleistungen und Produkten, Leitung und Kontrolle der für die Erfüllung der betrieblichen und abfallwirtschaftlichen Tätigkeiten erforderlichen betriebstechnischen und betriebsorganisatorischen Arbeiten, Vermarktung der gesammelten Altkleider und Alttextilien, Überwachung von Abfalltransporten und Datensicherung. Schließlich gehört im Vertretungsfalle zu seinen Aufgaben sogar die unternehmerische Leitung anstelle des Geschäftsführers.
119Daher dürfte es sich letztlich nur um einen formalen Austausch des Geschäftsführers handeln, der eher Ausdruck eines situations- bzw. verfahrensangepassten Verhaltens ist, als er tatsächlich die Änderung der Unternehmenspraxis zur Folge hätte. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob sich dies nicht ferner daraus ergibt, dass Herr N. E. ausweislich der Antwort der Klägerin auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13, Schriftsatz vom 18. Juni 2014, zu III. Nr. 3 vor seiner Bestellung als Prokurist in seiner Funktion als Geschäftsführer dieselben Aufgaben wahrnahm, die heute zwischen ihm und dem neuen Geschäftsführer noch aufgeteilt sein sollen. Ausgehend von diesem Vortrag übte er damit wenn überhaupt sogar nur quantitativ aber nicht qualitativ weniger Einfluss auf die Geschäftstätigkeit der Klägerin aus als in seiner bisherigen Funktion als Geschäftsführer.
120bb. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin besteht auch deshalb weiter fort, weil Herr O. X. unverändert als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person tätig ist, dessen Unzuverlässigkeit sich die Klägerin zurechnen lassen muss. Wie bereits ausgeführt ist es ca. seit 2007 in den Städten S. , P1. , Mönchengladbach, E1. , O1. , L. und dem Kreis W2. und damit in seinem Zuständigkeitsbereich als Niederlassungsleiter zu (zahlreichen) Verstößen gegen Straßenrecht durch Aufstellen von Sammelcontainern ohne die dafür erforderliche Sondernutzungserlaubnis gekommen. Diese in der Vergangenheit liegenden Verstöße wirken auch zum jetzigen Zeitpunkt weiter fort, weil Anhaltspunkte dafür, dass konkret im Hinblick auf ihn Maßnahmen ergriffen worden sind, damit es zu keinen Verstößen gegen Straßenrecht mehr kommt, nicht gegeben sind und insoweit auch nicht hinreichend von der Klägerin vorgetragen wurden. Auf Nachfrage des Gerichts in dem Verfahren 17 K 4202/13 (Ziffer III. 6. der Verfügung vom 23. Mai 2014) teilte die Klägerin vielmehr im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu III Nr. 6 mit, das Tätigkeitsprofil des Herrn O. X. habe sich seit Einreichen der Anzeige nach §§ 17, 18 KrWG im Jahr 2012 nicht geändert. Allein die Organisation – so die Klägerin – sei durch die Beschreibung von Funktionen und Abläufen verbessert und transparenter gemacht worden. Zu seinen Aufgaben gehört ausweislich der übersandten Funktionsbeschreibung nach wie vor u.a. die Überwachung der Entsorgungswege von der Entstehung oder Anlieferung der Abfälle bis zur Verwertung oder Beseitigung, die Überwachung der Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften des KrWG und der Abfallverordnungen sowie die Erfüllung der von Behörden erteilten Bedingungen und Auflagen. Ihm sei die Aufgabe übertragen, die Aufstellung von Sammelcontainern und die Betreuung der Standplätze zu kontrollieren. Dies spiegelt sich auch in der von der Klägerin übersandten Praxisanleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern wider (Bl. 130 f. der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13). Wird bei der Überprüfung von Standorten etwa festgestellt, dass straßenrechtliche Vorgaben nicht eingehalten werden oder die Container nicht ausreichend gekennzeichnet sind, soll Herr O. X. informiert werden. Die ihm obliegende Aufgabe hat er in seinem Zuständigkeitsbereich (vgl. insoweit die Angaben der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 18. Juni 2014 unter I. 7. und 8, Bl. 117 der GA in dem Verfahren 17 K 4202/13) in – wie dargelegt – zu beanstandender Weise ausgeübt. Allein die behauptete Erlangung der Fachkunde bei einem entsprechenden Grundlehrgang und die Teilnahme an Fortbildungen sind insbesondere vor dem Hintergrund der Beanstandungen und des unveränderten Tätigkeitsprofils nicht ausreichend, die Unzuverlässigkeit entfallen zu lassen. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung im hiesigen Verfahren vortragen hat, Herr O. X. sei zu keinem Zeitpunkt für die Auswahl und die Kontrolle der Containerstandorte zuständig gewesen, diese Aufgabe habe vielmehr dem jeweiligen Geschäftsführer oblegen, so steht dieses Vorbringen in ersichtlichem Widerspruch zu ihrem diesbezüglichen Vortrag im beigezogenen Verfahren 17 K 4202/13. Diesen insoweit wechselnden Vortrag erachtet das Gericht als verfahrensangepasst und unglaubhaft.
121cc. Schließlich bestehen auch aktuell tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Herrn W1. L1. selbst, der als Geschäftsführer eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person ist und dessen Tätigkeit der Klägerin zuzurechnen ist. Wie sich aus den im hiesigen Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt M. ergibt, ist es zur Zeit seiner Tätigkeit in E5. (M. ) zu zahlreichen Verstößen gegen Straßenrecht gekommen (siehe oben, A. III. 3. a.). Dabei ist unerheblich, ob er – wie der seinerzeitige Prozessbevollmächtigte der Klägerin stets konsistent im Verfahren 17 K 4202/13 etwa im Schriftsatz vom 18. Juni 2014, Seite 3, zu II. zu 7. und 8. vorgetragen sowie auf ausdrückliche Nachfrage in der mündlichen Verhandlung am 2. September 2014 nochmals bestätigt hat – zu diesem Zeitpunkt Leiter der Niederlassung E5. (M. ) war und damit die Verstöße als eine für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person zu verantworten hatte oder ob er – wie nach Schluss der mündlichen Verhandlung im Verfahren 17 K 4202/13 im anschließend einzelrichterlich verhandelten Verfahren 17 K 3552/13 erstmals behauptet und nunmehr von den aktuellen Prozessbevollmächtigten mit Schriftsatz vom 25. September 2014 im hiesigen Verfahren vorgetragen – als für die Klägerin freiberuflich tätiger Selbstständiger, wie ein „Feuerwehrmann“ agierend, die Missstände betreffend fehlender Sondernutzungserlaubnisse (in M. ) beseitigen sollte. Denn über diese massiven und systematischen straßenrechtlichen Verstöße in M. hinaus ist es ausweislich der Antworten der Beklagten auf die Verfügung des Gerichts vom 23. Mai 2014 in dem Verfahren 17 K 4202/13 auch seit der Bestellung des Herrn W1. L1. zum Geschäftsführer am 24. Mai 2013 zu beachtlichen Verstößen gegen das Straßenrecht bzw. das Privatrecht im Zusammenhang mit der Aufstellung von Sammelcontainern gekommen.
122Die Klägerin hat – jedenfalls was die Ausführungen der Beklagten betreffend die Kommunen S. , L3. , I4. , W2. und E3. anbelangt – die Vorwürfe nicht entkräftet.
123In Bezug auf das Aufstellen von Containern auf dem Grundstück V.----straße 303/315, Gemarkung H1. , Flur 10, Flurstück 51 (U1. Baumarkt) im Februar 2014 im Stadtgebiet E3. hat die Klägerin schon nicht nachweislich vorgetragen, es läge eine Einverständniserklärung des Verfügungsberechtigten vor. Ihr Hinweis darauf, nicht nur der Eigentümer könne ein wirksames Einverständnis zur Nutzung eines Grundstücks zum Aufstellen von Sammelcontainern geben, sondern unter Umständen auch der Mieter/Pächter des Grundstücks, trifft zwar zu. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach §§ 540 Abs. 1 Satz 1, 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) ohne die Erlaubnis des Vermieters nicht berechtigt. Ungeachtet dessen hat auch die Klägerin selbst ein Einverständnis des Mieters/Pächters des Grundstücks bis dato nicht vorgelegt; ganz im Gegenteil hat die Stadt E3. im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 mit Schriftsatz vom 15. August 2014 einschlägigen Mail-Verkehr zwischen der Marktbetreiberin und der Grundstückseigentümerin bzw. ihrer Verwaltungsgesellschaft vorgelegt, woraus sich gerade kein Einverständnis mit der Aufstellung der Container ergibt. Ungeachtet dessen sind die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Klägerin, als vermeintlicher Inhaberin einer privaten Erlaubnis / eines Vertrages, den Container auf privatem Grund aufzustellen – zuzurechnen sind,
124vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N.
125Den Nachweis der Erlaubnis des Eigentümers respektive eines sonstigen Verfügungsberechtigten hat daher – entgegen ihrer Ansicht – die Klägerin zu erbringen; diesen ist sie indes nach wie vor schuldig geblieben. Es ist in diesem Zusammenhang eine durch nichts gerechtfertigte Schutzbehauptung und damit auch sinnbildend für das Geschäftsgebaren der Klägerin keine belastbaren und greifbaren konkreten Unterlagen vorzulegen, wenn sie vorträgt, es sei „weiterhin nicht auszuschließen, dass ein befugter Baumarktmitarbeiter wirksam sein Einverständnis erklärt hat, dieses aber nunmehr verschweigt“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13). Es wäre an der Klägerin gewesen, zumindest hier überhaupt einmal einen solchen Mitarbeiter – ungeachtet der nach obigen Darlegungen fehlenden Entscheidungserheblichkeit – zu benennen um ihren Vortrag zu personalisieren und glaubhaft zu machen. Auch ist der Vortrag, ein Mieter / Pächter sei grundsätzlich zur Untervermietung berechtigt oder es sei nicht auszuschließen, dass die Verwaltervollmacht für das o.g. Grundstück nicht auf Dritte übertragbar gewesen wäre (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 – die Verwaltervollmacht vom 23. Oktober 2008 legt allerdings fest: „Die Vollmacht ist nicht auf Dritte übertragbar“) ein wiederkehrendes Begründungsmuster von Vermutungen ins Blaue hinein. Nicht nur, dass solche Untervermietberechtigungen und Einverständniserklärungen dann – wie auch hier – letztlich nicht vorgelegt werden, muss es der Klägerin als bundesweit langjährig tätiges Unternehmen bekannt sein, dass bei Aufstellung eines Containers auf privatem Grund die Berechtigung des avisierten Vertragspartners – jedenfalls wenn er kein Eigentümer ist – nicht fraglos hingenommen und sehenden Auges „grundsätzlich davon [ausgegangen] werden darf, dass ihr erteilte Einverständnisse rechtmäßig erfolg[t]en“ (Schriftsatz vom 9. September 2014, S. 8 im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13). Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die vorgelegte „Arbeitsanweisung zur Überprüfung und Aufstellung von Sammelcontainern vom 7. August 2013, die jeweils undatierte „Praxis-Anleitung für die Überprüfung und Neu-Aufstellung von Sammelcontainern“, die „Arbeitsanweisung Außendienstmitarbeiter über Bestimmung der Aufstellorte von Altkleiderwerkstoffboxen“ und die „Arbeitsanweisung für Aufsteller von Altkleiderwerkstoffboxen“ zur Berechtigung der Aufstellung von Containern auf privaten Grundstücken keinerlei Vorgaben oder Prüfschritte enthalten.
126Auch gibt es für zwei der von der Klägerin im Stadtgebiet E3. aufgestellten Container (jeweils Parkplatz S6. , V.----straße 299) nach wie vor kein belegtes Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Von der Klägerin wurde mit Schriftsatz vom 17. Mai 2013 im, dem Verfahren 17 K 2730/13 vorangegangenen Eilverfahren 17 L 419/13 vorgetragen, die Container stünden mit Einwilligung des Hausmeisters – von einer Einwilligung des Eigentümers oder sonst Berechtigten war nicht die Rede – dort, sie „bemüh[e] sich darum, auch für diesen Standort einen schriftlichen Vertrag abzuschließen“. Angesichts des eigenen Vortrags, die beiden Container stünden bereits seit dem Jahre 2004 dort (vgl. dortiger Schriftsatz vom 23. Oktober 2013) mutet es merkwürdig an, dass die – behaupteten – Bemühungen sich über 10 Jahre erfolglos hingezogen haben sollen, während für die übrigen zwei Containerstandorte im Gebiet der Stadt E3. ohne Weiteres schriftliche Verträge vorgelegt werden konnten (vgl. Bl. 172 f. d. GA im Verfahren 17 L 419/13).
127Gleiches wie für die zuvor genannten Standorte gilt für das Grundstück L4. Weg 90-92 in der Stadt L3. , auf dem im März 2014 ein Container der Klägerin stand. Dem diesbezüglichen Einwand der Klägerin, es handele sich nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Fläche, weshalb es für das Aufstellen der Container keiner Sondernutzungserlaubnis bedurft habe, musste nicht weiter nachgegangen werden. Denn auch wenn es sich nur um eine Fläche im städtischen Eigentum handelte, ohne dass diese dem öffentlichen Verkehr gewidmet wäre, fehlte es jedenfalls an einem Einverständnis der Stadt L3. mit dem Aufstellen der Container. Auch diesbezüglich hätte es der Klägerin oblegen, ein entsprechendes Einverständnis nachzuweisen.
128Bei dem (bloßen) Bestreiten des fehlenden Einverständnisses der über ein Privatgrundstück verfügungsberechtigten Person handelt es sich im Übrigen um ein nicht nur vereinzelt vorkommendes Vorgehen der Klägerin. Auch im Stadtgebiet der Beklagten am Standort E2.-----straße 10-14 ist ein ähnliches Geschäftsgebaren zu beobachten. So verfügt die Klägerin zwar über einen Mietvertrag mit der Firma U. Getränkehandel UG – einem Mieter des dortigen Grundstücks – vom 29. April 2013 über die Aufstellung von zwei Containern. Allerdings hat die Beklagte eine umfangreiche Email-Korrespondenz mit dem Grundstückseigentümer, dem G2. E3. – Burkhard X4. , vorgelegt. Dieser Korrespondenz ist – zuletzt der Email des Grundstückseigentümers vom 25. Juni 2014 – eindeutig zu entnehmen, dass der Grundstückseigentümer zu keinem Zeitpunkt die Aufstellung der Container auf dem Grundstück E2.-----straße 10-14 genehmigt hat. Ganz im Gegenteil führt der Grundstückseigentümer aus, dass er der immer wiederkehrenden Aufstellung von Containern der Klägerin auf seinem Grundstück hilflos gegenüberstehe. Vor dem Hintergrund des nicht bestehenden Einverständnisses des Grundstückseigentümers mit der Containeraufstellung hat die Klägerin nicht ansatzweise substantiiert dargelegt, dass ihr Vertragspartner, die Firma U. Getränkehandel UG ohne Erlaubnis des Grundstückseigentümers zur Untervermietung bzw. -verpachtung berechtigt ist. Vielmehr erschöpft sich der Vortrag der Klägerin lediglich darin pauschal mitzuteilen, es sei nicht auszuschließen, dass der jeweilige Verfügungsberechtigte sein gegebenes Einverständnis gegenüber der Beklagten verschwiegen bzw. widerrufen habe.
129Für die Aufstellung von Containern in der Stadt W2. im Juli 2013 auf dem Grundstück Gemarkung W2. , Flur 7, Flurstück 926 (I3. L5.----weg ) und Gemarkung W2. , Flur 110, Flurstück 574 (C1.----------platz 1) fehlt eine ggf. erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. das Einverständnis des Verfügungsberechtigten. Selbst wenn der Vortrag der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13 (Schriftsatz vom 31. Juli 2014), hier zu ihren Gunsten eingeführt, zuträfe, ihre Mitarbeiter seien angewiesen worden, diese Behälter abzuziehen, was von einem Mitarbeiter nicht umgesetzt worden sei, beträfe das nur das unterlassene Abziehen, nicht aber das widerrechtliche Aufstellen der Container.
130Dem Vortrag, im April 2014 seien in der Stadt I4. auf der O2. Straße 1a Container von der Stadt entfernt worden, die die Klägerin ohne Einverständnis des Eigentümers aufgestellt habe, ist die Klägerin in der Sache ebenfalls nicht durchgreifend entgegen getreten; Einverständniserklärungen wurden nicht vorgelegt. Es verbleibt im Übrigen eine bloße Behauptung, durch Anmietung der Grundstücksfläche vom Vermieter sei der Ladenbesitzer, der die Aufstellung des Containers vermeintlich gebilligt haben soll, auch zur Nutzung der gesamten Fläche einschließlich Untervermietung berechtigt. Auch diesbezüglich wurden trotz Darlegungslast bei der Klägerin keine Verträge oder valide sonstige Unterlagen zum Beweis der Behauptung vorgelegt.
131Betreffend die Aufstellung von Containern im Juni/Juli 2013 auf der F.-----straße in S. hat die Klägerin die von der Stadt S. dargelegten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht nicht entkräftet. Die Behauptung der Klägerin im Verfahren 17 K 4202/13, sie selbst habe dort keine Container aufgestellt, sondern diese seien ihr entwendet worden, ist als Schutzbehauptung zu werten. Die von ihr vorgebrachten Anhaltspunkte (Beschädigung der Rufnummer und Nichtverbundensein der Container), die „darauf hindeuten“ sollen, die Container seien entwendet worden, überzeugen nicht. Denn es erscheint äußerst unwahrscheinlich – sollte die Vermutung der Klägerin zutreffen –, dass ihr die Entwendung der Container bis zum Vortrag im Verfahren nicht aufgefallen sein soll. Dann aber hätte es nahe gelegen, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen und z.B. eine Strafanzeige gegen Unbekannt bei der Polizeibehörde zu stellen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Vielmehr handelt es sich auch hierbei um eine wiederkehrende Verteidigungsstrategie der Klägerin. So stellte sie auch im hiesigen Verfahren mit Schriftsatz vom 16. September 2013 ein wie sie selbst formulierte „kurios anmutendes“ ähnliches Geschehen dar, indem sie behauptete, ein Container sei ihr entwendet und an anderer Stelle wieder aufgestellt worden.
132Diese – exemplarisch – aufgeführten Verstöße gegen Straßen- und Zivilrecht belegen, dass die von der Klägerin vorgenommenen diversen Verbesserungsmaßnahmen, die als solche nicht in Zweifel gezogen werden – wie etwa die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb bei der Zertifizierungsstelle Qualitäts- und Umweltgutachter, die Schulung der Mitarbeiter sowie die für sie tätigen Fahrer beim Bildungswerk der Entsorgungs- und Wasserwirtschaft, um die Fachkunde nach §§ 53, 54 KrWG zu erwerben, die zusätzliche Einstellung von Mitarbeitern und das Bemühen um Sondernutzungserlaubnisse –, zu keiner nachhaltigen Änderung der Unternehmenspraxis im Sinne einer gewissen „Wohlverhaltensperiode“ geführt haben. Sonstige beachtliche Veränderungen in der Unternehmenspraxis – wie zum Beispiel ein gegenüber dem Gericht und den Behörden transparentes und uneingeschränkt kooperatives Verhalten – konnten nicht ausgemacht werden. Auch reicht ein bloßes „Bemühen“, wie die Klägerin etwa im beigezogenen Verfahren 17 K 2730/13 mit Schriftsatz vom 23. Oktober 2013, S. 24 im Zusammenhang mit der Nutzung privater Stellplätze vortrug („Zudem bemüht sich die Antragstellerin auch bei privaten Stellplätzen darum, Gestattungen durch schriftliche Vereinbarungen abzusichern“), insbesondere angesichts der von einer – dargelegten – abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit geprägten Historie des Unternehmens, nicht für eine glaubwürdige Änderung der Unternehmenspraxis aus. Angesichts der bereits in dem „kleinen Rahmen“ der vorgenannten Kommunen auch nach dem Geschäftsführerwechsel noch aufgekommenen massiven und systematischen Verstöße, spricht im Übrigen vieles dafür, dass die Klägerin es auch bundesweit nach wie vor „nicht so genau“ mit der rechtmäßigen Containeraufstellung nimmt. Darauf kam es aber nicht mehr an. Ausgehend von der nach obigen Ausführungen gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin reichten die vorgenannten Verstöße gegen straßen- und zivilrechtliche Vorschriften bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung bereits aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten,
133vgl. insoweit auch zuletzt zur straßenrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin VG M. , Urteil vom 18. Juni 2014 – 1 K 749/13 –, n.v.
1344. Ungeachtet der Tatsache, dass § 18 Abs. 7 KrWG als dessen Ausformung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz – der ohne eine solche positivrechtliche Regelung wohl ohnehin in den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hineinzulesen wäre – Rechnung trägt,
135vgl. zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf , Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 32.
136verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung das schutzwürdige Vertrauen der Klägerin nicht berücksichtigt. Denn da sie sich – jedenfalls zwischenzeitlich – als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen der Klägerin ohnehin nicht mehr schutzwürdig,
137vgl. hierzu VG Düsseldorf , Beschluss vom 26. April 2013 – 17 L 580/13 –, juris Rn. 38.
138IV. Sind die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gegeben, kommt es darauf, ob die Untersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können, nicht mehr an.
139B. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 3, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten ebenfalls der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beklagte hinsichtlich der in der mündlichen Verhandlung aufgehobenen Zwangsgeldandrohung im Verhältnis zum gesamten Streitgegenstand nur zu einem geringen Teil unterlegen wäre.
140Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
141Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
142Beschluss:
143Der Streitwert wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt.
144Gründe:
145Die Festsetzung des Streitwertes beruht hinsichtlich der Untersagungsverfügung auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen und in Aussicht genommenen Jahresgesamtsammelmenge (100 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 20.000,00 Euro,
146vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
147Der Zwangsgeldandrohung kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs).
Tenor
Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung i.H.v. 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin sammelt gewerblich Alttextilien mittels Containern.
3Der Beklagte unterscheidet hinsichtlich Abfalls zwei Aufgabenbereiche, denjenigen der unteren Umweltschutzbehörde (UUB) und denjenigen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (ÖRE).
4Zunächst waren diese Aufgabenbereiche nach dem Dienstverteilungsplan des Beklagten, Stand 1. August 2012, beide innerhalb des Fachdienstes 66 – Wasser- und Abfallwirtschaft mit dem Fachdienstleiter Herrn G.--- angesiedelt. Innerhalb dieses Fachdienstes waren sie insbesondere zwei Mitarbeitern zugewiesen, deren unmittelbarer Vorgesetzter Herr G. war.
5Zum einen war dies Frau T. , Stelle 661000, u.a. mit den Aufgaben:
6- Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten
7- Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201) und Überwachung der Abfallentsorgung (110202)
8- ordnungsbehördliche Maßnahmen einschließlich Verwaltungsstreitverfahren im Abfallrecht
9- Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben
10- Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht
11- Grundsatzfragen in Rechtsangelegenheiten bezüglich Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz.
12Zum anderen war dies mit einer halben Stelle Herr X. , Stelle 661140, mit den beiden Aufgabenkomplexen:
13Beauftragter für die Kreis X1. Abfallgesellschaft mbH & Co. KG (KWA), welche über die Kreis X1. Abfallgesellschaft Beteiligung GmbH eine 99,8 %ige Tochtergesellschaft des Beklagten ist:
14- als ÖRE
15- als Gesellschafter
16und Aufgaben als ÖRE:
17- Abfallwirtschaftsplanung/-konzept
18- Durchsetzung abfallwirtschaftlicher Interessen gegenüber den kreisangehörigen Kommunen
19- Interkommunale Zusammenarbeit
20- Sicherstellung der Abfallentsorgung.
21Daneben war Herr X. mit der halben Stelle 050040 unmittelbar dem Vorstandsbereich 5 zugeordnet, seine Aufgaben dort waren im Wesentlichen dezentrales Controlling und betriebswirtschaftliche Angelegenheiten. Der Vorstandsbereich 5 wurde geleitet von Herrn X2. und umfasste auch den Fachdienst 66.
22Am 25. Juli 2012 zeigte die Klägerin ihre gewerbliche Sammlung dem Beklagten an. Dieser forderte, handelnd durch Frau T. , weitere Angaben.
23Parallel dazu etablierte der Beklagte im Zusammenwirken mit einigen kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches System zur Erfassung von Altkleidern und –schuhen. Die Verwertung übernahm die vom Beklagten beauftragte KWA. Die erste beteiligte Kommune war am 20. September 2012 die Stadt X1.
24Nach entsprechender Anhörung untersagte der Beklagte, jeweils handelnd durch Frau T. , mit Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 die klägerische Sammlung im Kreisgebiet, wegen vermeintlicher Unvollständigkeit der Anzeige, gestützt auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG).
25Die Klägerin hat am 8. Februar 2013 Klage erhoben.
26Sie beantragt,
27die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 6. November 2012 in der Fassung seiner Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 aufzuheben.
28Der Beklagte beantragt,
29die Klage abzuweisen.
30Am 28. Februar 2013 hatte der Beklagte vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen. Außerdem habe er stets nur die kreisangehörigen Kommunen und nicht den Beklagten selbst als ÖRE um Stellungnahme zu angezeigten Sammlungen gebeten, da in erster Linie diese mit ihren Sammelsystemen betroffen seien.
31Mit Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – hat das Gericht den einstweiligen Rechtsschutzantrag eines anderen Sammlers abgelehnt. Dabei ging es nach summarischer Prüfung von der Zuständigkeit des Beklagten für die Untersagungsverfügung aus. Es könne dahinstehen, ob behördenintern eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche erfolgt sei, da keine Entscheidung im Spannungsverhältnis zwischen den Interessen des Sammlers und des ÖRE erfolgt sei. Es bedürfe keiner Entscheidung, ob eine Interessenkollision innerhalb des Beklagten auch deshalb ausscheide, da nur die nicht mit dem Beklagten identischen kreisangehörigen Kommunen zur Stellungnahme zu einer angezeigten Sammlung aufgefordert werden müssten.
32Der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , hat daraufhin am 21. März 2013 beklagtenintern darum gebeten, Aufgaben kurzfristig statt der Stelle 661000 der Stelle 661140 zuzuweisen. Über die Zulässigkeit gewerblicher und gemeinnütziger Abfallsammlungen entscheide die Stelle 661000. Im Rahmen des Anzeigeverfahrens fordere die UUB die ÖRE zur Stellungnahme auf. Diese Aufgabe des ÖRE sei auf Kreisebene ebenfalls der Stelle 661000 zugewiesen. Das Gericht sehe in diesem Zusammenhang eine neutrale Aufgabenwahrnehmung nur dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche gesorgt sei. Dies sei durch die derzeitige Aufgabenverteilung nicht sichergestellt. Sollte der geänderten Aufgabenzuweisung zugestimmt werden, seien in weiteren Schritten die Verlagerung der Produktverantwortung für das Produkt 110201 (Abfallentsorgung, Abfallgebühren) sowie die damit verbundene Frage der endgültigen Organisationsstruktur abschließend zu klären.
33Mit Organisationsverfügung vom 27. März 2013 hat der Landrat des Beklagten ausdrücklich zur Sicherstellung einer neutralen Aufgabenwahrnehmung mit sofortiger Wirkung die Aufgaben
34- Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben
35- Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht
36von der Stelle 661000 (Frau T. ) zur Stelle 661140 (Herr X. ) verlagert.
37In einem parallelen einstweiligen Rechtsschutzverfahren eines weiteren Sammlers vor dem erkennenden Gericht – 17 L 797/13 – hat der Beklagte unter dem 16. Mai 2013 vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen zu haben. Mit Beschluss vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 – hat das Gericht den dortigen einstweiligen Rechtsschutzantrag abgelehnt.
38Unter dem 26. Juni 2013 hat der Landrat des Beklagten den Personalrat um Zustimmung zu beabsichtigten Organisations- und Personalmaßnahmen im Vorstandsbereich 5 gebeten: Die beiden 0,5 Stellenanteile des Herrn X. sollten zu einer Stelle zusammengeführt werden. Ob diese künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde, sei noch abschließend (ggf. durch das neue Vorstandsmitglied) zu entscheiden. Der Personalrat hat dem Vorschlag am 2. Juli 2013 zugestimmt.
39Mit Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 hat der Beklagte, wiederum handelnd durch Frau T. , die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 neu gefasst. Er hat darin die klägerische Sammlung im Kreisgebiet untersagt (Ziffer 1.) und die sofortige Vollziehung angeordnet (Ziffer 2.). Gestützt hat er die Untersagung auf § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1, 2. Alt.KrWG. Die Anzeige sei unvollständig und nicht prüffähig. Die Untersagung sei geeignet, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung hat er damit begründet.
40Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ hat der Beklagte gegenüber dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) – 20 B 669/13 – vorgetragen, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen zu haben. Verwertungserlöse verblieben nicht bei ihm, sondern führten zu einer Verringerung der Gebühren.
41In einem Parallelverfahren – 17 K 1575/13 – hat der Beklagte Äußerungen diverser kreisangehöriger Kommunen aus dem August 2013 übersandt. Die Stadt L. -M. hat danach Containerstellplätze mit 68 Containern eingerichtet und u.a. zu diesem Zweck einen entsprechenden Vertrag mit der KWA geschlossen. Für die Stadt O. -W. werde die Ausschreibung von Sammlung und Verwertung für die Zeit ab dem 1. Januar 2014 über die KWA als Vertragspartner des Beklagten erfolgen. Die Stadt W1. habe zum 1. Dezember 2012 mit der KWA als Vertragspartner ein flächendeckendes Sammelsystem für Altkleider eingerichtet.
42Am 1. Oktober 2013 ist Herr D. Vorstandsmitglied 5 des Beklagten geworden, in der Nachfolge des Herrn X2. .
43Der Fachdienstleiter 66, Herr G. , hat dem Gericht unter dem 17. Oktober 2013 mitgeteilt, bis zum 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T. übertragen gewesen. Die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei jedoch nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen. Die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet.
44Mit Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des anderen Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – zurückgewiesen. Eine personelle und organisatorische Trennung dürfte anzunehmen sein, zumal hinsichtlich Sammeln und Befördern von Abfall die kreisangehörigen Kommunen ÖRE seien. Es sei auch nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig werde, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt sei.
45Danach hat der Beklagte eine Stellungnahme seiner Organisationsabteilung übersandt, wonach die Aufgaben als UUB und als ÖRE ursprünglich der Stelle „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten – 661000“ (Frau T. ) zugewiesen gewesen seien. Am 27. März 2013 seien Aufgaben zur Stelle 661140 (Herr X. ) verlagert und somit unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen worden. Dies sei nur als ein erster Schritt gedacht gewesen, da der Fachdienst 66 dargelegt habe, dass nicht nur eine schlichte personelle, sondern auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung erforderlich sei. Neben dieser „Sofortmaßnahme“ seien zum Zeitpunkt eines absehbaren Wechsels des Vorstandsmitgliedes 5 weitere Änderungen in der Aufbauorganisation sowie der Dienstverteilung ins Auge gefasst worden, die jedoch vor ihrer Umsetzung weitere Prüfungen und Abstimmungsgespräche erfordert hätten. Nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 seien die personellen und organisatorischen Änderungen umgesetzt worden. Diese fänden ihren Niederschlag in der derzeit im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013. Dienstverteilungspläne würden in der Regel einmal im Jahr überarbeitet. Hierbei handele es sich um ein aufwändiges Verfahren. Daher würden unterjährige und eilige Änderungen durch behördeninterne Verfügungen vollzogen. Das in der Neuauflage ausgewiesene Datum 1. Oktober 2013 entspreche dem Wechsel des Vorstandsmitgliedes 5. Faktisch sei Herr X. schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig gewesen und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden. Kurz nach seinem Dienstantritt habe Herr D. entschieden, dass dies so bleiben solle.
46Mit Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – hat das OVG NRW die Beschwerde des weiteren Sammlers gegen den Beschluss des Gerichts vom 23. Mai 2013 ‑ 17 L 797/13 ‑ zurückgewiesen und dabei hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten ausgeführt, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Ein Zusammenfallen der Zuständigkeiten jedenfalls auf der höchsten Ebene sei unvermeidbar. Es sei nicht vorgetragen, dass der Beklagte im Bereich Entsorgung von Alttextilien überhaupt als ÖRE tätig sei, was Voraussetzung für einen Interessenkonflikt wäre.
47In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte mitgeteilt, dass es jetzt so sei, dass Herr X. unmittelbar Herrn D. unterstellt sei. Etwas Schriftliches hat er diesbezüglich auch auf Nachfrage des Gerichts nicht vorlegen können. Weiter hat der Beklagte eingeräumt, dass inzwischen die Stellungnahmen nach § 18 Abs. 4 KrWG nicht mehr nur von den kreisangehörigen Kommunen als ÖRE angefordert werden, sondern auch von ihm als ÖRE.
48Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges des Beklagten Bezug genommen.
49Entscheidungsgründe:
50Die gegen die Ordnungsverfügung vom 6. November 2012 in der Fassung der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2013 gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.
51Erstere ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
52I.
53Die in der neugefassten Ordnungsverfügung enthaltene Untersagung (Ziffer 1.) der angezeigten gewerblichen Sammlung von Altkleidern und –schuhen im Kreisgebiet ist bereits formell rechtswidrig, weil der als UUB tätig gewordene Beklagte zugleich nach § 5 Abs. 1 Landesabfallgesetz (LAbfG) ÖRE (auch im Sinne des KrWG) ist, ohne den daraus resultierenden besonderen rechtsstaatlichen Anforderungen des Gebotes der fairen Verfahrensgestaltung in seiner Ausprägung als Neutralitätsgebot Genüge zu tun.
54Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist grundsätzlich auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts zu beurteilen,
55vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 32.
56Als Ermächtigungsgrundlage hat der Beklagte insoweit die abfallrechtliche Generalklausel des § 62 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) gewählt. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen.
571.
58Vom Grundsatz her war der Beklagte zwar bei Erlass/ Neufassung der Ordnungsverfügung und ist es auch heute nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Unschädlich ist, dass darin nur vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz die Rede ist, denn die sich darauf beziehende Zuständigkeit gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des KrWG, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des KrWG) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist,
59vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 39.
602.
61Die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung verstößt auch nicht gegen Vorschriften des KrWG. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den ÖRE ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als ÖRE zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten,
62vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 41; BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 – 9 A 23.10 –, juris, Rn. 20.
633.
64Unter dem Gesichtspunkt gebotener Neutralität ist die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des KrWG und des ÖRE in oder bei einer Behörde hier aber dennoch durchgreifend problematisch, weil sie die vom Beklagten unbewältigte Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt.
65a)
66Ein „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
67vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23.10 ‑, juris, Rn. 20; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 15, vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 11, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 11, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 13; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21.
68Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht, spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene ÖRE (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als UUB durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen,
69vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris, Rn. 43.
70Vergleichbare Konstellationen werden in der Literatur auch unter dem Begriff der „institutionellen Befangenheit“ diskutiert, die aber unstreitig keine einfachgesetzliche Regelung in §§ 20 und 21 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW erfahren hat. Einer solchen ist vielmehr durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionell-organisatorische Vorkehrungen entgegenzuwirken,
71vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 9 und 11 f; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 20, Rn. 4; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 12.
72Diese Bedenken sind auch im Gesetzgebungsverfahren zum KrWG gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des KrWG zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines ÖRE betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde,
73vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
74Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen,
75vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).
76Zwar mag insofern eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (UUB und ÖRE) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
77vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris, Rn. 24, und vom 24. November 2011 ‑ 9 A 23/10 ‑, juris, Rn. 20 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 355/13 –, Beschlussabdruck Seite 3; VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris, Rn. 13 ff., vom 6. Mai 2013 – 17 L 580/13 –, juris, Rn. 13, vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris, Rn. 13, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 16; VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 21; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 ‑ 4 K 1905/10 ‑, juris, Rn. 67.
78Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der UUB und andererseits des ÖRE zu gewährleisten haben,
79vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein- Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.
80b)
81Derartiges ist auch im Hinblick auf die konkrete Untersagungsverfügung notwendig für deren Rechtmäßigkeit. Eine Interessenkollision ist hier nicht ausnahmsweise von vornherein ausgeschlossen.
82aa)
83Ein Interessenkonflikt zwischen ÖRE und UUB innerhalb des Beklagten ist hier insbesondere nicht deshalb zu verneinen, weil abweichend von § 5 Abs. 1 LAbfG gemäß § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG die kreisangehörigen Gemeinden als ÖRE die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen zu befördern haben, soweit diese von Kreisen oder in deren Auftrag betrieben werden. Insoweit könnte ein nicht für die Sammlung zuständiger Kreis als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in seinen Interessen gar nicht berührt sein, soweit er eine Verwertung getrennt gesammelter Alttextilien weder vornimmt, noch konkret beabsichtigt,
84vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 4.
85So verhält es sich hier aber nicht. Der Beklagte verwertet nicht nur über seine von ihm beauftragte Tochtergesellschaft KWA Altkleider- und Schuhe aus öffentlichen Sammlungen. Er etabliert sogar gemeinsam mit den kreisangehörigen Kommunen ein kreisweites einheitliches Erfassungssystem. Wie sich auch aus den Äußerungen der Städte L. -M. , O. -W. und W1. aus dem August 2013 ergibt, wirkt er bereits seit dem Jahr 2012 und in zunehmendem Maße bei kommunalen Sammlungen mit.
86An einem veritablen Eigeninteresse des Beklagten ändert auch nichts, dass die Verwertungserlöse ggf. nicht bei ihm verbleiben, sondern zu einer Verringerung der Gebühren für die kreisangehörigen Kommunen und letztlich für deren Bürger führen. Denn einerseits trägt der Beklagte die (politische) Verantwortung gegenüber den Kommunen und ihren Bürgern, dass diese von ihm geforderten Gebühren nicht überbordend steigen. Zum anderen hat er ein Interesse, dass ein von ihm etabliertes, kreisweites einheitliches Erfassungssystem überzeugend funktioniert. Überdies hat er ein Interesse am Erhalt der bei seiner Tochtergesellschaft KWA vorhandenen Arbeitsverhältnisse, mithin an einer hinreichenden Auslastung dort.
87Dass seine Interessen als ÖRE berührt werden, sieht inzwischen auch der Beklagte selbst so, da er nunmehr bei Sammlungsanzeigen – entgegen seiner früheren Praxis – nicht mehr nur die kreisangehörigen Kommunen, sondern auch beklagtenintern seinen ÖRE zur Stellungnahme auffordert.
88bb)
89Ein Interessenkonflikt ist auch nicht durch die Ermächtigungsgrundlage ausgeschlossen, auf die der Beklagte seine Untersagungsverfügung gestützt hat.
90Zwar hat er mit der Wahl der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage von einem Rückgriff auf die speziellere Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG abgesehen, nach der die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen hat, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben (1. Alt.), oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist (2. Alt.). Dies geschah, weil er sich zu einer für die (endgültige) Untersagung nach jener Norm erforderlichen inhaltlichen Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit dem gewerbliche Sammlungen betreffenden § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit der Klägerin und der für sie handelnden Personen nicht in der Lage sah. Insofern verstand er seine Entscheidung wohl als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer – nach seiner Auffassung – nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 ff. KrWG,
91vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 9, und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 9.
92Es kann dahinstehen, ob letzteres einen Interessenkonflikt dann ausschließt, wenn ‑ anders als regelmäßig bei Entscheidungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2, 2. Alt. KrWG – gerade keine Entscheidung im in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG verdeutlichten Spannungsfeld zwischen den Interessen des gewerblichen Sammlers und des ÖRE bzw. eines von diesem beauftragten Dritten getroffen wird, sondern sich die UUB einer diese Interessen würdigenden Entscheidung gerade enthält, d.h. rein formal zur Absicherung einer ordnungsgemäßen Durchführung des weiteren Anzeigeverfahrens entscheidet,
93vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris, Rn. 16 und vom 23. Mai 2013 – 17 L 797/13 –, juris, Rn. 17.
94Denn hier hat der Beklagte ausdrücklich die Interessen der Kommunen als ÖRE bzw. der von diesen beauftragten Dritten „in die Waagschale geworfen“, die angesichts seiner Verwertungs- und sogar Sammlungstätigkeit über die KWA auch seine Interessen sind (s.o. I.3.b)aa)). Gerade zum Schutz dieser Interessen hat er die Untersagung ausgesprochen. Dies wird darin deutlich, dass im Rahmen der Verhältnismäßigkeit die Eignung des gewählten Mittels der Untersagung allein auf den Zweck bezogen wurde, eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen als ÖRE bzw. der von ihnen beauftragten Dritten zu verhindern. Auch die Angemessenheit der Untersagung und die Anordnung der sofortigen Vollziehung wurden mit diesem Zweck begründet.
95c)
96Die kumulativ erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche innerhalb des Beklagten ist hier jedoch nicht hinreichend vorgenommen worden. Stattdessen ist praktisch die gesamte Bearbeitung des Verwaltungsverfahrens, einschließlich Anzeigenbearbeitung und Anhörung, insbesondere aber der Erlass der Untersagungsverfügung, und sogar die Bearbeitung des Klageverfahrens mit Frau T. durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erfolgt, für die weder personell noch organisatorisch sichergestellt war und ist, dass sie vor Einflussnahmen seitens des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers hinreichend geschützt ist.
97aa)
98Zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung bestand hier keine personelle Trennung, da die Aufgaben der UUB und des ÖRE nicht vollständig unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen waren.
99Bis zur Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die betroffenen Sachbearbeiter, Frau T. und Herrn X. , und deren praktischer Umsetzung ist dies wohl auch nach Ansicht des Beklagten ausgeschlossen. Bis dahin war Frau T. , Stelle 661000, neben ordnungsbehördlichen Maßnahmen im Abfallrecht auch noch für Eingaben, Widersprüche und Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung, einschließlich Aufsichtsaufgaben sowie Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht zuständig. Sie vertrat mithin den Beklagten als ÖRE sogar in verwaltungsgerichtlichen Verfahren und war an der Verwaltung seines Tätigkeitsfeldes beteiligt, stand mithin „in dessen Lager“.
100Dementsprechend hat auch der Fachdienstleiter 66 des Beklagten, Herr G. , gegenüber dem Gericht später eingeräumt, bis 27. März 2013 seien Teilbereiche der Aufgaben des ÖRE noch Frau T. zugewiesen gewesen. Auch die Organisationsabteilung des Beklagten hat dies nachträglich bestätigt.
101Die Angabe des Beklagten vom 28. Februar 2013 gegenüber dem Gericht, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern zugewiesen, war vor diesem Hintergrund unzutreffend.
102Dies hat der Beklagte auch spätestens mit dem Beschluss des Gerichts vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 – erkannt, da Herr G. beklagtenintern schon am 21. März 2013 darauf hinwies, dass durch die seinerzeitige Aufgabenverteilung eine personelle und organisatorische Trennung der Aufgabenbereiche nicht sichergestellt sei. Seiner damaligen Auffassung nach war sogar die Abgabe der Stellungnahme des ÖRE im Anzeigeverfahren der Stelle 661000 (Frau T. ) zugewiesen. Da jedenfalls ersteres nicht in Zweifel steht, kommt es nicht darauf an, weshalb der Fachdienstleiter 66, Herr G. , unter dem 17. Oktober 2013 gegenüber dem Gericht das Gegenteil der letztgenannten Aussage behauptete, nämlich die Abgabe von Stellungnahmen im Rahmen von § 18 Abs. 4 KrWG sei nie Inhalt der Stelle 661000, sondern ab Inkrafttreten des KrWG der Stelle 661140 zugewiesen gewesen.
103Auch nach Bekanntgabe der Organisationsverfügung des Landrates vom 27. März 2013 an die beiden betroffenen Sachbearbeiter verblieb bei Frau T. neben der Zuständigkeit für ordnungsbehördliche Maßnahmen im Abfallrecht noch die Produktverantwortung für die Produkte Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201). Sie trägt insoweit weiter Verantwortung hinsichtlich der Erfüllung der Aufgabe des ÖRE und gerade auch deren finanzieller Seite, indem sie die Gebühren verantworten muss, die der Beklagte von den Kommunen für die Verwertung zu erheben hat. Diese fallen unstreitig höher aus, wenn dem Beklagten als ÖRE bzw. dem von ihm beauftragten Dritten weniger werthaltige Abfälle zugeführt werden, etwa durch Ausdehnung gewerblicher Altkleidersammlungen.
104bb)
105Dass sich daran bis heute etwas geändert hätte, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch die noch in Abstimmung befindliche Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013 weist diese Aufgabe weiter Frau T. zu. Dies geschieht – ohne dass es darauf für die Beurteilung der personellen Trennungsmaßnahmen vom 27. März 2013 als unzureichend ankäme – anscheinend im vollen Bewusstsein, dass es einer neutralen Aufgabenwahrnehmung entgegensteht, da Herr G. bereits am 21. März 2013 unmissverständlich darauf hinwies, auch diese Produktverantwortung müsse verlagert werden, und auch die Organisationsabteilung in der am 27. März 2013 vorgenommenen Aufgabenverlagerung nur einen ersten von mehreren notwendigen Schritten zur Beachtung des Neutralitätsgebot des Staates sah.
106Es kann dahinstehen, ob es beklagtenintern bezweckt war, über die ihr zugewiesene Produktverantwortung Frau T. weiterhin so sehr in die Interessen des ÖRE einzubinden, dass sie sich von diesen auch bei Entscheidungen als UUB nicht ganz würde freimachen können, bildlich gesprochen stets „zwei Herzen in ihrer Brust schlagen sollten“. Jedenfalls hat der Beklagte sie weiter in einer derartigen personalstrukturell unbewältigten Interessenkollision belassen und einen rechtsstaatlich nicht hinnehmbaren „bösen Schein“ auf ihr Verwaltungshandeln geworfen bzw. diesen aufrechterhalten.
107Ebenfalls dahinstehen kann, ob sich die weitere personelle Einbindung – statt Trennung – von Frau T. in das „Lager“ des ÖRE darüber hinaus auch durch die bei Ihr belassene Aufgabe „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“ ergibt. Immerhin hat die Organisationsabteilung des Beklagten in ihrer Äußerung aus Dezember 2013 für beide Aufgaben (sowohl als UUB als auch als ÖRE) an diesem Punkt der Aufgabenzuweisung für die Stelle von Frau T. angeknüpft. Eine Herauslösung des abfallwirtschaftlichen Aspektes ÖRE bzw. Abfallentsorgung aus dieser Koordinationsaufgabe durch einen Zusatz wie „mit Ausnahme von …“ oder etwa dergestalt, dass ausdrücklich in einem anderen Fachdienst oder direkt im Vorstandsbereich 5 die „Koordination Abfall“ soweit sie diesen Aspekt betrifft angesiedelt wäre, ergibt sich auch nicht aus der noch in Abstimmung befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan des Beklagten mit Stand 1. Oktober 2013.
108cc)
109Abgesehen davon, dass schon die fehlende personelle Trennung allein einen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bedeutet, fehlt auch eine hinreichende organisatorische Trennung.
110Zwar ist klar, dass bei einem Rechtsträger zumindest auf der höchsten Ebene Zuständigkeiten zusammenfallen müssen,
111vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, S. 3.
112Doch ist eine organisatorische Trennung schon begrifflich etwas anderes als die bloß personelle. D.h. es genügt nicht die Unterschiedlichkeit der Sachbearbeiter. Diese müssen zugleich unterschiedlich organisatorisch eingebunden sein, was sich unabhängig von der jeweiligen Bezeichnung der Organisationseinheiten dadurch kennzeichnen lässt, dass zumindest der unmittelbare Vorgesetzte ein anderer ist.
113(1)
114Dies war hier zum Zeitpunkt des Erlasses/der Neufassung der Untersagungsverfügung nicht gegeben. Unabhängig davon, ob und wann eine personelle Trennung der Aufgaben eintrat, also die Stelle 661000, Frau T. , keine Aufgaben des Beklagten als ÖRE mehr wahrnahm, war diese auch nach den Ausführungen der Organisationsabteilung des Beklagten mindestens bis zur Beteiligung des Personalrates organisatorisch von der Stelle 661140, Herr X. , nicht getrennt. Beide waren dem Fachdienst 66 mit Herrn G. als unmittelbarem Vorgesetzten zugewiesen.
115Dass angeblich Herr X. „faktisch“ schon zum Zeitpunkt der Verfügung vom 27. März 2013 in Gänze als direkt dem damaligen Vorstandsmitglied 5 unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen worden sein soll, ist ohne Bedeutung. Geht es um den „bösen Schein“ fehlender Neutralität staatlichen Handelns für den Außenstehenden aufgrund eines nichtbewältigten Interessenkonflikts, muss dieser durch eine objektivierbare und auch für einen Außenstehenden nachvollziehbar schriftlich fixierte Organisationsstruktur ausgeschlossen sein. Davon kann keine Rede sein, wenn nicht einmal in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren und auf vielfache diesbezügliche gerichtliche Hinweise und Nachfragen ein auch hinsichtlich der zeitlichen Geltung klares Bild dieser angeblichen „faktischen“ Organisation entsteht. Dies gilt umso mehr, als hier eine abweichende Organisationsstruktur eindeutig schriftlich fixiert besteht. Nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 sind die Stellen 661000 (Frau T. ) und 661140 (Herr X. ) schon ihren Anfangsziffern nach, aber auch von der tabellarischen Eingliederung her unmissverständlich dem Fachdienst 66 zugeordnet. Um von einer derartigen eindeutigen schriftlichen Zuweisung abzuweichen, ist, jedenfalls soweit es um den „bösen Schein“ mangelnder Neutralität geht, eine ebenso eindeutige und schriftliche anderweitige Zuweisung erforderlich. Abgesehen davon, ob es einem Beschäftigten des Beklagten zustünde oder auch nur zumutbar wäre, sich Weisungen seines nach dem Dienststellenverteilungsplan unmittelbaren Vorgesetzten aufgrund einer nebulösen „faktischen“ anderweitigen Stellenzuweisung zu widersetzen, könnte derartiges jedenfalls kein Vertrauen Außenstehender in eine solche, sich von dem widerstreitenden Interesse freimachende – neutralitätssichernde/faire – Handlungsweise innerhalb des Beklagten begründen. Dies wird auch darin deutlich, dass Herr G. als nach dem Dienstverteilungsplan mit Stand 1. August 2012 zuständiger unmittelbarer Vorgesetzter schon unter dem 21. März 2013 eine abschließende Klärung der Organisationsstruktur anmahnte, sich also nicht in der Lage sah, auf irgendwelche „faktischen“ Gepflogenheiten hin, von der Wahrnehmung seiner Vorgesetztenpflichten abzusehen. Überdies ist schon fraglich, ob er derartige Vorstellungen, ein anderer könne alleiniger Vorgesetzter des Herrn X. sein, überhaupt kannte. Immerhin hat er noch am 17. Oktober 2013 dem Gericht mitgeteilt, die Stellen 661000 und 661140 seien nach wie vor beide dem Fachdienst 66 – Umwelt zugeordnet. Eine organisatorische Trennung ist erkennbar nicht vollzogen, wenn nicht einmal der Fachdienstleiter weiß, dass jemand nicht in seinem Fachdienst tätig ist, Aufgaben dort nicht mehr angesiedelt sind und er insofern nicht mehr Vorgesetzter ist. Dies ist auch deshalb von besonderer Brisanz, weil durch eine organisatorische Trennung der unmittelbare Vorgesetzte dem Sachbearbeiter den nötigen Rückhalt geben kann, um ihn so vor Einflüssen anderer Interessen innerhalb des Beklagten zu schützen, damit er allein am Gesetz orientiert tätig werden kann. Sieht Herr G. sich aber weiter als unmittelbarer Vorgesetzter nicht nur von Frau T. , sondern auch von Herrn X. , müsste er sich im Interessenkonflikt zwischen UUB und ÖRE ggf. schützend gegen sich selbst stellen.
116Das von der Organisationsabteilung des Beklagten dargestellte Bedürfnis, Umstrukturierungen in eiligen Fällen auch ohne gänzliche Neuaufstellung des Dienstverteilungsplanes vornehmen zu können, ist zwar nachvollziehbar, steht aber einer Einhaltung eines Mindestmaßes an Transparenz nicht entgegen. Wie die schriftliche Organisationsverfügung vom 27. März 2013 zeigt, ist derartiges auch dem Beklagten ohne weiteres möglich.
117Mit ihrer Stellungnahme aus Dezember 2013 verdeutlicht die Organisationsabteilung des Beklagten auch, dass sie dies erfasst hat. Sie selbst sah noch nach dem 27. März 2013 weitere Schritte, insbesondere auch eine (aufbau-)organisatorische Trennung als erforderlich an.
118(2)
119Auch bis heute ist eine hinreichende organisatorische Trennung beim Beklagten durch nichts belegt.
120Die laut seiner Organisationsabteilung nach erfolgter Personalratszustimmung am 2. Juli 2013 zu nicht näher definierten Zeitpunkten umgesetzten personellen und organisatorischen Änderungen lassen ebenfalls jede Form vermissen und waren dementsprechend ebenfalls auch noch am 17. Oktober 2013 Herrn G. unbekannt. Insofern kann dahinstehen, welcher Änderung der Personalrat überhaupt zugestimmt bzw. welche Änderung genau umgesetzt worden sein soll. Unklar ist dies, da in der Bitte um Zustimmung des Landrates des Beklagten vom 26. Juni 2013 gerade offen gelassen wurde, ob eine zusammengeführte Stelle des Herrn X. künftig im Fachdienst 66 oder im Geschäftszimmer des Vorstandsbereiches 5 geführt werde. Dies sollte abschließend erst später entschieden werden, ggf. durch das neue Vorstandsmitglied, welches aber gar nicht vor dem 1. Oktober 2013 im Amt war.
121Auch aus einer noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 kann sich nichts ergeben, da diese gerade noch nicht endgültig ist.
122Eine angeblich kurz nach seinem Dienstantritt (1. Oktober 2013) von Herrn D. getroffene Entscheidung, dass Herr X. in Gänze als direkt dem Vorstandsmitglied unterstellter Mitarbeiter tätig und außerhalb der Hierarchie des Fachdienstes 66 vom Vorstandsmitglied geführt und angewiesen werden solle, hat mangels Einhaltung jeder Form ebenfalls keine Bedeutung für eine im Hinblick auf die Erkennbarkeit für Außenstehende vorzunehmende Betrachtung der Wahrung staatlicher Neutralität. Bezeichnenderweise war auch eine derartige Entscheidung Herrn G. offenbar mindestens bis zum 17. Oktober 2013 verborgen geblieben.
123Auch in der mündlichen Verhandlung konnte der Beklagte nichts Schriftliches betreffend eine Umorganisation vorlegen.
124(3)
125Da insoweit weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass dadurch Frau T. und Herr X. jeweils einen unterschiedlichen unmittelbaren Vorgesetzten gehabt hätten, ist der Frage nicht weiter nachzugehen, mit welcher Berechtigung der Beklagte am 16. Mai 2013 gegenüber dem Gericht im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ‑ 17 L 797/13 ‑ behauptet hat, die Aufgabenbereiche UUB und ÖRE seien unterschiedlichen Sachbearbeitern in unterschiedlichen Organisationseinheiten (Koordinationsbereichen) zugewiesen, was möglicherweise das OVG NRW veranlasste, in seinem Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – auszuführen, eine Trennung sei nach dem erstinstanzlichen Vorbringen vorgenommen. Selbst aus der noch im abschließenden Abstimmungsverfahren befindlichen Neuauflage für den Dienstverteilungsplan mit Stand 1. Oktober 2013 ergibt sich (wie bereits ausgeführt, s.o. I.3.c)bb)) keine Aufgabenzuweisung Koordination „ÖRE“ oder „Abfallentsorgung“ außerhalb der bei Frau T. angesiedelten „Koordination Abfall, Bodenschutz, Altlasten“. Die zumindest missverständliche, da eine organisatorische Trennung suggerierende Äußerung vom 16. Mai 2013 haben zudem weder Herr G. noch die Organisationsabteilung des Beklagten später wiederholt.
1264.
127Selbst wenn – anders als festgestellt – zwischenzeitlich der Beklagte eine Organisationsstruktur und Aufgabenzuweisung aufweisen sollte, die bei Neuerlass von Untersagungsverfügungen eine hinreichende personelle und organisatorische Trennung darstellen sollte, wäre dadurch der diesbezügliche frühere Verstoß noch nicht (automatisch) unbeachtlich. Denn die Untersagungsverfügung ist auch im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch eine unter Verstoß gegen das Gebot des fairen Verfahrens in Gestalt des Neutralitätsgebotes des Staates erlassene/neugefasste, d.h. eine Untersagung aus einer nicht aufgelösten Interessenkollision heraus. Daran änderte auch nichts, wenn heute zufällig behördenintern dieselbe Person einen neuen rechtmäßigen Verwaltungsakt erlassen könnte. Der „böse Schein“ betreffend den bereits erlassenen Verwaltungsakt ist dadurch schließlich nicht beseitigt.
1285.
129Abgesehen davon, dass vorliegend keine darauf gerichtete Handlung oder Willensäußerung des Beklagten ersichtlich und auch die personelle und funktionelle Trennung noch nicht verwirklicht ist, scheidet auch eine Beseitigung dieses „bösen Scheins“ mittels Heilung der Untersagungsverfügung aus. Deren Rechtswidrigkeit zugrunde liegt ein nicht durch eine rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechende verwaltungsinterne Zuständigkeitsregel gelöster Interessenkonflikt.
130Ein Verstoß gegen die (sachliche) Zuständigkeit ist keiner der in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW geregelten Fälle einer Heilung,
131vgl. zum insoweit identischen dortigen Landesrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 30.
132Im Einzelfall kommt zwar auch bei in § 45 Abs. 1 VwVfG NRW nicht genannten Form- und Verfahrensvorschriften eine Heilung durch deren nachträgliche Erfüllung in Betracht, aber nur wenn sich nicht aus der Natur der jeweiligen Verfahrensvorschrift eine Heilung verbietet (vergleichbare Interessenlage),
133vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 14; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 10; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 4; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 12.
134Nicht heilbar ohne Hinzutreten weiterer Umstände wie Gesetzesänderungen,
135vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1982 – 8 C 48/82 –, juris, Rn. 34,
136sind aber Verstöße gegen die Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit,
137vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1968 – I C 81.67 –, juris, Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 ‑ 2 L 2398/10 ‑, juris, Rn. 23.
138Weder gehört Letztere zu den Regelungsgegenständen des im VwVfG NRW kodifizierten Verwaltungsverfahrensrechts, noch sehen die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsverfahrensrechts die Heilung sachlicher Zuständigkeitsmängel vor, sondern allein eine (Neu-)Entscheidung durch die zuständige Behörde,
139vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9. April 1991 – 9 S 421/90 –, juris, Rn. 19; Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 15; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45 Rn. 9; Ziekow, VwVfG, 3. Aufl., § 45, Rn. 2; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 45, Rn. 2.
140Ohnehin findet die Heilbarkeit ihre Grenzen, wenn die nachzuholende Verfahrenshandlung ihre rechtsstaatlich begründete Funktion nicht mehr erfüllen könnte und deshalb eine hinreichend offene Entscheidungssituation nicht mehr gegeben ist;
141vgl. Schemmer, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 45, Rn. 16; Stein, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 11; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 45, Rn. 5; BVerwG, Urteil vom 20. August 2008 – 4 C 11/07 –, juris, Rn. 24.
142Hier geht es der Sache nach nicht nur um eine staatsorganisatorisch vorgegebene Zuständigkeitszuweisung, sondern um einen Verstoß gegen ein „faires Verfahren“ ‑ illustrierend, wenn auch mangels Kodifizierung nichts anderes ausdrückend: eine sog. „institutionelle Befangenheit“ ‑. Diesem Verstoß ist hier nicht hinreichend durch die Unabhängigkeit des Sachentscheiders sichernde institutionelle Vorkehrungen entgegengewirkt worden. Wie bereits ausgeführt, ist die Untersagungsverfügung mit Frau T. durch eine Mitarbeiterin des Beklagten erlassen worden, für die personell und organisatorisch nicht sichergestellt war, dass sie vor Einflussnahmen seitens des ÖRE hinreichend geschützt ist. Das aufgrund seinerzeitiger Verstöße mit einem „bösen Schein“ behaftete Verwaltungsverfahren ist hier zudem durch eine Ermessensentscheidung abgeschlossen worden. D.h. die Interessenkollision/„institutionelle Befangenheit“ ist möglicherweise in der nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbaren Entscheidung, § 114 Satz 1 VwGO, zum Tragen gekommen. Frau T. oblag sogar noch die Bearbeitung des Klageverfahrens. Auch bei dieser war sie – mindestens anfänglich – nicht hinreichend vor Einflussnahmen seitens des ÖRE geschützt.
143Der „böse Schein“ kann jedenfalls in diesem Einzelfall nur durch eine nach außen hin erkennbare – von Interessenkollisionen freie – Neuentscheidung beseitigt werden.
144Bei der (nur) insoweit vergleichbaren Konstellation eines „unfairen Verfahrens“ durch Mitwirkung persönlich befangener Amtsträger, ist eine Heilung des Verstoßes gegen § 20 VwVfG NRW mittels Neuvornahme oder Bestätigung der Verfahrenshandlung durch einen nicht ausgeschlossenen Amtsträger regelmäßig ohnehin nur vor Abschluss des fehlerhaften Verfahrens anerkannt,
145vgl. Heßhaus, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 20, Rn. 63; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 45, Rn. 9 und 10, und § 20 Rn. 68; Luch, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, § 45, Rn. 35; Ritgen, in: Knack/Hebbeke, VwVfG, 9. Aufl., § 20, Rn. 34; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 64; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 33.
146Zumal auch dort aus der Mitwirkung eines gemäß § 20 VwVfG NRW ausgeschlossenen Amtsträgers bei Ermessensentscheidungen üblicherweise auch die Ermessensfehlerhaftigkeit folgt,
147Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66; Fehling, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVfG § 20, Rn. 66.
148Darauf, ob die ausgeschlossene Person ihr Amt tatsächlich neutral und unvoreingenommen ausgeübt hat, kommt es dafür nicht an,
149Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl., § 20 Rn. 66a; Huck, in: Huck/Müller, VwVfG, § 20, Rn. 2.
150Eine Besonderheit des konkreten Einzelfalles ist es darüber hinaus, dass mit Frau T. dieselbe Person, die in der Vergangenheit das Verfahren im Rahmen einer objektiv bestehenden Interessenkollision bearbeitet und abschließend entschieden sowie diesen Bescheid im Klageverfahren verteidigt hat, nunmehr durch Umorganisation zur Entscheidung in einem fairen Verfahren befugt wäre – wenn inzwischen eine ausreichende personelle und organisatorische Trennung für entsprechende Verwaltungsverfahren gegeben wäre –.
151Insofern besteht ein besonderes Bedürfnis, sich von der aus einer personell und organisatorisch nicht hinreichend bewältigten Interessenkollision heraus gefällten Entscheidung auch nach außen erkennbar gänzlich zu lösen.
1526.
153Der Verstoß gegen das Neutralitätsgebot bleibt auch nicht nach § 46 VwVfG NRW folgenlos. Unabhängig davon, ob diese Vorschrift trotz ihrer ausdrücklichen Erwähnung nur der örtlichen Zuständigkeit überhaupt auf Konstellationen wie die vorliegende Anwendung finden kann,
154vgl. ablehnend zum insoweit identischen dortigen Landesrecht: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, juris, Rn. 31; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. September 2005 – OVG 11 S 14.05 –, juris, Rn. 19; VG des Saarlandes, Beschluss vom 15. März 2011 – 2 L 2398/10 –, juris, Rn. 25,
155ist schon nicht offensichtlich, dass die die sachliche Zuständigkeit berührende Verletzung des Neutralitätsgebotes die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es sich bei § 62 KrWG um eine Ermessensvorschrift handelt. Eine Ermessensreduzierung „auf Null“ kommt angesichts der weitgehend ungeklärten Rechtsfragen im Hinblick auf Sammlungsuntersagungen nach § 62 KrWG wegen vermeintlich unvollständiger Anzeigen,
156vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, Beschlussabdruck Seite 8,
157erkennbar nicht in Betracht.
158II.
159Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.
160Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
161Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist schon deshalb nicht ersichtlich, da das Urteil auf der Subsumtion eines Einzelfalles unter bereits vom Bundesverwaltungsgericht und OVG NRW geklärte Grundsätze beruht. Dies wird deutlich in der kaum verallgemeinerungsfähigen außergewöhnlichen Situation, dass ein Landkreis auf den nachdrücklichen Hinweis eines Fachdienstleiters, ohne im einzelnen bestimmte organisatorische und personelle Maßnahmen keine neutrale Aufgabenwahrnehmung der UUB sicherstellen zu können, nicht vollumfänglich bzw. nachvollziehbar reagiert hat.
162Eine Abweichung von einer Entscheidung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte liegt nicht vor. Die Beschlüsse des OVG NRW vom 11. Dezember 2013 ‑ 20 B 355/13 ‑ und 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 – sind aufgrund der darin vorgenommenen bloß summarischen Prüfung der Zuständigkeit des Beklagten diesbezüglich schon keine Entscheidungen im Sinne der Norm,
163vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 124, Rn. 12.
164Zudem lagen diesen Angaben des Beklagten in den beiden einstweiligen Rechtsschutzverfahren zu einer personellen und organisatorischen Trennung zugrunde, die auf Basis der zwischenzeitlichen Erkenntnisse unzutreffend bzw. unvollständig waren.
165Beschluss:
166Der Streitwert wird auf 35.000,00 Euro festgesetzt.
167Gründe:
168Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt.
169Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint grundsätzlich eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 als interessengerecht,
170vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris, Rn. 10.
171Der danach entscheidende Jahresgewinn der Klägerin aus dem Kreisgebiet des Beklagten ist anhand der von ihr im Verwaltungsverfahren angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge von 175 t, einem Erlös pro Tonne von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % zu bestimmen.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
Tenor
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben. Insoweit ist das angefochtene Urteil wirkungslos.
Im Übrigen wird das angefochtene Urteil geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Klägerin befasst sich seit ca. 2003 unter anderem mit dem Erwerb, der Sortierung, dem Verkauf und dem Export von Alttextilien und gebrauchten Schuhen sowie der Herstellung und dem Vertrieb von Putzlappen. Sie sammelt insbesondere im nördlichen und mittleren Bundesgebiet mit eigenen Containern Alttextilien und beabsichtigt, dies zukünftig auch im Stadtgebiet der Beklagten zu tun. Hier unterhält die Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH X. (AWG), die für die Beklagte die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrnimmt, ein flächendeckendes System von derzeit ca. 210 Containern für Alttextilien und Schuhe.
3Unter dem 10. Dezember 2012 zeigte die Klägerin bei der Beklagten an, eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und Schuhen nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) durchführen zu wollen. Sie beabsichtige, im Stadtgebiet der Beklagten flächendeckend sowohl auf privaten als auch auf öffentlichen Grundstücken insgesamt 200 Sammelcontainer aufzustellen und mit diesen Alttextilien vorerst für fünf Jahre zu sammeln. Die Jahressammelmenge gab sie mit 360 Tonnen an. Durch einen eigenen Fuhrpark mit zwölf LKW würden die Container in regelmäßigen Abständen - mindestens wöchentlich - geleert. Das Sammelgut werde zu ihrem Sitz transportiert. Dort finde die Sortierung statt. Die Restmüllanteile (ca. 10 % der Sammelmenge) würden durch einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb abgeholt und fachgerecht entsorgt. Nicht tragbare Kleidung (ca. 30 % der Sammelmenge) werde an ein Unternehmen zur Herstellung von Putzlappen veräußert. Tragbare Kleidung (ca. 60 % der Sammelmenge) werde durch sie selbst international weiterverkauft bzw. vermarktet.
4Unter dem 13. Februar 2013 nahm die vom Team 106.22 (Gewässer- und Abfallüberwachung - Teamleiter Herr X1. ) beteiligte AWG zu der beabsichtigten Sammlung der Klägerin Stellung und gab dabei an: Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Sie verhindere bereits die Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, weil sie sich ausschließlich auf den rentablen Bereich der Alttextilienerfassung beziehe mit der Folge, dass durch das Wegbrechen dieser rentablen Abfälle eine Quersubventionierung der unrentablen Bereiche der Hausmüllentsorgung wesentlich erschwert werde. Insoweit sei die angezeigte Sammlung auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen zu bewerten. Zudem werde ihre Planungssicherheit und Organisationsverantwortung bzw. diejenige der Beklagten wesentlich beeinträchtigt. Durch die angezeigte Sammlung würden Abfälle erfasst, für die sie eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung durchführe. Diese sei grundsätzlich vor gewerblicher Konkurrenz zu schützen. Außerdem werde die Stabilität der Gebühren gefährdet, da Verluste aus unrentablen Bereichen nicht mehr mit Gewinnen aus rentablen Bereichen saldiert und ausgeglichen werden könnten. Dadurch werde dem Bürger garantiert, dass er nicht infolge ständig schwankender privater Wettbewerber im Bereich lukrativer Sekundärrohstoffe regelmäßigen Gebührensprüngen ausgesetzt sei. Dabei komme es nicht auf einen bestimmten Gefährdungsgrad an, sondern es sei allein entscheidend, dass die Klägerin Erlöse mit der Verwertung von Alttextilien erziele, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in der Gebührenkalkulation fehlten und zu einem höheren Kostendeckungsgrad führen würden. Die Sammlung der Klägerin sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als die von ihr (der AWG) bereits durchgeführte.
5Mit Bescheid vom 3. April 2013, zugestellt am 24. Mai 2013, untersagte die Beklagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung, im Stadtgebiet von X. gewerblich Altkleider, Alttextilien und Altschuhe zu sammeln. Für den Fall, dass die Klägerin diese Anordnung nicht befolge, drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 € für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag an. Zur Begründung ihrer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG und auf § 62 i. V. m. § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG gestützten Untersagung wiederholte sie weitgehend die Ausführungen der AWG, wonach der beabsichtigten Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden.
6Die Klägerin hat am 24. Juni 2013 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Die angefochtene Verfügung sei bereits formell rechtswidrig. Es fehle an einer hinreichenden Trennung der Zuständigkeiten zwischen der Unteren Abfallbehörde und dem Entsorgungsträger. Zudem verstoße die die Untersagung tragende Norm des § 17 Abs. 3 KrWG gegen Unionsrecht. Jedenfalls sei diese Vorschrift europarechtskonform eng auszulegen. Danach lasse sich nicht feststellen, dass der beabsichtigten Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werde nicht gefährdet. Die Beklagte habe nicht konkret dargelegt, dass es durch die Sammlung tatsächlich zu einer Beeinträchtigung der bestehenden Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten komme. Prüffähige Angaben zu den durch den beauftragten Dritten gesammelten Alttextilienmengen und zu den entzogenen Mengen fehlten ebenso wie solche hinsichtlich der befürchteten Auswirkungen auf die Gebührenstabilität. Außerdem sei ihre Sammlung nicht nur aufgrund der geplanten flächendeckenden Aufstellung von Sammelcontainern wesentlich leistungsfähiger als die von der Beklagten angebotene Leistung. Sie, die Klägerin, biete eine stoffliche Verwertung der von ihr gesammelten Textilien im Sinne eines Recyclings nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 KrWG aus einer Hand an. Durch die Nutzung privater Flächen werde zudem gewährleistet, dass Container in unmittelbarer Wohnortnähe und damit fußläufig erreichbar seien. Schließlich sei die Untersagungsverfügung ermessensfehlerhaft, da die Beklagte nicht erkannt habe, dass die Untersagung nur als ultima ratio zulässig sei.
7Die Klägerin hat beantragt,
8den Bescheid der Beklagten vom 3. April 2013 aufzuheben.
9Die Beklagte hat beantragt,
10die Klage abzuweisen.
11Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht: Sie sei für den Erlass des angefochtenen Bescheides zuständig. Sie habe für eine sachgerechte innere Trennung der Zuständigkeiten gesorgt. Die Aufgabenbereiche der Unteren Abfallwirtschaftsbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien organisatorisch und personell voneinander getrennt. Rechtsgrundlage für die Untersagung sei § 18 Abs. 5 i. V. m. § 17 Abs. 2 Nrn. 3, 4 und Abs. 3 KrWG. Diese Regelungen verstießen nicht gegen Unionsrecht. Jedoch stünden der beabsichtigten Sammlung der Klägerin auch bei einer restriktiven Auslegung im Sinne der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Durch das Wegbrechen der rentablen Abfälle für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger werde die Quersubventionierung der unrentablen Bereiche erschwert und dadurch die Erfüllung der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert. Aus den aktuell 34 Anzeigen gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen (Tendenz steigend) ergebe sich eine jährliche Sammelmenge von beabsichtigt etwa 1.700 Tonnen Alttextilien, wobei zu berücksichtigen sei, dass zahlreiche Sammlungen ohne Mengenangabe angezeigt worden seien. Darüber, wer und in welchem Umfang tatsächlich im Stadtgebiet Alttextilien sammle, gebe es keine gesicherte Erkenntnis. Die Zahlen schwankten. Insgesamt seien allein 128 Container illegal (d. h. ohne eine entsprechende Anzeige) im Stadtgebiet festgestellt worden. Daraus ergebe sich ein prognostischer Einnahmeverlust von 800.000,00 € zu Lasten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Da die Preise für Alttextilien schwankten, könnten allerdings die Auswirkungen auf die Abfallgebühren, die sich aus dieser Vergleichsrechnung indes ohne weiteres ergäben, nicht konkret bestimmt werden. Im Hinblick auf die Annahme der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers reiche es aus, dass durch die AWG ein eigenes hochwertiges Erfassungssystem für Alttextilien vorhanden sei. Für das Jahr 2014 gehe die AWG aufgrund der festgestellten Ergebnisse der letzten Jahre und bedingt durch die Erhöhung der Containerzahl von einer Sammelmenge von etwa 680 Tonnen Alttextilien aus.
12Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Untersagungsbescheid vom 3. April 2013 aufgehoben und zur Begründung angeführt: Der angefochtene Bescheid sei zwar formell, nicht jedoch materiell rechtmäßig. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Es lasse sich bei der gebotenen europarechtskonformen Auslegung der Regelung in § 17 Abs. 3 KrWG nicht feststellen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten wegen Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen oder wegen wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen sei. Die im Hinblick auf letzteres genannten Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG seien nicht erfüllt. Dies gelte insbesondere für die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Zwar sei davon auszugehen, dass die von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe Abfälle im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 3 KrWG seien. Die Beklagte könne sich auch darauf berufen, dass sie gegenwärtig eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durchführe. Dies allein reiche jedoch nicht aus. Zwar lege der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 2, 3 Nr. 1 KrWG dies nahe. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führe im Ergebnis jedoch zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrenzschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt bestehe. Diese Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers verstoße gegen das Erforderlichkeitsgebot des Art. 106 Abs. 2 AEUV. Bei der gebotenen europarechtskonformen einschränkenden Auslegung sei die Annahme der Gefährdung der Funktionsfähigkeit durch eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anhand einer zweistufigen Prüfung vorzunehmen. In einem ersten Schritt sei unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen würden. Sei dies der Fall, könne nahezu immer eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Dies könne bei einem Mengenentzug von bis zu 10 % der Gesamtsammelmenge der Abfallfraktion "Alttextilien" im Entsorgungsgebiet angenommen werden. Werde diese Menge überschritten, sei auf einer zweiten Stufe zu prüfen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben sei. Maßgeblich sei insoweit, dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht gewahrt bleiben müsse. Dies wiederum sei nicht der Fall, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten sei, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen. Hierfür gebe es vorliegend keine greifbaren Anhaltspunkte. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des vorhandenen Potenzials an Wertstoffen müsse nicht einhergehen mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung. Das Gesetz nehme gerade nicht Bezug auf bestimmte Abfallmengen, sondern auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung. Es sei nichts konkret dafür ersichtlich, dass die AWG ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher werde weiterführen können. Dies gelte nicht zuletzt deshalb, weil sie über "gesicherte" Stellplätze für ihre Container verfüge und jederzeit auf neue Standplätze zurückgreifen könne. Anhaltspunkte dafür, dass die gewerbliche Sammlung der Klägerin die Gebührenstabilität gefährde, seien ebenfalls nicht ersichtlich.
13Mit ihrer vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zugelassenen Berufung wendet die Beklagte im Wesentlichen ein: Das Verwaltungsgericht habe zunächst unrichtigerweise angenommen, die Klägerin habe die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Alttextilien hinreichend dargelegt. Die Klägerin habe lediglich angegeben, dass 60 % der Sammelmenge von ihr international weiterverkauft/vermarktet werde. Eine Darlegung der lückenlosen Kette des Verwertungsweges sei damit nicht erfolgt. Unabhängig davon bedürfe der klare Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keiner restriktiven europarechts- und verfassungskonformen Auslegung. Sie, die Beklagte, halte ein im Sinne dieser Vorschrift hochwertiges Wertstofferfassungssystem vor. Zu den ca. 210 im Stadtgebiet aufgestellten Containern seien noch die fünf eigenen Recyclinghöfe der AWG hinzuzurechnen. In diesem Fall sei jedoch von einer Beeinträchtigung durch Zulassung gewerblicher Sammlungen unwiderleglich auszugehen, soweit nicht die beabsichtigte Sammlung wesentlich leistungsfähiger sei. Bei der Abfallentsorgung aus privaten Haushalten handele es sich um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, so dass den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Anwendung der Vertragsbestimmungen im Rahmen der Erfüllung dieser Aufgaben ein weiter Ermessensspielraum zukomme, den § 17 Abs. 3 KrWG nicht überschreite. Mit dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon habe sich gerade auch der primärrechtliche Fokus der Binnenmarkt- und Wettbewerbsregeln verstärkt auf den Bereich der Universaldienstleistungen gerichtet und die hervorgehobene Bedeutung und elementare Rolle dieser Dienste betont. Selbst wenn man jedoch mit dem Verwaltungsgericht eine Erheblichkeitsprüfung verlange, falle diese hier zu Lasten der Klägerin aus. Die von ihr beabsichtigte Sammelmenge in Höhe von 360 Tonnen pro Jahr mache mehr als 50 % der vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erfassten Mengen aus. Hinzu komme, dass der von der Klägerin angesetzte Ertrag pro Container zu niedrig erscheine, so dass tatsächlich von einer weit höheren beabsichtigten Sammelmenge auszugehen sei. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei insoweit auch von den angezeigten Mengen auszugehen. Bei der Beeinträchtigung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien zudem die karitativen Sammlungen zu berücksichtigen. Aus den von der Klägerin angezeigten Sammelmengen ergäben sich zwangsläufig Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht. Insoweit sei auch zu berücksichtigen, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger aufgrund der Gewährleistungsverantwortung nach § 20 KrWG für die Sammlung von Alttextilien mit eigener Infrastruktur und eigenem Personal auch kurzfristig die Erfüllung dieser Pflichten sicherstellen müsse. Die Richtigkeit ihrer Rechtsauffassung ergebe sich ferner aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 -. Das Bundesverfassungsgericht habe bestätigt, dass im Rahmen der Ausnahmen von der grundsätzlich bestehenden Andienungspflicht darauf abgestellt werden dürfe, dass eine wirtschaftliche Aufgabenerfüllung bei freiem, ungehinderten Zugang privater Dritter zum Altpapiermarkt nicht gewährleistet werden könne, weil die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ein Mindestmaß an Planbarkeit voraussetze. Auf die durch das Bundesverwaltungsgericht in seinem sogenannten Altpapierurteil exemplarisch genannten und durch das Verwaltungsgericht schon deshalb fälschlicherweise unbedingt vorausgesetzten ungeschriebenen Umstände, wonach eine Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nur anzunehmen sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde, könne deshalb nicht (allein) abgestellt werden. Gerade angesichts des auch vom Verwaltungsgericht anerkannten weiten Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung von Art. 106 Abs. 2 AEUV bedürfe dies auch keiner europarechtlichen Korrektur. Die durch das Bundesverfassungsgericht für zulässig erachtete eigenständige Schutzbedürftigkeit der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung in der konkreten Ausgestaltung wäre hinfällig und der Wille des Gesetzgebers, der sich an diesen entwickelten Grundsätzen im Sinne der Rechtssicherheit und -klarheit orientiert habe, würde verletzt, wenn eine Beeinträchtigung dieser überwiegenden Interessen an zusätzliche, unbestimmte und ungeschriebene materielle Anforderungen geknüpft würde. Dies stelle gerade keine klare Leitlinie im Interesse einer intendierten Rechtssicherheit für alle Beteiligten dar, wie sie der Gesetzgeber beabsichtigt habe. In europarechtlicher Hinsicht sei zudem zu berücksichtigen, dass Beschränkungen der Waren- und Wettbewerbsfreiheit bereits dann für gerechtfertigt gehalten würden, wenn sie dazu dienten, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden könne. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sei die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der konkreten Organisations- und Finanzierungsformen gerade kein Gegenstand europarechtlicher Prüfung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe sie, die Beklagte, jedoch auch ausreichend dargelegt, dass wesentliche Beeinträchtigungen konkret zu erwarten seien.
14In der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hat die Beklagte die in ihrem Bescheid vom 3. April 2013 enthaltene Zwangsgeldandrohung aufgehoben. Die Beteiligten haben die Hauptsache insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.
15Die Beklagte beantragt,
16das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
17Die Klägerin beantragt,
18die Berufung zurückzuweisen.
19Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und die Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Ergänzend trägt sie vor: Nach der vom Gesetzgeber einbezogenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bedürfe die Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG einer europarechtskonformen Auslegung, da die rein formale Auslegung des Gesetzestextes dazu führen würde, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger absoluten Konkurrenzschutz genössen und jegliche Konkurrenz durch private Dritte verhindert würde. Auch nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bestehe kein ungehinderter Zugriff Privater auf die fraglichen Abfallmengen. Bereits seinem Wortlaut nach verlange § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG eine Einzelfallbetrachtung, Auswirkungen seien lediglich "anzunehmen", stünden damit nicht abstrakt fest.
20Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
21Entscheidungsgründe
22Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hinsichtlich der vom Beklagten angedrohten Zwangsgelder für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist das Verfahren einzustellen und das erstinstanzliche Urteil für wirkungslos zu erklären (§ 92 Abs. 3 VwGO, § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO in entsprechender Anwendung).
23Im Übrigen ist die zulässige Berufung der Beklagten begründet.
24Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
25Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 3. April 2013 ist ‑ im noch anhängigen Umfang ‑ rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
26Rechtsgrundlage für die Untersagung der Sammlung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Danach ist die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Ausgehend davon sind vorliegend die Voraussetzungen für eine Untersagung der gewerblichen Sammlung der Klägerin erfüllt.
27I. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist die Beklagte zu ihrem Erlass zuständig.
28Die Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Sie ist als Untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 LAbfG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung (GV. NRW. S. 267) für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig. Die Regelung entspricht der bereits nach der Vorgängerverordnung vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662) bestehenden Rechtslage.
29Vgl. zur früheren Rechtslage OVG NRW, Urteile vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, NWVBl. 2014, 16, sowie - 20 A 3043/11 - und - 20 A 3044/11 -, beide juris.
30An der Zuständigkeit der Beklagten ändert sich nichts dadurch, dass sie zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger war und ist. Die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde ist zwar aus rechtsstaatlichen Gründen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und der Neutralitätspflicht, nicht bedenkenfrei, da es bei der Wahrnehmung der unterschiedlichen Aufgaben zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.
31Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, juris, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, und vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl. 2013, 1537.
32Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen, sind in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte in allgemeiner Form angewiesen, eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der Unteren Umweltschutzbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits zu gewährleisten.
33Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2-408.10.02.
34Diese Voraussetzung ist bei der Beklagten erfüllt und auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung erfüllt gewesen. Für das Gebiet der Beklagten ist die Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auf die Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH X. (AWG) als Drittbeauftragte übertragen, an der neben der Beklagten die Stadt S. und die Stadtwerke X. , S. und W. beteiligt sind. Zwar ist die Beklagte damit nicht aus ihrer Position als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entlassen, die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist aber institutionell weitergehend verselbständigt, als es etwa bei einer Zuständigkeitsverteilung auf unterschiedliche Fachbereiche desselben Rechtsträgers der Fall wäre.
35Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, a. a. O.
36Im Übrigen sind die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Fachbereich Abfallwirtschaft (Team 106.24 - Leiterin Frau A. ) angesiedelt, während die Funktion der Unteren Abfallbehörde von dem Fachbereich Gewässer- und Abfallüberwachung (Team 106.22 - Leiter Herr X1. ) der Abteilung Wasser, Boden, Abfall der Verwaltung der Beklagten ausgeübt wird. Auch wenn die Zuständigkeiten damit innerhalb derselben Abteilung angesiedelt sind, nehmen die Verantwortlichkeiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde für das Stadtgebiet der Beklagten dennoch unterschiedliche Stellen und Personen wahr, so dass von einer (noch) ausreichenden organisatorischen Trennung ausgegangen werden kann. Diese Aufgabenverteilung bestand auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung.
37II. Die Untersagungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.
381. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen der angezeigten Sammlung entgegenstehen, ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat. Denn die Untersagung der Sammlung stellt einen Dauerverwaltungsakt dar; für einen solchen wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist.
39Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 11. März 2014 - 20 ZB 13.2510 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10. Oktober 2013 ‑ 10 S 1202/13 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; allgemein Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 116 f.
40Von diesem allgemeinen Grundsatz für die vorliegende Fallgestaltung eine Ausnahme zu machen, ist nicht angezeigt.
41Vgl. für die Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG: OVG NRW, Urteile vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 316/14 ‑, juris, und ‑ 20 A 2670/13 ‑, a. a. O.
42Dies ändert aber nichts daran, dass Bezugspunkt der Untersagungsverfügung die von der Klägerin konkret angezeigte Sammlung ist, insbesondere in ihrer angezeigten Ausgestaltung und ihrem angezeigten Umfang. Denn die Angaben in der Anzeige bestimmen wesentlich den Charakter der Sammlung, über deren Vereinbarkeit mit öffentlichen Interessen die zuständige Abfallbehörde zu befinden hat. Dabei liegt es in der Verantwortung des Sammlers, die von ihm beabsichtigte Sammlung durch korrekte und hinreichend realitätsnahe Angaben inhaltlich festzulegen.
43Vgl. dazu auch Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG - Kommentar, 2012, § 18 Rn. 12; Karpenstein/ Dingemann in: Jarass/Petersen, KrWG - Kommentar, 2014, § 18 Rn. 43 ff.
44Er hat den Gegenstand seiner Tätigkeit und deren Art und Weise zu bestimmen. Die Zugrundelegung des Aussagegehalts der Anzeige entspricht der Funktion des Anzeigeverfahrens, der zuständigen Abfallbehörde eine präventive Kontrolle der Zulässigkeit der Sammlung, also eine Beurteilung eines konkreten Vorhabens, zu ermöglichen.
45Vgl. dazu die Bründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 17/6052, S. 88; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 1; Dippel, a. a. O., § 18 Rn. 5.
46§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt im Rahmen der Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen auf die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung ab, die sich wiederum nach dem Regelungskonzept des § 18 KrWG nur aus den Angaben in der Anzeige ergeben kann.
47Darüber hinaus ist dadurch die gebotene Gleichbehandlung aller Bewerber, für die es insbesondere in wirtschaftlichen Konkurrenz- und Mangelsituationen unter anderem auf den Zeitpunkt des (vollständigen) Eingangs einer Anzeige ankommen kann, zu gewährleisten.
482. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG liegen zum danach maßgeblichen Zeitpunkt vor.
49a) Der Anwendbarkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Untersagungsverfügung mehr als drei Monate nach der Anzeige der Sammlung ergangen ist.
50Die als Anknüpfungspunkt für eine gegenteilige Auffassung allein in Betracht kommende Frist aus § 18 Abs. 1 KrWG betrifft lediglich den Zeitabstand zwischen der Anzeige und der frühestmöglichen Aufnahme der Sammeltätigkeit. Verstreicht diese Frist, ist der Sammler berechtigt, mit der Durchführung der gewerblichen Sammlung zu beginnen. Diese Berechtigung lässt die materiellen Voraussetzungen für das Entfallen der Überlassungspflicht ebenso unberührt wie die behördlichen Befugnisse, diese Voraussetzungen nach Maßgabe von § 18 Abs. 5 KrWG durch Anordnungen umzusetzen.
51b) Das Verwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit der ‑ soweit ersichtlich ‑ einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur zutreffend davon ausgegangen, dass die von der Klägerin gesammelten bzw. zu sammelnden Alttextilien Abfälle im Sinne des § 17 KrWG sind.
52So ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, NWVBl. 2014, 300; auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. September 2013 ‑ 10 S 1116/13 ‑, a. a. O.; im Übrigen wird die Abfalleigenschaft in den einschlägigen Gerichtsentscheidungen stillschweigend vorausgesetzt; vgl. auch Gruber, Abfallrecht 2015, 174.
53Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren (relevanten) Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen
54- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 ‑ 20 A 570/82 ‑, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 ‑ 3 Ob OWi 124/83 ‑, NVwZ 1984, 198 -
55die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruht auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972. Die Entledigung und ein hierauf gerichteter Wille war danach schon dann zu verneinen, wenn überhaupt eine irgendwie geartete nützliche Verwendung oder Verwertung stattfand bzw. beabsichtigt war.
56Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1989 ‑ 7 B 157.89 ‑, NVwZ 1990, 564; Kunig/ Schwermer/Versteyl, AbfG, § 1 Rn. 13, 15 und 32.
57Demgegenüber ist nach aktuellem Recht das von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägte Verständnis der Entledigung und des spezifischen Entledigungswillens maßgeblich. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.
58Die Höhe der Wiederverwendungsquote trägt keinen Rückschluss auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und sich hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis stehen im Übrigen die je unterschiedlichen Wiederverwendungsquoten ‑ einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die Quoten einzelner Unternehmen ‑ als denkbare Parameter entgegen. Es ist durch nichts Konkretes belegt, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote einzelner gewerblicher Sammler von Alttextilien auseinandersetzen oder ihnen diese bekannt ist. Allerdings liegt selbst die Wiederverwendungsquote der Klägerin bei maximal 60 % der gesammelten Textilien. Weiterhin beziehen sich diese Quoten ‑ soweit ersichtlich ‑ lediglich auf Bekleidung, nicht jedoch auch auf sonstige (Alt‑)Textilien und (Alt‑)Schuhe, so dass insoweit ein Rückschluss von der Wiederverwendungsquote auf eine Zweckbestimmung ohnehin nicht in Betracht kommt.
59Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und davon, ob mit einer ‑ hier nicht in Rede stehenden ‑ Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden", an eine Kleiderkammer oder an eine sonstige Abgabestelle etwa zur Versorgung von Flüchtlingen eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Nutzer von Sammelcontainern Alttextilien aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung einwerfen, die Gegenstände sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich. Dies gilt, wie der Senat bereits an anderer Stelle ausgeführt hat,
60vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, a. a. O.,
61auch unter Berücksichtigung der Ergebnisse einer forsa-Umfrage von März 2013. Dieser kann zwar entnommen werden, dass hinsichtlich der Abgabe von Altkleidern der ganz überwiegende Teil der bisherigen Besitzer aus einer bestimmten, auf die Wiederverwendung (als Kleidung) gerichteten Motivationslage heraus handelt. Dies reicht jedoch nicht aus, in der Abgabe einer für eigene Zwecke nicht mehr gewollten und für Dritte möglicherweise noch weiter nutzbaren Sache zugleich und darüber hinaus eine durch ein gewisses Maß an Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gekennzeichnete Zweckbestimmung zu sehen. Gerade aus Seite 6 der Ausführungen zur Umfrage ist vielmehr zu schließen, dass, wenn überhaupt, mit der Abgabe in einer Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, nicht jedoch mit dem Einwerfen in einen in der Öffentlichkeit aufgestellten und frei zugänglichen Sammelcontainer.
62Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel dem Nutzer eines Sammelcontainers keine Möglichkeit zur Verfügung steht, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, selbst wenn ein entsprechendes Interesse bestehen sollte. Denn mit dem Einwurf der Alttextilien in den Sammelcontainer gibt er, wie ihm auch bewusst ist, im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit auf. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, der Nutzer eines Sammelcontainers wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen hätte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein regelmäßig nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es ‑ auch nach der angesprochenen forsa-Umfrage ‑ unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück ‑ zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands ‑ schlicht "loswerden" werden will und es aus Umweltschutz- oder Kostengründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führt der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden. Dass es insoweit unterschiedliche Vorstellungen geben wird, ob ein Kleidungsstück gleichwohl noch getragen werden kann bzw. etwa in Notsituationen mangels Alternativen getragen wird, bestätigt die ausgeführte Unmöglichkeit, den Abfallbegriff auf diese Weise zu konkretisieren.
63Aus dem Sortieren nach der Einsammlung und der sich daran anschließenden Vermarktung kann keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen dürften.
64c) Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stehen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen.
65aa) Die nähere Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen enthält § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Danach liegen diese unter anderem vor, wenn die beabsichtigte Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet. Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Letzteres wiederum ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
66- 67
1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
- 68
2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
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3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 2 KrWG gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung (§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG).
71bb) Die vorliegend in Rede stehende Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG verlangt auf der Tatbestandsebene allein, dass durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt.
72Unter einer "haushaltsnahen getrennten Erfassung von Abfällen" im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist zumindest in erster Linie ein Holsystem beim privaten Haushalt zu verstehen. Dies ergibt sich aus den Kriterien für den Vergleich der Leistungsfähigkeit nach § 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG und wird bestätigt durch die Begründung der vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vorgeschlagenen Änderung des ursprünglichen Gesetzentwurfes der Bundesregierung zum Kreislaufwirtschaftsgesetz. Neben dem üblichen Entsorgungsbehälter für das einzelne Grundstück sollen über das Tatbestandsmerkmal "sonstige hochwertige getrennte Erfassung" auch sonstige Erfassungssysteme erfasst werden, soweit sie nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz erfassen können. Gemeinsames Merkmal aller (geschützten) Systeme soll dabei sein, dass sie das Ressourcenpotential der werthaltigen Abfälle effizient nutzen.
73Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44; Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 17 KrWG Rn. 175, 179 ff.
74Dies schließt ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Sammelcontainern ein. Referenzpunkt der Regelung ist das haushaltsnahe Entsorgungssystem, dem die anderen Systeme in den wesentlichen Punkten entsprechen müssen. Insbesondere muss für sämtliche Einwohner des Entsorgungsgebiets eine mit zumutbarem Aufwand erreichbare Möglichkeit der Abgabe der Abfälle bestehen.
75In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.
76cc) Weitergehende tatbestandliche Anforderungen stellt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG seinem Wortlaut nach nicht auf, wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist. Danach ist auf der Grundlage dieser Regelung als Rechtsfolge "anzunehmen", dass der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten entgegenstehen.
77Diese Feststellung bedeutet entgegen der von der Beklagten vertretenen Auffassung aber (noch) nicht, dass allein die Existenz eines haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen Erfassungssystems eine Untersagungsverfügung trüge. Dies wäre nur dann der Fall, wenn § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits für sich genommen einen eigenständigen Untersagungsgrund darstellte oder immer zwingend auf eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten führte. Das ist aber nicht der Fall.
78Ein solches Verständnis der Vorschrift findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze und widerspricht der Regelungssystematik des § 17 Abs. 3 KrWG. Die Regelungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG stellen ‑ anders als das in § 17 Abs. 3 Satz 1 genannte Bezugskriterium der Funktionsfähigkeit ‑ keine rechtlich verselbständigten Untersagungstatbestände dar. Vielmehr ist bei ihrer Erfüllung die wesentliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (lediglich) "anzunehmen" und ist in der Folge auch eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit (nur) "anzunehmen". Damit besagt bereits der Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, dass die Erfüllung des Tatbestandes eine weitergehende Betrachtung nicht entbehrlich macht. Ansonsten wäre eine solche Konsequenz nicht "anzunehmen", sondern sie würde "vorliegen", wovon etwa § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG für die "überwiegenden öffentlichen Interessen" im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ausgeht. Eine derartige Verbindung hat der Gesetzgeber indes in den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vorgesehen und auch nicht gewollt. Das zeigt schon die im Vergleich zu Satz 1 unterschiedliche Fassung der beiden Regelungen, die für den Begriff "anzunehmen" auf einen Aussagegehalt als Vermutung, die sich einzelfallabhängig als richtig oder falsch erweisen kann, hindeutet. Belegt wird dies aber insbesondere auch durch die Begründung des Änderungsantrags zum ursprünglichen Gesetzentwurf, wonach Satz 3 die Schwelle konkretisieren soll, ab der eine "wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden kann und den Behörden eine klare Leitlinie" vorgegeben wird.
79Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (Unterstreichung durch den Senat).
80Sowohl das Modalverb "kann" als auch der Begriff der "Leitlinie" belegen, dass dieser Bestimmung lediglich ein Orientierungs-, nicht (streng) abschließender Charakter zukommen sollte. Es ist auch nicht zu unterstellen, der Gesetzgeber sei tatsächlich davon ausgegangen, jede gewerbliche Sammlung beeinträchtige ausnahmslos ein hochwertiges kommunales Erfassungssystem. Dagegen spricht insbesondere, dass bereits die in der Begründung des Gesetzentwurfs genannten Erfassungssysteme (Holsysteme und sonstige hochwertige Erfassungssysteme) grundlegende Unterschiede aufweisen und auch innerhalb eines Systemtyps selbst bei seiner Hochwertigkeit gewisse Bandbreiten auftreten können. Schon deshalb variiert naturgemäß ihre "Störanfälligkeit" in beträchtlichem Umfang. Hinzu kommt, dass die jeweils betroffenen Entsorgungsgebiete nach Größe, Siedlungsstruktur und Einwohnerzahl erheblich voneinander abweichen können. Gleiches gilt für die gewerblichen Sammlungen. Dass der Gesetzgeber diese Unterschiede über § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vollständig einebnen wollte, ist nicht anzunehmen. Im Gegenteil liegt es geradezu auf der Hand, dass etwa eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien, die im Extremfall nur einen Container oder eine einmal jährlich stattfindende Straßensammlung in einem Stadt- oder Ortsteil umfasst, das bestehende, voraussetzungsgemäß hochwertige System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten schon bei abstrakter Betrachtung im Hinblick auf Planung und Organisation nicht tangiert. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber auch in einem solchen Fall eine Untersagung der gewerblichen Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen anordnen wollte.
81Die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist damit ‑ im Sinne einer Vermutung ‑ so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nicht von vornherein und immer die Schlussfolgerung rechtfertigt, dass in diesem Fall die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich durch eine angezeigte gewerbliche Sammlung ‑ im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen ‑ beeinträchtigt sein wird und dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten gefährdet ist. Letzteres bedarf des Vorliegens weiterer Umstände, wobei sich allerdings die Annahmen aus den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG ihrem Wesen als Vermutungen entsprechend indiziell dahingehend auswirken, dass die "anzunehmenden" Folgen regelmäßig eintreten. Ob dies dann tatsächlich der Fall ist, hängt immer davon ab, ob und inwieweit der von den Annahmen vorausgesetzte Sachverhalt zunächst auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und von dort aus auf die Funktionsfähigkeit durchschlägt.
82Angesichts dessen kann der Begriff "anzunehmen" nicht als eine gesetzlich zwingende (unwiderlegliche) Vermutung
83- so etwa Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125; Wenzel, ZUR 2014, 579; Siederer/Wenzel/ Schütze, AbfallR 2014, 79 -
84oder als gesetzliche Fiktion
85- so insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172; Weidemann, AbfallR 2012, 96 -
86verstanden werden. Zwar ließe der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG ein solches Verständnis zu, das aufgrund der gleichlautenden Formulierung in § 3 Abs. 2 und 3 KrWG in systematischer Hinsicht auch nicht vollkommen fernläge.
87Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172.
88Dem steht aber im vorliegenden Zusammenhang entgegen, dass das Tatbestandsmerkmal von vornherein nicht in jeder von ihm erfassten Konstellation geeignet wäre, eine reale Verbindung zwischen dem Vermutungs- bzw. Fiktionstatbestand und dem Bezugsobjekt herzustellen. Dies führte dann zumindest partiell zu den oben bereits angesprochenen logischen Brüchen. Diese lassen sich aber vermeiden, wenn der Begriff "anzunehmen" ‑ wie dargestellt ‑ als eine (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt verstanden wird. Mit einem solchen Verständnis des in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG verwendeten Begriffs "anzunehmen" wird für § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG die notwendige und gewollte Wesentlichkeit der Auswirkungen sichergestellt und dem Sinn und Zweck von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, als Hilfsmittel für den Ausgleich der Interessen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten und des gewerblichen Sammlers zu dienen, angemessen Rechnung getragen.
89dd) In diesem Verständnis bedarf die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG (auch) im Hinblick auf seine Nr. 1 entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die auch der wohl herrschenden Auffassung in Literatur und Rechtsprechung entsprechen dürfte,
90Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, juris; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 171; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 65; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 17 KrWG Rn. 118, 129,
91nicht aus übergeordneten Gesichtspunkten heraus einer Korrektur im Sinne einer einschränkenden Auslegung im Hinblick auf die dort geregelten Merkmale, die zur gesetzlich angeordneten Annahme wesentlicher Beeinträchtigungen führen sollen. Vielmehr trägt das Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt den Gesichtspunkten hinreichend Rechnung, die für eine solche einschränkende Auslegung angeführt werden.
92Angesichts des insoweit eindeutigen Wortlauts des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG käme eine solche - ergänzende oder korrigierende - Auslegung nach allgemeinen Auslegungsregeln nur dann in Betracht, wenn das so gefundene wortlautgetreue Verständnis ersichtlich nicht dem Willen des Gesetzgebers entspräche, zu sinnwidrigen, der Denklogik widersprechenden Ergebnissen führte oder das vom Gesetzgeber an sich Gewollte in dieser Form mit höherrangigem Recht nicht in Einklang stünde und dieser Widerspruch durch eine solche einschränkende Interpretation beseitigt werden könnte. Nur dann dürfte die an sich jeder Auslegung gesetzte Wortlautgrenze überwunden werden. Keine der genannten Voraussetzungen ist indes unter der dargestellten Prämisse einer (widerleglichen) Vermutung bzw. eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses erfüllt.
93(1) Entgegen der in Teilen von Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung lässt sich nicht feststellen, dass das vorstehend dargelegte Auslegungsergebnis nicht vom Willen des Gesetzgebers gedeckt ist.
94Die insoweit regelmäßig herangezogene Begründung zum ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052)
95- hierauf stellen etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O., und VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O., VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, juris, ab -
96ist hierfür unergiebig, weil sie sich auf eine Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG bezieht, die nicht Gesetz geworden, sondern durch die vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in Bezug auf die Regelung in Satz 2 und die Neueinführung des Satzes 3 substantiell und gerade mit dem Ziel, den Schutzkatalog für die öffentlichen Interessen zu erweitern (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43), modifiziert worden ist. Unabhängig davon lässt ein "einseitiges" Abstellen auf die (ursprünglichen) Vorstellungen der Bundesregierung außer Acht, dass der Gesetzgebungsprozess gerade von einem Interessengegensatz zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgern und gewerblichen Sammlern geprägt war und die Interessen der öffentlich-rechtlichen Entsorger in verstärktem Maße von Seiten des Bundesrates vertreten wurden, während seitens der Bundesregierung ‑ nicht zuletzt aufgrund dort bestehender europarechtlicher Bedenken ‑ das Ziel einer stärkeren Marktöffnung verfolgt wurde. Demzufolge weisen die erst im Vermittlungsausschuss endgültig konturierten Regelungen der letztendlich Gesetz gewordenen Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG Kompromisscharakter auf, so dass zu deren Auslegung die ursprünglichen Vorstellungen der Bundesregierung jedenfalls nicht ohne weiteres und uneingeschränkt herangezogen werden können.
97Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 23 ff.
98Nimmt man indes die auf die Ergänzung des § 17 Abs. 3 KrWG bezogenen Materialien zum Maßstab, spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bewusst gewählt hat. So wird dort die Einfügung der Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wie folgt erläutert:
99" Nach der ersten Fallgruppe erhält die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durchgeführte hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung einen besonderen Schutz, insbesondere gegenüber dem sogenannten 'Rosinenpicken'." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)
100In der zusammenfassenden Begründung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG neu heißt es sodann:
101" Durch die Ergänzung der Regelung wird die Steuerungsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger konkretisiert. Die Regelung verdeutlicht, dass hochwertige Wertstofferfassungssysteme in rechtssicherer Weise geschützt werden können und die Aufgabenerledigung auf verlässlicher Grundlage bei tragfähigen und stabilen Gebühren organisiert werden kann. Zugleich schützt die Regelung auch die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung und sichert so die 'duale' Entsorgungsverantwortung im Bereich der Entsorgung von Haushaltsabfällen ab. Sie gewährleistet damit einen fairen Interessenausgleich zwischen öffentlich-rechtlicher und privater Entsorgungswirtschaft." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)
102Eine entsprechende Regelungsabsicht lässt auch die grundlegende Motivation zur gesetzlichen Aufwertung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu eigenständigen Schutzobjekten und zu deren gesetzlicher Konkretisierung durch die Regelung des Satzes 3 erkennen, wonach mit ihm den Betroffenen eine klare Leitlinie zur Beurteilung wesentlicher Beeinträchtigungen vorgegeben werden sollte.
103BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44.
104Noch deutlicher in diese Richtung geht die Stellungnahme der FDP-Fraktion, die grundsätzlich einen möglichst großen Spielraum der privaten Entsorger im Gesetzgebungsverfahren verfochten hat, im Zusammenhang mit dem endgültigen Gesetzesbeschluss. Dort heißt es:
105" In vielen Kommunen gebe es keine gesonderte Papiersammlung oder das Papier müsse auf Wertstoffhöfen oder in Wertstoffcontainern in großer Entfernung entsorgt werden. In diesem Fall sei es ökologisch sinnvoll, wenn ein privates Unternehmen dies übernehme und damit auch noch Geld verdiene. Das dürfe von den Kommunen nicht untersagt werden. Wenn die Kommunen diesen Service nicht anböten, dürfe nicht verhindert werden, dass es Wettbewerb gebe. Wenn aber die Kommunen den Service einer Papiertonne anböten, müsse dieser auch Bestand haben." (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 18)
106Ein dem (ursprünglichen) gesetzgeberischen Anliegen, gewerblichen Sammlern einen (erleichterten) Marktzugang und damit in größerem Umfang Konkurrenz zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Sammlungen zu ermöglichen, widersprechender absoluter Konkurrenzschutz, der eine einschränkende Auslegung erfordern könnte,
107vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, a. a. O., VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 - W 4 K 13.326 -, juris,
108ist mit dieser Regelung ‑ zumal im Verständnis eines Regelfalles ‑ im Übrigen nicht verbunden. Denn die Regelung lässt tatbestandlich nicht jedes Entsorgungssystem ausreichen, sondern verlangt dessen Hochwertigkeit. Ein solches kommunales Sammlungssystem ist jedenfalls nicht in allen Gemeinden und nicht für alle in Frage kommenden Abfallfraktionen vorhanden. Gewerblichen Sammlern verbleibt immer die Möglichkeit, ihre Sammeltätigkeit in solchen Kommunen auszuüben, in denen ein hochwertiges Erfassungssystem nicht bzw. nicht für die in Frage kommende Abfallfraktion vorhanden ist.
109Dass dies nicht ein rein theoretisches Phänomen ist, zeigt die Fallgestaltung, die dem Senatsurteil vom 21. September 2015 - 20 A 2120/14 - zugrunde liegt. Der beklagte Kreis hatte der Klägerin die Sammlungstätigkeit nur in einer kreisangehörigen Kommune untersagt, in allen anderen Städten und Gemeinden, in denen nach Auffassung des Beklagten keine hochwertigen Erfassungssysteme existierten, durfte die dortige Klägerin ihrer Tätigkeit uneingeschränkt nachgehen.
110(2) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wird auch nicht durch die Überlegung in Frage gestellt, der Gesetzgeber habe sich an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im sog. Altpapierurteil,
111BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 124, 154,
112konkret an den dortigen Fallgruppen der wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur und des Schutzes des Vergaberechts, orientiert, weshalb die in Satz 3 benannten Fälle mit Blick hierauf verstanden werden müssten.
113Zum einen steht der von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr.1 KrWG erfasste Fall ausdrücklich nur beispielhaft ("kann von Bedeutung sein") für die nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ausreichende "mehr als geringfügige Auswirkung auf Organisation und Planungssicherheit".
114BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O. (Rn. 34).
115Zum anderen bleibt außer Acht, dass nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die Entsorgungssicherheit nur ein Aspekt, wenn auch ein wesentlicher, im Rahmen der erforderlichen Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen ist. Daneben steht die Erwägung, wonach die gesetzliche Überlassungspflicht für Abfälle aus privaten Haushaltungen unter unionsrechtlicher Perspektive ihre Rechtfertigung auch darin findet, dass (schon) bei einer Freigabe des Wettbewerbs im Markt um Abfälle aus privaten Haushaltungen Funktionsstörungen zu erwarten sind und deshalb eine Aufgabenzuweisung an den öffentlichen Entsorgungsträger erfolgen darf. Die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlichen Entsorgungsträger setze ein Mindestmaß an Planbarkeit voraus, das bei ungehindertem Zugriff privater Dritter nicht gewährleistet sei.
116BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O., (Rn. 41); bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 ‑, NVwZ 2015, 52 (Rn. 44).
117Diese Erwägung stellt das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich neben seine Ausführungen zur Entsorgungssicherheit. Dies lässt sich letztlich nur so verstehen, dass daneben der hier unter europarechtlichen Gesichtspunkten angeführte Aspekt, wonach ein freier Markt mit freiem Zugriff für sich genommen als schädlich betrachtet werden kann, zu berücksichtigen ist ‑ und zwar gerade in Abhängigkeit von materiellen Qualitätskriterien ("kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung"). In diese nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eröffnete Rechtfertigungsmöglichkeit ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bruchlos einzuordnen.
118Demgegenüber passen die für eine wesentliche Beeinträchtigung der Entsorgungsstruktur angeführten Fallgruppen auf den Fall des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits im Ansatz nicht. Ein solches hochwertiges System setzt einen nicht unerheblichen Personal- und Logistikeinsatz gerade voraus. Deshalb kann es im Hinblick auf die Änderung der Entsorgungsstruktur auch nicht darauf ankommen, dass Personal für den Fall der Aufgabe des gewerblichen Sammlers vorgehalten werden muss. Entsprechendes Personal für (fast) alles Sammelbare ist naturgemäß vorhanden.
119(3) Auch der Verweis auf das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG stellt das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht in Frage.
120Ob der Einwand, ein auf den Wortlaut beschränktes Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG lasse sich nicht in das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG einfügen, da allein die Existenz eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems noch nicht bedeute, dass es durch eine gewerbliche Sammlung wesentlich beeinträchtigt oder in seiner Funktion gefährdet wäre, für die Auslegung des Gesetzes maßgeblich herangezogen werden kann, liegt nicht ohne weiteres auf der Hand. Denn der Gesetzgeber dürfte nach den vorstehenden Ausführungen die Konsequenzen der Regelung erfasst und bezweckt haben, ohne dass er die Tragweite der Bestimmung seinerseits grundsätzlich verkannt hätte. Im Rahmen der Gesetzesauslegung ist daher zunächst zu prüfen, ob das System so, wie es vorhanden ist, einen Sinn ergeben kann. Erst wenn dies zu verneinen ist, kommt unter dem Gesichtspunkt der Widersprüchlichkeit eine korrigierende Auslegung in Betracht.
121Vor diesem Hintergrund kommt dem Umstand besondere Bedeutung zu, dass der Gesetzgeber den Schutz des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein einem hochwertigen Erfassungssystem zukommen lassen will. Der Regelung liegt damit zum einen der Gedanke der Sicherung des damit einhergehenden hohen Umweltstandards zugrunde, der gegen Wettbewerb abgeschirmt wird. Da das Kreislaufwirtschaftsgesetz insgesamt jedenfalls primär auf ökologische Standards, nicht auf ökonomische Chancengerechtigkeit ausgelegt ist, kann hierin kein grundlegender Wertungswiderspruch gesehen werden.
122In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ("kein ökologischer Mehrwert").
123Zum anderen ist bei einem solchen System regelmäßig zu unterstellen, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte seiner Organisationsverantwortung in besonderer Weise gerecht geworden ist. Wegen dieser "Vorleistung" erscheint es auch nicht von vornherein unsinnig anzunehmen, dass er deshalb auf eine größere Planungssicherheit angewiesen ist. Ebenso durfte der Gesetzgeber berücksichtigen, dass ein solches hochwertiges System regelmäßig eine komplexere Logistik erfordert und deshalb störungssensibler ist. Dies gilt jedenfalls für ein ‑ dem Gesetzgeber wie ausgeführt primär vor Augen stehendes und als Referenzmodell dienendes ‑ flächendeckendes Holsystem (wie beispielsweise bei der Papiertonne).
124In diesem Sinne auch Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.
125Dass dieser Ansatz nicht uneingeschränkt auf die "sonstigen" (Bring-)Systeme Anwendung finden kann, da diese insoweit regelmäßig hinter dem Planungs- und Organisationsaufwand und den damit verbundenen Kosten zurückbleiben, kann über die hinreichend offene Formulierung "ist anzunehmen" sachgerecht berücksichtigt werden und lässt nicht zwingend auf einen grundlegenden Wertungswiderspruch schließen.
126(4) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedarf auch keiner europarechtlichen Korrektur.
127Es ist nicht zu erkennen, dass das dargestellte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die europarechtlichen Anforderungen verfehlte. Soweit dies vornehmlich mit der Überlegung begründet wird, eine allein am Wortlaut der tatbestandlichen Voraussetzungen orientierte Auslegung führe zu einem unionsrechtlich unzulässigen (und vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollten) absoluten Konkurrenzschutz, trifft dies ‑ wie ausgeführt ‑ bereits im Ausgangspunkt nicht zu. Denn für die Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG reicht gerade nicht die Existenz irgendeines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems aus, sondern dieses muss qualitative Voraussetzungen erfüllen. Ist dies nicht der Fall, bleibt es bei einem "freien Markt". Absoluten Schutz vor Konkurrenz kann es daher allenfalls im konkreten Sammlungsgebiet geben. Diese Klarstellung ist aus unionsrechtlicher Perspektive aus zwei Gründen bedeutsam:
128Zum einen wird damit Konkurrenz nicht per se für das Gebiet eines Mitgliedstaats ausgehebelt, zum anderen wird der Schutz gerade an einem Merkmal festgemacht, das europarechtlich nicht nur unbedenklich ist, sondern dem zunehmend gerade vom Primärrecht besonderes Augenmerk geschenkt wird.
129Vgl. dazu Hatje in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 14 Rn. 5 ff.; Schorkopf, WuV 2008, 253; Frenz, GewArch 2011, 16; in diesem Sinne auch Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.
130Insbesondere die durch den Lissabonner Vertrag neugefasste Bestimmung des Art. 14 AEUV, wonach in Anbetracht des Stellenwerts, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts die Union und die Mitgliedsstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verträge dafür Sorge tragen, dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können, und das hierauf bezogene Protokoll Nr. 26 über Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
131- zum Rang als vollwertiger Bestandteil des Primärrechts nach Art. 51 EUV vgl. nur Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 15 -
132lassen erkennen, dass die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG tatbestandlich erfassten hochwertigen Sammlungssysteme auch aus unionsrechtlicher Perspektive in qualifizierter Weise schutzwürdig sind. Die Qualität der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wird durch das Protokoll Nr. 26 zum Lissabonner Vertrag konkret und ausdrücklich anerkannt. Danach kommt es für Daseinsvorsorgeleistungen insbesondere auf die Bedürfnisse und Präferenzen der Nutzer sowie auf "ein hohes Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte" an. Die nähere Ausgestaltung wird zugleich in die Verantwortung der Mitgliedstaaten gestellt.
133Hinzu kommt, dass durch den Lissabonner Vertrag die (frühere) reine Zielbestimmung des Art. 14 AEUV um einen Gewährleistungsauftrag ergänzt wurde.
134Vgl. Wernicke in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 14 AEUV Rn. 39 ff.; Frenz, GewArch 2011, 16.
135Auch dies spricht dafür, dass eine Regelung wie die hier in Rede stehende sich im Rahmen des Unionsrechts bewegt, wie es insbesondere die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit postuliert.
136Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43.
137Dem steht auch nicht grundsätzlich entgegen, dass Art. 14 AEUV und das Protokoll Nr. 26 nicht an die Stelle des Art. 106 Abs. 2 AEUV, sondern neben ihn treten bzw. ihn "unbeschadet" lassen. Zum einen sind sie gleichwohl jedenfalls bei dessen Auslegung zu berücksichtigen.
138Vgl. Khan in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV - Kommentar, 5. Aufl. 2010, Art. 106 Rn. 20; Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 11, 15; Jung in: Calliess/ Ruffert, EUV/AEUV - Kommentar, 4. Aufl. 2011, Art. 106 AEUV Rn. 52; Frenz, GewArch 2011, 16.
139Zum anderen ist zu beachten, dass nach der jüngeren Rechtsprechung der europäischen Gerichte im Rahmen der Reglementierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (der Daseinsvorsorge) den Mitgliedstaaten auch nach Art. 106 Abs. 2 AEUV ein weiter Ermessensspielraum zuzubilligen ist, der im Wesentlichen nur im Hinblick auf offensichtliche Fehler und missbräuchliches Verhalten der Kontrolle der Gemeinschaftsorgane unterliegt.
140Vgl. dazu EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, Slg. 1997, I-5768 (Rn. 36 ff., 51 ff.) und vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, Slg. 1999, I-5863 (Rn. 103 f.); EuG, Urteil vom 12. Februar 2008 ‑ T-289/03 -, Slg. 2008, II-81 (Rn. 148); in diesem Sinne auch Voet van Vormizeele in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 106 AEUV Rn. 63, 69 ff.; eingehend Wernicke, a. a. O., Art. 106 AEUV Rn. 73 ff.
141Europarechtlich scheint es nach den vorstehenden Ausführungen aber jedenfalls nicht als offensichtlich fehlsam, eine bestimmte Qualitätsstufe vor Gefährdungen zu schützen.
142Auch die vom Europäischen Gerichtshof benannten und anerkannten, vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, noch betonten Fallgruppen, in denen nationale Regelungen den Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV genügen können, sind insgesamt weitgehend und letztlich nur unter der Prämisse eines weiten Regelungsspielraums nachvollziehbar. Danach sind das Abholen und die Behandlung von Haushaltsabfällen im Allgemeininteresse liegende öffentliche Aufgaben, die ein Staat von Behörden wahrnehmen lassen kann und auf die er entscheidenden Einfluss behalten darf.
143Vgl. EuGH, Urteile vom 10. November 1998 ‑ Rs. C-360/96 (BFI Holding) -, Slg 1998, I-6821 (Rn. 52), und vom 23. Mai 2000 - Rs. C-209/98 (Sydhavens Sten & Grus) -, Slg. 2000, I-3777 (Rn. 76).
144Eine Verhinderung der Aufgabenerfüllung im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV liegt vor, wenn das öffentliche Unternehmen seine Tätigkeit unter Wettbewerbsbedingungen nicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen ausüben kann. Eine Existenzgefährdung durch die Zulassung von Wettbewerb ist dabei nicht erforderlich.
145Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 ‑ Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, Slg. 2007, I-9926 (Rn. 34 f.), vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, a. a. O. (Rn. 107), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/ Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) ‑, Slg. 1993, I-2563 (Rn. 14 ff.).
146Entscheidend ist vielmehr, ob es für das begünstigte Unternehmen einen anderen wirtschaftlich zumutbaren Weg gibt, seine Aufgabe zu erfüllen, wobei auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen einzubeziehen ist.
147Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 36), vom 25. Oktober 2001 ‑ Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, Slg. 2001, I‑8137 (Rn. 57 ff.), vom 17. Mai 2001 - Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, Slg. 2001, I-4142 (Rn. 55), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) -, a. a. O. (Rn. 14 ff.).
148Beschränkungen können auch dann gerechtfertigt sein, wenn sie dazu dienen, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden kann.
149Vgl. EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 42); in diesem Sinne wohl auch Urteil vom 25. Oktober 2001 - Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, a. a. O. (Rn. 53 zum Aspekt des sog. "Rosinenpickens").
150Allerdings lässt sich der einschlägigen Rechtsprechung nicht zweifelsfrei entnehmen, wie weit der den Mitgliedstaaten grundsätzlich zugestandene Ermessensspielraum im Einzelfall reicht, da insbesondere der Europäische Gerichtshof gleichzeitig betont, dass Art. 106 Abs. 2 AEUV als Ausnahmevorschrift von den Grundsätzen des Binnenmarktes insgesamt tendenziell eng auszulegen sei.
151In diesem Sinne EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 49), vom 17. Mai 2001 ‑ Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, a. a. O. (Rn. 56), vom 25. Juni 1998 - Rs. C-203/96 (CAD) -, Slg. I-4111 (Rn. 64 ff.), und vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 51 ff.); Khan, a. a. O., Art. 106 Rn. 20.
152Vor diesem Hintergrund erscheint es ‑ nicht zuletzt unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 29. Juni 2011 im Notifizierungsverfahren (abgedruckt bei von Lersner/Wendenburg, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 39), die das materielle Erfordernis wesentlicher Auswirkungen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger betont und strukturelle Änderungen im System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Rechtfertigungsgrund offenbar noch nicht ausreichen lassen will ‑ nicht ausgeschlossen, bei einem allein auf die tatbestandlichen Voraussetzungen abstellenden Verständnis die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als von Art. 106 Abs. 2 AEUV trotz des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten nicht mehr gedeckt anzusehen.
153Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 4 ff., 175; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170.
154Dies kann indes schon deshalb auf sich beruhen, weil diese Bedenken jedenfalls dann nicht mehr durchgreifen, wenn auch das auf der Rechtsfolgenseite des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG befindliche Wort "anzunehmen" in den Blick genommen wird und ‑ wie bereits im Einzelnen dargelegt ‑ dahingehend verstanden wird, dass die Vorschrift eine (widerlegliche) Vermutung oder einen Regelfall mit Ausnahmevorbehalt beinhaltet.
155Ergänzend ist im Übrigen noch darauf hinzuweisen, dass auch eine bereits den Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG korrigierende unionsrechtlich begründete Auslegung den vorstehend dargelegten Ermessensspielraum des Gesetzgebers zu berücksichtigen hätte und ihrerseits unter einem Erforderlichkeitsvorbehalt stünde. Aus diesem Grund dürfte sie jedenfalls nicht so weit gehen, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG letztlich losgelöst von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG geprüft würden und diese Regelung statt als Regelbeispiel als zusätzliches Tatbestandsmerkmal verstanden würde. Ausgehend davon, dass der Gesetzgeber jedenfalls grundsätzlich europarechtlich befugt ist, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unter qualitativen Gesichtspunkten Wettbewerbsbeschränkungen zu unterwerfen, dürfte auch ein solches Verständnis nicht dazu führen, dass § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG letztlich Ausnahmecharakter erhielte oder durch die zusätzlichen Anforderungen rechtlich oder tatsächlich leerliefe. Zu weit ginge auch in der unionsrechtlichen Perspektive daher die Auffassung, die Rechtfertigung der Untersagung einer gewerblichen Sammlung sei davon abhängig zu machen, dass tatsächliche Beeinträchtigungen immer vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nachgewiesen werden müssten und noch zusätzlich auch deren Wesentlichkeit positiv festzustellen wäre.
156So aber Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 ‑ 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.
157Die aus Art. 106 Abs. 2 AEUV, Art. 14 AEUV i. V. m. dem Protokoll Nr. 26 zum Vertrag von Lissabon folgenden Anforderungen an eine tatbestandliche Reduktion dürften sich daher nicht entscheidend von denjenigen Maßstäben unterscheiden, die bei einem Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG als widerlegliche Vermutung bzw. als Regelfälle mit Ausnahmevorbehalt anzuwenden wären. Eine unionsrechtliche Reduktion wäre dementsprechend nur dann von Bedeutung und in diesem Fall unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit auch geboten, wenn man die Regelung der Nr. 1 ‑ was wie bereits im Einzelnen dargelegt nicht sachgerecht ist ‑ als unwiderlegliche Vermutung oder gesetzliche Fiktion verstünde, ohne dass dies aber im Einzelfall zu anderen Ergebnissen führen dürfte.
158(5) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG steht auch in Einklang mit Art. 12 GG.
159Der partielle Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen stellt nur einen Ausschnitt aus dem Tätigkeitsfeld der Abfallsammlung und -entsorgung dar und ist daher als eine Berufsausübungsregelung zu qualifizieren, die hier durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls ‑ Sicherstellung der jederzeitigen Abfallbeseitigung ‑ gerechtfertigt ist.
160Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, 55; kritisch Oexle/ Lammers, AbfallR 2015, 192.
161ee) Ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG damit im Ergebnis so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zwar regelmäßig, nicht aber ausnahmslos den Schluss rechtfertigt, dass in diesem Fall die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten wesentlich durch eine gewerbliche Sammlung beeinträchtigt wird, bleibt stets zu prüfen, ob bei der Betrachtung des konkreten Einzelfalles Umstände zu erkennen sind, die ‑ im Sinne einer Widerlegung der Vermutung bzw. einer Ausnahme von dem Regelfall ‑ ein anderes Ergebnis tragen.
162(1) Diese Betrachtung hat indes zu berücksichtigen, dass mit Wortwahl und Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck nach dem Vorstehenden eine Verbindlichkeit in der Form einer "Vermutung"/"Regel" vorgegeben ist. Die Annahmen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG und in deren Folge nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG kommen daher nur dann nicht zum Tragen, wenn eine Konstellation vorliegt, die bei konkreter Betrachtung eine vom gesetzlichen Regelfall abweichende Einschätzung rechtfertigt. Dabei ist aber wiederum zu beachten, dass die Regelungen des § 17 Abs. 3 KrWG Teil des Gegenausnahmesystems ist, das die grundsätzliche Öffnung der Sammlung von getrennt vorgehaltenen Abfallfraktionen auch für gewerbliche Sammlungen ermöglichen soll.
163Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.
164Diese gebotene Gesamtbetrachtung bewegt sich dabei im Rahmen der Prüfung, ob der beabsichtigten Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.
165Bei dem Merkmal der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Von daher obliegt es im gerichtlichen Anfechtungsverfahren den Beteiligten, entsprechend ihrer jeweiligen Erkenntnissphäre jedenfalls auf entsprechende Aufforderung die jeweils bei ihnen vorhandenen einschlägigen Informationen zur Verfügung zu stellen, die eine solche Kontrolle ermöglichen. Dies betrifft alle für die Beurteilung relevanten Aspekte, namentlich die Frage, ob Besonderheiten des Einzelfalles vorliegen und dazu führen, dass trotz Bestehens einer hochwertigen Sammlung deren wesentliche Beeinträchtigung bei Durchführung der in Rede stehenden gewerblichen Sammlung bei realistischer Betrachtung nicht zu erwarten steht.
166Bezugspunkt ist dabei für § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die Erfassung und Verwertung der konkret in Rede stehenden Abfallfraktion.
167Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 169 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 177.
168Anderenfalls ergäbe die Bezugnahme allein auf für diese Abfallfraktion zugeschnittene Sammelsysteme keinen Sinn. Dieses Verständnis entspricht im Übrigen ‑ wie ausgeführt ‑ auch der Regelungsintention des Gesetzgebers.
169Damit sind sowohl diejenigen Grundlagen, auf denen die Investitions- und Aufbauentscheidung fußen, als auch die konkret vorhandenen Organisationsstrukturen der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten selbst erfasst. Insofern ist wiederum die gesetzgeberische Orientierung an einem Holsystem von Bedeutung. Liegt ein solches vor, spricht wegen des mit ihm verbundenen hohen finanziellen und organisatorischen Aufwands Vieles dafür, dass es in aller Regel ohne weitere Voraussetzungen gegen gewerbliche Konkurrenz geschützt werden kann.
170In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.
171Das bedarf angesichts des vorliegend gegebenen Sachverhalts aber keiner weiteren Vertiefung. Jedenfalls ist festzustellen, dass je weiter sich das sonstige hochwertige System von diesem Referenzmodell entfernt, desto eher Sonderfälle und unwesentliche Beeinträchtigungen in Betracht kommen.
172Als Anknüpfungspunkt für entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen geeignet sind dabei vom Grundsatz her die Auswirkungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten, weil diese bei insgesamt positivem Marktwert die wirtschaftliche Grundlage für dessen Erfassungssystem ist und dieses System sinnvollerweise nachfrage‑/bedarfsgerecht ausgelegt ist. Das Ausmaß der Auswirkungen auf die Sammelmenge lässt Rückschlüsse darauf zu, ob und in welchem Umfang das System in seiner Ausgestaltung geändert werden muss, um unter Berücksichtigung der infrage stehenden gewerblichen Sammlung ohne größere Beeinträchtigungen zu funktionieren. Dabei muss der gegebenenfalls zu berücksichtigende Anpassungsbedarf mehr als nur geringfügig, also wesentlich, sein, aber nicht so weit gehen, dass das kommunale System aufgegeben werden oder grundlegend oder strukturell umgestaltet werden muss.
173Angesichts dessen kann ein Ausnahmefall auch dann in Betracht kommen, wenn die Erfahrung mit einem bisher unbeanstandeten Nebeneinander des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems und (neuer) gewerblicher Sammlung nennenswerte Auswirkungen allenfalls als theoretische Möglichkeit erscheinen lässt. Dies kann etwa auch der Fall sein, wenn sich das zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bestehende hochwertige Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungs-trägers/Drittbeauftragten überhaupt erst aus einer Konkurrenzsituation entwickelt hat. Dann liegt dessen Beeinträchtigung durch einen neuen, weiteren Mitbewerber nicht unmittelbar auf der Hand.
174Im Weiteren können auch Besonderheiten der beabsichtigten konkurrierenden gewerblichen Sammlung einen Ausnahmefall begründen. Ansatzpunkt für die Betrachtung hat dabei zunächst die in Rede stehende Sammlung selbst und damit die Feststellung zu sein, ob diese in ihrer konkreten Ausgestaltung und angesichts des bestehenden öffentlich-rechtlichen Systems vom gesetzgeberisch angenommenen Leitbild abweicht.
175Ob das so ist, beurteilt sich, was die konkret angezeigte gewerbliche Sammlung angeht, nach den Angaben in deren Anzeige ‑ insbesondere hinsichtlich der Sammelmenge und der Containerzahl. Auch wenn es sich dabei (nur) um den größtmöglichen Umfang der beabsichtigten Sammlung handelt, ändert dies nichts daran, dass die Anzeige formell den Weg eröffnet, die Sammlung durchführen zu dürfen. Nur auf der Basis der Anzeige kann die zuständige Abfallbehörde das Beeinträchtigungspotential abschätzen und kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte planen. Eine Orientierung an den tatsächlich zu erwartenden Sammelmengen erscheint ebenso unpraktikabel wie nicht gesetzeskonform. Denn die tatsächlichen Sammelmengen können erst im Nachhinein festgestellt werden, d. h. wenn die Sammlungen bereits durchgeführt worden sind. Im Übrigen erschließt sich nicht, anhand welcher Kriterien die zuständige Abfallbehörde die Planungen eines gewerblichen Sammlers eigenmächtig als realistisch oder unrealistisch bewerten sollte ‑ zumal ihr dafür nur die "Pflichtangaben" nach § 18 Abs. 2 KrWG zur Verfügung stehen. Andererseits gibt es keinen Grund, die gewerblichen Sammler, die zu entsprechenden Angaben verpflichtet sind, davon zu entlasten, realistisch zu planen und diese Planung in der Anzeige als Vorhaben offenzulegen. Eine andere Auffassung ließe außer Acht, dass gerade Art und Umfang der Sammlung (und damit auch die beabsichtigte Sammelmenge) nach § 18 Abs. 2 KrWG anzuzeigen sind. Weshalb diese dann für die Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG irrelevant sein sollten, erschließt sich nicht. Diese Angaben sollen ‑ wie bereits ausgeführt ‑ nach § 18 Abs. 2 KrWG die zuständige Abfallbehörde gerade in die Lage versetzen, die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu überprüfen.
176Eine wesentliche Beeinträchtigung kann insbesondere auszuschließen sein, wenn die konkret beabsichtigte gewerbliche Sammlung selbst kein nennenswertes Gewicht im Vergleich zum bestehenden System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zu entwickeln vermag. Dass die Beurteilung anhand des Schädlichkeitspotentials der gesetzgeberischen Regelung nicht fremd ist, zeigt nicht zuletzt die Begünstigung gemeinnütziger Sammlungen, die zumindest auch wegen ihres regelmäßig kleineren Umfangs vom Gesetzgeber vorgesehen wurde.
177Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 89.
178Neben der nach der Anzeige beabsichtigten Sammelmenge kann von Bedeutung sein, ob eine Straßensammlung oder eine Containersammlung geplant ist, insbesondere bei Letzterer auch die geplante Verteilung der einzelnen Container. So sind nachhaltige Auswirkungen auch bei einer kleineren Containerzahl dann nicht auszuschließen, wenn sich die gewerbliche Sammlung gerade auf die ressourcenstarken Zentren konzentriert und die Peripherie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten überlässt und sie damit geeignet ist, den internen Ausgleich in Frage zu stellen. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass zu den Angaben nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG zumindest in ländlichen Gebieten auch gehört, dass der gewerbliche Sammler Angaben dazu macht, wo, d. h. in welchen Ortsteilen, gesammelt werden soll.
179Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 ‑ 20 B 869/13 -, juris.
180Führt der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte eine Containersammlung durch, wird diese bei prognostischer Betrachtung von einer Straßensammlung regelmäßig weniger beeinträchtigt werden. Neben deren üblicherweise eher punktuellen Charakter ist insoweit zu berücksichtigen, dass sie wegen ihrer anderen Organisation eher die Chance bietet, weitere Potentiale zu erschließen und damit Nischen zu besetzen. Insoweit kann ihr eine das System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten tendenziell ergänzende Funktion zukommen. Von Bedeutung kann schließlich auch die nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG anzugebende Größe des Sammlungsunternehmens sein. Denn bei einem kleinen und eventuell nur lokal tätigen Unternehmen ist eine Verdrängungswirkung weniger naheliegend als bei einem Großunternehmen.
181Aus Vorstehendem ergibt sich, dass feste Zahlen ‑ etwa im Hinblick auf eine Höchstmenge oder eine bestimmte Containerzahl oder einen Bruchteil der vorhandenen Container oder Sammelmengen ‑ insoweit nicht abstrakt bestimmbar sind, vielmehr kann die Prüfung allenfalls anhand von Faustgroßen strukturiert werden.
182Die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles erübrigt sich aber gleichwohl regelmäßig jedenfalls dann, wenn sich schon bei isolierter Betrachtung der einzelnen gewerblichen Sammlung aufgrund ihres Umfangs potenziell beeinträchtigende Rückwirkungen auf das bestehende System angesichts der typischen Wechselbeziehungen zwischen Erfassungsmenge und Erfassungssystem geradezu aufdrängen.
183(2) Ist aber allein nach den ‑ hinreichend aussagekräftigen ‑ Angaben zur konkret angezeigten gewerblichen Sammlung noch (nicht) festzustellen, dass wesentliche Beeinträchtigungen nicht zu erwarten sind, ist vor dem Hintergrund des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG eine weitere Betrachtung erforderlich.
184Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist für die Beurteilung auch nach den Sätzen 2 und 3 nicht allein auf die konkrete angezeigte gewerbliche Sammlung abzustellen, sondern "auch" das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen einzubeziehen. Bereits die Wortwahl des Gesetzes spricht hier dafür, dass damit in erster Linie auf die konkreten Verhältnisse abgestellt wird, also ein an der gegebenen Situation und nicht an den zukünftigen Entwicklungen orientiertes Merkmal gewählt wird. Dem entspricht die Gesetzesbegründung, wonach die zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt bereits bestehenden Sammlungen zu berücksichtigen sind.
185Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43; in diesem Sinne auch VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.; Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154; Beckmann, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 115.
186Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung sind deshalb vom Grundansatz her zunächst die tatsächlich (zulässigerweise) durchgeführten gewerblichen Sammlungen mit ihren jeweiligen Sammelmengen einzustellen. Diese (realen) Sammelmengen schlagen sich aber regelmäßig schon in den bereits erzielten Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nieder. Denn diese sind Ergebnis eines Erfassungsgeschehens, auf das die existierenden Sammlungen bereits einwirken. Eines Rückgriffs auf die angezeigten Sammelmengen bedarf es deshalb insoweit regelmäßig nicht. Daraus folgt zugleich, dass die tatsächlich vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten realisierte Sammelmenge grundsätzlich tauglicher und ausreichender Bezugspunkt für die prognostisch zu beantwortende Frage ist, ob bei Hinzutreten der angezeigten gewerblichen Sammlung im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen wesentliche Beeinträchtigungen realistischerweise (nicht) zu erwarten sind. Die Einzelfallbetrachtung kann ferner zumindest dann auch davon ausgehen, dass die bereits durchgeführten Sammlungen zu keiner (wesentlichen) Beeinträchtigung geführt haben, wenn die Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Dritt-beauftragten in den vergangenen Jahren (kontinuierlich) angestiegen oder jedenfalls unverändert geblieben sind.
187Darüber hinaus hat die zuständige Abfallbehörde noch die gewerblichen Sammlungen in ihre Betrachtung einzustellen, die zum maßgeblichen Zeitpunkt aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen (noch) nicht wirken (können), gleichwohl aber bei der Prognose der Auswirkungen im konkreten Fall zu berücksichtigen sind.
188Dies betrifft zunächst diejenigen gewerblichen Sammlungen, die zwar schon angezeigt sind, aber noch nicht durchgeführt werden dürfen, weil die Wartefrist nach § 18 Abs. 1 KrWG noch nicht abgelaufen ist.
189Ferner sind auch Sammlungen entscheidungserheblich, die zwar durchgeführt werden dürften und deshalb im Fall ihrer Realisierung bereits über die real erzielte Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Dritt-beauftragten erfasst wären, von denen aber positiv feststeht, dass sie noch nicht durchgeführt werden, und bei denen zumindest damit zu rechnen ist, dass sie wie angekündigt realisiert werden. Eine solche Erwartung ist auch dann begründet, wenn die gewerbliche Sammlung zwar untersagt wurde, der betroffene Sammler hiergegen aber gerichtlich vorgeht. Damit bringt er besonders sinnfällig zum Ausdruck, dass er an der Sammlung festhält, auch wenn er sie ‑ sei es wegen der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung, sei es, weil er aus betriebswirtschaftlichen Gründen oder sonstigen Erwägungen heraus die Sammlung erst nach erreichter Rechtssicherheit ins Werk setzen will ‑ noch nicht durchführt.
190Aus dem Kreis der damit grundsätzlich berücksichtigungsfähigen gewerblichen Sammlungen scheiden dementsprechend allerdings diejenigen aus, bei denen die Anzeige entweder zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt schon zurückgenommen war oder die bis dahin bestandskräftig untersagt wurden. In Bezug auf diese zu berücksichtigenden, noch nicht ins Werk gesetzten Sammlungen ist ‑ schon mangels anderer denkbarer Bezugsgrößen ‑ aus den bereits für die konkret in Rede stehende gewerbliche Sammlung genannten Gründen die angezeigte Sammelmenge maßgeblich.
191Von diesen potentiellen erheblichen gewerblichen Sammlungen sind indes der konkret angezeigten Sammlung auch im Rahmen der erforderlichen Auswirkungsprognose nur diejenigen entgegenzuhalten, die bereits vor Eingang deren (vollständiger) Anzeige bei der zuständigen Abfallbehörde angezeigt worden sind. Denn soweit Sammlungen erst danach angezeigt wurden, haben sie schon aus Gründen der zu gewährleistenden gleichmäßigen Behandlung aller potenziellen Sammler bei der Betrachtung zurückzustehen. Zu einer solchen gleichmäßigen Behandlung gehört ‑ wie ausgeführt ‑ auch die Beachtung des Prioritätsprinzips.
192Vgl. auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154.
193Aufgrund der Funktion des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist es allerdings nicht gerechtfertigt, auch die angezeigten gemeinnützigen Sammlungen in die Auswirkungsprognose einzubeziehen. Für eine solche Einbeziehung spricht zwar das gesetzgeberische Anliegen, die Gesamtbelastung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems zu berücksichtigen.
194Vgl. BT-Drucks. 17/1705 (neu), S. 43.
195Dieser Blickwinkel wäre aber nicht systemkonform. Denn Schutzziel des § 17 Abs. 3 KrWG ist die Funktionsfähigkeit des konkreten öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems. Dieses wiederum ist aber gegenüber gemeinnützigen Sammlungen gerade nicht geschützt (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG) und muss mit diesen selbst um den Preis wesentlicher Beeinträchtigungen leben, die sogar bis hin zum eigenen Zusammenbruch gehen dürfen. Die gemeinnützigen Sammlungen gehören also ‑ anders als die gewerblichen ‑ zu den Systembedingungen, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Dritt-beauftragte einzukalkulieren hat. Ihre Existenz kann allenfalls die Empfindlichkeit des kommunalen Erfassungssystems gegenüber einer gewerblichen Sammlung dadurch steigern, dass die vom kommunalen System erfasste Sammelmenge bereits so niedrig ist, dass eine hinzukommende gewerbliche Sammlung spürbarere Auswirkungen hat, als sie es bei einer größeren Sammelmenge des kommunalen Systems hätte.
196Vgl. in diesem Zusammenhang einerseits Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 56, und andererseits Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 155.
197(3) Im Hinblick auf die dargestellten Kriterien, die die Annahme eines Ausnahmefalles begründen können, lassen sich für gewerbliche Alttextiliensammlungen ausgehend von den derzeitigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die praxisgerechte Handhabung gewisse Faustgrößen zur Strukturierung der erforderlichen Einzelfallbetrachtung ableiten:
198Eine ‑ als Summe aus der angezeigten Sammlung und den nach dem Vorstehenden relevanten anderen gewerblichen Sammlungen ‑ insgesamt zu berücksichtigende gewerbliche Sammelmenge von unter 10 % des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten Gesammelten spricht regelmäßig dafür, dass auch mit Hinzutreten der angezeigten Sammlung kein wesentlicher Einfluss auf das bestehende hochwertige öffentlich-rechtliche System verbunden ist. Mengeneinbußen in diesem Umfang bewegen sich in einer Größenordnung von ohnehin auftretenden Schwankungen, die ein an sich funktionierendes Entsorgungssystem typischerweise verkraften kann.
199Vgl. dazu auch die Übersichten bei Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 176, und Gruber, Abfallrecht 2015, 182, zu in der Rechtsprechung insoweit angewandten Schwellenwerten.
200Umgekehrt erübrigt sich die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles regelmäßig dann, wenn die einzustellenden gewerblichen Sammelmengen Rückwirkungen auf das bestehende kommunale System offensichtlich erwarten lassen. Eine gewerbliche Sammlung wird jedenfalls dann ohne weiteres als potentiell wesentlich schädlich einzustufen sein, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen mehr als die Hälfte der von der bestehenden Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Dritt-beauftragten erzielten Sammelmenge für sich in Anspruch nimmt. Denn unter Berücksichtigung des Umstandes, dass bei der Sammlung von Alttextilien der Gewinnanteil am Erlös mit 50 % zu veranschlagen ist,
201vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 2670/13 -, a. a. O.,
202würde bei einer Halbierung der Sammelmenge bei gleichbleibender Infrastruktur (Kosten) aus der zur Quersubventionierung geeigneten Sammlung ein Zuschussgeschäft. Dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Dritt-beauftragte in einem solchen Fall mehr als nur geringfügige Konsequenzen für Organisation und Planung seines Systems ziehen wird, ist selbstverständlich und bedarf keiner Einzelfallbetrachtung. Im Gegenteil liegt es nahe, dass solche Folgerungen bereits zu einem deutlich früheren Zeitpunkt gezogen werden, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte drohenden Verlusten frühzeitiger begegnen dürfte. Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber davon ausgegangen ist, ein Containersystem könne gegebenenfalls auch bei stark zurückgehenden Mengen noch weiterbetrieben werden, ist dies für sich genommen nicht falsch. Vorausgesetzt wird dabei aber, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte nicht kostenbewusst agiert. Zudem wiegt die gewerbliche "Rosinenpickerei" im potentiellen Grenzkostenbereich der öffentlich-rechtlichen Erfassung besonders schwer. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die von der angezeigten gewerblichen Sammlung ausgehenden Mengenrückgänge nicht allein den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten, sondern unter Umständen auch existierende gewerbliche und gemeinnützige Sammlungen treffen dürften.
203In dem damit verbleibenden Zwischenraum von etwa 10 bis 50 % der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten ist es grundsätzlich dessen Aufgabe, konkrete Auswirkungen auf seine Funktionsfähigkeit unter dem Blickwinkel der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung seines Systems plausibel zu machen. Geschieht dies nicht, ist eine unmittelbare Gefährdung jedenfalls nicht zu erkennen.
204Die Anforderungen an eine plausible Darlegung sind dabei umso höher, je näher die einzustellende gewerbliche Sammelmenge an der unteren Grenze von 10 % verbleibt. Umgekehrt wird die Beeinträchtigung mit einer Annäherung an die regelmäßige Obergrenze der Verträglichkeit immer weniger erläuterungsbedürftig sein. Insoweit kann zudem von Bedeutung sein, in welchem Umfang die bestehende Sammlung das Ressourcenpotential ausschöpft und wie sich das gegenwärtige Konkurrenzgeschehen darstellt. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte weitgehend eine Monopolstellung, werden die Folgen gewerblicher Sammlungen ihn praktisch allein treffen, so dass schon bei einem Mengenentzug von weniger als der Hälfte drastische Anpassungen realistischer werden. Denkbar sind solche Änderungen zum einen im Hinblick auf den Sammelrhythmus und die Zahl der Sammelcontainer, aber zum anderen etwa auch dadurch, dass sich Investitionen in die hochwertige Infrastruktur konkret nicht so rechnen, wie es der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte in seine Entscheidung einstellen durfte, oder dass die Infrastruktur nicht so einsetzbar ist, wie er es beabsichtigt hat. In solchen Fällen steht fest, dass zumindest die Planungssicherheit nachteilig betroffen ist oder es zu spürbaren organisatorischen Veränderungen kommen wird.
205ff) Ausgehend von diesen Grundsätzen stehen der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen entgegen.
206(1) Die in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG genannten tatbestandlichen Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt.
207Die AWG führt als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eine "sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung" (im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) der von der Sammlung der Klägerin erfassten Alttextilien durch.
208Von der AWG werden im Stadtgebiet flächendeckend 210 Sammelcontainer für Alttextilien betrieben. Hinzu kommen noch fünf über das Stadtgebiet verteilte stationäre Recyclinghöfe. Dieses Netz von Standorten ist in den letzten Jahren nach den von der Beklagten mitgeteilten Daten, an deren Richtigkeit zu zweifeln kein Anlass besteht, kontinuierlich und offenbar bedarfsorientiert ausgebaut worden. Anhaltspunkte dafür, dass diese Angebotsplanung nicht geeignet wäre, das Ressourcenpotenzial der Alttextilien hinreichend effektiv zu nutzen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
209Anhaltspunkte dafür, dass die Sammlung der AWG als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers keine ausreichende Verwertung der gesammelten Alttextilien vorhalten oder garantieren könnte und die Sammlung der Klägerin unter diesem Aspekt nicht als hochwertig angesehen werden könne, liegen nicht vor. Die Beklagte hat nicht zuletzt in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat nachvollziehbar dargelegt, dass das Sammelgut nach wirtschaftlichen Kriterien vermarktet wird, die sich ihrerseits an den real möglichen Formen der Verwertung ausrichten, und dass das beauftragte Verwertungsunternehmen nach qualitativen Maßstäben ausgesucht und kontrolliert wird. Aus diesem Grund kann auch dahinstehen, dass sich der Begriff der Hochwertigkeit in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein auf das Sammelsystem beziehen dürfte und damit das Korrelat des haushaltsnahen Sammlungstypus markiert.
210(2) Da mithin die tatbestandlichen Voraussetzungen aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vorliegen, greift die sich aus dieser Bestimmung ergebende Vermutung, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der AWG Drittbeauftragte entgegenstehen. Bei einer Betrachtung des konkreten Einzelfalles sind auch keine Umstände zu erkennen, die ein anderes Ergebnis tragen.
211Die angezeigte Sammlung der Klägerin ist allein aufgrund ihres geplanten Umfangs offensichtlich geeignet, die Sammlung der AWG als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich zu beeinträchtigen, ohne dass es eines Rückgriffs auf das Zusammenwirken mit weiteren Sammlungen bedürfte. Dies folgt hier bereits daraus, dass die Klägerin mit der Aufstellung von 200 Sammelcontainern fast ebenso viele Container aufzustellen beabsichtigt, wie sie von der AWG vorgehalten werden. Zudem soll damit - legt man die von der Klägerin prognostizierte Sammelmenge von 1,8 Tonnen pro Container und Jahr zugrunde - schon fast die Hälfte der von der AWG als Drittbeauftragte realisierten Sammelmenge abgeschöpft werden. Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass die von der Klägerin prognostizierte Sammelmenge pro Sammelcontainer und Jahr deutlich unterhalb des üblichen Ertrages bleibt, der nach den dem Senat aus anderen Verfahren bekannten Daten bei mindestens 3,5 Tonnen pro Sammelcontainer und Jahr liegt. Diese Menge haben die in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat anwesenden Beteiligten auch übereinstimmend als realistisch bezeichnet. Diese Einschätzung erscheint auch unter Einbeziehung der Angaben der AWG für das Sammlungsgeschehen in X. plausibel. Legte man dies auch für die Sammlung der Klägerin zugrunde, ergäbe sich sogar eine jährliche Sammelmenge von 700 Tonnen, die nur wenig unterhalb des selbst für das Jahr 2015 hochgerechneten Sammelertrages der AWG in Höhe von 871 Tonnen liegt. Weitergehende Betrachtungen hinsichtlich darüber hinaus einzustellende Sammlungen bedarf es vor diesem Hintergrund deshalb ebenso wenig wie einer plausiblen Konkretisierung der möglichen Auswirkungen auf das bestehende Sammelsystem. Zugleich lässt sich aber aufgrund der von der Klägerin gemachten Angaben auch nicht feststellen, dass sie sich auf die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 4, 5 KrWG berufen könnte. Anhaltspunkte für eine wesentlich größere Leistungsfähigkeit sind nicht zu erkennen. Wenn überhaupt könnte die Sammlung der Klägerin als qualitativ gleichwertig angesehen werden, sollte sie vollständig realisiert werden. Das reicht für das Eingreifen von § 17 Abs. 3 Satz 4, 5 KrWG aber nicht aus.
212(3) Die angefochtene Untersagung ist auch nicht unverhältnismäßig; ihr steht namentlich § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG nicht entgegen.
213Auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Untersagung einer angezeigten Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nur das letzte Mittel ist, um die Beeinträchtigung der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen abzuwehren, sind weniger eingreifende Regelungen hier nicht ersichtlich. Insbesondere ist es nicht Aufgabe der zuständigen Abfallbehörde, den Umfang der angezeigten Sammlung auf das gerade noch verträgliche Maß zu beschränken. Eine mengen- oder zahlenmäßige Beschränkung der Sammlung ist keine Auflage, Bedingung oder Befristung im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG. Resultat wäre vielmehr eine andere als die angezeigte Sammlung. Es ist indes Sache des gewerblichen Sammlers zu entscheiden, welche Sammlung er durchführen möchte. Hierzu gehört auch die Entscheidung darüber, ob er eine kleinere Sammlung, die ihm weniger Erlöse eröffnet, tatsächlich durchführen will oder ob sie sich für ihn betriebswirtschaftlich nicht rechnet. Insoweit bleibt ihm eine neue Anzeige einer anderen, "kleineren" Sammlung jederzeit unbenommen. Im Übrigen würden sonst mithilfe einer "geltungserhaltenden Reduktion" gerade besonders umfangreich angezeigte gewerbliche Sammlungen privilegiert und das Risiko realistischer Planung vom gewerblichen Sammler auf die Behörden verlagert.
214Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
215Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, wann überwiegende öffentliche Interessen bei Bestehen eines hochwertigen Erfassungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Dritt-beauftragten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen, bedarf grundsätzlicher Klärung.
Tenor
Der angegriffene Beschluss wird teilweise geändert.
Die aufschiebende Klage der Antragstellerin (VG Düsseldorf 17 K 1535/13) gegen die Zwangsgeldandrohung unter III. des Bescheids der Antragsgegnerin vom 4. Februar 2013 wird angeordnet.
Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen die Antragstellerin zu drei Viertel und die Antragsgegnerin zu einem Viertel.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 26.000,00 € festgesetzt.
1
Gründe
2Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,
3die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 17 K 1535/13) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 4. Februar 2013 hinsichtlich der Ziffer I. wiederherzustellen und hinsichtlich der Ziffer III. anzuordnen,
4weiterverfolgt, hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
5Das Verwaltungsgericht hat den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Antragstellerin mit der Begründung abgelehnt, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung offensichtlich rechtmäßig sei. Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung unter I. der Ordnungsverfügung sei § 62 KrWG, weil die Antragstellerin ihre Sammlung nicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angezeigt habe. Bei den gesammelten Altkleidern und -schuhen handele es sich um Abfall, weil die Vorbesitzer die Sachherrschaft ohne weitere Zweckbestimmung aufgegeben hätten. Die Zwangsgeldandrohung unter III. der Ordnungsverfügung sei noch verhältnismäßig. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrem fristgemäßen Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, nur hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung Durchgreifendes entgegen.
6Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit der Antragsgegnerin für formell rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.
7Das Verwaltungsgericht ist sinngemäß davon ausgegangen, dass die Zuständigkeit der Antragsgegnerin möglicherweise in Frage stellende rechtsstaatliche Bedenken, die sich aus dem Zusammenfallen von Aufgaben (Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes einerseits, öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger andererseits) bei ein und derselben Stelle der öffentlichen Verwaltung ergeben (können), durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche Rechnung getragen werden kann. Dies steht in Einklang mit der Rechtsprechung des hier beschließenden Gerichts.
8Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.
9Soweit die Antragstellerin sinngemäß die von der Antragsgegnerin vorgenommene Trennung der Zuständigkeiten nicht für ausreichend hält, weil - was zutreffend ist - auf einer "höheren" (Vorgesetzten-)Ebene die Zuständigkeiten (wieder) zusammenfallen, dringt sie damit nicht durch. Das Zusammenfallen der Zuständigkeiten auf einer "höheren" (jedenfalls auf der obersten) Ebene ist bei einer Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger unvermeidbar. Durchgreifende rechtsstaatliche Bedenken dürften sich daraus aber nicht ergeben, zumal die jeweiligen Amtsträger sowohl beim Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes als auch bei der Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Beschränkungen und Bindungen unterliegen, insbesondere "von Amts wegen" Neutralität zu wahren haben, und diesbezüglich schon auf Verwaltungsebene Kontrollmöglichkeiten bestehen. Im Übrigen ist bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz die (rechtsstaatliche) Problematik einer zusammenfallenden Behördenzuständigkeit gesehen worden, ohne dass dies zum Anlass genommen worden ist, eine Trennung dahingehend zu fordern, dass die Aufgaben bei unterschiedlichen Rechtsträgern angesiedelt werden müssen - was sich bei den Stadtstaaten kaum hätte praktizieren lassen.
10Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 88, und 17/6645, S. 4.
11Vorliegend erscheint das Bestehen eines - die Zuständigkeit der Antragsgegnerin möglicherweise in Frage stellenden - Interessenkonflikts auch deshalb fernliegend, weil die Ordnungsverfügung ohne Beteiligung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ausgesprochen wurde und die Antragsgegnerin in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerin gar keine getrennte Alttextiliensammlung oder -erfassung vornimmt. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin ihre eigenen internen Organisationsregelungen (systematisch) missachtet. Dass es bei einer vorangegangenen, inzwischen aufgehobenen Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin zu einer Abweichung von diesen Organisationsregelungen gekommen ist, hat zum einen die Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren plausibel erklärt und stellt zum anderen nicht in Frage, dass bei Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung die Organisationsregelungen beachtet wurden.
12Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht weiterhin - in Übereinstimmung mit der soweit ersichtlich einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur - zutreffend von der Abfalleigenschaft der von der Antragstellerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ausgegangen.
13Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen
14- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 - 20 A 570/82 -, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 - 3 Ob OWi 124/83 -, NVwZ 1984, 198 -
15die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruhte zum einen auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972, der in seiner ersten Alternative allein auf den Entledigungswillen des Besitzers abstellte, d. h. keinen § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 Alt. 3 KrWG vergleichbaren Entstehungstatbestand enthielt, und zum anderen auf einem nicht maßgeblich von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägten Verständnis des Entledigungswillens. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.
16Der Rückschluss der Antragstellerin aus der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt ebenfalls nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis steht im Übrigen entgegen, dass die Antragstellerin mehrere verschiedene Wiederverwendungsquoten - einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die (angebliche) Quote ihres Unternehmens - benennt und es äußerst unwahrscheinlich erscheint, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote der Antragstellerin auseinandergesetzt haben oder ihnen diese bekannt ist. Weiterhin bezieht sich die von der Antragstellerin angeführte Wiederverwendungsquote - soweit ersichtlich - lediglich auf Bekleidung, nicht jedoch auch auf sonstige (Alt-)Textilien und (Alt-)Schuhe, so dass insoweit ein Rückschluss von der Wiederverwendungsquote auf eine Zweckbestimmung ohnehin nicht in Betracht kommt.
17Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit einer- hier nicht in Rede stehenden - Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden" oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der von der Antragstellerin vorgelegten forsa-Umfrage. Dieser kann zwar entnommen werden, dass hinsichtlich der Abgabe von Altkleidern der ganz überwiegende Teil der Abgebenden aus einer bestimmten, auf die Wiederverwendung (als Kleidung) gerichteten Motivationslage heraus handelt. Dies reicht jedoch nicht aus, in der Abgabe einer für eigene Zwecke nicht mehr gewollten und für Dritte möglicherweise noch weiter nutzbaren Sache zugleich und darüber hinaus eine durch ein gewisses Maß an Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gekennzeichnete Zweckbestimmung zu sehen. Gerade aus Seite 6 der Umfrage ist vielmehr zu schließen, dass, wenn überhaupt, mit der Abgabe in einer Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, nicht jedoch mit dem Einwerfen in einen in der Öffentlichkeit aufgestellten und frei zugänglichen Sammelcontainer. Der von der Antragstellerin in Bezug genommene Fernsehbericht des WDR vom 13. September 2013 gibt für die Annahme einer Zweckbestimmung auch nicht ansatzweise etwas her; bestenfalls können dem Bericht Anhaltspunkte für eine auf einen "guten Zweck" zielende Motivationslage der Abgebenden entnommen werden.
18Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es - auch nach der von der Antragstellerin vorgelegten forsa-Umfrage - unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht "loswerden" werden will und es beispielsweise aus Umweltschutzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Antragstellerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
19Was das Sortieren der Alttextilien nach der Einsammlung anbelangt, hat das Verwaltungsgericht darin nicht den maßgeblichen, die Abfalleigenschaft begründenden Umstand gesehen. Vielmehr hat es das Sortieren lediglich zur Untermauerung seiner Annahme angeführt, dass der Besitzer von Alttextilien im Fall des Einwurfs in einen Sammelcontainer keine Garantie hinsichtlich einer Wiederverwendung im Sinne von § 3 Abs. 21 KrWG hat oder erhält. Jedenfalls kann aus dem Sortieren keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass nach dem Vortrag der Antragstellerin auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen.
20Soweit das Verwaltungsgericht die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids als auf der Grundlage von § 62 KrWG (offensichtlich) rechtmäßig angesehen hat, hat das Beschwerdevorbringen jedenfalls insoweit Erfolg, als die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin als offen anzusehen sind.
21Vom Grundsatz her erscheint eine Sammlungsuntersagung auf der Grundlage von § 62 KrWG bei fehlender oder unvollständiger Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG nicht ausgeschlossen, wenn das Anzeigeverfahren seinen Zweck aufgrund der fehlenden Anzeige oder unvollständiger Angaben des Anzeigenden nicht erfüllen kann.
22Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 476/13 -, juris.
23Diese Frage ist jedoch in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt und in der Literatur umstritten.
24Vgl. Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG Rn. 25, m. w. N. in Fußnote 49; Klement in: Schmehl: Gemeinschaftskommentar zum Kreislaufwirtschaftsgesetz, § 18 Rn. 21; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band II, § 18 KrWG Rn. 22.
25Ferner ist zu berücksichtigen, dass im Zusammenhang mit Anzeigepflichten in anderen Rechtsgebieten (§ 14 GewO, § 67 Abs. 2 BImSchG) durchaus die Auffassung vertreten wird, dass bei Verstößen gegen eine Anzeigepflicht Maßnahmen im Sinne der hier in Rede stehenden Untersagung nicht in Betracht kommen.
26Vgl. Ennuschat in: Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 14 Rn. 98; Dieckmann/Ingerowski, Rechtsfragen der Anzeige bestehender gewerblicher Sammlungen nach § 72 Abs. 2 KrWG, AbfallR 2013, 12 (17), m. w. N.
27Dies führt dazu, dass im Rahmen dieses vorläufigen Rechtsschutzverfahrens von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit der auf § 62 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht ausgegangen werden kann.
28Andererseits kann die Sammlungsuntersagung aber auch nicht als offensichtlich rechtswidrig angesehen werden. Das folgt für die Frage, ob § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung wegen des Fehlens oder der (wesentlichen) Unvollständigkeit einer Anzeige nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG in Betracht kommt, schon aus dem Vorstehenden. Jedenfalls bei der in diesem Verfahren gebotenen und allein möglichen summarischen Prüfung kann auch nicht (eindeutig) festgestellt werden, dass sich im Fall einer fehlenden oder in wesentlichen Punkten unvollständigen Sammlungsanzeige eine auf § 62 KrWG gestützte Untersagungsverfügung jedenfalls als unverhältnismäßig oder ermessensfehlerhaft erweisen muss.
29Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ergibt sich weiterhin nicht daraus, dass die Antragstellerin meint, bei § 18 Abs. 1 KrWG handele es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift und alleine eine fehlende Sammlungsanzeige könne keine Untersagung rechtfertigen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht nicht nur auf die fehlende Anzeige abgestellt, sondern zudem zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragstellerin auch nachträglich ihrer Anzeigepflicht trotz entsprechender Anhörung durch die Antragsgegnerin nicht nachgekommen ist und ohne Anzeige die materiellen Rechtmäßigkeitsanforderungen hinsichtlich der Sammlung nicht überprüft werden können. Damit setzt sich die Antragstellerin im Rahmen ihrer Beschwerdebegründung nicht weiter auseinander. Zum anderen spricht der Umstand, dass - wie es bereits das Verwaltungsgericht angemerkt hat - mit einer Sammlungsanzeige ein materiell-rechtliches "Prüfprogramm" der Behörde eröffnet werden soll,
30vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 476/13 -, a. a. O.,
31dagegen, § 18 Abs. 1 und 2 KrWG als bloße Ordnungsvorschrift anzusehen.
32Vgl. auch Wenzel, Aktuelle Rechtsfragen zur Anzeige gewerblicher und gemeinnütziger Sammlungen gemäß § 18 KrWG, AbfallR 2012, 231 (237).
33Der weiteren Auffassung der Antragstellerin, eine Untersagung im Zusammenhang mit einer fehlenden Sammlungsanzeige komme angesichts der bestehenden Bußgeldvorschriften nicht in Betracht, kann ebenfalls nicht gefolgt werden, jedenfalls nicht insoweit, als damit zum Ausdruck gebracht werden soll, § 62 KrWG scheide von vornherein als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung aus. Dies kann schon aufgrund der anderen Zielrichtung des Ordnungswidrigkeitentatbestands des § 69 Abs. 2 Nr. 1 KrWG einerseits und der (generellen) Handlungsermächtigung des § 62 KrWG andererseits nicht angenommen werden.
34Die danach anzustellende, von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung unter I. des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung fällt zulasten der Antragstellerin aus.
35Zu ihren Gunsten ist zwar zu berücksichtigen, dass dann, wenn die Vollziehbarkeit der Untersagung bestätigt und der Antragstellerin damit (jedenfalls vorübergehend) ein Sammeln verwehrt wird, auf ihrer Seite vom Grundsatz her eine schwerwiegende und stark ins Gewicht fallende Rechtsbeeinträchtigung eintritt, wenn sich die Untersagung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweist. Denn ihre Sammlungstätigkeit dürfte in den Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12, 14 GG fallen.
36Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013- 20 B 122/13 -, juris.
37Andererseits ist aber auch zu berücksichtigen, dass sich die Antragstellerin bei einer Betätigung im Rahmen ihrer Grundrechte an die ansonsten geltenden Gesetze zu halten hat und dies hier unabhängig davon, ob und gegebenenfalls auf welcher Grundlage eine Sammlungsuntersagung verfügt werden kann, nicht der Fall ist, weil sie die nach der vorstehenden Ausführungen erforderliche Anzeige gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG, gegebenenfalls in Verbindung mit § 72 Abs. 2 KrWG, nicht erstattet hat. Mit Blick darauf sind hier auf jeden Fall auch öffentliche Interessen betroffen oder beeinträchtigt. Diese können nicht mit dem Argument als wenig(er) gewichtig angesehen oder abgetan werden, bei § 18 Abs. 1 und 2 KrWG handele es sich lediglich um eine bloße Ordnungsvorschrift. Vielmehr dient die Sammlungsanzeige- wie ausgeführt - dazu, der Behörde die Prüfung zu ermöglichen, ob die gesetzlich normierten Anforderungen an eine gewerbliche Sammlung erfüllt sind. Davon, dass eine solche Prüfung hier offensichtlich entbehrlich ist, kann nicht ausgegangen werden. Selbst wenn man unterstellt, dass die Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG zu vernachlässigen ist, weil die Antragsgegnerin in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Antragstellerin keine getrennte Sammlung von Alttextilien und -schuhen betreibt, verbleibt die Prüfung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG, die mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin (vgl. insoweit § 18 Abs. 2 Nrn. 4 und 5 KrWG) nicht vorgenommen werden kann. Im Übrigen kann diese Prüfung nicht mit dem Argument als entbehrlich angesehen werden, dass es für Alttextilien einen Markt gebe, sich damit (derzeit hohe) Erlöse erzielen ließen und schon deshalb von einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ausgegangen werden könne. Dabei bleibt unberücksichtigt, dass dies nicht auf sämtliche im Wege einer öffentlichen Containersammlung erfassten Gegenstände zutrifft, weil es einen gewissen Anteil sog. "Fehlwürfe" gibt, hinsichtlich derer eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ebenfalls gewährleistet sein muss. Entsprechendes gilt für nicht wiederverwendbare, d. h. nicht wieder oder weiter tragbare Bekleidung und Schuhe sowie sonstige Alttextilien.
38Mit Blick darauf kann ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, ihre Sammlung (vorübergehend) fortzusetzen, auch in Ansehung ihrer vom Grundsatz her grundrechtlich geschützten Betätigung nicht angenommen werden. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die tatsächlichen Folgen einer hier anzunehmenden vorübergehenden Sammlungsunterbrechung sich in Grenzen halten dürften. Ausgehend davon, dass sich die Antragstellerin ordnungsgemäß die Verfügungsbefugnis hinsichtlich der für die Aufstellung ihrer Sammelcontainer genutzten Flächen gesichert hat, dürften ihr keine Standorte für den Fall verloren gehen, dass sie ihre Container (unterstellt) vorübergehend von den Flächen entfernen muss. Dementsprechend besteht die tatsächliche Beeinträchtigung in (vorübergehenden) Einnahmeverlusten, zu deren Höhe die Antragstellerin jedoch nichts Konkretes vorgetragen hat.
39Unter dem Gesichtspunkt der Beeinträchtigung oder Belastung der Antragstellerin ist ferner zu berücksichtigen, dass die Angelegenheit für sie im Fall der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage bis zur Entscheidung in der Hauptsache voraussichtlich nicht "erledigt" wäre. Angesichts der durch § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vorgeschriebenen oder veranlassten Prüfung wäre die Antragsgegnerin unabhängig von der noch ausstehenden Hauptsacheentscheidung hinsichtlich der Untersagungsverfügung gehalten, sich die für die Prüfung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erforderlichen Angaben auf einem anderen als dem an sich gesetzlich vorgesehenen Weg - das ist die vom Sammler zu erstattende Anzeige - zu verschaffen, indem sie gegen die ohne Anzeige sammelnde Antragstellerin durch die Festsetzung eines Bußgelds (vgl. § 69 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 KrWG) Druck ausübt und/oder sie mittels auf § 62 KrWG gestützter, gegebenenfalls zwangsgeldbewehrter Ordnungsverfügung zur Erstattung der Anzeige auffordert. Dies bedeutete zum einen einen erheblichen Verwaltungsaufwand und führte zum anderen jedenfalls im Fall der Verhängung eines Bußgelds ebenfalls zu einer finanziellen Belastung der Antragstellerin.
40Zu deren Lasten kommt ferner die bereits vom Verwaltungsgericht betonte Nachahmungsgefahr zum Tragen. Zwar weist die Antragstellerin diesbezüglich zutreffend darauf hin, dass unmittelbar von den von ihr aufgestellten Sammelcontainern keine Nachahmungsgefahr ausgeht, weil ihnen nicht anzusehen ist, ob eine Anzeige erstattet wurde oder nicht. Eine Nachahmungsgefahr leitet sich jedoch daraus ab, dass im (unterstellten) Fall des Bekanntwerdens der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dies in Sammlerkreisen als Signal dahingehend verstanden werden könnte, eine Sammlung könne auch ohne Anzeige begonnen und trotz fehlender Anzeige weitergeführt werden, weil eine Untersagung oder Einstellung der Sammlung nicht zu befürchten sei.
41Unter Abwägung aller Gesichtspunkte ist es, wie es bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, daher eher der Antragstellerin zuzumuten, ihre Sammlung vorübergehend zu unterbrechen, als der Antragsgegnerin, weiterhin (vorübergehend) auf die vorgeschriebene Prüfung jedenfalls gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG verzichten zu müssen. Dies gilt umso mehr, als es die Antragstellerin selbst in der Hand hat, der Untersagungsverfügung durch Erstattung der erforderlichen Anzeige die Grundlage zu entziehen. Größerer Aufwand ist damit nicht verbunden, weil § 18 Abs. 2 KrWG zwar Angaben und Darlegungen verlangt, Nachweise dagegen nicht gefordert werden.
42Erfolg hat die Beschwerde dagegen im Hinblick auf die Zwangsgeldandrohung unter III. des angefochtenen Bescheids, weil sich die Androhung als offensichtlich rechtswidrig, nämlich unverhältnismäßig erweist. Dies ergibt sich daraus, dass das angedrohte Zwangsgeld von 2.500,00 €, wie ausdrücklich in dem angefochtenen Bescheid angeordnet, für jeden Tag der Zuwiderhandlung gilt und darüber hinaus, da sich die Androhung ebenfalls ausdrücklich auch auf die nicht vollständige Befolgung der Untersagung unter I. des Bescheids bezieht, in voller Höhe selbst dann "fällig" wird, wenn die Antragstellerin auch nur mit einem Container weitersammelt. Mit Blick auf diese Fallkonstellation erweist sich die Androhung auch oder gerade unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen des Betroffenen an der Nichtbefolgung der Untersagungsverfügung (vgl. § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW) als unangemessen. Denn ein Zwangsgeld von 2.500,00 € pro Tag bei einem Sammelcontainer liegt offensichtlich so weit von dem Umsatz entfernt, der mit einem einzelnen Sammelcontainer täglich erzielt werden kann, dass hier eine Unverhältnismäßigkeit auf der Hand liegt.
43Vgl. in diesem Sinn auch schon VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 26. Juni 2013 - 9 L 337/13 -.
44Dass die Antragsgegnerin möglicherweise hinsichtlich der zuvor behandelten Fallkonstellation keine (besondere) Regelungsintention hatte, ist unerheblich, weil eine Verhältnismäßigkeit der Androhung nur dann angenommen werden kann, wenn sie sich in jedem (einzelnen) in Betracht kommenden Anwendungsfall als angemessen erweist, was hier - wie zuvor dargestellt - nicht der Fall ist, wenn die Antragstellerin gegebenenfalls - entgegen der Untersagungsverfügung - lediglich mit einem Container weitersammelt. Angesichts dieser wirtschaftlichen Gegebenheiten kann eine Verhältnismäßigkeit nicht allein deshalb angenommen werden, weil das pro Tag angedrohte Zwangsgeld am unteren Rand der in § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW genannten Spanne liegt. Der von der Antragsgegnerin gegebenenfalls anzustellende Ermittlungsaufwand zur Feststellung möglicher Zuwiderhandlungen gegen die Untersagungsverfügung dürfte mit Blick auf § 58 Abs. 1 und 2, § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW bereits vom Ansatz her kein tauglicher Gesichtspunkt zur Bemessung der Höhe des Zwangsgeldes darstellen und vermag dementsprechend ebenfalls nicht die Annahme der Verhältnismäßigkeit zu begründen.
45Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
46Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist mangels diesbezüglicher Angaben der Antragstellerin zu schätzen, was angesichts der Mitteilung der Antragstellerin, dass im Gebiet der Antragsgegnerin 26 Sammelcontainer stehen, auch sachgerecht möglich ist. Ausgehend von einer jährlichen Sammelmenge pro Container von 10 t und einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,
47siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,
48sowie einer - ebenfalls geschätzten - Gewinnmarge von 50 % ergibt sich ein Jahresgewinn von 52.000,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs außer Betracht. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 28. Januar 2013 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin ist Teil der S. Unternehmensgruppe, die u.a. aus der Klägerin, der S. Textilhandels- und -recycling GmbH und der S. Beteiligungsverwaltung International GmbH besteht. Unternehmensgegenstand der Klägerin ist die Erfassung und der Handel von unsortierten Gebrauchttextilien und Schuhen. Im gesamten Bundesgebiet betreibt die Klägerin ca. 7000 Altkleidercontainer und sammelt jährlich ca. 35.000 Tonnen Alttextilien – unter anderem im Stadtgebiet der Beklagten, einer kreisfreien Stadt mit 111.300 Einwohnern (Stand 31. Dezember 2013).
3Die Technischen Betriebe S1. (U1. ) (bis zum 31. Dezember 2013: S2. Entsorgungsbetriebe (S3. )) nehmen laut § 1 Abs. 1 ihrer Betriebssatzung vom 20. April 2005 in der durch Satzung vom 16. Dezember 2013 geänderten Fassung als eine organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung wie ein Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers für die Beklagte wahr. Sie führen im Stadtgebiet seit November 2012 eine eigene Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Zunächst sammelten die S3. Alttextilien mit 18 über das Stadtgebiet verteilten Containern. Mit der Leerung der Behälter und der Vermarktung der Wertstoffe wurde die Firma F. Textilverwertung GmbH (F. ) beauftragt, die bereits für die Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH X. (B. ) tätig war, von der die S3. die Container übernommen hatten. Seit März 2013 wurde der Bestand auf über 80 Sammelbehälter an 72 verschiedenen Standorten erweitert. Mit der gezielten Platzierung von insgesamt 105 eigenen Containern an 89 Standorten wurde im November 2013 die Einrichtung eines flächendeckenden Netzes zur Erfassung von Textilien und Schuhen im Stadtgebiet der Beklagten abgeschlossen. Zuletzt (Stand Februar 2014) unterhielten die U1. Container an 99 Standorten. Die U1. tolerieren die Systeme karitativer Einrichtungen, die im Stadtgebiet insgesamt über ca. 51 Behälter verfügen und mit diesen nach den Angaben der U1. in den Jahren 2012 und 2013 jeweils ca. 210 t Altkleider und -schuhe gesammelt haben. Für das Jahr 2014 rechnen die U1. gemäß neuester Hochrechnungen mit ca. 400 t Altkleider und -schuhe, die neben den Sammelmengen der gemeinnützigen und gewerblichen Sammler über ihr eigenes System erfasst werden. Ziel der U1. ist es, im Anschluss an die Ausbau- und Konsolidierungsphase des Sammelsystems eine Ausschreibung der Sammlung und Verwertung der Alttextilien durchzuführen.
4Am 3. August 2012 zeigte die Klägerin die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Textilien und Schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die Anzeige wurde von einer Sachbearbeiterin der unteren Umweltschutzbehörde – Frau K. – bearbeitet. Die untere Umweltschutzbehörde ist als „Fachdienst Umwelt“ (Fachdezernat 1.31) organisiert, dessen Fachdienstleiter Herr Q. ist.
5In der Anzeige gab die Klägerin unter anderem an, im Stadtgebiet der Beklagten 17 Container aufgestellt zu haben (6 in S1. -Innen, 5 in S1. -M. und 6 in S1. -Süd) und damit 61 t Alttextilien pro Jahr zu sammeln. Die Container würden wöchentlich geleert. Es sei beabsichtigt, weitere 50 Container für die Dauer von 10 Jahren aufzustellen und damit ca. 175 t Alttextilien jährlich zu erfassen.
6Am 17. September 2012 forderte die Beklagte die S3. zur Stellungnahme bezüglich der Anzeige der Klägerin auf.
7Unter dem 8. November 2012 nahm der Sachbearbeiter Herr D. für die S3. insoweit Stellung. Auf einer Seite führte er aus: Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG entgegen, weshalb diese gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu untersagen sei. Die als bestehend angezeigte gewerbliche Sammlung beeinträchtige die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, der selbst über ein bestehendes, hochwertiges Erfassungs- und Verwertungssystem für Alttextilien in S1. verfüge. Das System der S3. verbessere durch intensivsten Service die Sauberkeit des Stadtbildes und trage mit seinen Erlösen zur Stabilisierung der Abfallgebühren bei. Im Übrigen bestehe für Bekleidung und Textilien gemäß der städtischen Abfallsatzung ein Anschluss- und Benutzungszwang an die städtische Abfallentsorgung.
8Unter dem 15. Januar 2013 ergänzten und präzisierten die S3. die Begründung zur Untersagung aller gemäß § 18 KrWG angezeigten gewerblichen Sammlungen: Bislang hätten die Abfallgebühren trotz steigender interner und externer Anforderungen durch Effizienzsteigerungen, Integration von Nebengeschäften und Gründungen von Solidargemeinschaften weitgehend stabil gehalten werden können. Damit die Abfallgebühren auch weiterhin bezahlbar blieben, seien die S3. auf alle zusätzlichen Einnahmequellen angewiesen. Gewerbliche Sammlungen der Privatwirtschaft schmälerten die Erlöse aus der Vermarktung von Wertstoffen, die im Jahr 2013 insgesamt grob geschätzt bei über 1 Million Euro lägen. Diese Erlöse machten ca. 8 bis 9 % der für das kommende Jahr veranschlagten abfallwirtschaftlichen Gesamtausgaben aus. Im Laufe des Jahres 2013 werde im Rahmen einer öffentlichen nationalen Ausschreibung mit hohen ökologischen und sozialen Standards die Verwertung der Altkleider und Altschuhe neu ausgeschrieben. Ob auch die Leerung der eigenen Altkleidercontainer als Dienstleistung in die Leistungsbeschreibung mit einbezogen werde, stehe zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht fest. Ein flächendeckendes Netz zur Entsorgung von Altkleidern und Altschuhen im Stadtgebiet S1. sei mit der gezielten Platzierung von ca. 60 Sammelcontainern der S3. , zusammen mit ca. 52 Behältern karitativer Einrichtungen herzustellen. Würden weitere Container aufgestellt, sinke die Erfassungsmenge pro Container und damit auch die Effizienz der Sammlung. Erfahrungswerte anderer Kommunen gäben eine Obergrenze von ca. 900 Einwohnern pro Altkleider-/Altschuhsammelbehälter vor, bei deren Unterschreitung die Wirtschaftlichkeit der Sammellogistik abfalle. Durch die Genehmigung gewerblicher Altkleidersammlungen, die parallel zum öffentlich-rechtlichen/karitativen Erfassungssystem betrieben würden, lasse sich eine auszuschreibende Leistung bezüglich der Wertstoffmenge und der Entleerungsintervalle nur unpräzise beschreiben. Dieses Manko führe zu juristisch anfechtbaren Schwierigkeiten bei der Angebotslegung im Zuge eines Ausschreibungsverfahrens oder zu Schwierigkeiten im Rahmen der Vertragsgestaltung.
9Mit Bescheid vom 28. Januar 2013 befristete die Beklagte die angezeigte Sammlung der Klägerin von Bekleidung und Alttextilien auf dem Gebiet der Stadt S1. bis zum 30. Juni 2015 (Ziffer 1). Ihr wurde aufgegeben, den angezeigten Bestand von 18 Sammelbehältern hinsichtlich der Anzahl und des Fassungsvermögens nicht zu erweitern; hiervon wurde ausgenommen die Verlagerung von Behältern mit gleichem Fassungsvermögen zu anderen Standorten im S2. Stadtgebiet, wenn die Gesamtzahl des Bestandes dadurch nicht überschritten werde (Ziffer 2.).
10Die Beklagte drohte für den Fall, dass die Sammlung entgegen Ziffer 1. nach dem 30. Juni 2015 fortgesetzt werde, ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an. Für den Fall, dass die Klägerin entgegen der Regelung in Ziffer 2. über den genannten Bestand hinaus weitere oder größere Behälter aufstellte, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 1.500,00 Euro je unzulässigem Behälter und Monat der Aufstellung angedroht.
11Die Beklagte setzte außerdem eine Gebühr für die Anzeige und die Entscheidung in Höhe von 290,00 Euro fest.
12Die Beklagte stützte sowohl die Befristung (Ziffer 1.) als auch das Erweiterungsverbot (Ziffer 2.) auf § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG. Ohne Tätigwerden stünden der Sammlung öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Bei den gesammelten Textilien handele es sich um Abfälle im Sinne des § 3 KrWG. Ausweislich der mit der Anzeige vorgelegten Unterlagen bestünden zwar keine Anhaltspunkte dafür, dass die gesammelten Abfälle nicht einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt würden. Durch die Sammlung werde aber die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gefährdet.
13Dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger müsse es möglich sein, seine Leistungen zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren zu erbringen. Um diese Vorgabe zu erfüllen, sei er darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können. Diese Möglichkeit werde ihm genommen, wenn etwa die Erlöse aus der Vermarktung von Abfällen zur Verwertung nicht mehr in ausreichender Weise in den Gebührenhaushalt einflössen. Vor dem Hintergrund steigender Kosten bei der Entsorgung von Abfällen, die nur beseitigt und nicht verwertet werden können, stelle u.a. auch der Erlösanteil aus der Alttextilsammlung einen nicht zu vernachlässigenden Beitrag zur Konsolidierung der Gebühren dar. Ein Wegfall oder Verzicht auf diese Einnahme verhindere – im Zusammenwirken der von der Klägerin angezeigten Sammlung mit anderen gewerblichen Altkleidersammlungen oder auch Sammlungen anderer werthaltiger Abfälle – die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Davon sei bereits dann auszugehen, wenn lediglich der aktuelle Sammlungsumfang beibehalten würde; insbesondere würde die Beeinträchtigung der Entsorgung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen aber angesichts des Umfangs der laut Anzeige vom 3. August 2012 konkret geplanten Erweiterung der bestehenden Sammlung von bisher 18 auf 68 Container bei gleichzeitiger Steigerung der Jahressammelmenge von derzeit 61 auf 175 t Altkleider pro Jahr offensichtlich.
14Da die S3. eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Altkleidern und -schuhen durchführe, beeinträchtige die Sammlung der Klägerin auch in unzulässiger Weise die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
15Mit einer Mengenerfassung von etwa 150 bis 200 t Alttextilien im Jahr und für 2013 erwarteten Erlösen in Höhe von 50.000,00 Euro aus der Vermarktung von Altkleidern und -schuhen leiste die Verwertung dieses Materials neben anderen Abfällen zur Verwertung einen nicht unerheblichen Beitrag zur Stabilität der Abfallgebühren. Die Erlöse aus der Verwertung von rentablen Abfällen in ihrer Gesamtheit machten nach Angaben der S3. 8 bis 9 % der für das kommende Jahr veranschlagten abfallwirtschaftlichen Gesamtausgaben aus. Jede mengenmäßig relevante gewerbliche Sammlung trage dazu bei, die Stabilität der Abfallgebühren zu gefährden. Bereits die jetzigen vorhandenen Behälter der Sammlung (61 t pro Jahr) stellten eine solche relevante Größenordnung dar. Vor allem gelte dies, wenn die gemäß der Anzeige konkret beabsichtigte Erweiterung um 50 Sammelcontainer und eine angenommene Sammelmenge von 175 t pro Jahr zum Tragen kämen.
16Die Sammlung der Klägerin sei schließlich auch nicht wesentlich leistungsfähiger gemäß § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG.
17Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine Bestandssammlung handele, die dem besonderen Schutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG unterliege, sei die Sammlung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zeitlich zu befristen und der Sammlungsumfang zu begrenzen.
18Die Klägerin hat am 27. Februar 2013 Klage erhoben. Sie trägt im Wesentlichen zur Begründung vor: Die Beklagte sei – da sie gleichzeitig öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei – nicht die zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 KrWG.
19Die von ihr gesammelten Alttextilien besäßen keine Abfalleigenschaft. Ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen Altkleidercontainer einbringe, gebe die ursprüngliche Zweckbestimmung des Kleidungsstückes nicht auf. Er werfe das Kleidungsstück in den Altkleidercontainer, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle. Im Sinne von § 3 Abs. 3 KrWG werde deshalb die ursprüngliche Zweckbestimmung nicht aufgegeben. Die Abfalleigenschaft zu verneinen, weil es nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 KrWG an der Unmittelbarkeit des neuen Verwendungszweckes fehle, sei unzutreffend. Zum einen erfolge der neue Verwendungszweck „Kleiderspende“ unmittelbar durch den Einwurf in den Container. Zum anderen entspreche das Kriterium der Unmittelbarkeit nicht der europäischen Abfallrahmenrichtlinie, weshalb der Abfallbegriff europarechtlichen Vorgaben widerspreche. Insoweit werde die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof beantragt. Jedenfalls ende die Abfalleigenschaft auch nach § 5 KrWG, weil das Kleidungsstück für übliche Zwecke – nämlich Kleidungszwecke – verwendet werde, indem es auf den second Hand Markt gebracht werde. Dies sei bei 95 % der gesammelten Alttextilien der Fall.
20Die Beklagte als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger führe auch keine Verwertung der Altkleider gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG durch. Es reiche nicht aus, dass sie die Kleidungsstücke einsammle. Zur Verwertung sei sie auch gar nicht in der Lage. Der Verkauf der Ware sei keine Verwertung. Jedenfalls sei die Sammlung der Klägerin wesentlich leistungsfähiger im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG, weil die Beklagte keine Sortierung und Verwertung anbiete, sondern sich zumindest für die Verwertung Dritter bedienen müsse.
21Eine Gefährdung der Gebührenstabilität gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG läge nicht vor. Es sei nicht nachgewiesen, dass Gebühren bei der Aufrechterhaltung der Sammlung steigen würden. Eine Quersubventionierung sei nicht zulässig. Zudem lasse die Beklagte jegliche für die Altkleidersammlung erforderlichen Kosten unberücksichtigt.
22Der Begriff der Gefährdung in § 17 Abs. 3 KrWG weiche ohnehin in rechtswidriger Weise vom Unionsrecht ab, weil er hinter dem Begriff des „Verhinderns“ in Art. 106 Abs. 2 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zurück bleibe. Auch diesbezüglich werde die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof beantragt.
23Ungeachtet dessen sei die Befristung nicht ermessensfehlerfrei erfolgt. Die Dauer der Befristung sei nicht nachzuvollziehen.
24Schließlich sei eine Untersagung nach Ablauf der dreimonatigen Frist des § 18 Abs. 1 KrWG nicht zulässig. Eine nach Ablauf der Frist vorgenommene Verfügung könne aus Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht auf Grund von Tatsachen erfolgen, die innerhalb dieses Dreimonatszeitraums bekannt gewesen seien.
25Die Klägerin beantragt,
26den Bescheid der Beklagten vom 28. Januar 2013 aufzuheben.
27Die Beklagte beantragt,
28die Klage abzuweisen.
29Sie führt im Wesentlichen aus: Sie sei für den Erlass des Bescheides zuständig. Indem sie die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde – dem Fachdienst 1.31 Umwelt – zugewiesen habe, während die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers von den U1. wahrgenommen würden, habe sie für die größtmögliche organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt und damit dem Neutralitätsgebot umfassend Rechnung getragen.
30Hinsichtlich der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG verweist sie auf die Begründung der angefochtenen Verfügung und macht ergänzende Ausführungen.
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33A. Die zulässige Klage hat Erfolg.
34Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 28. Januar 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
35I. Die Beklagte hat die Befristung (Ziffer 1.) und das Erweiterungsverbot (Ziffer 2.) bezüglich der von der Klägerin angezeigten Sammlung gebrauchter Textilien und Schuhen auf dem Gebiet der Beklagten in der Verfügung vom 28. Januar 2013 auf § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG gestützt, um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen zu gewährleisten.
361. Bei einem unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
37vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
38diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
39vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
40Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
41vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N.; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 75.
42Aus diesem Grund war dem Antrag der Klägerin auf Vorlage gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV hinsichtlich der Frage nach der Vereinbarkeit von § 17 Abs. 3 KrWG mit Unionsrecht nicht nachzugehen.
432. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
44vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
45Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
46vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
47zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen wird.
48II. Die Verfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
49Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
50Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
51vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
52Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
53vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
54Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Fachdienst Umwelt (Fachdezernat 1.31) wahrgenommen. Fachdienstleiter ist Herr Q. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Frau K. und Herrn X1. vorgenommen. Die Einrichtung „Abfallentsorgung“ wird hingegen ausweislich von § 1 Abs. 1 und 2 der Betriebssatzung für die S2. Entsorgungsbetriebe vom 20. April 2005 in der zur Zeit des Bescheiderlasses geltenden Fassung von diesen als ein selbstständiger Eigenbetrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit als organisatorisch und wirtschaftlich eigenständige Einrichtung betrieben. Betriebsleiter ist Herr A. . Für die Stellungnahme gemäß § 18 Abs. 4 KrWG war bzw. ist Herr D. aus dem Bereich S3. 2 zuständig.
55III. Die Verfügung genügt jedoch nicht den materiell rechtlichen Anforderungen.
56Rechtsgrundlage sowohl der Befristung (Ziffer 1.) als auch des Erweiterungsverbots (Ziffer 2.) ist § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG. Danach kann die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sicherzustellen. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
57Weder die Befristung der Sammlung noch das Erweiterungsverbot sind erforderlich, um Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG durchzusetzen. Die von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und -schuhe, welche Abfall im Sinne von § 3 KrWG aus privaten Haushaltungen sind (1.), unterliegen nämlich gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch die Klägerin einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (2.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (3.).
581. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist - in Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung -,
59vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
60von der Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe auszugehen,
61vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
62Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gemäß § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
63Die Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
64Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in den Sammelcontainer werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf – was auch von der Klägerin nicht in Frage gestellt wird. Soweit sie meint, ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen ihrer Altkleidercontainer einbringe, werfe das Kleidungsstück dort hinein, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle, weshalb die ursprüngliche Zweckbestimmung bestehen bleibe, überzeugt dies nicht.
65Der Rückschluss von der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
66Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
67Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht „loswerden“ werden will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
68Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gemäß § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt. Insoweit war schon mangels Entscheidungserheblichkeit nicht dem Antrag der Klägerin auf Vorlage der Frage nach der Vereinbarkeit des Unmittelbarkeitskriteriums in § 3 Abs. 3 Nr. 2 KrWG mit Unionsrecht gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV nachzugehen.
69Es ist ferner nicht – jedenfalls im Rahmen des hier zu betrachtenden Sammel- bzw. Entleerungsvorgangs – von einem Ende der Abfalleigenschaft nach § 5 KrWG auszugehen, wonach die Abfalleigenschaft eines Gegenstandes endet, wenn dieser ein Verwertungsverfahren durchlaufen hat und danach eine bestimmte Beschaffenheit aufweist, denn zu diesem Zeitpunkt hat kein solches Verfahren (z.B. Vorbereitung zur Wiederverwendung oder Recycling, § 3 Abs. 24 und 25 KrWG) stattgefunden.
70Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
71vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus., KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
72Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
732. Die Klägerin führt die Abfälle – was auch die Beklagte anerkennt – gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
74Aufgrund der Darlegungen der Verwertungswege im Anzeige- und im folgenden Verwaltungsverfahren ist unproblematisch davon auszugehen, dass die Verwertung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht und nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
75Die Klägerin hat in ihrer Anzeige vom 3. August 2012 ausgeführt, die in den Containern gesammelten Alttextilien würden durch einen Subunternehmer verladen und zunächst per LKW zu dem Sortierbetrieb der S. Textilhandels- und -recycling GmbH in B1. transportiert, wo die Textilien sortiert würden. Das Sammelgut setze sich erfahrungsgemäß zu 60 % aus tragfähiger wiederverwertbarer Kleidung, Haushaltstextilien und Schuhen zusammen. Weitere 30 % würden zur Weiterverwendung als Putzlappen und Reißrohstoff an industrielle Partner geliefert. Ca. 10 % gelangten zur thermischen Verwertung in die Zementindustrie. Die sortierten Produkte würden in 27 inländische S. Shops geliefert und in Länder Afrikas, in den nahen und mittleren Osten sowie nach Osteuropa zur Wiederverwendung exportiert. Dabei arbeite sie mit einem Unternehmen in U2. , Marokko zusammen, an dem die S. Beteiligungsverwaltung International GmbH zu 51 % beteiligt sei.
76Die S. Textilhandels- und -recycling GmbH – ein als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziertes Unternehmen – hat zudem der Klägerin mit Schreiben vom 28. August 2012 zugesagt, alle Alttextilien und -schuhe unabhängig von der Menge und Qualität abzunehmen, zu sortieren, weiterzuverwenden und ggf. zu verwerten.
773. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die im Bescheid vom 28. Januar 2013 angeordnete Befristung der Sammlung (Ziffer 1.) und das Erweiterungsverbot (Ziffer 2.) rechtfertigen könnten.
78Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
79Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten durch die Sammlung der Klägerin nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die gewerbliche Sammlung verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (a.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich durch die Sammlung beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die U1. (durch die beauftragte Firma F. ) eine hochwertige getrenne Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (b.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung der Klägerin nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (c.). Schließlich wird durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin auch nicht die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG) (d.).
80a. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
81Mit Hilfe der Kollisionsklausel des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
82vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
83Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
84vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
85Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
86vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
87zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
88An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
89vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
90Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
91Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
92ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen bzw. annehmbaren Bedingungen“ zu verstehen ist,
93so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
94Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
95vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
96oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen indes wohl „nur bedingt“,
97so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
98zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
99Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde,
100vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
101Etwas anderes behauptet selbst die Beklagte nicht, nach deren Vortrag die Erlöse aus der Verwertung aller werthaltigen Abfallfraktionen „nur“ ca. 8 bis 9 % der gesamten Entsorgungskosten ausmachen.
102Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
103vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
104Daher kann sich die Beklagte hier nicht mit Erfolg darauf berufen, die U1. seien darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihnen diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
105Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
106so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
107und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
108Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste – wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag – führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn diesbezüglich nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
109vgl. Karpenstein/Dingemann, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
110Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
111b. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht durch die Sammlung der Klägerin im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG wesentlich beeinträchtigt.
112Die Beklagte beruft sich zutreffender Weise darauf, sie führe – durch die U1. bzw. die beauftragte Firma F. – im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Abfällen durch. Damit sind Entsorgungssysteme gemeint, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten erfassen können,
113vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 44.
114Die U1. bzw. die S3. verfügten zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses zumindest über 18 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien. Zu berücksichtigen ist darüber hinaus die danach vorgenommene Ausweitung der Sammlungstätigkeit der Beklagten. Denn bei der streitgegenständlichen Anordnung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt; die angefochtene Verfügung verbietet der Klägerin ab dem 1. Juli 2015 die gewerbliche Sammlung generell für die Zukunft, erschöpft sich damit nicht im Verlangen eines einmaligen Tuns oder Unterlassens, so dass hier – weil das materielle Recht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts nicht bestimmt – die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu berücksichtigen ist,
115vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 32; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 ‑, juris Rn. 23.
116Jedenfalls unter Berücksichtigung des aktuellen Sammelumfangs der U1. ist ohne Weiteres von einem eigenen hochwertigen Entsorgungssystem für Alttextilien des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG auszugehen. Seit März 2013 wurde der Bestand auf über 80 Sammelbehälter an 72 verschiedenen Standorten erweitert. Mit der gezielten Platzierung von 105 eigenen Containern an 89 Standorten wurde im November 2013 die Einrichtung eines flächendeckenden Netzes zur Erfassung von Alttextilien und -schuhen im Stadtgebiet der Beklagten abgeschlossen. Zuletzt (Stand Februar 2014) unterhielten die U1. Container für Alttextilien an 99 Standorten.
117Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
118vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38, VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
119Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
120vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
121Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
122vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
123Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, der Gesetzgeber habe klarstellen wollen, auf der Tatbestandsseite seien wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
124vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
125bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
126vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
127wäre der Wortlaut der Norm zumindest unions- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, die gewerbliche Sammlung sei trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig,
128vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
129Auch vor diesem Hintergrund war dem Antrag der Klägerin auf Vorlage gemäß Art. 267 Abs. 2 und 3 AEUV hinsichtlich der Frage nach der Vereinbarkeit von § 17 Abs. 3 KrWG mit Unionsrecht nicht nachzugehen.
130Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
131Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
132In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
133vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
134Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht, die immer gewahrt bleiben muss,
135vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
136und zwar in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. Denn § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
137vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31.
138Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
139vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
140Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
141vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
142wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
143Im zu entscheidenden Fall gibt es nach diesen Grundsätzen keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin werde im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet.
144Hinsichtlich der Frage, ob bereits wegen Geringfügigkeit der Sammelmenge eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen ist, fehlen substantielle Angaben der Beklagten darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der U1. /der Firma F. insgesamt „entzogen“ werden. Sie führte aus, es fehlten eindeutige Berechnungsgrundlagen, da Sammlungen zwar angezeigt würden und der Umfang benannt werde, es aber vorkomme, dass die Sammlung dann anschließend nicht oder nur teilweise durchgeführt werde. Andere Sammlungen fänden ohne Anzeige und damit „formal illegal“ in meist unbekanntem Umfang statt. Die lediglich auf einer Schätzung der Beklagten beruhende Angabe der Sammelmenge von Alttextilien aller gewerblichen Sammler in Höhe von ca. 500 t pro Jahr und damit ca. 45 % der anhand der pro Einwohner im Jahr (geschätzt) anfallenden Gesamtmenge von 10 kg Alttextilien ohne Restmülleinwürfe (1113 t abzüglich ca. 210 t gesammelte Alttextilien durch gemeinnützige Sammler und ca. 400 t nach Hochrechnung geschätzten durch die U1. gesammelte Alttextilien) überzeugt nicht ohne Weiteres. Es bleibt aufgrund der in dieser Rechnung mehrfach vorhandenen Schätzungen bzw. Hochrechnungen ungewiss, ob die Sammelmenge von ca. 500 t tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. dem beauftragen Dritten durch die gewerblichen Sammler entzogen wird.
145Selbst aber die Angaben der Beklagten mit der Folge einer Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle unterstellt, führte dies bei der auf der zweiten Stufe durchzuführenden Einzelfallbetrachtung nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung der Klägerin zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Zwar ist möglich, dass die von den U1. erfasste Sammelmenge aufgrund der beabsichtigten Erhöhung der Anzahl der Container durch die Klägerin abnimmt (was noch nicht einmal zwingend ist, da es auch möglich erscheint, dass vor allem andere gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammler Einbußen bei der Sammelmenge verspüren oder die Restmülleinwürfe weiter zurückgehen). Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss aber nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichend konkrete Angaben der Beklagten darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die U1. ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen – selbst bei Vornahme der geplanten Erweiterung der Sammlung durch die Klägerin – nicht wie bisher weiterführen wird können. Dies gilt auch deshalb, weil die U1. über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügen und jederzeit auf neue Standplätze - auch im öffentlichen Straßenraum - zurückgreifen könnten. Überdies ist es ihnen in den vergangenen Jahren trotz gewerblicher Konkurrenten gelungen, eine getrennte Alttextilerfassung auf- und sogar auszubauen. Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
146Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat schließlich die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sie günstige Rechtsfolge ableitet,
147vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
148Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
149vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
150c. Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung der Klägerin gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
151Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
152vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
153Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
154vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
155Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
156vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
157Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
158vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; a.A. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
159Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Diese setzt voraus, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
160vgl. Karpenstein/Dingemann, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
161Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Denn die Beklagte hat schon nicht vorgetragen, mit der Tätigkeit der gewerblichen Sammler gingen Einbußen der Sammelmenge einher, die zur Erhöhung der Abfallgebühren geführt haben bzw. aufgrund einer prognostischen Betrachtung alsbald zu einer Erhöhung führen würden. Vielmehr hat sie ausgeführt, die Abfallgebühren hätten in den letzten elf Jahren trotz steigender Lohn-, Investitions- und Energiekosten durch ein ständiges Bemühen um Effizienzsteigerungen und optimale Vermarktung vorhandener Stoffströme stabil gehalten werden können.
162Das Argument der Beklagten, sie könne bei weniger Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Durch die (von der Beklagten geschätzte) Sammelmenge der gewerblichen Sammler in Höhe von ca. 500 t jährlich im Stadtgebiet entgehen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 200.000,00 Euro - bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne -,
163vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44.
164In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 10.594.700,00 Euro) macht dies nur ca. 2 % aus und fällt damit ersichtlich nicht wesentlich ins Gewicht. Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die Gebührenauswirkungen sogar nur unter 2 % wahrscheinlich machen. Darauf kam es aber nicht mehr an.
165d. Überwiegende der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
166Was die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nicht in erster Linie um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies vordergründig nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend geht es bei der Norm darum, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine hinreichend konkret angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt (aa.) oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen „unterlaufen" wird (bb.),
167vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 194.
168An einem konkret bevorstehenden bzw. durchgeführten Vergabeverfahren, in Ansehung dessen beurteilt werden könnte, was „erheblich erschwert“ oder „unterlaufen“ werden soll, fehlt es hier.
169aa. Die Beklagte hat lediglich pauschal – unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der S3. bzw. U1. – ausgeführt, durch die Durchführung zusätzlicher gewerblicher Altkleidersammlungen, die parallel zum öffentlich-rechtlichen/karitativen Erfassungssystem betrieben würden, lasse sich eine auszuschreibende Leistung bezüglich der Wertstoffmenge und der Entleerungsintervalle nur unpräzise beschreiben. Dieses Manko führe zu juristisch anfechtbaren Schwierigkeiten bei der Angebotslegung im Zuge eines Ausschreibungsverfahrens oder zu Schwierigkeiten im Rahmen der Vertragsgestaltung. Dabei handelt es sich nur um eine abstrakte Vermutung / Befürchtung der U1. . Die U1. planen zwar nach eigenen Angaben im Anschluss an die Ausbau- und Konsolidierungsphase eine Ausschreibung der Sammlung und Verwertung der Altkleider durchzuführen. Derzeit führt aber nach der Übernahme des Vertragsverhältnisses der B. die Firma F. im Auftrag der U1. nach wie vor die Leerung der Container und die Vermarktung der gesammelten Alttextilien durch. Die für zukünftige Sachverhalte geäußerte Befürchtung der Beklagten reicht für die Annahme der erheblichen Erschwerung der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG nicht aus. Die rein prophylaktische Verdrängung gewerblicher Sammler vom Markt ist von der Vorschrift nicht gedeckt,
170vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 50.
171bb. Weiterhin ist nicht ersichtlich, der Bestand der Drittbeauftragung stehe aufgrund eines „Unterlaufens“ der Vergabe in Frage oder werde gefährdet. Dies schon deshalb, weil – ungeachtet der Tatsache, dass die Firma F. nicht in einem Vergabeverfahren durch die Beklagte selbst ausgewählt wurde – die Firma F. seinerzeit in Kenntnis der (zu diesem Zeitpunkt schon durchgeführten) Sammlung der Klägerin das Auftragsverhältnis mit der B. und später mit der Beklagten eingegangen ist.
172e. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, ein überwiegendes öffentliches Interesse könnte wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen,
173vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
174Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste, Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der - insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommende - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigten, sind hier nicht ersichtlich.
175Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gilt, dass diese reibungslos funktionieren muss. Insbesondere dürfen durch die gewerblichen Sammlungen keine Strukturen (wesentlich) beeinträchtigt werden. Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung dergestalt beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht. Die Beklagte selbst bzw. die U1. mussten aufgrund der Sammlungstätigkeit der Klägerin keine Anpassung ihrer Sammlungstätigkeit vornehmen. Vielmehr haben die Beklagte bzw. die U1. ihr Sammlungsvolumen in den Jahren 2012 bis 2014 kontinuierlich erweitert, was – zumindest bezogen auf den aktuellen Sammelumfang – für ein mögliches lukratives Nebeneinander der verschiedenen Sammlungen spricht.
176Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass mit 105 eigenen Containern der Beklagten und 52 Behältern gemeinnütziger Sammler im Stadtgebiet die Anzahl der Container sogar überschritten wird, die nach eigener Auskunft der Beklagten zur Schaffung eines flächendeckenden Netzes zur Entsorgung von Alttextilien erforderlich ist (900 Einwohner pro Behälter). Im Übrigen ist einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Durchgreifendes entgegen zu halten. Dem öffentlichen Entsorgungsträger kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
177vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
178Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
179f. Da es bereits an den Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 (sowie Nr. 3) KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung der Klägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
180Ebenfalls nicht entscheidungserheblich sind die Ausführungen der Klägerin zur Rechtswidrigkeit der Verfügung wegen des Ablaufs des Dreimonatszeitraums gemäß § 18 Abs. 1 KrWG,
181vgl. zur Ablehnung des Dreimonatszeitraums als Ausschlussfrist VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 17.
182IV. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der materiell rechtswidrigen Grundverfügung (vgl. insoweit die Ausführungen unter A. III.), die mit diesem Urteil aufgehoben wird.
183Gleiches gilt für die nach §§ 14 Abs. 1, 1 Abs. 1 Nr. 1 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen festgesetzte Verwaltungsgebühr. Für eine rechtswidrige Amtshandlung können keine Kosten gefordert werden,
184vgl. Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblattwerk (Stand: Dezember 2006), § 1 Rn. 13, m. w. N.
185B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.
186Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Die Pflichten zur Abfallvermeidung richten sich nach § 13 sowie den Rechtsverordnungen, die auf Grund der §§ 24 und 25 erlassen worden sind.
(2) Die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen sind zur Verwertung ihrer Abfälle verpflichtet. Die Verwertung von Abfällen hat Vorrang vor deren Beseitigung. Der Vorrang entfällt, wenn die Beseitigung der Abfälle den Schutz von Mensch und Umwelt nach Maßgabe des § 6 Absatz 2 Satz 2 und 3 am besten gewährleistet. Der Vorrang gilt nicht für Abfälle, die unmittelbar und üblicherweise durch Maßnahmen der Forschung und Entwicklung anfallen.
(3) Die Verwertung von Abfällen, insbesondere durch ihre Einbindung in Erzeugnisse, hat ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Die Verwertung erfolgt ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Sie erfolgt schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
(4) Die Pflicht zur Verwertung von Abfällen ist zu erfüllen, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist, insbesondere für einen gewonnenen Stoff oder gewonnene Energie ein Markt vorhanden ist oder geschaffen werden kann. Die Verwertung von Abfällen ist auch dann technisch möglich, wenn hierzu eine Vorbehandlung erforderlich ist. Die wirtschaftliche Zumutbarkeit ist gegeben, wenn die mit der Verwertung verbundenen Kosten nicht außer Verhältnis zu den Kosten stehen, die für eine Abfallbeseitigung zu tragen wären.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
I.
Unter Änderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. Januar 2013 wird die Klage insgesamt abgewiesen.
II.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
III.
Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor Vollstreckung Sicherheit in Höhe der zu vollstreckenden Kosten leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
Gründe
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 22. Februar 2013 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin führt unwidersprochenen Angaben zufolge bereits langjährig Altkleidersammlungen in verschiedenen Städten und Kreisen in Nordrhein-Westfalen mittels Altkleidercontainern durch und ist ein zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb. Zum Zeitpunkt der Anzeige nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) im August 2012 hatte das Unternehmen 24 Beschäftigte und 11 Fahrzeuge. Im Gebiet der Beklagten bewirtschaftete es bereits vor dem in-Kraft-treten des KrWG zum 1. Juni 2012 insgesamt 7 Container für Altkleidung und Schuhe an unterschiedlichen Standorten; die Container sind alle auf privatem Grund platziert. Es werde etwa 10 Tonnen Altkleider und Schuhe mittels dieser Container pro Jahr erwirtschaftet, die sodann von den Vertragsfirmen der Klägerin, F. GmbH in X. und B. F1. GmbH in B1. verwertet werden.
3Die Beklagte betreibt über einen abfallwirtschaftlichen Rahmenvertrag mit der B2. GmbH (B2. ) seit 1999 ein flächendeckendes Netz aus rund 640 Containern für Altkleider und Schuhe. Mit der Leerung der Behälter, der Sortierung und Verwertung der Sammelware hat die B2. nach einem Vergabeverfahren die F2. Textilverwertung GmbH (F2. GmbH) unterbeauftragt. Die Erlöse aus der Altkleider- und Schuhesammlung werden dem Gebührenhaushalt für Abfall gutgeschrieben.
4Am 20. August 2012 zeigte die Klägerin die von ihr in dem Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Textilien und Schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 KrWG an. Die eingereichten Unterlagen wurden von der Beklagten als unzureichend erachtet und daher mit E-Mail vom 27. September 2012 (u.a. Liste der genauen Containerstandorte) ergänzt.
5Mit Schreiben vom 5. Oktober 2012 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung der Sammlung an. Die getätigten Angaben reichten für eine Anzeige im Sinne des § 18 Abs. 1, 2 KrWG nicht aus. Zudem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG entgegen, da die Beklagte selbst eine eigene Sammlung betreibe. Eine Stellungnahme des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. § 18 Abs. 4 KrWG holte die Beklagte nicht ein, da die Notwendigkeit einer solchen nicht gesehen wurde; sie sei selbst als kreisfreie Stadt öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger.
6Mit Bescheid vom 22. Februar 2013 untersagte die Beklagte der Klägerin mittels der in ihrem Stadtgebiet aufgestellten Container Alttextilien und Schuhe einzusammeln. Alle entsprechenden Container seien unverzüglich und dauerhaft zu entfernen. Diese Anordnung gelte sowohl für die im öffentlichen Straßenraum als auch auf privaten Grundstücksflächen aufgestellten Sammelcontainer (Ziffer 1). Ferner untersagte sie der Klägerin auch jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung von Alttextilien und Schuhen von privaten Haushaltungen, wie z.B. eine Haus-zu-Haus Sammlung im Stadtgebiet (Ziffer 2). Die Beklagte drohte für den Fall, dass die Ziffer 1 nicht befolgt würde die Entfernung der Container im Wege der Ersatzvornahme an. Die Kosten würden dafür pro Container voraussichtlich 100,00 Euro betragen (Ziffer 4). Für den Fall, dass die Klägerin entgegen der Regelung in Ziffer 2 weiter sammeln sollte, werde für jede Zuwiderhandlung, „d.h. z.B. für jeden festgestellten Tag einer Haus-zu-Haus Sammlung“ ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro angedroht (Ziffer 5).
7Die Beklagte stützte die beiden Untersagungen in Ziffer 1 und 2 des Bescheides auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlich wie folgt: Der Sammlung stünden öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 3 KrWG gefährdet. Die Beklagte habe die B2. mit der Sammlung von Alttextilien und Schuhen beauftragt damit flächendeckend mit 640 Containern eine haushaltsnahe Erfassung möglich sei. Die sieben Sammlungscontainer der Klägerin stünden hingegen allein in verdichteten Wohngebieten, in denen ein hoher Alttextilumschlag zu erwarten sei; dieser „Rosinenpickerei“ müsse begegnet werden. Zudem müsse es dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger möglich sein, seine Leistungen zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren zu erbringen. Er sei daher auf die Einnahmen aus der Vermarktung werthaltiger Abfälle zur Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung angewiesen. Diese Einnahmen würden geschmälert durch die gewerblichen Sammler. Dadurch könnten die Erlöse aus der Vermarktung von Abfällen zur Verwertung nicht mehr in ausreichender Weise in den Gebührenhaushalt einfließen. Schließlich sei zu befürchten, dass das mit der Verwertung beauftragte Fachunternehmen die Geschäftsbeziehungen zu ihr abbrechen werde, wenn die Einnahmen zurückgingen, da dann eine Sammlung zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gem. § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht mehr möglich sei. Die Sammlung der Klägerin sei schließlich auch nicht wesentlich leistungsfähiger gemäß § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG. Die Tatsache, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine Bestandssammlung handele, die dem besonderen Schutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG unterläge, führe zu keinem anderen Ergebnis als der Untersagung, da das öffentliche Interesse an einer funktionierenden, flächendeckenden hochwertigen Abfallentsorgung den Interessen der Klägerin, insbesondere die werthaltigen Abfälle zum Zwecke der Gewinnerzielung zu sammeln und damit dem System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu entziehen, überwiege.
8Dagegen hat die Klägerin am 1. März 2013 Klage erhoben. Sie trägt zur Begründung im Wesentlichen vor: Die Ermächtigungsgrundlage begegne bereits europarechtlichen Bedenken. Auch sei der Bescheid formell rechtswidrig. Insbesondere könne die Beklagte als Untere Umweltschutzbehörde, da sie gleichzeitig auch öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger sei, aufgrund dieser Interessenkollision nicht die zuständige Behörde im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG sein, sollte eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der internen Bearbeitungen nicht vorgelegen haben. Jedenfalls eine personelle Trennung werde bestritten. Der Bescheid sei auch materiell rechtswidrig. Der Sammlung stünden öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht entgegen. Durch die Sammlung werde die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gem. der Regelungen in § 17 Abs. 3 KrWG keinesfalls gefährdet. Hinsichtlich des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG könne sich die Beklagte nicht darauf berufen, dass bloße Bestehen einer eigenen Erfassung und Verwertung sei bereits hinreichend für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungs- und Organisationsverantwortung. Die dortige Regelung sei europarechtskonform auszulegen und restriktiv zu verstehen; es müsse eine wesentliche Beeinträchtigung vorliegen, an der es hier aber fehle. Selbst unterstellt, die Beklagte habe Einnahmeverluste von 10 Prozent durch die Tätigkeit der gewerblichen Sammler, führe dies zu keiner solchen Beeinträchtigung. Die Gefahr eines defizitären Wirtschaftens etwa der B2. sei dafür ebenfalls nicht ausreichend. Solche Einnahmeverluste wären auch unter dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Sammlung gem. § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG unerheblich, denn es wurde von der Rechtsprechung ‑ schon zum früheren § 13 KrW-/AbfG ‑ angenommen, Einbußen von 10 bis 15 Prozent seien zu vernachlässigen. Ferner läge keine Gefährdung der Gebührenstabilität gemäß § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG vor. Nicht jede durch eine gewerbliche Sammlung verursachte Gebührenänderung sei eine Gefährdung der Gebührenstabilität. Zudem seien die Einnahmen der gewerblichen Sammler auch bislang schon dem Gebührenhaushalt vorenthalten worden, ohne dass es zu einer nachhaltigen Veränderung der Gebühren gekommen sei. Jedenfalls sei die Sammlung der Klägerin wesentlich leistungsfähiger im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG, die Leistungsfähigkeit der Sammlung der B2. bleibe insbesondere in Bezug auf das Effizienzkriterium beträchtlich hinter denen der gewerblichen Sammlungen zurück. Schließlich seien entgegen der Ansicht der Beklagten die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG nicht gegeben. Ein Unterlaufen einer diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen komme nicht in Betracht, da die Klägerin bereits vor der Ausschreibung mit der Sammlungstätigkeit begonnen und auch keinen Ausschreibungswettbewerb verloren habe. Ein anderes Verständnis ziehe den faktischen Ausschluss jeglicher privater Konkurrenz nach sich. An dem Erschwerungstatbestand in der Norm mangele es schon, weil das Vergabeverfahren abgeschlossen sei. Schließlich sei die Untersagungsverfügung auch unverhältnismäßig und berücksichtige nicht die grundrechtlich geschützte Position der Klägerin hinreichend. Auch die Androhung der Ersatzvornahme und des Zwangsgeldes seien daher rechtwidrig.
9Die Klägerin beantragt,
10den Bescheid der Beklagten vom 22. Februar 2013 aufzuheben.
11Die Beklagte beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Sie führt in Ergänzung zu der Begründung des Bescheides im Wesentlichen aus: Sie sei für den Erlass des Bescheides zuständig. Im Erlasszeitpunkt des Bescheides habe bereits eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgaben der Unteren Umweltschutzbehörde und der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorgelegen; damit sei dem Neutralitätsgebot umfassend Rechnung getragen worden. Auch lägen die materiellen Voraussetzungen für eine Untersagung vor. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen gem. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG entgegen. Im Zusammenwirken mit den 26 anderen gewerblichen Altkleidersammlungen werde die Funktionsfähigkeit der eigenen kommunalen Sammlung im Stadtgebiet gefährdet. Im Rahmen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG reiche das bloße Bestehen einer solchen Sammlung für das Greifen der gesetzlichen Vermutung und damit die Untersagung aus. Einer Einzelfallprüfung bestimmter Interessen bedürfe es in diesem Falle daher nicht mehr. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG sei ferner einschlägig, da aufgrund der Einnahmeausfälle die Gebührenstabilität der Abfallentsorgung gefährde werde, zumal der Ausstieg der Drittbeauftragten F2. GmbH bei einem weiteren Einnahmerückgang drohe. Durch die von der Klägerin selbst angegebene Sammeltätigkeit von ca. 10t pro Jahr würden bei einem Marktpreis von 170,00 Euro/t für Alttextilien etwa 1.700,00 Euro jährlich dem Gebührenhaushalt entzogen. Hinzu kämen noch die Verluste durch weitere 26 Sammler. 2011 hätten die Einnahmeverluste so insgesamt 51.000,00 Euro betragen, das sei erheblich. Schließlich sei auch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG gegeben. In ihrem Auftrag habe die B2. ein Vergabeverfahren für die zu vergebende Sammelleistung durchgeführt, was die Firma F2. GmbH gewonnen habe. Dieses Unternehmen müsse vor Wettbewerbern geschützt werden. Es werde durch die Tätigkeit der Übrigen gewerblichen Sammler daher auch das Vergabeverfahren unterlaufen. Die Untersagungen seien ferner verhältnismäßig, insbesondere sei kein besonderer Bestandsschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG zu berücksichtigen, denn die Klägerin habe auch schon vor in-Kraft-treten des KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet. Schließlich habe sie unter dem früheren § 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen, daraus ergäben sich Zuverlässigkeitsbedenken, die eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen könnten.
14Das Gericht hat mit Verfügung vom 13. Juni 2013 die Beklagten gebeten, u.a. mitzuteilen, welche Mengen (in Tonnen/Jahr) an Altkleidern und Schuhen in ihrem Stadtgebiet (Zeitraum 2009-2012, ggf. auch Prognose 2013) angefallen seien und welche ungefähren Anteile davon einerseits durch sämtliche gewerbliche Sammler dieser Abfallfraktion und andererseits durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einen von diesem beauftragten Dritten erfasst würden. Die Beklagte hat sich dahingehend eingelassen, sie könne die Menge der Altkleider und Schuhe die durch die gewerblichen Sammler eingesammelt würden, nicht ermitteln. Es könne lediglich festgestellt werden, dass seit 2009 ein erheblicher Rückgang der kommunalen Sammlungsmengen (um fast 35%) zu verzeichnen sei, nämlich ausgehend von 1875t im Jahre 2009, 1697t im Jahre 2010, 2011 auf 1419t bis in das Jahr 2012 auf schließlich 1234t im Jahr. Den Gesamtkosten der Abfallwirtschaft von rund 88 Mio. Euro stünde ein durchschnittlicher Erlös der kommunalen Altkleidersammlung von rund 460.000,00 Euro gegenüber, der folglich 0,52% des gesamten Abfallgebührenhaushaltes ausmache. Den vermeintlich kausal auf die gewerblichen Sammler zurückzuführende Rückgang der kommunalen Sammlungsmengen hat die Klägerin bestritten, jedenfalls sei er nicht auf ihre Tätigkeit zurückzuführen, da sie bereits lange vor dem Jahre 2009 im Stadtgebiet der Beklagten gesammelt habe. Auf fernmündliche Nachfrage des Gerichts am 10. Juni 2014 hat die Beklagte ergänzt, dass die kommunale Sammelmenge für das Jahr 2013 insgesamt 1781t betrage, prognostisch für 2014, auf Basis der Zahlen für das erste Quartal gerechnet, sollen 2356t zu erwirtschaften sein. Die Sammelmenge der gemeinnützigen Sammler habe 2013 258t betragen und werde prognostisch 2014 wohl insgesamt 296t erreichen. Die Menge der von gewerblichen Sammlern im Stadtgebiet gesammelten Alttextilien könne nach wie vor nicht angegeben werden.
15Der am 21. März 2013 bei Gericht gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1 und 2 der hier angefochtenen Untersagungsverfügung wiederherzustellen und gegen die Ziffern 4 sowie 5 der vorgenannten Verfügung anzuordnen, hatte Erfolg (Beschluss vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13).
16Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
17Entscheidungsgründe:
18Das Gericht konnte nach Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (vgl. § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-).
19A. Die zulässige Klage ist begründet.
20Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 22. Februar 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
21I. Die Beklagte hat die Untersagungen in Ziffer 1 und Ziffer 2 bezüglich der von der Klägerin angezeigten Sammlung von gebrauchten Textilien und Schuhen in der Verfügung vom 22. Februar 2013 auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt, um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen zu gewährleisten.
221. Bei einem unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
23vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
24diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
25vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
26Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
27vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N.
282. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
29vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
30Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
31vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
32zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen werden kann.
33II. Die Untersagungsverfügung in Ziff. 1 (1.) und Ziff. 2. (2.) ist jedoch -ungeachtet der Frage ihrer formellen Rechtmäßigkeit- materiell rechtswidrig.
341. Rechtsgrundlage für die in Ziff. 1 der Verfügung ausgesprochene Untersagung der Containersammlung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der -hier aufgrund der gewerblichen Sammlerin- in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für ‑ wie hier ‑ Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
35Die von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und -schuhe unterliegen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG, weil sie einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (a) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (b).
36a) Die Klägerin führt die Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
37Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung der von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und Schuhe die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt; dies trägt die Beklagte auch in Bezug auf das geltende KrWG nicht vor.
38Es ist schließlich nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang stünde. Soweit die Beklagte im Rahmen ihrer Erwiderung zu § 18 Abs. 7 KrWG dazu Stellung nimmt, ob sie unter Geltung des vormaligen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG den Nachweis einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch die Klägerin als geführt angesehen hätte und dies vornehmlich mit dem Hinweis verneint, die Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb reiche nicht aus, es müssten diverse Anlagengenehmigungen nach dem BImSchG oder dem Baurecht vorliegen, dringt sie bei Übertragung dieser Argumentation auf das geltende Recht nicht durch. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße, so solche denn überhaupt hier vorliegen, gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung „ordnungswidrig“ machten. Die Beklagte überspannt hier deutlich die Anforderungen.
39In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung diente der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz,
40vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.
41§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe,
42vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.
43Denn den Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung bestehe, führe zur „Ordnungswidrigkeit“ der Verwertung. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungsspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können. Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen,
44vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 3044/11, juris Rn. 84ff.
45Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die von der Beklagten geltend gemachten und noch nicht einmal im Ansatz konkretisierten etwaigen Verstöße gegen bauordnungsrechtliche- oder immissionsschutzrechtliche Genehmigungserfordernisse nicht dazu führen würde, der Verwertung ihre Ordnungsgemäßheit abzusprechen. Auch dürfte es, Verstöße gegen etwaige Genehmigungserfordernisse unterstellt, selbst dann regelmäßig an einem hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang oder an einem erkennbaren Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten fehlen.
46Aufgrund der Darlegungen der Verwertungswege im Anzeige- und im folgenden Verwaltungsverfahren ist auch im Übrigen davon auszugehen, dass die Verwertung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 2 und 3 KrWG im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderer öffentlich-rechtlicher Vorschriften steht und nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
47Die im Rahmen der Anzeige erbrachte Darlegung -nur dies fordert das novellierte KrWG in § 18 Abs. 2 Nr. 5- einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch Vorlage von entsprechenden Bestätigungen der Verwertungsunternehmen (F. GmbH und B. F1. GmbH) ist grundsätzlich hinreichend, sofern diese nachvollziehbar und transparent sind sowie keine tatsachengestützten Bedenken gegen die zertifizierten Entsorgungsfachbetriebe im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen. Hier ist insbesondere für Missstände weder etwas vorgetragen noch sonst ersichtlich. Ungeachtet dessen legen die -im Rahmen des § 18 Abs. 7 KrWG i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG- vorgelegten zahlreichen Rechnungen der Klägerin an die F. GmbH und (eine) an die B. F1. GmbH über die regelmäßige Anlieferung von Alttextilien von Januar 2011 bis Mai 2012 eine ebenfalls heute weiterhin erfolgende ordnungsgemäße Verwertung der Alttextilien nahe. Soweit zum Teil gefordert wird bzw. wurde, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
48vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 - AN 11 K 12.00358 -, juris, Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 - AN 11 S 12.00357 -, juris, Rn. 25,
49kann dem jedenfalls unter dem geltenden Kreislaufwirtschaftsgesetz im hier streitgegenständlichen Bereich der Alttextil- und Schuhsammlung aufgrund des Charakters des Abfalls als „klassischer“ und vor allem werthaltiger Abfall, (ähnlich wie Altglas oder Altpapier), für den etablierte Verwertungswege bestehen, nicht gefolgt werden. Dies insbesondere angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien und der Tatsache, dass jedenfalls die Firma F. GmbH, zu der die Klägerin ausweislich der Anzahl der vorgelegten Rechnungen wesentliche Geschäftsbeziehungen unterhält, gerichtsbekannt selbst für Kommunen im Gerichtsbezirk als beauftragter Dritter für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Sammlung und Verwertung von Alttextilien wahrnimmt. An der Sicherstellung ausreichender Verwertungskapazitäten zu zweifeln, besteht mangels entsprechender Anhaltspunkte kein Anlass.
50Sofern die Beklagte meint, die Klägerin habe bereits unter dem früheren § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung nachgewiesen, daraus ergäben sich heute Zuverlässigkeitsbedenken, die auch eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen könnten, ist diese Annahme vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen nicht ansatzweise nachvollziehbar. Dies gilt ungeachtet dessen, dass die Beklagte selbst einräumt, unter Geltung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG sei kein Sammler aufgefordert worden, den Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu erbringen. Selbst wenn die gewerblichen Sammler hier aber in der Pflicht gesehen würden, kann der Nicht-Nachweis nicht mit dem Nicht-Vorliegen der Voraussetzungen gleichgesetzt werden. Insbesondere ist auf Grundlage der vorigen Darlegungen nicht erkennbar, worin denn ein systematisches und massives Fehlverhalten des gewerblichen Sammlers liegen solle, welches bei prognostischer Betrachtung die Gefahr böte, im Falle der Durchführung der Sammlung käme es zu gewichtigen Verstößen gegen Verwertungsvorschriften, die die Annahme eines Unzuverlässigkeitsverdikts rechtsfehlerfrei rechtfertigten -wobei dahingestellt bleiben kann, ob nicht bei einer mangelhaften ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung ohnehin § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG der Alt. 1 als speziellere Norm vorginge-,
51vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. März 2013 - 20 B 444/13 -, juris.
52Im Übrigen wurde bereits in dem vorangegangenen Eilverfahren zum Ausdruck gebracht, es lägen auch keine Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit der seinerzeitigen Antragstellerin vor,
53vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13 -, UA S. 8f., n.V.
54Dem ist die Beklagte nicht mehr hinreichend entgegengetreten; entsprechende Hinweise sind auch sonst nicht ersichtlich.
55b) Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die in Ziff. 1. des Bescheides vom 22. Februar 2013 angeordnete Untersagung rechtfertigen könnte.
56Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet (Nr. 2) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
57Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (aa.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich durch die Sammlung der Klägerin beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die B2. (durch die beauftragte Firma F2. GmbH) eine eigene hochwertige Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (bb.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung der Klägerin nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (cc.). Schließlich wird auch nicht die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG) (dd.).
58aa. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
59Mit Hilfe des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
60vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
61Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
62vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
63Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
64vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
65zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
66An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
67vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
68Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
69Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
70ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ zu verstehen ist,
71so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
72Soweit in den zwei zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
73vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
74oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen wohl „nur bedingt“,
75so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
76zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
77Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass er nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genösse,
78vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
79Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
80vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
81Dies vorausgeschickt, kann sich die Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, sie sei darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihr diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
82Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auch auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
83dagegen OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
84und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG (wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) zugeordnet.
85Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste ‑ wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag ‑ führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn diesbezüglich nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
86vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
87Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
88bb. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG durch die Sammlung der Klägerin wesentlich beeinträchtigt.
89Die Beklagte beruft sich zutreffend darauf, sie führe – durch die beauftragte B2. bzw. die Firma F2. GmbH – im Stadtgebiet ein eigenes hochwertiges Erfassungssystem für Alttextilien durch. Sie bzw. die B2. verfügte zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses ausweislich ihrer nicht bestrittenen Angaben etwa über 640 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien und Schuhe.
90Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
91vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38, VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
92Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
93vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
94Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
95vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
96Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, der Gesetzgeber habe klarstellen wollen, auf der Tatbestandsseite seien wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
97vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
98bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
99vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
100wäre der Wortlaut der Norm zumindest unions- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, dass die gewerbliche Sammlung trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig sei,
101vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
102Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
103Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
104In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
105vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 ‑ M 17 K 13.2189‑ , juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
106Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht,
107vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
108die in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht gewahrt bleiben muss. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. Denn § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
109vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris.
110Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
111vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
112Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
113vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
114wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
115Hiernach gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin werde, ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG), die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährdet.
116Substantielle Angaben darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der Beklagten insgesamt „entzogen“ werden, konnte die Beklagte trotz entsprechender Aufklärungsverfügung vom 13. Juni 2013 und fernmündlicher Nachfrage des Gericht vom 10. Juni 2014 nicht machen. Sie führte aus, es könne nicht ermittelt werden, welche Mengen Altkleider und Schuhe gewerbliche Unternehmen im Stadtgebiet eingesammelt hätten. Seit 2009 sei lediglich ein Rückgang der Menge der kommunalen Sammlung um fast 35% zu verzeichnen, nämlich von 1875t auf 1234t/Jahr im Jahre 2012. Auf die vorzitierte fernmündliche Nachfrage ergänzte die Beklagte ihren Vortrag dahin, die kommunale Sammelmenge für das Jahr 2013 habe insgesamt wieder 1781t betragen, prognostisch für 2014, auf Basis der Zahlen für das erste Quartal gerechnet, stünden 2356t im Raum. Die Sammelmenge der gemeinnützigen Sammler -vornehmlich des E. - habe 2013 258t betragen und werde prognostisch 2014 wohl 296t erreichen. Die Menge der von gewerblichen Sammlern im Stadtgebiet gesammelten Alttextilien könne nach wie vor nicht angegeben werden. Soweit die Beklagte auf eine Aufstellung des kommunalen Sammlers vom 21. Mai 2012 zurückgreift, die 131 Fremdcontainer (inklusive der gemeinnützigen Sammlungen) aufweist, ergäbe sich auf Basis der jährlichen kommunalen Altkleidertonnage für 2012 von 1234/t bei 640 Containern insgesamt ein -ganz grob geschätzter und ungeachtet der Validität des Rechenweges- Mengenentzug von ca. 252 t/Jahr. Legte man diese Zahl zugrunde, ergäben sich damit ca. 20 % der anhand der pro Einwohner im Jahr (geschätzt) anfallenden Gesamtmenge von 10 kg Alttextilien. Es bleibt mangels ermittelbarer näherer Angaben letztlich aber ungewiss, ob diese Sammelmengen tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. dem beauftragen Dritten durch die gewerblichen Sammler entzogen werden. Dem Begehren der Klägerin, diese Sammelmengen seitens der Beklagten zu verifizieren und einen Kausalzusammenhang hinsichtlich des Mengenrückgangs der kommunalen Sammlung gerade zu ihrer Sammlung herzustellen (vgl. Schriftsatz der Klägerin vom 28. November 2013, S. 12), braucht nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn zugunsten der Beklagten deren Zahlenangaben unterstellt und weiter zu ihren Gunsten die Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle angenommen, führte dies bei der auf der zweiten Stufe durchzuführenden Einzelfallbetrachtung nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten nämlich weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung der Klägerin zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichende Angaben darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die B2. bzw. die unterbeauftragte F2. GmbH ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher wird weiterführen können. Dies gilt auch deshalb, weil die B2. über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügt und jederzeit auf neue Standplätze ‑ auch im öffentlichen Straßenraum ‑ zurückgreifen könnte. Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
117Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat schließlich die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sich günstige Rechtsfolge ableitet,
118vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
119Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten ‑ hier der Beklagten ‑ zuzurechnen sind,
120vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N.
121cc) Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung der Klägerin gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
122Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
123vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
124Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
125vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
126Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
127vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
128Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
129vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
130Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Maßgeblich ist, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
131vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
132Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Das Argument der Beklagten, sie könne bei geringeren Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Ausgehend von dem von der Beklagten selbst beispielhaft für 2011 mitgeteilten Entzug von Alttextilerlösen durch gewerbliche Sammler im Stadtgebiet (51.000,00 Euro entgangener Gewinn bei einem von der Beklagten zugrundegelegten Preis von 170,00 Euro/t) -unterstellt einmal dieser Rückgang sei kausal auf deren Tätigkeit zurückzuführen- entgingen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 120.000,00 Euro -bei hier veranschlagten 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne-,
133vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös: OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44.
134In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (laut Mitteilung der Beklagten: ca. 88 Mio. Euro) macht dieser Betrag nur ca. 0,136 % aus und fällt damit ersichtlich nicht wesentlich ins Gewicht. Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die sogar Gebührenauswirkungen von unter diesem Betrag liegend wahrscheinlich machten. Darauf kam es aber nicht mehr an. Selbst die Angaben der Beklagten im Schriftsatz vom 8. Juli 2013 zugrundegelegt, der durchschnittliche Erlös der kommunalen Altkleidersammlung stehe zu den Kosten der gesamten Abfallwirtschaft in einem Verhältnis von etwa 0,52 %, ergäben sich anhand dieser Werte bei Wegfall der gesamten kommunalen Altkleidersammlung keine hier relevanten Gebührenauswirkungen,
135vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -, juris: eine geschätzte Erhöhung der Abfallgebühren von 2% ist in jedem Falle unbeachtlich.
136dd. Überwiegende der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
137Was die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nicht in erster Linie um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies vordergründig nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend geht es bei der Norm darum, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine hinreichend konkret angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen „unterlaufen" wird,
138vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 194; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 - 17 K 3013/13 -.
139An einem konkret bevorstehenden Vergabeverfahren, in Ansehung dessen beurteilt werden könnte, was „erheblich erschwert“ werden soll, fehlt es hier bereits, auf ein solches hat sich die Beklagte auch nicht berufen.
140Weiterhin ist nicht ersichtlich, der Bestand der Drittbeauftragung stehe aufgrund eines „Unterlaufens“ der Vergabe in Frage oder werde gefährdet. Dies schon deshalb, weil die Firma F2. GmbH, welche offenbar das von der B2. im Auftrag der Beklagten durchgeführte Vergabeverfahren für sich entschieden hat, seinerzeit in Kenntnis der (zu diesem Zeitpunkt wohl auch von der Klägerin schon durchgeführten, vgl. den im Eilverfahren vorgelegten Vertrag über einen Stellplatz, datierend vom 22. Dezember 1999) gewerblichen Sammlungen das Auftragsverhältnis mit der Beklagten bzw. der B2. eingegangen ist. Ungeachtet dessen ist es aber auch entgegen der Ansicht der Beklagten nicht deren Aufgabe, das Unternehmen, welches den Wettbewerb für sich entschieden hat, zu schützen, denn wie bereits dargelegt, will die Norm nach ihrer Schutzrichtung nicht den Wettbewerber privilegieren. Auch das Argument einer befürchteten „Rosinenpickerei“ bei lukrativen gewerblichen Containerstandorten greift nicht zugunsten der Beklagten durch. Der im Ausschreibungsverfahren erfolgreiche Bieter kann bereits mit Blick auf mögliche gemeinnützige Sammlungen keinesfalls fest mit einer bestimmten Abfall- oder Wertstoffmenge rechnen,
141vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 189.
142ee. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte,
143vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
144Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung wesentlich beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde von der Beklagten auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht.
145Schließlich kann unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden muss, keine, quasi prognostische, wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert, die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund des im Stadtgebiet bestehenden flächendeckenden Netzes der Beklagten mit 640 eigenen Containern. Im Übrigen ist gegen eine Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts zu erinnern. Ihm kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
146vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
147Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - gegen entsprechende Bezahlung - auch würden.
148ff. Da es bereits an den Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 (sowie Nr. 3) KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung der Klägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
149Ebensowenig bedarf es einer Entscheidung, ob die Beklagte die Vorschrift des § 18 Abs. 7 KrWG und die dort normierten Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte zutreffend und hinreichend berücksichtigt hat,
150vgl. dazu bereits der vorangegangene (stattgebende) Beschluss des erkennenden Gerichts vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13 -, n.V.
1512. Die in Ziff. 2 des angefochtenen Bescheides vom 22. Februar 2013 weiter ausgesprochene Untersagung sämtlicher über die Containersammlung hinausgehender anderer Arten von gewerblichen Sammlungen von Alttextilien und Schuhen von privaten Haushaltungen, wie z.B. eine Haus-zu-Haus-Sammlung innerhalb des Gebietes der Beklagten, ist gleichfalls materiell rechtswidrig.
152Entgegen der Auffassung der Beklagten stellt schon § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG keine taugliche Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung dar. Bereits nach dem Wortlaut kann nur eine angezeigte (und nicht: eine nicht angezeigte) Sammlung untersagt werden,
153vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Dezember 2012 - 17 L 1953/12 - m.w.N.; i.Erg. auch OVG NRW, Beschluss vom 21. März 2013 - 20 B 331/13 -.
154Die Anzeige der Beklagten vom 20. August 2012 gibt zu der Art der Sammlung an, „in der Städteregion E1. ... 7 Containerstandplätze“ zu bewirtschaften und mit ihnen Alttextilien sowie Schuhe zu sammeln. Die nunmehr untersagte „jegliche andere Art der gewerblichen Einsammlung“, ist von dieser Anzeige bereits nicht umfasst. Zwar mag die Untersagung einer nicht angezeigten anzeigebedürftigen gewerblichen Sammlung auf die Generalklausel des § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG gestützt werden können, eine solche Untersagung wäre hier aber jedenfalls ermessensfehlerhaft und damit ebenfalls materiell rechtswidrig. Im Gegensatz zu § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG steht die Untersagung der nicht angezeigten anzeigebedürftigen gewerblichen Sammlung gemäß § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG im Ermessen der zuständigen Behörde. Die Beklagte hat bei Erlass der Verfügung vom 22. Februar 2013 diesbezüglich indes kein Ermessen ausgeübt. Da sie sich bei ihrer Entscheidung -insoweit konsequent- gebunden gefühlt hat („Rechtsfolge ... des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ist die Untersagung der Sammlung. Ein Ermessensspielraum hinsichtlich des Einschreitens ist mir daher nicht eingeräumt“), können auch keine Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt werden,
155vgl. VG Düsseldorf , Beschluss vom 18. Dezember 2012 - 17 L 1953/12 - m.w.N.; VG Düsseldorf , Beschluss vom 13. Juni 2013 - 17 L 558/13 -, n.V.
156Unbeschadet dessen begegnet Ziff. 2 auch Bedenken im Hinblick auf ihre Verhältnismäßigkeit, denn es ergeben sich keine aktenkundigen tatsächlichen Anhaltspunkte für eine gewerbliche Sammlung der Klägerin außerhalb der von ihr aufgestellten sieben Container, etwa im Holsystem. Betreibt sie über die Sammlung im Bringsystem mittels Containern aber keine weitere anzeigebedürftige Sammeltätigkeit und bestehen auch keine Hinweise hierauf, ist eine „Präventivuntersagung“ wie sie Ziff. 2 der Ordnungsverfügung vornimmt unverhältnismäßig.
157Schließlich gelten die für Ziff. 1 unter A. II. 1. gemachten Ausführungen gleichermaßen auch hier. Überwiegende öffentliche Interessen stünden einer solchen Sammlung im Entscheidungszeitpunkt dieser Rechtssache nicht entgegen.
158III. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 1 (Ziff. 4 der angefochtenen Verfügung) und Nr. 2 (Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung), 59, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Androhung der Ersatzvornahme bzw. eines Zwangsgeldes folgt bereits aus den materiell rechtswidrigen Grundverfügungen (s. A. II 1., 2.), an die die Zwangsmittelandrohungen anknüpfen und die mit diesem Urteil aufgehoben werden.
159B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung.
160Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
Tenor
Der Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2013 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Der Kläger sammelt seit 2010 mittels auf privaten Grundstücken aufgestellten Sammelcontainern im Stadtgebiet der Beklagten Alttextilien. Die jährliche Sammelmenge beträgt nach seinen eigenen Angaben 62,4 t. Der Kläger verkauft die gesammelten Alttextilien an einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb – die F. D. GmbH –, der diese zur Verwertung nach Polen an das Unternehmen W. Textile Recycling T liefert.
3Die Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH X. (AWG), die für die Beklagte die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wahrnimmt, unterhält im Stadtgebiet ein flächendeckendes Netz aus ca. 180 Containern für Alttextilien.
4Der Kläger zeigte am 29. November 2012 die von ihm in dem Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien bei der Beklagten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. Die eingereichten Unterlagen wurden von der Beklagten als unzureichend erachtet und daher mit Schreiben vom 27. Februar 2013 ergänzt. Unter anderem legte der Kläger den zwischen ihm und der F. D. GmbH geschlossenen Subunternehmervertrag vom 30. November 2012 vor. Nach Einholung einer Stellungnahme der AWG und der Anhörung des Klägers, untersagte die Beklagte die Sammlung des Klägers mit Bescheid vom 2. Mai 2013. Außerdem drohte die Beklagte für den Fall, dass der Kläger dieser Anordnung zuwider handelt ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an. Die Zwangsgeldandrohung gelte für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag. Für den Erlass der Untersagungsverfügung setzte die Beklagte außerdem eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 500,00 Euro fest.
5Die Beklagte stützte die Verfügung auf §§ 18 Abs. 5 Satz 2 und 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG und begründete ihre Entscheidung im Wesentlichen wie folgt: Wegen unvollständiger Anzeige sei die Sammlung bereits „formell rechtswidrig“. Es fehle der Nachweis, dass bzw. wie die gesammelten Alttextilien einer schadlosen und ordnungsgemäßen Verwertung zugeführt werden. Der Verweis auf die Verwertung durch die Firma F. D. GmbH bzw. auf den von dieser mit der W. Textile Recycling . abgeschlossenen Vertrag (vorgelegt im Verwaltungsverfahren betreffend die Anzeige einer gewerblichen Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten von der F. D. GmbH), der im Übrigen nicht unterschrieben sei, reiche hierfür nicht aus.
6Außerdem lägen begründete Hinweise auf Tatsachen vor, aus denen sich die Unzuverlässigkeit des Klägers ergäbe. Die F. D. GmbH verschleiere durch das Vorschieben des Klägers als Träger der Sammlung den tatsächlichen Umfang ihrer gewerblichen Sammlung. Nicht der Kläger, sondern die F. D. GmbH sei Träger der vom Kläger angezeigten und durchgeführten Sammlung.
7Zudem stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Diesbezüglich nahm die Beklagte Bezug auf die Stellungnahme der AWG: Die Sammlung verhindere die Erfüllung der Entsorgungspflicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, weil durch das Wegbrechen der rentablen Abfälle eine Quersubventionierung der unrentablen Bereiche der Hausmüllentsorgung für die AWG wesentlich erschwert werde. Allein im Bereich der Alttextilien seien bisher zahlreiche gewerbliche Sammlungen auf dem Gebiet der Beklagten angezeigt worden. Diese entzögen dem zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bereits gegenwärtig wesentliche Mengen überlassungspflichtiger Alttextilien und -schuhe. Die Gebührenstabilität könne durch den Wegfall erheblicher Mengen werthaltiger Alttextilien, mit deren Erlösen eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung erfolge, nicht mehr sichergestellt werden.
8Zudem beeinträchtige die angezeigte Sammlung die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beklagten und ihrer eingeschalteten Erfüllungsgehilfen. Dies ergebe sich daraus, dass die AWG eine haushaltsnahe bzw. sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Abfällen durchführe, die grundsätzlich vor gewerblicher Konkurrenz geschützt werde.
9Außerdem werde die Stabilität der Gebühren gefährdet. Durch die Quersubventionierung werde dem Bürger ein beständiges Niveau der örtlichen Abfallgebühren garantiert, welches nicht in Folge ständig schwankender privater Wettbewerber im Bereich lukrativer Sekundärrohstoffe regelmäßigen Gebührensprüngen ausgesetzt sei. Allein entscheidend sei, dass der Kläger Erlöse mit der Verwertung der Alttextilien erziele, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in der Gebührenkalkulation fehlten und zu einem höheren Kostendeckungsgrad führen würden.
10Eine wesentlich höhere Leistungsfähigkeit des Systems habe der Kläger im Rahmen des Anzeigeverfahrens nicht nachgewiesen.
11Der Sammlung komme kein Vertrauensschutz zu, weil der Kläger sie nicht innerhalb der in der Übergangsvorschrift § 72 Abs. 2 KrWG normierten Dreimonatsfrist angezeigt habe.
12Schließlich sei nicht nachgewiesen worden, dass die gesammelten Abfalltextilien einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, was die Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG rechtfertige. In dem Vertrag zwischen der F. D. GmbH und der W. Textile Recycling werde lediglich eine Notifizierung für 20.000 t Alttextilien angegeben. Nicht ersichtlich sei, ob es sich hierbei um die insgesamt von der F. D. GmbH gesammelten Abfälle handele. Der vorgelegte Vertrag sei nicht geeignet die Sicherstellung der Verwertungswege auch bei sinkenden Alttextilpreisen zu belegen. Zudem sei der Vertrag nicht unterschrieben und lasse somit keine Rechtsverbindlichkeit erkennen.
13Der Kläger hat am 5. Juni 2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Bei den gesammelten Alttextilien und -schuhen handele es sich nicht um Abfall. Der Besitzer gebe seine Sachherrschaft über die Alttextilien nicht ohne jede weitere Zweckbestimmung auf, sondern mit dem Zweck, dass die Kleider weitergetragen würden (zu 85 %).
14Die gerügte Unvollständigkeit der eingereichten Unterlagen sei nicht geeignet, die Sammlung zu untersagen. Formelle Unzulänglichkeiten in der Sammelanzeige könnten eine Untersagung unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht rechtfertigen. Der Beklagten hätte es oblegen, im Wege von Auflagen/Bedingungen die Sammeltätigkeit in der Weise zu regeln, dass die aus ihrer Sicht fehlenden Informationen/Nachweise erbracht werden.
15Soweit die Beklagte meine, eine Unzuverlässigkeit des Klägers sei darin zu erkennen, dass die F. -D. GmbH statt des Klägers Träger der von diesem angezeigten Sammlung sei, fehle es an Ausführungen, warum dadurch der tatsächliche Umfang der Sammlung verschleiert werde. Der Kläger sei ohnehin Träger einer eigenen Sammlung, der die gesammelten Textilien zur Weiterverwendung an die Firma F. D. GmbH verkaufe.
16Der Sammlung stünden auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen. Die Beklagte habe in keiner Weise näher dargelegt, durch den angenommenen Erlöseentzug trete tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung ein, die die Annahme einer wirtschaftlich unausgewogenen Aufgabenerfüllung zulasse. Für die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der Beklagten reiche es nicht aus, dass ein hochwertiges getrenntes Erfassungssystem bestehe. Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei unionsrechtlich auszulegen. Der Entzug geringer Sammelmengen – wie die des Klägers – könne keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nach sich ziehen. Der mit dem voraussichtlichen Entzug der Sammelmengen verbundene Erlösausfall führe auch nicht zu einer Gefährdung der Stabilität der Gebühren. Hinzu komme, dass auch das Einsammeln, Transportieren und Verwerten dieses ansonsten entzogenen Abfalls wiederum mit Kosten für die Beklagte verbunden wäre.
17Der Kläger beantragt,
18den Bescheid der Beklagten vom 2. Mai 2013 aufzuheben.
19Die Beklagte beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Neben Ausführungen, die ihre Zuständigkeit betreffen, wiederholt sie im Wesentlichen die Begründung des angefochtenen Bescheides.
22Das Gericht hat mit Verfügung vom 2. Juni 2014 die Beklagte gebeten, u.a. mitzuteilen, welche Mengen (in Tonnen/pro Jahr) an Alttextilien in den Jahren 2012, 2013 angefallen seien und prognostisch im Jahr 2014 in ihrem Stadtgebiet anfielen und welcher Anteil davon durch die AWG einerseits und die gewerblichen/gemeinnützigen Sammler andererseits gesammelt worden sei/gesammelt werde.
23Die Beklagte hat sich dahingehend eingelassen, welche Mengen an Alttextilien im Stadtgebiet insgesamt in den Jahren 2012 und 2013 angefallen seien und prognostisch in 2014 anfielen, könne nur geschätzt werden. Die Angaben in den Anzeigen der Sammler seien häufig unvollständig und im Stadtgebiet würden punktuell Straßensammlungen durchgeführt, deren Sammelmenge ebenfalls nur geschätzt werden könne. Hinzu kämen zahlreiche Sammlungen, die bei der Beklagten nicht angezeigt würden. Nach Schätzungen der AWG sei davon auszugehen, dass von den gewerblichen Sammlungen und den nicht angezeigten Sammlungen in etwa die gleiche Menge, die die AWG sammelt, erfasst werde. Im Jahr 2012 habe die AWG 579 t und im Jahr 2013 612 t Alttextilien erfasst. Für das Jahr 2014 gehe die AWG von einer Steigerung der Sammelmenge von 10 % bedingt durch die Aufstellung weiterer Container aus.
24Insgesamt lägen der Beklagten 34 Anzeigen gewerblicher und gemeinnütziger Alttextilsammlungen vor. Aus den Angaben in den Anzeigen ergäbe sich – im Falle der Durchführungen aller Sammlungen – eine jährliche Sammelmenge von 1.713,811 t Alttextilien im Stadtgebiet. Allerdings würden nur fünf der angezeigten gewerblichen und zwei der angezeigten gemeinnützigen Sammlungen tatsächlich durchgeführt. Zu berücksichtigen sei, dass zehn Sammler im Rahmen der Anzeige keine Mengenangaben gemacht hätten und diese Mengen nicht erfasst seien. In dem Verfahren 17 K 5343/13 führte die Beklagte in diesem Zusammenhang aus, es sei deshalb tatsächlich von einer wesentlich höheren Gesamtsammelmenge auszugehen, die durchaus 2000 t pro Jahr betragen könne.
25Der Kläger ist in der mündlichen Verhandlung informatorisch befragt worden. Wegen der Einzelheiten der Befragung wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen.
26Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der beigezogenen Gerichtsakten 17 K 5343/13 und 17 K 4932/13 Bezug genommen.
27Entscheidungsgründe:
28A. Die zulässige Klage ist begründet.
29Die angefochtene Verfügung der Beklagten vom 2. Mai 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
30I. Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Altkleidern und -schuhen in ihrem Stadtgebiet sowohl auf § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 KrWG wegen der Unvollständigkeit der der Anzeige nach § 18 Abs. 1 KrWG beigefügten Unterlagen (u.a. über den Nachweis der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG), als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1. und 2. KrWG gestützt, wegen bestehender Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Klägers und um die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 genannten Voraussetzungen zu gewährleisten. Diese kumulative Heranziehung der Ermächtigungsgrundlagen ist rechtsfehlerhaft, weil § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für die Untersagung einer gewerblichen Sammlung hinter der spezielleren Regelung in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zurücktritt,
31vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 51.
32Wenn sich – wie hier – die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Unterlagen bereits dazu in der Lage sieht, eine Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu treffen, geht diese Norm als speziellere Vorschrift dem Auffangtatbestand des § 62 KrWG vor. § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist als Auffangtatbestand nur dann die zutreffende Ermächtigungsgrundlage, wenn die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht in der Lage ist, eine für die (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erforderliche inhaltliche Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit des Trägers der gewerblichen Sammlung und der für sie handelnden Personen vorzunehmen. Die aufgrund des Auffangtatbestands nach § 62 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ausgesprochene Untersagung ist in der Regel als vorübergehende Untersagung der Sammlungstätigkeit bis zum Abschluss einer nur bei Vorlage weiterer Unterlagen möglichen inhaltlichen Prüfung nach § 18 Abs. 5 KrWG zu verstehen,
33vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris Rn. 9.
34II. Hinsichtlich der Wirksamkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage bestehen weder unionsrechtliche (1.) noch verfassungsrechtliche (2.) Bedenken.
351. Bei einem unionsrechtskonformem Verständnis der §§ 18 Abs. 5, 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit dieser gesetzlichen Bestimmungen mit dem Unionsrecht. Zwar stellen gesetzliche Überlassungspflichten im Abfallrecht Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 f. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar,
36vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG BT-Drucks. 17/6052, S. 85,
37diese sind jedoch unionsrechtlich gerechtfertigt. Die Rechtfertigung von Überlassungspflichten insbesondere in Bezug auf getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen ergibt sich aus Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV. Hiernach gelten die Vorschriften der Verträge nicht für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, soweit die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV zu bewerten,
38vgl. auch BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 40 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 10. November 1998 – C-360/96 –, juris.
39Dies zugrunde gelegt, ist unter Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben und der dazu ergangenen Rechtsprechung jeweils bezogen auf den Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Überlassungspflicht gerechtfertigt ist. Dafür gibt die Ausnahmeregelung in § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei unionsrechtskonformen Verständnis genügend Raum,
40vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 11 ff. m.w.N..
412. Gegen § 17 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zu der im wesentlichen gleichlautenden Vorgängerregelung (§ 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG)) wurde höchstrichterlich geklärt, dass die Norm mit ihrem partiellen Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen eine verfassungsrechtlich zulässige Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) darstellt,
42vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 – 7 C 16/08 –, juris Rn. 36.
43Auch für das geltende Recht trifft diese Rechtsprechung zu,
44vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 109 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 10 m.w.N.,
45zumal sich gewerbliche Entsorgungsunternehmen um Aufträge nach § 22 KrWG bemühen können. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung (§ 20 KrWG) rechtfertigt grundsätzlich die gesetzliche Statuierung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zu Gunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen werden kann.
46III. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig. Insbesondere von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz, ist auszugehen.
47Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
48Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
49vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24.
50Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
51vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39/07 –, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v. UA Seite 3; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, n.v. UA Seite 12 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
52Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Das ist bei der Beklagten der Fall. Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 106.22 (Gewässer- und Abfallüberwachung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr X1. . Die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und der Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG wurde bzw. wird im Wesentlichen durch Herrn X1. und Herrn N. (Fachreferent Umweltrecht) vorgenommen. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sind auf die AWG übertragen. Die Koordination erfolgt durch das Team 106.24 (Abfallwirtschaft), deren Leitung Frau A. obliegt.
53IV. Die Untersagungsverfügung genügt indes nicht den materiell rechtlichen Anforderungen. Sowohl die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (1.), als auch die des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (2.) sind nicht gegeben.
541. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hat die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
55Auch ohne die Untersagung der klägerischen Sammlung wird die Durchsetzung der Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht gefährdet. Die von dem Kläger eingesammelten Alttextilien und -schuhe – die Abfälle aus privaten Haushaltungen im Sinne des § 3 KrWG darstellen (a.) – unterliegen nämlich gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch den Kläger einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (b.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (c.).
56a. Entgegen der Auffassung des Klägers ist - in Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung -,
57vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
58von der Abfalleigenschaft der von dem Kläger gesammelten Alttextilien und -schuhe auszugehen,
59vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 60 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
60Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gemäß § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
61Die Abfalleigenschaft der von dem Kläger gesammelten Alttextilien und -schuhe ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
62Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in den Sammelcontainer werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf. Soweit der Kläger meint, ein Verbraucher, der seine Altkleidung in einen seinen Altkleidercontainer einbringe, werfe das Kleidungsstück dort hinein, damit es weiter seinen Zweck als Kleidungsstück erfülle, weshalb die ursprüngliche Zweckbestimmung bestehen bleibe, überzeugt dies nicht.
63Der Rückschluss von der Höhe der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG verfängt nicht. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
64Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit der Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in einen Sammelcontainer werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
65Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in den Sammelcontainer im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück - zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands - schlicht „loswerden“ werden will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von dem Kläger jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung als Kleidungsstück gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
66Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gemäß § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt.
67Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
68vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus., KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
69Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
70b. Der Kläger führt die gesammelten Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
71Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung der von dem Kläger eingesammelten Alttextilien und -schuhe die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt. Die Verwertung erfolgt danach ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften des KrWG und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht.
72Der von der Beklagten gemachte Vorwurf stellt schon keinen Verstoß gegen Vorschriften des KrWG oder andere öffentlich-rechtliche Vorschriften dar,
73vgl. zu dem Erfordernis des erforderlichen verwertungsspezifischen Bezugs der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bzw. des Zusammenhangs mit Gesundheits- und Umweltschutz VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, n.v. UA Seite 8 ff., auf das es hier mangels Verstoßes nicht ankam.
74Die Beklagte wendet ein, aus dem Vertrag der F. D. GmbH mit der W. Textile Recycling wonach sich letztere verpflichtet hat, eine Menge von 20.000 t Alttextilien jährlich abzunehmen, zu transportieren und zu verwerten, sei nicht ersichtlich, ob es sich hierbei um die insgesamt gesammelten Abfälle handelt, da keine Sammelmengen angegeben worden seien. Dieser Einwand verfängt nicht. Der Kläger hat in der Anzeige seiner Sammlung die Sammelmenge von 1,2 t Alttextilien pro Woche angegeben, die er ausweislich des Vertrages mit der F. D. GmbH vom 30. November 2012 an diese weiterveräußert, die diese wiederum an die W. Textile Recycling zur Verwertung liefert. Anhaltspunkte dafür, dass die 1,2 t von den 20.000 t nicht erfasst sind, bestehen ebenso wenig wie dafür, dass keine ausreichenden Verwertungskapazitäten vorhanden sind.
75Die Beanstandung der Beklagten, es sei kein Entsorgungsvertrag vorgelegt worden, aus dem sich die Sicherstellung der Verwertungswege auch bei sinkenden Alttextilpreisen ergebe, begründet ebenso keine Zweifel an der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Alttextilien. Eine entsprechende Norm, die dies fordern würde, existiert nicht. Insbesondere die Pflicht zur Anzeige der Sammlung umfasst die Vorlage eines solchen Vertrages nicht. Die im Rahmen der Anzeige erbrachte Darlegung - nur dies fordert das novellierte KrWG in § 18 Abs. 2 Nr. 5 - einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung durch Vorlage des zwischen dem Kläger und der F. D. GmbH – einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb – geschlossenen Vertrages ist hinreichend, da diese nachvollziehbar und transparent ist sowie keine tatsachengestützten Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen. Insbesondere ist für Missstände bei der F. D. GmbH bzw. der W. Textile Recycling weder etwas vorgetragen noch sonst Umstände hierfür ersichtlich. Demnach trifft auch der Einwand der Beklagten nicht zu, die Anzeige des Klägers nach § 18 Abs. 1 KrWG sei unvollständig. Soweit zum Teil gefordert wird bzw. wurde, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
76vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 - AN 11 K 12.00358 -, juris Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 - AN 11 S 12.00357 -, juris Rn. 25,
77kann dem jedenfalls unter dem geltenden Kreislaufwirtschaftsgesetz im hier streitgegenständlichen Bereich der Alttextil- und Schuhsammlung aufgrund des Charakters des Abfalls als „klassischer“ und vor allem werthaltiger Abfall, (ähnlich wie Altglas oder Altpapier), für den etablierte Verwertungswege bestehen, nicht gefolgt werden,
78vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –,
79Dies gerade auch angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien. Aus diesem Grund ist es zudem unbeachtlich, dass der vorgelegte Vertrag zwischen der F. D. GmbH und der W. Textile Recycling nicht unterschrieben wurde.
80c. Der gewerblichen Sammlung des Klägers stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die Untersagung rechtfertigen könnten.
81Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
82Hier sind der klägerischen Sammlung entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten durch die Sammlung des Klägers nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die gewerbliche Sammlung verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (aa.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich durch die Sammlung beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die Beklagte (durch das beauftragte Unternehmen AWG) eine hochwertige getrenne Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (bb.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung des Klägers nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (cc.).
83aa. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
84Mit Hilfe des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
85vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
86Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
87vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
88Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
89vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
90zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
91An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
92vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
93Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
94Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
95ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen bzw. annehmbaren Bedingungen“ zu verstehen ist,
96so auch OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
97Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
98vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
99oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen indes wohl „nur bedingt“,
100so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
101zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
102Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genösse,
103vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
104Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
105vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
106Dies vorausgeschickt kann sich die Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, sie bzw. die AWG seien darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihnen diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
107Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
108so OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
109und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
110Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste – wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag – führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
111vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 164 m.w.N.
112Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
113bb. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht durch die Sammlung des Klägers im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG wesentlich beeinträchtigt.
114Die Beklagte beruft sich zutreffender Weise darauf, sie führe – durch die AWG, die zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses über ca. 180 im Stadtgebiet verteilte Sammelbehälter für Alttextilien verfügte – im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Damit sind Entsorgungssysteme gemeint, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten erfassen können,
115vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 44.
116Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
117vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38, VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 ‑ W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
118Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
119vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 147.
120Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
121vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 38.
122Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, der Gesetzgeber habe auf der Tatbestandsseite wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
123vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
124bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
125vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
126wäre der Wortlaut der Norm zumindest unionsrechts- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, die gewerbliche Sammlung sei trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig,
127vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 ‑ AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
128Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
129Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
130In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
131vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 130 mit Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 66; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
132Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht,
133vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
134die in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht immer gewahrt bleiben muss. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
135vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 134.
136Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
137vgl. VG Würzburg, Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 143.
138Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
139vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
140wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
141Hiernach gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung des Klägers werde, ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährdet.
142Hinsichtlich der Frage, ob bereits wegen Geringfügigkeit der Sammelmenge eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen ist, fehlen substantielle Angaben der Beklagten darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung der AWG insgesamt „entzogen“ werden. Sie führte auf Nachfrage des Gerichts aus, die Sammelmenge der gewerblichen bzw. gemeinnützigen Sammlungen könne nur geschätzt werden, da die Angaben in den Anzeigen der Sammler häufig unvollständig seien und im Stadtgebiet punktuell Straßensammlungen durchgeführt würden, deren Sammelmenge ebenfalls nur geschätzt werden könne. Hinzu kämen zahlreiche Sammlungen, die bei der Beklagten nicht angezeigt worden seien. Nach Schätzungen der AWG sei davon auszugehen, dass von den gewerblichen Sammlungen und den nicht angezeigten Sammlungen in etwa die gleiche Menge, die die AWG sammle, erfasst werde. Im Jahr 2012 habe die AWG 579 t und im Jahr 2013 612 t Alttextilien erfasst. Für das Jahr 2014 gehe die AWG von einer Steigerung der Sammelmenge von 10 % bedingt durch die Aufstellung weiterer Container aus. Worauf diese Schätzung beruht, führte die Beklagte bzw. die AWG nicht aus. Es erscheint deshalb ungewiss, dass die Sammelmenge in dieser geschätzten Höhe tatsächlich dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bzw. der AWG durch die Sammler entzogen wird. Außerdem bleibt offen, welche Menge Alttextilien (davon) durch gemeinnützige Sammlungen entzogen wird. Diese Ungewissheit wird verstärkt durch die von der Beklagten von der Schätzung der AWG abweichende Angabe, aus den Anzeigen der insgesamt 34 angezeigten Sammlungen ergäbe sich eine Gesamtmenge von Alttextilien in Höhe von 1.713,811 t im Jahr im Stadtgebiet, wobei aktuell nur fünf der angezeigten gewerblichen und zwei der angezeigten gemeinnützigen Sammlungen tatsächlich durchgeführt würden.
143Trotz dieser Ungewissheit bedurfte es an dieser Stelle keiner weiteren Aufklärung, da zugunsten der Beklagten die Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle unterstellt werden kann. Die auf der zweiten Stufe durchzuführende Einzelfallbetrachtung führt auch in diesem Fall nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Es ist von der Beklagten nämlich weder dargelegt noch sonst ersichtlich, die Sammlung des Klägers zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Zwar ist möglich, dass die von der AWG erfasste Sammelmenge aufgrund der Sammlung des Klägers abgenommen hat (was noch nicht einmal zwingend ist, da es auch möglich erscheint, dass vor allem andere gewerbliche bzw. gemeinnützige Sammler Einbußen bei der Sammelmenge verspürt haben oder die Restmülleinwürfe weiter zurückgegangen sind). Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des nach Angaben der Beklagten vorhandenen Potenzials an Wertstoffen muss aber nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichende Angaben der Beklagten darüber, wie sich der Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass die AWG ihre Sammlung von Alttextilien neben den gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher weiterführen wird können. Dies gilt auch deshalb, weil die AWG über „gesicherte“ Stellplätze für ihre Container verfügen und jederzeit auf neue Standplätze - auch im öffentlichen Straßenraum - zurückgreifen könnten. Dass dies möglich ist, zeigt die im Wirtschaftsplan der AWG verankerte (geplante) Erhöhung der Anzahl der Alttextilcontainer von 176 auf 200 für das Jahr 2014.
144Sind schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes im Raum.
145Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sie günstige Rechtsfolge ableitet,
146vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190/93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
147Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
148vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N..
149cc. Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung des Klägers gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
150Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
151vgl. hierzu ausführlich OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
152Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
153vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
154Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
155vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
156Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
157vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; a.A. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 149.
158Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Diese setzt voraus, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
159vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17 Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17 Rn. 152.
160Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Denn die Beklagte hat schon nicht vorgetragen, mit der Tätigkeit der gewerblichen Sammler gingen Einbußen der Sammelmenge einher, die zur Erhöhung der Abfallgebühren geführt haben bzw. aufgrund einer prognostischen Betrachtung alsbald zu einer Erhöhung führen würden.
161Das Argument der Beklagten, sie könne bei weniger Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung -, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Ausgehend von der – zu Gunsten der Beklagten – als zutreffend unterstellt (höchsten) geschätzten Sammelmenge von 2.000 t pro Jahr im Stadtgebiet entgingen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in Höhe von ca. 800.000,00 Euro - bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne -,
162vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 ‑ 20 B 331/13 ‑, juris Rn. 44.
163In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 29.138.154,00 Euro) macht dies nur ca. 2,746 % aus und fällt damit nicht wesentlich ins Gewicht. Überdies müssten bei dieser Betrachtung dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die Gebührenauswirkungen unter diesem Betrag liegend wahrscheinlich machten. Darauf kam es aber nicht mehr an.
164dd. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, ein überwiegendes öffentliches Interesse könnte wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen,
165vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
166Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste, Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der - insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommende - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigten, sind hier nicht ersichtlich.
167Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gilt, dass diese reibungslos funktionieren muss. Insbesondere dürfen durch die gewerblichen Sammlungen keine Strukturen (wesentlich) beeinträchtigt werden. Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung dergestalt beeinträchtigt werden, ist nicht ersichtlich und wurde auch nicht (hinreichend konkret) geltend gemacht. Die Beklagte selbst bzw. die AWG mussten aufgrund der Sammlungstätigkeit des Klägers keine Anpassung ihrer Sammlungstätigkeit vornehmen. Vielmehr haben die Beklagte bzw. die AWG ihr Sammlungsvolumen kontinuierlich erweitert, was – zumindest bezogen auf den aktuellen Sammelumfang – für ein mögliches lukratives Nebeneinander der verschiedenen Sammlungen spricht.
168Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass der Kläger seine Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund des im Stadtgebiet bestehenden flächendeckenden Netzes der B. mit (geplanten) 200 eigenen Containern. Im Übrigen ist einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Durchgreifendes entgegen zu halten. Dem öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
169vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
170Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
171ff. Da es bereits an den Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung des Klägers nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
172Ebensowenig bedarf es einer Entscheidung, ob die Beklagte die Vorschrift des § 18 Abs. 7 KrWG und die dort normierten Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte zutreffend und hinreichend berücksichtigt hat.
1732. Es bestehen keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Klägers im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Nach dieser Vorschrift hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
174Zuverlässig ist, wer aufgrund seiner persönlichen Eigenschaften, seines Verhaltens und seiner Fähigkeiten zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihm obliegenden Aufgaben geeignet ist, wobei stets auf den konkreten Zusammenhang abzustellen ist,
175vgl. zur Zuverlässigkeit im Sinne von § 22 Satz 3 KrWG: Schomerus/Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Auflage 2012, § 22 Rn. 12.
176Dabei kommt es nicht ausschließlich auf das Begriffsverständnis der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV) an, weil gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen,
177vgl. im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 29.
178Das Urteil über die Zuverlässigkeit, welches vom Gericht voll zu überprüfen ist, ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Fall der weiteren Durchführung der Sammlung zu (gewichtigen) Verstößen gegen abfallrechtliche und sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften kommen wird,
179vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10.
180Es kann dahinstehen, inwieweit § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG als Ermächtigungsgrundlage für eine Sammlungsuntersagung – weil eine Untersagung auf dieser Grundlage bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend ist, d. h. kein Ermessen der Behörde besteht, und eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangiert – von vornherein in gewisser Weise einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, dass anders als es sein Wortlaut nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, sondern die Bedenken ein so starkes Gewicht haben müssen, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung rechtfertigen,
181vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch BayVGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
182Denn unabhängig davon, ob das „Verschleiern der tatsächlichen Sammelmengen“ der F. D. GmbH ausreicht, um (hinreichende) Bedenken für die Annahme einer Unzuverlässigkeit anzunehmen, ist dieser Umstand hier bereits deshalb nicht geeignet, die Untersagung der Sammlung zu rechtfertigen, weil er nicht zutrifft. Träger der von dem Kläger angezeigten und durchgeführten Sammlung ist er selbst und nicht – wie die Beklagte meint – die F. D. GmbH.
183Während die Begriffe der Sammlung und des Sammlers legaldefiniert sind (vgl. § 3 Abs. 10, 15 KrWG), gibt es keine gesetzliche Definition des Trägers. Es liegt jedoch auf der Hand, dass damit die für die Sammlung verantwortliche Person gemeint ist,
184vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
185Kriterien zur Bestimmung der Trägerschaft sind, wer die Sammlung wirtschaftlich veranlasst hat, maßgeblich steuert und wem die Gewinne zufließen. Dabei ist eine wertende Betrachtung vorzunehmen, die wesentlich auch von den Angaben zur Organisation der Sammlung abhängt,
186vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Januar 2014 – 10 S 2273/13 –, juris Rn. 11.
187Gemessen hieran ist der Kläger Träger der von ihm angezeigten und durchgeführten Sammlung. Er hat die Sammlung wirtschaftlich veranlasst, was sich darin zeigt, dass er bereits seit 2010 im Stadtgebiet der Beklagten mit Containern Alttextilien sammelt, jedoch erst ca. seit dem Jahr 2011 mit der F. D. GmbH zusammenarbeitet. Ausweislich der Befragung des Klägers in der mündlichen Verhandlung stehen die Container in seinem Eigentum und die Sammelfahrzeuge sind auf ihn zugelassen. Anhaltspunkte, an diesen Angaben zu Zweifeln, bestehen nicht. Im Verhältnis zur F. D. GmbH wird er eigenverantwortlich und selbstständig tätig. Insbesondere bestimmt er allein den Umfang und den Ort der Sammlung. Intern ist hierfür der beim Kläger angestellte Mitarbeiter X2. O. verantwortlich. Die F. D. GmbH hat – was den Sammelvorgang anbelangt – keinen wesentlichen Einfluss auf die Ausgestaltung der Sammlung. Ausweislich des am 30. November 2012 zwischen dem Kläger und der F. D. GmbH geschlossenen Subunternehmervertrags wird dem Kläger nach § 1 das Aufstellen und Entleeren der Altkleidercontainer sowie das Warensammeln selbstständig übertragen. Wird Sammlungsgut in einen der von dem Kläger aufgestellten Container eingeworfen, hat ausschließlich dieser die Möglichkeit der Einwirkung auf dieses. Dass nach § 3 Abs. 2 des Vertrages eine Verpflichtung des Klägers besteht, alle Sammlungen über F. D. GmbH an die W. Textile Recycling zu verkaufen, steht seiner Trägerschaft nicht entgegen, denn diese Pflicht berührt die maßgeblichen Einfluss- und Einwirkungsmöglichkeiten auf Umfang und Ort der Sammlung gerade nicht, sondern betrifft ist erster Linie nur die Verwertung,
188vgl. zu dieser Differenzierung OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 4 f.
189Auch dass nach § 5 Ziffer 1 der genaue Arbeitsablauf gemeinsam festgelegt wird, steht einer Trägerschaft des Klägers nicht entgegen. Denn zum einen ist eine gemeinsame, also gleichberechtigte Festlegung normiert und in der Zusammenschau mit der Regelung in § 1 spricht Überwiegendes dafür, dass damit nur die Abläufe nach der Sammlung, die die Verwertung betreffen, gemeint sind, wie z.B. der Transport der gesammelten Ware nach Forst (Lausitz) in der Nähe von Cottbus.
190Neben der rechtlichen Gestaltung des Subunternehmervertrages spricht auch die tatsächliche äußerliche Gestaltung der Sammelcontainer für eine Trägerschaft des Klägers. Ausweislich seiner Beschreibung in der mündlichen Verhandlungen sind die Container mit der Firma „T1. -U. “ bedruckt und tragen die Kontaktdaten der Firma. Ein Hinweis auf die F. D. GmbH als (vermeintliche) Trägerin der Sammlung von Altkleidern und Altschuhen findet sich dort nicht. Für den objektiven Betrachter (vgl. §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch) erscheint deshalb allein der unter der Firmenbezeichnung „T1. -U. “ handelnde Kläger für die Sammlung verantwortlich.
191Die Tatsache, dass die F. D. GmbH rechtlichen Beistand bei der Bearbeitung der Anzeige und der Führung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gewährte, ändert an dieser Gesamtbetrachtung nichts, sondern erscheint aufgrund der Zusammenarbeit der F. D. GmbH und dem Kläger im Stadtgebiet der Beklagten nachvollziehbar.
192Träfe die Ansicht der Beklagten zu, nicht der Kläger, sondern allein die F. D. GmbH sei Trägerin der vom Kläger angezeigten und durchgeführten Sammlung, wäre im Übrigen die an den Kläger adressierte auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützte Untersagungsverfügung deshalb rechtswidrig, weil nur der Träger der Sammlung tauglicher Adressat einer solchen Verfügung sein kann. Ob eine Verfügung in diesem Fall auf § 62 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 KrWG gestützt werden kann, bedarf hier keiner Entscheidung.
193V. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der materiell rechtswidrigen Grundverfügung (vgl. insoweit die Ausführungen unter A. IV), die mit diesem Urteil aufgehoben wird.
194Gleiches gilt für die nach §§ 14 Abs. 1, 1 Abs. 1 Nr. 1 Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen festgesetzte Verwaltungsgebühr. Für eine rechtswidrige Amtshandlung können keine Kosten gefordert werden,
195vgl. Susenberger/Weißauer, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblattwerk (Stand: Dezember 2006), § 1 Rn. 13, m. w. N.
196B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 709 Sätze 1 und 2 Zivilprozessordnung.
197Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
198Beschluss:
199Der Streitwert wird auf 12.980,00 Euro festgesetzt.
200Gründe:
201Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von dem Kläger selbst im Verwaltungsverfahren angegebenen beabsichtigten Jahresgesamtsammelmenge (62,4 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 12.480,00 Euro,
202vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris.
203Der Zwangsgeldandrohung kommt wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung keine eigenständige Bedeutung zu (Nr. 1.7.2 des Streitwertkatalogs). Hinsichtlich der Gebührenfestsetzung folgt die Festsetzung des Streitwertes aus § 52 Abs. 3 GKG.
Tenor
I.
Unter Änderung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 16. Januar 2013 wird die Klage insgesamt abgewiesen.
II.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
III.
Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor Vollstreckung Sicherheit in Höhe der zu vollstreckenden Kosten leistet.
IV.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
Gründe
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Die Erzeuger, Besitzer, Sammler, Beförderer und Entsorger von gefährlichen Abfällen haben sowohl der zuständigen Behörde gegenüber als auch untereinander die ordnungsgemäße Entsorgung gefährlicher Abfälle nachzuweisen. Der Nachweis wird geführt
- 1.
vor Beginn der Entsorgung in Form einer Erklärung des Erzeugers, Besitzers, Sammlers oder Beförderers von Abfällen zur vorgesehenen Entsorgung, einer Annahmeerklärung des Abfallentsorgers sowie der Bestätigung der Zulässigkeit der vorgesehenen Entsorgung durch die zuständige Behörde und - 2.
über die durchgeführte Entsorgung oder Teilabschnitte der Entsorgung in Form von Erklärungen der nach Satz 1 Verpflichteten über den Verbleib der entsorgten Abfälle.
(2) Die Nachweispflichten nach Absatz 1 gelten nicht für die Entsorgung gefährlicher Abfälle, welche die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen in eigenen Abfallentsorgungsanlagen entsorgen, wenn diese Entsorgungsanlagen in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit den Anlagen oder Stellen stehen, in denen die zu entsorgenden Abfälle angefallen sind. Die Registerpflichten nach § 49 bleiben unberührt.
(3) Die Nachweispflichten nach Absatz 1 gelten nicht bis zum Abschluss der Rücknahme oder Rückgabe von Erzeugnissen oder der nach Gebrauch der Erzeugnisse verbleibenden gefährlichen Abfälle, die einer verordneten Rücknahme oder Rückgabe nach § 25 unterliegen. Eine Rücknahme oder Rückgabe von Erzeugnissen und der nach Gebrauch der Erzeugnisse verbleibenden Abfälle gilt spätestens mit der Annahme an einer Anlage zur weiteren Entsorgung, ausgenommen Anlagen zur Zwischenlagerung der Abfälle, als abgeschlossen, soweit die Rechtsverordnung, welche die Rückgabe oder Rücknahme anordnet, keinen früheren Zeitpunkt bestimmt.
(4) Die Nachweispflichten nach Absatz 1 gelten nicht für private Haushaltungen.
(1) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zur Erfüllung der sich aus den §§ 49 bis 51 ergebenden Pflichten die näheren Anforderungen an die Form, den Inhalt sowie das Verfahren zur Führung und Vorlage der Nachweise, Register und der Mitteilung bestimmter Angaben aus den Registern festzulegen sowie die nach § 49 Absatz 2 verpflichteten Anlagen oder Unternehmen zu bestimmen. Durch Rechtsverordnung nach Satz 1 kann auch bestimmt werden, dass
- 1.
der Nachweis nach § 50 Absatz 1 Satz 2 Nummer 1 nach Ablauf einer bestimmten Frist als bestätigt gilt oder eine Bestätigung entfällt, soweit jeweils die ordnungsgemäße Entsorgung gewährleistet bleibt, - 2.
auf Verlangen der zuständigen Behörde oder eines früheren Besitzers Belege über die Durchführung der Entsorgung der Behörde oder dem früheren Besitzer vorzulegen sind, - 3.
für bestimmte Kleinmengen, die nach Art und Beschaffenheit der Abfälle auch unterschiedlich festgelegt werden können, oder für einzelne Abfallbewirtschaftungsmaßnahmen, Abfallarten oder Abfallgruppen bestimmte Anforderungen nicht oder abweichende Anforderungen gelten, soweit jeweils die ordnungsgemäße Entsorgung gewährleistet bleibt, - 4.
die zuständige Behörde unter dem Vorbehalt des Widerrufs auf Antrag oder von Amts wegen Verpflichtete ganz oder teilweise von der Führung von Nachweisen oder Registern freistellen kann, soweit die ordnungsgemäße Entsorgung gewährleistet bleibt, - 5.
die Register in Form einer sachlich und zeitlich geordneten Sammlung der vorgeschriebenen Nachweise oder der Belege, die in der Entsorgungspraxis gängig sind, geführt werden, - 6.
die Nachweise und Register bis zum Ablauf bestimmter Fristen aufzubewahren sind sowie - 7.
bei der Beförderung von Abfällen geeignete Angaben zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(2) Durch Rechtsverordnung nach Absatz 1 kann auch angeordnet werden, dass
- 1.
Nachweise und Register elektronisch zu führen und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 2.
die zur Erfüllung der in Nummer 1 genannten Pflichten erforderlichen Voraussetzungen geschaffen und vorgehalten werden sowie - 3.
den zuständigen Behörden oder den beteiligten Nachweispflichtigen bestimmte Angaben zu den technischen Voraussetzungen nach Nummer 2, insbesondere die erforderlichen Empfangszugänge sowie Störungen der für die Kommunikation erforderlichen Einrichtungen, mitgeteilt werden.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen haben die Tätigkeit ihres Betriebes vor Aufnahme der Tätigkeit der zuständigen Behörde anzuzeigen, es sei denn, der Betrieb verfügt über eine Erlaubnis nach § 54 Absatz 1. Die zuständige Behörde bestätigt dem Anzeigenden unverzüglich schriftlich den Eingang der Anzeige. Zuständig ist die Behörde des Landes, in dem der Anzeigende seinen Hauptsitz hat.
(2) Der Inhaber eines Betriebes im Sinne des Absatzes 1 sowie die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal müssen über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(3) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Tätigkeit von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Sie kann Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Fach- und Sachkunde vom Anzeigenden verlangen. Sie hat die angezeigte Tätigkeit zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die erforderliche Fach- oder Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 nicht nachgewiesen wurde.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 2 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Gleichwertige Nachweise nach Satz 1 sind auf Verlangen der zuständigen Behörde im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 eines Anzeigenden aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Anzeige und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen, für Sammler und Beförderer von Abfällen insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder der jeweiligen Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erstattung der Anzeige, über Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die Fach- und Sachkunde und deren Nachweis, - 2.
anzuordnen, dass das Verfahren zur Erstattung der Anzeige elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Anzeigepflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Anzeige aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Anzeigepflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Entsorgungsfachbetriebe wirken an der Förderung der Kreislaufwirtschaft und der Sicherstellung des Schutzes von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen nach Maßgabe der hierfür geltenden Rechtsvorschriften mit.
(2) Entsorgungsfachbetrieb ist ein Betrieb, der
- 1.
gewerbsmäßig, im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen oder öffentlicher Einrichtungen Abfälle sammelt, befördert, lagert, behandelt, verwertet, beseitigt, mit diesen handelt oder makelt und - 2.
in Bezug auf eine oder mehrere der in Nummer 1 genannten Tätigkeiten durch eine technische Überwachungsorganisation oder eine Entsorgergemeinschaft als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziert ist.
(3) Das Zertifikat darf nur erteilt werden, wenn der Betrieb die für die ordnungsgemäße Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Anforderungen an seine Organisation, seine personelle, gerätetechnische und sonstige Ausstattung, seine Tätigkeit sowie die Zuverlässigkeit und Fach- und Sachkunde seines Personals erfüllt. In dem Zertifikat sind die zertifizierten Tätigkeiten des Betriebes, insbesondere bezogen auf seine Standorte und Anlagen sowie die Abfallarten, genau zu bezeichnen. Das Zertifikat ist zu befristen. Die Gültigkeitsdauer darf einen Zeitraum von 18 Monaten nicht überschreiten. Das Vorliegen der Voraussetzungen des Satzes 1 wird mindestens jährlich von der technischen Überwachungsorganisation oder der Entsorgergemeinschaft überprüft.
(4) Mit Erteilung des Zertifikats ist dem Betrieb von der technischen Überwachungsorganisation oder Entsorgergemeinschaft die Berechtigung zum Führen eines Überwachungszeichens zu erteilen, das die Bezeichnung „Entsorgungsfachbetrieb“ in Verbindung mit dem Hinweis auf die zertifizierte Tätigkeit und die das Überwachungszeichen erteilende technische Überwachungsorganisation oder Entsorgergemeinschaft aufweist. Ein Betrieb darf das Überwachungszeichen nur führen, soweit und solange er als Entsorgungsfachbetrieb zertifiziert ist.
(5) Eine technische Überwachungsorganisation ist ein rechtsfähiger Zusammenschluss mehrerer Sachverständiger, deren Sachverständigentätigkeit auf dauernde Zusammenarbeit angelegt ist. Die Erteilung des Zertifikats und der Berechtigung zum Führen des Überwachungszeichens durch die technische Überwachungsorganisation erfolgt auf der Grundlage eines Überwachungsvertrages, der insbesondere die Anforderungen an den Betrieb und seine Überwachung sowie an die Erteilung und den Entzug des Zertifikats und der Berechtigung zum Führen des Überwachungszeichens festlegt. Der Überwachungsvertrag bedarf der Zustimmung der zuständigen Behörde.
(6) Eine Entsorgergemeinschaft ist ein rechtsfähiger Zusammenschluss von Entsorgungsfachbetrieben im Sinne des Absatzes 2. Sie bedarf der Anerkennung der zuständigen Behörde. Die Erteilung des Zertifikats und der Berechtigung zum Führen des Überwachungszeichens durch die Entsorgergemeinschaft erfolgt auf der Grundlage einer Satzung oder sonstigen Regelung, die insbesondere die Anforderungen an die zu zertifizierenden Betriebe und ihre Überwachung sowie an die Erteilung und den Entzug des Zertifikats und der Berechtigung zum Führen des Überwachungszeichens festlegt.
(7) Technische Überwachungsorganisation und Entsorgergemeinschaft haben sich für die Überprüfung der Betriebe Sachverständiger zu bedienen, die die für die Durchführung der Überwachung erforderliche Zuverlässigkeit, Unabhängigkeit sowie Fach- und Sachkunde besitzen.
(8) Entfallen die Voraussetzungen für die Erteilung des Zertifikats, hat die technische Überwachungsorganisation oder die Entsorgergemeinschaft dem Betrieb das von ihr erteilte Zertifikat und die Berechtigung zum Führen des Überwachungszeichens zu entziehen sowie den Betrieb aufzufordern, das Zertifikat zurückzugeben und das Überwachungszeichen nicht weiterzuführen. Kommt der Betrieb dieser Aufforderung innerhalb einer von der technischen Überwachungsorganisation oder Entsorgergemeinschaft gesetzten Frist nicht nach, kann die zuständige Behörde dem Betrieb das erteilte Zertifikat und die Berechtigung zum Führen des Überwachungszeichens entziehen sowie die sonstige weitere Verwendung der Bezeichnung „Entsorgungsfachbetrieb“ untersagen.
Tenor
Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert.
Die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 wird mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Beteiligten streiten - soweit im gegenwärtigen Verfahrensstadium noch von Interesse - um die vom Beklagten gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung der Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der kreisangehörigen Stadt O. - Altpapier hier und im Folgenden verstanden als aus privaten Haushaltungen einzusammelnde(s) Papier, Pappe und Kartonagen (PPK), auch soweit es sich um Verkaufsverpackungen handelt.
3Der Beklagte ist unter anderem der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger für den Rhein-Kreis O. , dem acht Kommunen angehören. Diese haben ebenfalls als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle einzusammeln und zu den vom Beklagten oder in dessen Auftrag betriebenen Entsorgungsanlagen oder Umschlagstationen zu befördern. Jedenfalls seit 1997 bedient sich der Beklagte zur Erfüllung seiner Aufgaben als Entsorgungsträger eines in privatrechtlicher Form organisierten Unternehmens, derzeit der Entsorgungsgesellschaft O1. H. (im Folgenden: EGN), eines Tochterunternehmens der SWK Stadtwerke L. AG, mit der ein bis Ende 2016 laufender Entsorgungsvertrag besteht. Der Vertrag, der zunächst auch die Altpapierentsorgung (Verwertung) aus den kreisangehörigen Kommunen E. , H1. , K. und S. umfasste, sieht einen vom Beklagten zu zahlenden jährlichen pauschalen Preis pro Tonne von der EGN entsorgten Abfalls vor, d. h. eine Differenzierung nach Abfallarten findet nicht statt. Der allgemeine Entsorgungspreis stieg von knapp unter 100 € im Jahr 1997 auf über 130 € ab dem Jahr 2007. Soweit kreisangehörige Kommunen dem Beklagten getrennt gesammeltes Altpapier zur Entsorgung (Verwertung) überließen, erhob der Beklagte hierfür aufgrund von "Quersubventionierungen" etwa in den Jahren 2008 und 2009 eine Gebühr von 25,66 € pro Tonne von den Kommunen.
4Der Entsorgungsvertrag zwischen dem Beklagten und der EGN wurde in der Vergangenheit mehrfach geändert. Ein Änderungsgrund war etwa, dass weitere kreisangehörige Kommunen (N. und O. ) im Zeitraum vor 2008 dazu übergegangen waren, ihr getrennt gesammeltes Altpapier dem Beklagten zu überlassen, was für die EGN größere Entsorgungsmengen bedeutete, nachdem die Kommunen es zunächst - vom Beklagten geduldet - selbst verwertet hatten. Als im Jahr 2008 und danach vier kreisangehörige Kommunen (K. , O. , S. und - teilweise - N. ) aufgrund des stark gestiegenen Preises für Altpapier dieses im Ergebnis nicht mehr dem Beklagten überließen und diese Mengen dementsprechend auch nicht mehr der EGN zur Verfügung standen, forderte diese vom Beklagten eine weitere Anpassung des Entsorgungsvertrags in Gestalt einer Erhöhung des pauschalen Entsorgungspreises. Der sich daraus ergebende Streit wurde Anfang 2010 dahingehend beigelegt, dass entgegen der Forderung der EGN der Entsorgungspreis ab 1. Januar 2009 nicht erhöht wird, der Beklagte jedoch in den Jahren 2011 bis 2016 Ausgleichszahlungen erbringt. Zugleich wurde vereinbart, dass Altpapier aus den Kommunen K. , O. und S. nicht mehr Gegenstand des Entsorgungsvertrags ist. Damit bezog sich der Entsorgungsvertrag, was Altpapier anbelangt, nur noch auf die Mengen aus den Kommunen H1. , E. und N. . Mit einer weiteren Anpassung des Entsorgungsvertrags wurde die Verwertung von Altpapier ab dem 1. Januar 2012 vollständig aus dem Vertrag ausgeklammert. Auch dafür hat der Beklagte Ausgleichszahlungen an die EGN zu leisten.
5Bereits im September 2010 hatte der Beklagte die Verwertung von Altpapier aus den Kommunen K. , L1. , L2. , O. und S. europaweit ausgeschrieben. Die Ausschreibung gab die Möglichkeit, die Angebote nach Mengenklassen zu staffeln, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass ungewiss war, ob aus einigen der Kommunen überhaupt Altpapier zur Verwertung überlassen würde. Die eingegangenen Angebote sahen im Mittel eine Mindestvergütung für den Beklagten pro Tonne Altpapier von 70,25 € vor, der Mittelwert der angebotenen Vergütungen lag bei 113,59 €. Den Zuschlag erhielt im Dezember 2010 die X. Wertstoffkontor H. (im Folgenden: X. ), mit der der Beklagte einen entsprechenden Vertrag schloss. Die Verwertung des Altpapiers aus den Kommunen E. , H1. und N. schrieb der Beklagte Ende 2011 aus. Den Zuschlag erhielt die EGN. Jedenfalls seit dem Jahr 2012 gibt der Beklagte die Überschüsse aus der Altpapierverwertung an die Kommunen weiter, die ihm Altpapier zur Verwertung überlassen.
6Die Klägerin steht im Eigentum der Stadt O. , welche 51 Prozent der Anteile an der Klägerin direkt und 49 Prozent über ihre 100 prozentige Tochter, die Stadtwerke O. H. , hält. Sie übernahm aufgrund eines Vertrages mit der Stadt O. aus Februar 1996 die Sammlung und Verwertung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Nach dem Vertrag erhielt die Klägerin von der Stadt O. sowohl für die Sammlung als auch für die Aufbereitung und Sortierung des Altpapiers eine Vergütung. Die Vermarktung der aufbereiteten Stoffe hatte die Klägerin auf eigenen Verantwortung und Rechnung vorzunehmen. Ferner beauftragte die Stadt O. die Klägerin mit Geschäftsbesorgungsvertrag aus Juni 2000 mit den hoheitlichen Aufgaben der Stadt im Bereich der Abfallbeseitigung sowie mit Leistungen im Bereich Abfallsammlung und -beförderung, nicht jedoch in Bezug auf Altpapier.
7Aufgrund des erstgenannten Vertrags sammelte die Klägerin Altpapier aus privaten Haushalten im Stadtgebiet von O. in Bündeln und mittels Containern, wobei sie allerdings ganz überwiegend nicht selbst tätig wurde, sondern ihrerseits die EGN beauftragte, die sich wiederum teilweise eines Subunternehmens bediente. Das gesammelte Altpapier aus O. wurde seit 2003 zur Wertstoffsortier- und Abfallbehandlungsanlage in O. -H2. transportiert und dort dem Beklagten bzw. der dort tätigen EGN zur Verwertung überlassen. Ab Mai 2008 sammelte die Klägerin - wiederum über die EGN - Altpapier zudem mittels "blauer Tonnen", nachdem zuvor ein anderes Unternehmen bei der Stadt O. angezeigt hatte, Altpapier aus privaten Haushaltungen mittels Altpapiertonnen sammeln zu wollen.
8Mit Schreiben vom 15. September 2008 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, ab sofort im Stadtgebiet O. flächendeckend Papier, Pappe und Kartonagen im Wege einer gewerblichen Sammlung erfassen zu wollen, und zwar mittels Altpapiertonnen, Altpapiercontainern und Bündelsammlungen. Zugleich kündigte sie Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung an. Im Zusammenhang damit wurde die Überlassung von Altpapier an den Beklagten eingestellt. Ab dem 1. November 2008 überließ die Klägerin das gesammelte Altpapier der EGN zur Verwertung, nachdem sie mit dieser einen eigenen Vertrag geschlossen hatte. Der Beklagte duldete diese Praxis zunächst. Im Dezember 2010 stellten die Klägerin und die Stadt O. den Vertrag aus Februar 1996 betreffend unter anderem die Sammlung des Altpapiers in O. vorübergehend ruhend.
9Die EGN war im Übrigen jedenfalls bis Ende 2011 unter anderem aufgrund eines (mehrfach verlängerten und verlängerbaren) Vertrages mit der Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland H. (im Folgenden: DSD) verpflichtet, die im Gebiet der Stadt O. anfallenden PPK-Verkaufsverpackungen, die im Zuge der von der Klägerin betriebenen Altpapiersammlung miterfasst werden, zu entsorgen. Die EGN erhält hierfür von der DSD eine monatliche Vergütung. Im Gegenzug hat die EGN die DSD an den Verwertungserlösen der Verkaufsverpackungen zu beteiligen.
10Aus Gebührenbedarfsermittlungen der Stadt O. ergibt sich, dass diese für die Jahre 2008 und 2009 sowohl für den Transport als auch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz brachte (499.500 € für 2008, 565.000 € für 2009). Für das Jahr 2010 veranschlagte sie nur noch 320.000 € für den Transport mit dem Hinweis, dass Entsorgungskosten nicht mehr anfielen, weil die Verwertung seit dem 1. November 2008 über die Klägerin erfolge. Für das Jahr 2011 wurden weder für den Transport noch für die Entsorgung von Altpapier Kosten in Ansatz gebracht mit der Begründung, dass die Klägerin das Altpapier gewerblich sammle.
11Im März 2010 hörte der Beklagte in seiner Funktion als untere Umweltschutzbehörde die Klägerin zu einer Untersagung der Sammlung von Altpapier in O. an, was er damit begründete, dass die Sammlung der Klägerin nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C16.08 -) keine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darstelle. Etwa zeitgleich hörte er auch die (nicht kommunalen) Träger von Altpapiersammlungen in anderen Kommunen hinsichtlich einer Untersagung an, um sämtliches im Kreisgebiet gesammeltes Altpapier selbst - mittels der oder über die zuvor erwähnten Ausschreibungsverfahren - verwerten zu können. Aufgrund der Anhörung kam es mit einem anderen Unternehmen, das in einer anderen kreisangehörigen Kommune Altpapier sammelte, zu Gesprächen, in denen der Beklagte anbot, von der angekündigten Untersagung Abstand zu nehmen, wenn er von dem Unternehmen an den Verwertungserlösen für das Altpapier beteiligt wird. Eine entsprechende Einigung kam nicht zustande.
12Mit Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010, zugestellt am 20. Juli 2010, ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin unter anderem an, ab dem 1. Januar 2011 die eigenverantwortliche Sammlung und Verwertung von Altpapier aus privaten Haushalten auf dem Gebiet der Stadt O. zu unterlassen (Buchstabe a Nr. 1). Zur Begründung führte der Beklagten im Wesentlichen aus: Die Ordnungsverfügung diene der Durchsetzung der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Bei der von der Klägerin seit September 2008 durchgeführten Sammlung handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Auch sonst liege keine Ausnahme von der Überlassungspflicht vor.
13Am 19. August 2010 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Die Sammlungsuntersagung sei schon deshalb rechtswidrig, weil sie (die Klägerin) entgegen der Annahme in der Ordnungsverfügung nicht eigenverantwortlich sammle. Vielmehr sei sie aufgrund des bestehenden Geschäftsbesorgungsvertrages mit der Stadt O. sowie der Abfallentsorgungssatzung der Stadt O. als beauftragte Dritte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG für die Stadt O. tätig. Soweit ihre Sammlung nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien keine gewerbliche sei, lasse sich daraus allenfalls ableiten, dass § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht einschlägig sei. Dies rechtfertige aber nicht den Schluss, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG vorliege, eben weil sie Drittbeauftragte im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG sei. Liege dagegen eine gewerbliche Sammlung vor, verstoße die Verbotsverfügung gegen § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Überwiegende öffentliche Interessen stünden der Sammlung nicht entgegen. Anhaltspunkte für relevante Gebührenauswirkungen lägen ebenso wenig vor wie für eine Gefährdung der Entsorgungssicherheit. Die Untersagungsverfügung sei auch ermessensfehlerhaft, weil der entscheidungserhebliche Sachverhalt zuvor nicht aufgeklärt worden sei.
14Die Klägerin hat beantragt,
15die Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 aufzuheben.
16Der Beklagte hat beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Zur Begründung seines Antrags hat er im Wesentlichen geltend gemacht: Bei der Sammlung der Klägerin handele es sich nach den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien nicht um eine gewerbliche. Unabhängig davon erfolge die Sammlung nicht ordnungsgemäß, weil sie nicht in Übereinstimmung mit anderen Rechtsvorschriften durchgeführt werde. Die Beauftragung der Klägerin mit Entsorgungsdienstleistungen durch die Stadt O. im Wege der inhouse-Vergabe sei vergaberechtlich unzulässig, weil die Klägerin bei einer solchen Vergabe nur begrenzt außerhalb des Auftragsverhältnisses tätig werden dürfe und die insoweit zu beachtende Grenze mit der durchgeführten Altpapiersammlung und -verwertung überschritten werde. Die Sammlung verstoße ferner gegen Wettbewerbsrecht, weil die Stadt O. in Zusammenarbeit mit der Klägerin andere Marktteilnehmer behindere. Weiterhin liege ein Verstoß gegen das Kommunalabgabenrecht vor, weil danach die von der Stadt O. übernommenen Sammlungs- und Transportkosten nicht im Abfallgebührenhaushalt hätten in Ansatz gebracht werden dürfen. Im Übrigen stünden der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Es bestehe die Gefahr, dass Vergabeverfahren erheblich erschwert und gegebenenfalls unterlaufen würden. Dies gelte schon deshalb, weil eine zuverlässige Prognose der zu entsorgenden Altpapiermengen nicht möglich sei. Auch sei die Entsorgungssicherheit gefährdet, wenn die öffentliche Altpapierentsorgung im Kreis vollständig von gewerblichen Sammlungen verdrängt werde. Im Fall der Einstellung der gewerblichen Sammlungen sei die öffentlich-rechtliche Entsorgung nicht möglich, zumindest nicht kurzfristig, weil die Entsorgungspflichten europaweit ausgeschrieben werden müssten. Öffentliche Interessen seien auch insoweit beeinträchtigt, als durch die Sammlung der Klägerin auch Verkaufspackungen erfasst und diese damit den Systembetreibern nach der Verpackungsverordnung entzogen würden. Schließlich verhindere die Sammlung der Klägerin niedrigere Abfallgebühren.
19Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage, soweit sie gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung gerichtet ist, im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass die Verfügung der Durchsetzung der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG diene; eine Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG liege nicht vor, weil es jedenfalls nicht erkennbar sei, dass es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche handele.
20Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt: Da es sich bei der streitgegenständlichen Unterlassungsverfügung um einen Dauerverwaltungsakt handele, sei ihre Rechtmäßigkeit anhand des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen. Danach erweise sie sich in mehrfacher Hinsicht als rechtswidrig. Soweit der Beklagte die Sammlung untersagt habe, weil es sich nicht um eine gewerbliche handele, sei dem durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Auch darüber hinaus seien die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen gewerbliche Sammlungen zulässig seien, durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz grundlegend geändert worden. Hinsichtlich der in § 17 Abs. 2 und 3 KrWG normierten Zulässigkeitsvoraussetzungen verfüge sie (die Klägerin) nicht über die erforderlichen Kenntnisse, um deren (Nicht-)Vorliegen beurteilen zu können. Der Beklagte habe sich diesbezüglich nicht geäußert, obwohl er verpflichtet sei, seine Unterlassungsverfügung anhand der aktuellen Sach- und Rechtslage zu überprüfen. Hierauf käme es nicht an, wenn eine andere Entscheidung nicht getroffen werden könnte. Von einer Alternativlosigkeit der Untersagungsverfügung könne jedoch keine Rede sein. Die Unterlassungsverfügung sei auch durch das mit § 18 KrWG eingeführte Anzeigeverfahren obsolet geworden. Schließlich sei die Unterlassungsverfügung ermessensfehlerhaft. Die angestellten Ermessenserwägungen gingen nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ins Leere. Soweit im Rahmen der Ermessensentscheidung auf die Aspekte der Gefährdung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und des öffentlichen Interesses an niedrigen Abfallgebühren abgestellt worden sei, griffen diese nicht. Mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seien nicht dargelegt worden. Anhaltspunkte für eine wesentliche Senkung der Abfallgebühren seien ebenfalls nicht dargetan worden. Weil der Beklagte seine Ermessenserwägungen nicht an die neue Rechtslage angepasst habe, sei die Untersagungsverfügung wegen eines Begründungsdefizits auch formell rechtswidrig. Schließlich sei der Beklagte für die Untersagungsverfügung nicht zuständig gewesen.
21Die Klägerin beantragt,
22das angegriffene Urteil teilweise zu ändern und die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 14. Juli 2010 mit Wirkung ab dem Tag der mündlichen Verhandlung vor dem Senat aufzuheben.
23Der Beklagte beantragt,
24die Berufung zurückzuweisen.
25Er macht im Wesentlichen geltend: Auch auf der Grundlage des Kreislaufwirtschaftsgesetzes handele es sich bei der Sammlung der Klägerin mangels Erkennbarkeit nicht um eine gewerbliche. Nehme man dagegen eine gewerbliche Sammlung an, sei diese wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen rechtswidrig. Die Stadt O. habe die öffentlich-rechtliche Altpapiersammlung eingestellt. Ohne Änderung des Sammlungssystems sammle die Klägerin nunmehr nicht mehr als beauftragte Dritte der Stadt O. , sondern gewerblich. Ein solches Vorgehen sei mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht vereinbar, weil die Stadt O. ihre Pflicht aus § 20 Abs. 1 KrWG zur Einsammlung von Altpapier aus privaten Haushalten nicht mehr wahrnehme, ohne dass ein dafür vorgeschriebenes Verfahren nach § 20 Abs. 2 KrWG durchgeführt worden sei. Außerdem widerspreche die Vorgehensweise der Stadt O. den Grundsätzen der diskriminierungsfreien und transparenten Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb. Durch ihre Absprachen mit der Klägerin habe die Stadt dieser faktisch das gesamte Entsorgungsgebiet der Stadt O. im Sinne einer Monopolstellung überlassen. Zudem habe die Stadt konkurrierende gewerbliche Sammlungen behindert. Weiterhin sei er, der Beklagte, in seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt. Da er selbst eine hochwertige Verwertung von Altpapier durchführe, gingen ihm hinsichtlich der von der Klägerin erfassten Altpapiermengen Erlöse verloren, die nicht zur Reduzierung der Abfallgebühren eingesetzt werden könnten. Im Übrigen könne er entgegen seiner gesetzlichen Verpflichtung das Altpapier aus O. nicht den von ihm vorgehaltenen hochwertigen Verwertungsstrukturen zuführen. Weiterhin stünden der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen auch deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit eines nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems (nach der Verpackungsverordnung) gefährdet werde. Die Klägerin lasse auch Verkaufsverpackungen sammeln und verwerten, ohne eine Vereinbarung mit der Systembetreiberin gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV geschlossen zu haben. Sie gebe an diese keine Verkaufsverpackungen ab und vereinnahme sämtliche Verwertungserlöse. Damit sei ihre Sammlung der Grund dafür, dass aus O. keine Verkaufsverpackungen im Auftrag der Systembetreiber gemäß der Verpackungsverordnung tatsächlich haushaltsnah erfasst und anschließend verwertet würden. Die Einführung eines Anzeigeverfahren durch § 18 KrWG führe ferner nicht dazu, dass zuvor verfügte repressive hoheitliche Maßnahmen keinen Bestand mehr hätten. Die in der Ordnungsverfügung angestellten Ermessenserwägungen seien auch nach der neuen Rechtslage nicht zu beanstanden.
26Mit Schreiben vom 24. August 2012 zeigte die Klägerin dem Beklagten eine bestehende gewerbliche Altpapiersammlung im Gebiet der Stadt O. an.
27Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat Erfolg gehabt (Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 21. Dezember 2010 - 17 L 1791/10 - sowie des Senats vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 - und vom 15. Juni 2012 - 20 B 415/12 -).
28Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte zu diesem und den Verfahren 20 B 47/11, 20 A 3043/11 und 20 A 3044/11 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und sonstigen überreichten Unterlagen Bezug genommen.
29Entscheidungsgründe
30Die Berufung hat Erfolg.
31Die gegen die Untersagungsverfügung unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung vom 14. Juli 2010 gerichtete Anfechtungsklage ist begründet.
32Die Untersagungsverfügung ist zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
33Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden, am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes zu beurteilen.
34Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 - 4 K 1905/10 -, juris, jeweils m. w. N.
35Da sich die Untersagungsverfügung auf dieser Grundlage als rechtswidrig erweist, hat die Klage, die darauf gerichtet ist, die Aufhebung der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Zukunft zu erreichen, in vollem Umfang Erfolg. Soweit die Klägerin auch zur Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf der Grundlage des vormals geltenden Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vorgetragen hat, kommt es auf diese Ausführungen in Ansehung des gestellten Antrags nicht an, nachdem sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, dass ihr Begehren - unabhängig von einem insoweit bestehenden Rechtsschutzbedürfnis - nicht auch darauf gerichtet ist, eine Aufhebung der Untersagungsverfügung für einen zurückliegenden Zeitraum zu erreichen.
36Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510.
37Daran anknüpfend liegt hier schon vom Ansatz her kein Fall vor, in dem wegen zu beurteilender unterschiedlicher Zeiträume eine teilweise Klageabweisung in Betracht kommt, weil sich die Untersagungsverfügung - unterstellt - in einem zurückliegenden Zeitraum als rechtmäßig dargestellt hat. Im Übrigen ist die Fassung des in der Berufungsinstanz gestellten Antrags (auch) dem Umstand geschuldet, dass sich mit dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 die für die Beurteilung der Untersagungsverfügung maßgebliche Rechtslage geändert hat. Unabhängig davon, wie der erstinstanzlich gestellte Antrag zu verstehen war, kann es kostenmäßig, etwa unter dem Gesichtspunkt einer verdeckten Klagerücknahme, nicht zulasten der Klägerin gehen, dass sie ihren Antrag an die geänderte Rechtslage angepasst hat.
38In der Sache bestehen bereits Bedenken, ob die Untersagungsverfügung formell rechtmäßig ist.
39Solche Bedenken bestehen allerdings nicht wegen des Fehlens einer erforderlichen Begründung (vgl. § 39 Abs. 1 VwVfG NRW). Denn die Ordnungsverfügung enthält offensichtlich eine solche. Ob diese Begründung - auch nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes - die verfügte Sammlungsuntersagung trägt, ist keine Frage der formellen Rechtmäßigkeit. Im Übrigen hat der Beklagte in der Berufungsinstanz zur Rechtslage unter Geltung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes Stellung genommen, was als Nachschieben einer Begründung angesehen werden könnte.
40Bedenken sind jedoch darin begründet, dass dem Beklagten, ausgehend von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage, bei Erlass der Ordnungsverfügung die sachliche Zuständigkeit gefehlt haben und auch heute fehlen könnte.
41Vom Grundsatz her war der Beklagte bei Erlass der Ordnungsverfügung nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, weil die in Rede stehende Aufgabe ab dem 1. Juni 2012 (Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Auch aus § 3 ZustVU dürfte sich nichts anderes ergeben, da es hier um den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gegenüber einem Unternehmen geht, dessen Anteile nicht zu mehr als 50 % einem Kreis oder einer kreisfreien Stadt - die Stadt O. als "Eigentümerin" der Klägerin ist nicht kreisfrei - gehören, und deshalb keine Zuständigkeit der Bezirksregierung besteht.
42Bedenken hinsichtlich der Zuständigkeit des Beklagten resultieren jedoch daraus, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist.
43Diese Bedenken beruhen allerdings nicht darauf, dass die zuvor dargelegte Zuständigkeitsbestimmung gegen Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes verstößt. Zwar stellen zahlreiche Vorschriften dieses Gesetzes zum einen auf die zuständige Behörde und zum anderen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ab. Soweit die Vorschriften Aufgabenzuweisungen enthalten, ist dies jedoch in einem funktionalen Sinne zu verstehen und nicht als Vorgabe, welche Stelle die jeweilige Aufgabe zu erfüllen hat. Ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, lässt sich daraus nicht herleiten.
44Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 18. März 2009- 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171.
45Bedenken ergeben sich jedoch, wie den zuvor zitierten Entscheidungen andeutungsweise zu entnehmen ist, aus rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und des Neutralitätsgebots. Gerade unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt erscheint die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde nicht unproblematisch, weil dies die Gefahr von interessengeleiteten Maßnahmen beim Vollzug in sich birgt. Gerade wenn es um die Untersagung von gemeinnützigen und gewerblichen Sammlungen geht (§ 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG), spricht Einiges dafür, dass der von den Sammlungen betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (auch) eigene Interessen verfolgt und diese Interessen möglicherweise als untere Umweltschutzbehörde durchzusetzen versucht; jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des "bösen Scheins" kann für Außenstehende ein entsprechender Eindruck entstehen. Diese Bedenken sind offensichtlich auch im Gesetzgebungsverfahren zum Kreislaufwirtschaftsgesetz gesehen worden und haben dazu geführt, dass im ursprünglichen Regierungsentwurf in § 18 Abs. 1 Satz 2 sinngemäß vorgesehen war, dass die für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde nicht mit den Aufgaben eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut sein darf, und dies gerade mit der staatlichen Neutralitätspflicht und der Vermeidung von Interessenkonflikten begründet wurde.
46Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88.
47Dass die zuvor genannte Vorschrift später nicht Gesetz geworden ist, beruht nicht darauf, dass die zur Begründung der Vorschrift gemachten Erwägungen später als nicht stichhaltig erachtet wurden, sondern darauf, dass den Ländern vorbehalten werden sollte, die Zuständigkeiten zu bestimmen und "für die Einhaltung der Vorgaben des Verfassungsrechts wie auch des EU-Wettbewerbsrechts Sorge" zu tragen.
48Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 47 (= Drucksache 17(16)420 des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 25. Oktober 2011, S. 2).
49Dementsprechend ist inzwischen in Nordrhein-Westfalen verwaltungsintern bestimmt, dass die Kreise und kreisfreien Städte eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu gewährleisten haben.
50Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2 - 408.10.02.
51Eine solche organisatorische Trennung dürfte hier zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung aber nicht bestanden haben. Zudem dürfte eine hinreichende organisatorische Trennung unabhängig davon, ob sie gegebenenfalls einen bei Erlass der Verfügung - unterstellt - vorliegenden Zuständigkeitsmangel heilen könnte, auch gegenwärtig nicht vorliegen. Zwar hat der Beklagte mit der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überreichten Organisationsverfügung vom 17. Juni 2013 auf den zuvor zitierten Erlass reagiert. Abgesehen von der Frage, ob die im Wesentlichen auf der Sachbearbeiterebene vorgenommene teilweise Trennung der Aufgabenbereiche als hinreichend anzusehen ist, wird die Organisationsverfügung jedenfalls nicht strikt umgesetzt, weil gerade derjenige Sachbearbeiter oder Produktverantwortliche, der nach der Verfügung "ab sofort" nicht mehr für Sammlungsuntersagungen nach § 18 KrWG zuständig ist, sich in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat umfänglich für den Beklagten in dessen Funktion als untere Umweltschutzbehörde geäußert hat.
52Die Zuständigkeitsfrage muss jedoch nicht abschließend entscheiden werden, weil die Untersagungsverfügung jedenfalls materiell rechtswidrig ist.
53Sie kann nicht auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der gegenüber § 62 KrWG hinsichtlich der Untersagung einer gemäß § 18 Abs. 1 KrWG angezeigten gemeinnützigen oder gewerblichen Sammlung grundsätzlich als die speziellere Vorschrift anzusehen ist, als rechtmäßig angesehen werden.
54Gegenstand der Verfügung ist im Kern die Untersagung der Sammlung von Altpapier im Gebiet der Stadt O. . Soweit der Klägerin unter Buchstabe a Nr. 1 der Ordnungsverfügung darüber hinaus die Verwertung von Altpapier aus O. untersagt worden ist, kommt dem im Verhältnis zur Sammlungsuntersagung kein eigenständiger Regelungsgehalt zu. Mit der Untersagung auch der Verwertung hat der Beklagte ersichtlich lediglich der Tatsache Rechnung tragen wollen, dass die Klägerin bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung Altpapier in O. sammelte, d. h. als Verantwortliche unter anderem von der EGN sammeln ließ, und das gesammelte Altpapier verwertete oder verwerten ließ. Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin - in welcher Konstellation auch immer - Altpapier aus O. , das sie nicht sammelt, verwerten könnte, liegen nicht vor. Dementsprechend hat die untersagte Verwertung neben der untersagten Sammlung keinen eigenständigen oder weitergehenden Regelungsgehalt, weil die Verwertung durch die Klägerin gegebenenfalls bereits dadurch ausgeschlossen ist oder wird, dass ihr die Sammlung untersagt wird und sie dementsprechend nicht in den Besitz des Altpapiers gelangt.
55Die Sammlungsuntersagung kann jedoch deshalb nicht rechtmäßigerweise auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt werden, weil die dort normierten Voraussetzungen für eine Untersagung nicht vorliegen.
56Allerdings handelt es sich bei der Sammlung der Klägerin um eine gewerbliche auch im Sinne der §§ 17, 18 KrWG, was den Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG eröffnet, der, wie die Bezugnahme auf § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG zeigt, nur für (angezeigte) gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen gilt.
57Nach den Definitionen des § 3 Abs. 15 und 18 KrWG liegt eine gewerbliche Sammlung vor.
58Gemäß § 3 Abs. 15 KrWG ist eine Sammlung im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes das Einsammeln von Abfällen. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, da in O. Altpapier mittels Tonnen, Containern und in Bündeln erfasst (eingesammelt) wird. Als insoweit verantwortlicher Sammler (vgl. § 3 Abs. 10 KrWG) oder als Träger der Sammlung ist die Klägerin anzusehen, da sie, auch wenn sie nicht oder nur in geringem Umfang operativ im Sinne von selbst sammelnd tätig ist, die Sammlung über den diesbezüglich mit der EGN geschlossenen Vertrag steuert.
59Nach § 3 Abs. 18 Satz 1 KrWG ist eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Da die Klägerin das eingesammelte Altpapier nachfolgend eigenverantwortlich verwertet oder verwerten lässt, indem sie für die Überlassung zur Verwertung Geld erhält, ist eine Einnahmeerzielung bezweckt.
60Weitere Voraussetzungen für die Annahme einer gewerblichen Sammlung normiert das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht ausdrücklich und lassen sich ihm auch sonst nicht entnehmen.
61Der zum Sammlungsbegriff unter Geltung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vertretenen Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, eine gewerbliche Sammlung müsse sich von dauerhaften und festen Entsorgungsstrukturen eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten unterscheiden,
62vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154,
63ist durch § 3 Abs. 18 Satz 2 KrWG die Grundlage entzogen. Mit Blick darauf steht der Annahme einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen, dass die Sammlung der Klägerin sich nicht von derjenigen unterscheidet, als noch ein Auftragsverhältnis mit der Stadt O. bestand, also im Ergebnis eine öffentlich-rechtliche Sammlung stattfand.
64Entgegen der Auffassung des Beklagten hängt die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Regelungszusammenhang der §§ 17, 18 KrWG ferner nicht von der ungeschriebenen Voraussetzung ab, dass für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen die Gewerblichkeit der Sammlung erkennbar sein muss. Ein solches einschränkendes Verständnis der nach ihrem Wortlaut klaren Definitionen kann auch mit Blick auf die Systematik (das Zusammenwirken) der zuvor genannten Vorschriften und deren Sinn und Zweck nicht angenommen werden.
65Die Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf die § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG Bezug nimmt, dient dazu, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Hinblick auf die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG umfassend normierte Überlassungspflicht Rechnung zu tragen.
66Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 f. (linke Spalte ab unten).
67Denn die Überlassungspflicht gilt grundsätzlich auch für getrennt gesammelte Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen, was im Gesetzgebungsverfahren - vor allem wohl mit Blick auf die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit gemäß Art. 35, Art. 106 Abs. 1 AEUV - zu Recht als "EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig" angesehen worden ist.
68Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (linke Spalte oben).
69Die Ausnahmeregelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - das Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen unterstellt - suspendiert dabei ebenso wie die Nr. 3 die Überlassungspflicht in zweifacher Hinsicht. Zum einen wird die Überlassungspflicht der privaten Haushaltungen selbst suspendiert, die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG ihre Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen haben, was an sich die Überlassung an einen gewerblichen Sammler ausschließt. Zum anderen wird jedoch auch die Überlassungspflicht der gewerblichen Sammler suspendiert, die nach dem Einsammeln von Abfällen aus privaten Haushaltungen ohne die Ausnahmeregelungen als Besitzer eben solcher Abfälle ebenfalls gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zur Überlassung an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet wären.
70Den zuvor behandelten Vorschriften liegt offensichtlich das Verständnis eines (regelungsbedürftigen) Konkurrenzverhältnisses zwischen den mittels der Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geschützten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einerseits und gewerblichen (und gemeinnützigen) Sammlern (Sammlungen) andererseits zugrunde. So wird in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien § 17 Abs. 3 KrWG, mit dem die öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG konkretisiert werden, als "Kollisionsklausel" bezeichnet; im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist von "relevanten Konkurrenzsituationen" die Rede.
71Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, vorletzter Absatz, und rechte Spalte, ebenfalls vorletzter Absatz).
72Mit Blick darauf sind die Ausnahmeregelungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4 KrWG dahingehend zu verstehen, dass es auf jeden Fall eine vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger unabhängige, d. h. eigenständig und eigenverantwortlich tätige Person sein muss, die sich mittels einer (gemeinnützigen oder gewerblichen) Sammlung in den Besitz der Abfälle bringt. Dies kommt im Übrigen auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck. Diese Regelungskonzeption erscheint zwar nicht zwingend, weil die eigentliche Konkurrenzsituation erst bei der Verwertung zum Tragen kommt und die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht davon abhängt, dass der (überlassungspflichtige) Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen sich gerade durch eine Sammlung in den Besitz der Abfälle gebracht hat. Andererseits erscheint es nicht verfehlt oder willkürlich, als Voraussetzung für eine Ausnahme von der Überlassungspflicht ein bestimmtes Tätigwerden, nämlich das Einsammeln von Abfällen (vgl. § 3 Abs. 15 KrWG), zu fordern.
73Hiernach kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG unter der (ungeschriebenen) einschränkenden Voraussetzung steht, dass die Gewerblichkeit für die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen erkennbar ist. Denn aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her als eine Schutzvorschrift nicht zuletzt für Gewerbetreibende ausgestaltet ist, die mit - werthaltigen - Abfällen im weiteren Sinne Handel treiben und dabei in ein Konkurrenzverhältnis zu den - durch die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG "geschützten" - öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern getreten sind oder treten wollen. Angesichts dessen liefe die Voraussetzung der Erkennbarkeit der Gewerblichkeit für Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen auf einen anderen, von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht bezweckten Schutz hinaus. Stellte man auf die Erkennbarkeit der Gewerblichkeit ab, würden zwar die Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in die Lage versetzt beurteilen zu können, ob sie gegebenenfalls an den "Richtigen" überlassen, d. h. entweder im Einklang mit § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (gegebenenfalls in Gestalt eines von diesem beauftragten Dritten, § 22 Satz 1 KrWG) oder an einen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG tätigen gewerblichen Sammler. Einen solchen Schutz bezweckt § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nach den vorstehenden Ausführungen jedoch nicht.
74Dem Vorliegen einer gewerblichen Sammlung der Klägerin im Sinne der §§ 17, 18 KrWG kann auch nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie erfolge im Auftrag (§ 22 Satz 1 KrWG) eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
75Insoweit ist zum einen festzustellen, dass § 22 Satz 1 KrWG auch eine Beauftragung hinsichtlich des (Ein-)Sammelns von Abfällen umfasst, auch wenn der Wortlaut nur auf Verwertung und Beseitigung abstellt. Damit gemeint und eingeschlossen sind auch sämtliche Vorbereitungshandlungen wie etwa das Einsammeln.
76Vgl. Frenz in: Fluck/Frenz/Fischer/Franßen, Kreislaufwirtschaftsrecht, Abfallrecht und Bodenschutzrecht, § 22 KrWG Rn. 6, m. w. N.
77Zum anderen ist festzuhalten, dass "beauftragen" im Sinne der zuvor genannten Vorschrift nicht formalrechtlich als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag (§§ 662 ff. BGB) zu verstehen, sondern ein wie auch immer ausgestaltetes (vertragliches) Abstimmungsverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem "Drittbeauftragten" gemeint ist, das die Erfüllung wenigstens einer der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger obliegenden Pflichten durch den "Drittbeauftragten" zum Gegenstand haben muss.
78Im Weiteren ist davon auszugehen, dass ein bestehendes Auftragsverhältnis im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG hinsichtlich des Sammelns die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG ausschließt.
79Dies ergibt sich allerdings nicht schon aus der Definition der gewerblichen Sammlung in § 3 Abs. 18 KrWG, weil der dort genannte Zweck der Einnahmeerzielung auch im Fall eines Auftrags im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG vorliegen kann. Da diese Vorschrift, wie bereits erwähnt, nicht als Bezugnahme auf die Vorschriften über den (unentgeltlichen) Auftrag verstanden werden kann, dürfte es sich in der Regel bei den Aufträgen im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG um entgeltliche Geschäftsbesorgungsverträge handeln, welche von im Bereich der Abfallwirtschaft gewerblich tätigen Unternehmen im Wortsinne "zur Einnahmeerzielung" abgeschlossen werden. Soweit die Dritten auch mit der Verwertung "beauftragt" sind, kommt auch diesbezüglich eine Einnahmeerzielungsabsicht in Betracht, und zwar bereits bei der Sammlung.
80Dass die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG bei Bestehen eines das Sammeln betreffenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG ausgeschlossen ist, ergibt sich jedoch wiederum daraus, dass der Gesetzgeber, wie bereits erwähnt, mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nr. 1, § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG ein (mögliches) Konkurrenzverhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und gewerblichen Sammlungen (Sammlern) regeln wollte. Dabei hat er, was sich insbesondere an § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG festmachen lässt, die Drittbeauftragten auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gesehen. Wer jedoch auf der Seite der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger steht, kann nicht zugleich im Sinne einer gewerblichen Sammlung eigenständig und eigenverantwortlich tätig sein. In einem solchen Fall fehlt es gewissermaßen an dem vom Gesetzgeber angenommenen oder vorausgesetzten Konkurrenzverhältnis. Denn aufgrund des Auftrags des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers besteht eine Verpflichtung zum Tätigwerden diesem gegenüber und stimmen die beiderseitigen Interessen überein.
81Dies vorausgeschickt lässt sich hier jedoch nicht feststellen, dass die Klägerin im Auftrag der Stadt O. tätig ist - die Annahme eines (wirksamen) Auftragsverhältnisses mit dem Beklagten scheidet schon deshalb aus, weil dieser mit Blick auf § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG hinsichtlich des Einsammelns von Abfällen in den kreisangehörigen Kommunen nicht als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist. An die Annahme eines solchen Verhältnisses sind grundsätzlich strenge Anforderungen zu stellen. Mit Blick auf den im öffentlichen Interesse liegenden Grundsatz der Entsorgungssicherheit muss insbesondere klar erkennbar sein, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger einen Dritten mit der Erfüllung bestimmter Pflichten beauftragt hat. Daran fehlt es hier.
82Aus dem - soweit ersichtlich fortbestehenden - Geschäftsbesorgungsvertrag zwischen der Klägerin und der Stadt O. aus Juni 2000 lässt sich nicht eindeutig entnehmen, dass die Klägerin gegenüber der Stadt auch oder gerade in Bezug auf Altpapier zum Einsammeln verpflichtet ist. Die Anlage 1 zum Vertrag, mit der die Vertragspflichten der Klägerin konkretisiert werden, spricht dagegen, weil unter dem Gliederungspunkt "I. Abfallsammlung und - beförderung" das Sammeln und Befördern von Altpapier gerade nicht genannt wird.
83Was den unter anderem die Sammlung von Altpapier betreffenden Vertrag aus Februar 1996 anbelangt, kann dieser ebenfalls nicht als Grundlage eines wirksamen und bestehenden Auftragsverhältnisses im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG angesehen werden, da er jedenfalls seit Dezember 2010 (vorübergehend) ruhend gestellt ist. Bei den diesbezüglichen Erklärungen der Vertragsparteien handelt es sich im Übrigen nicht um nach § 117 Abs. 1 BGB unwirksame Scheinerklärungen, da tatsächlich nicht mehr entsprechend dem Vertrag verfahren wird. Dies lässt sich daran festmachen, dass der Klägerin nach § 3 Nr. 1 des Vertrags für das Erfassen (Sammeln) des Altpapiers eine Vergütung zustünde, diese jedoch nicht mehr gezahlt wird. Dies ergibt sich daraus, dass entsprechende Kosten ab dem Jahr 2011 nicht mehr in der Abfallgebührenkalkulation der Stadt O. auftauchen.
84Der Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG steht ferner nicht entgegen, dass sich die Klägerin so behandeln lassen muss, als sammle sie im Auftrag der Stadt O. - was nach den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung ausschlösse.
85Zwar ist dem Beklagten zuzugestehen, dass die Sammlung der Klägerin auf eine Art und Weise entstanden ist, die der Gesetzgeber (wohl) bei der Schaffung weder des § 3 Abs. 18 KrWG noch der §§ 17, 18 KrWG als typischen Fall vor Augen hatte. Den Gesetzesmaterialien lässt sich jedenfalls nicht entnehmen, dass Fallkonstellationen wie die vorliegende, in der eine vormals öffentlich-rechtliche, durch einen Drittbeauftragten durchgeführte Sammlung im Einvernehmen zwischen dem für das Einsammeln zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und dem Drittbeauftragten vollständig durch eine gewerbliche Sammlung des (vormals) Drittbeauftragten ersetzt wird, im Gesetzgebungsverfahren eine Rolle gespielt haben. Diese Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung führt jedoch nicht dazu, dass sich die Klägerin als beauftragte Dritte im Sinne von § 22 Satz 1 KrWG behandeln lassen muss und deshalb die Gewerblichkeit ihrer Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen ist. Eine solche Verfahrensweise stünde wiederum nicht damit in Einklang, dass es sich bei § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG vom Grundsatz her um eine Schutzvorschrift zugunsten gewerblicher Sammlungen handelt, um diese von der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG auszunehmen. Damit vertragen sich Einschränkungen bei dem Begriff der gewerblichen Sammlung nicht, die über § 22 KrWG hinaus aus dem öffentlich-rechtlichen Bereich herrühren. So liegt die Besonderheit der Entstehung der klägerischen Sammlung hier nicht in oder an der Sammlung selbst oder ihrer Gewerblichkeit im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG, sondern darin, dass die Stadt O. ihre öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit, was getrennt gehaltenes Altpapier anbelangt, spätestens im Dezember 2010 eingestellt hat, indem das vormals in Gestalt des Vertrages aus Februar 1996 bestehende Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Dies kann wertungsmäßig jedoch nicht dazu führen, dass die Klägerin als Drittbeauftragte behandelt oder angesehen und damit die Gewerblichkeit ihrer Sammlung verneint wird. Berührt das Verhalten der Stadt O. öffentliche (Entsorgungs-)Interessen, ist diesen gegebenenfalls im Rahmen von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG Rechnung zu tragen. Steht das Verhalten der Stadt O. mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften, etwa mit § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG oder § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG, nicht in Einklang, müssen erforderlichenfalls Maßnahmen gegenüber der Stadt O. ergriffen werden. Beides rechtfertigt indes nicht, eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG dadurch auszuschließen, dass zulasten der Klägerin ein Auftragsverhältnis angenommen wird. Das Vorstehende gilt entsprechend, wenn man davon ausgeht, dass die Stadt O. mit dem nach § 22 Satz 1 KrWG an sich zulässigen Mittel der Drittbeauftragung im Bereich der Altpapierentsorgung in einer derart "flexiblen" Art und Weise umgeht, die von der genannten Vorschrift nicht mehr gedeckt ist.
86Die Annahme einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG und damit die Anwendung des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG scheitert schließlich auch nicht daran, dass der Sammlung der Klägerin die Schutzwürdigkeit fehlt, weil sie entgegen der zuvor geschilderten Grundannahme des Gesetzgebers weder in einem Konkurrenzverhältnis zu einer Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gestanden hat noch steht, sondern in gewisser Weise sogar von der Überlassungspflicht profitiert hat. Denn jedenfalls bis Mitte des Jahres 2008 haben die Erzeuger und Besitzer von Altpapier aus privaten Haushaltungen dieses - in Übereinstimmung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, dem der heutige § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG entspricht, und mit § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG - der im Auftrag der Stadt O. sammelnden Klägerin, d. h. der für diese im Wesentlichen tätigen EGN, zur Verfügung gestellt, was im Ergebnis diese Sammlung "etabliert" und dazu beigetragen hat, dass die Klägerin ab September 2008 praktisch konkurrenzlos "gewerblich" (weiter-)sammeln konnte. Gleichwohl kommt es nicht in Betracht, deswegen das Vorliegen einer gewerblichen Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG zu verneinen. Es fehlt rechtssystematisch an einer planwidrigen Regelungslücke, die gerade durch eine solchermaßen einschränkende Auslegung des Begriffs der gewerblichen Sammlung zu schließen ist.
87Der zuvor dargestellten Regelungskonzeption des Kreislaufwirtschaftsgesetzes liegt vom Grundsatz her die Annahme zugrunde, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ihre Entsorgungspflichten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG wahrnehmen und diesen nachkommen, was einschließt, dass sie - vorbehaltlich des Eingreifens einer Ausnahmeregelung - die ihnen nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu überlassenden - und nachfolgend von ihnen zu entsorgenden (verwertenden) - Abfälle auch in Besitz nehmen. Diese Annahme ist erst recht im Hinblick auf (in aller Regel werthaltige) getrennt gehaltene und zu sammelnde Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen berechtigt. Insoweit haben und verfolgen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger über die Erfüllung der Pflichten hinaus, die ihnen im öffentlichen Interesse zur Gewährleistung von Entsorgungssicherheit übertragen worden sind, auch im weiteren Sinne wirtschaftliche Interessen, weil mit den genannten Abfällen bei der Verwertung Erlöse zu erzielen sind. Diese Grundannahmen schließen das Vorliegen eines Konkurrenzverhältnisses zu gewerblichen Sammlungen ein, die typischerweise ebenfalls auf getrennt gehaltene und zu sammelnde (werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen zugreifen oder zugreifen wollen.
88Es kann aber auch Konstellationen - wie die hier vorliegende - geben, in denen innerhalb einer Gebietskörperschaft zwei öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger neben- oder besser hintereinander tätig sind, deren Interessen jedenfalls hinsichtlich der Entsorgung von bestimmten (werthaltigen) Abfällen aus privaten Haushaltungen durchaus differieren können mit der Folge, dass nicht immer für beide ein Konkurrenzverhältnis zu einer gewerblichen Sammlung besteht. So obliegt in Nordrhein-Westfalen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG den kreisangehörigen Kommunen das Einsammeln der in ihrem Gebiet anfallenden und ihnen zu überlassenden Abfälle, weiterhin die Beförderung zu den Abfallentsorgungsanlagen oder zu den Müllumschlagstationen, soweit diese vom Kreis oder in dessen Auftrag betrieben werden. Erst daran anschließend tritt die Zuständigkeit des Kreises als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 und 2 LAbfG ein, der insbesondere für die Verwertung zuständig ist. Diese Konstellation beinhaltet die Gefahr von - im weiteren Sinne wirtschaftlichen oder finanziellen - Interessenkonflikten zwischen den beiden öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern, weil die kreisangehörigen Kommunen die Einsammlungs- und Transportkosten des Altpapiers zu tragen haben, jedoch nicht unmittelbar von etwaigen Erlösen aus der Verwertung der Abfälle profitieren. Dieser Interessenkonflikt hat vorliegend dazu geführt, dass im Gebiet des Beklagten einzelne kreisangehörige Kommunen Altpapier als "werthaltigen" Abfall aus privaten Haushaltungen nicht mehr einsammeln und dementsprechend auch eine Beförderung zu den im Auftrag des Beklagten betriebenen Anlagen entfällt, jedenfalls aber eine Überlassung an den Beklagten nicht mehr stattfindet. Dieser Interessenkonflikt ist weiterhin dafür verantwortlich, dass sich die Sammlung der Klägerin - wie oben aufgezeigt - konkurrenzlos durchsetzen konnte, weil die Stadt O. ab September 2008 jedenfalls faktisch ihre Entsorgungstätigkeiten - mit Blick auf die (beabsichtigte) gewerbliche Sammlung der Klägerin - eingestellt hat.
89Der Umstand, dass danach die Grundannahmen des Gesetzgebers nicht in allen Fällen zutreffen, rechtfertigt jedoch selbst dann, wenn man einen daraus folgenden Regelungsbedarf annimmt, nicht, gerade den Begriff der gewerblichen Sammlung einschränkend auszulegen. Da Konstellationen wie die zuvor dargelegte und hier vorliegende aus einem Interessenkonflikt zwischen mehreren öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern untereinander resultiert, besteht keine Veranlassung, daraus Einschränkungen des Begriffs der gewerblichen Sammlung abzuleiten, mit dem eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet wird oder werden soll. Vielmehr ist davon auszugehen, dass etwaigen Regelungsdefiziten im Rahmen der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der überwiegenden öffentlichen Interessen in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG hinreichend Rechnung getragen werden kann.
90Ist danach von einer gewerblichen Sammlung sowohl im Sinne von § 3 Abs. 18 KrWG als auch der §§ 17, 18 KrWG auszugehen, kann deren Untersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG allerdings nicht damit begründet werden, dass es an einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG mangelt.
91Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung des von der Klägerin eingesammelten Altpapiers die Schadlosigkeit im Sinne § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt.
92Soweit § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG eine Vereinbarkeit der Verwertung mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes fordert, kann hier nicht damit argumentiert werden, dass ein Verstoß gegen die Überlassungspflicht aus § 17 Abs. 1 KrWG vorliegt. Dies liefe auf einen unzulässigen Zirkelschluss hinaus. Da § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG - wie ausgeführt - gerade eine Ausnahme von der Überlassungspflicht begründet, wenn die dort genannten Voraussetzungen vorliegen, kann nicht im Rahmen der Prüfung einer dieser Voraussetzungen, nämlich der ordnungsgemäßen Verwertung, auf die entgegenstehende Überlassungspflicht abgestellt werden.
93Es ist ferner nicht ersichtlich, dass die Verwertung mit anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Einklang steht. Insoweit ist § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG nicht dahingehend zu verstehen, dass sämtliche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, die bei und im Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung (§ 3 Abs. 14 KrWG) auftreten können, die Verwertung "ordnungswidrig" machen.
94In der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz wird hinsichtlich § 7 Abs. 3 KrWG ausgeführt, dass die Forderung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Sicherstellung der zentralen Anforderungen an den Gesundheits- und Umweltschutz diene.
95Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 79.
96§ 7 Abs. 3 KrWG entspricht der Vorgängerregelung des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Hinsichtlich dieser Vorschrift ist im vorangegangenen Gesetzgebungsverfahren die Vorstellung geäußert worden, die geforderte Übereinstimmung der Verwertung mit anderen Rechtsvorschriften solle gewährleisten, dass der Einsatz von Rückständen im Wirtschaftskreislauf gegenüber dem Einsatz von Primärrohstoffen oder -erzeugnissen weder bevorzugt noch benachteiligt werden dürfe.
97Vgl. BT-Drucks. 12/5672, S. 42.
98Beiden zuvor wiedergegebenen Begründungen kann nicht entnommen werden, dass jeder beliebige Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften, soweit ein Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung besteht, zur "Ordnungswidrigkeit" der Verwertung führt. Vielmehr ist zunächst einmal davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften, mit denen die Verwertung im Einklang stehen muss, einen verwertungspezifischen Bezug aufweisen müssen in dem Sinne, dass sie für den eigentlichen Verwertungsvorgang von Relevanz sein können.
99So auch Frenz, a. a. O., § 7 KrWG Rn. 84, m. w. N.
100Zudem ist mit Blick auf die Begründung zum Entwurf des § 7 Abs. 3 KrWG, die den Zusammenhang mit dem Gesundheits- und Umweltschutz betont, davon auszugehen, dass die anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften auch einen diesbezüglichen Bezug oder Zusammenhang aufweisen müssen.
101Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass die vom Beklagten geltend gemachten, aus dem Verhältnis zwischen der Klägerin und dem grundsätzlich zur Sammlung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Stadt O. ) resultierenden etwaigen vergabe-, wettbewerbs-, kommunalabgaben- und steuerrechtlichen Verstöße, sämtlich als gegeben unterstellt, nicht dazu führen, dass die Verwertung als nicht ordnungsgemäß anzusehen ist. Die (unterstellten) Verstöße haben weder einen hinreichenden Bezug zum Verwertungsvorgang noch ist ein Zusammenhang mit Gesundheits- und Umweltschutzaspekten erkennbar. Im Übrigen erschließt sich weder, dass es sich bei den vom Beklagten ausgemachten Verstößen um solche der Klägerin handelt oder handeln soll, noch ist ersichtlich, dass sich die Klägerin im hier in Rede stehenden Kontext entsprechende Verstöße der Stadt O. zurechnen lassen müsste.
102Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen ferner keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegen, die auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die Untersagung rechtfertigen.
103Was den Maßstab bei der Prüfung (überwiegender) öffentlicher Interessen anbelangt, ist eine eher strenge Beurteilung geboten.
104Ausgangspunkt für die Bestimmung (überwiegender) öffentlicher Interessen ist nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG der Begriff der Gefährdung der Funktionsfähigkeit, und zwar des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, eines von diesem beauftragten Dritten oder eines Rücknahmesystems. Das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit wird hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und eines von diesem beauftragten Dritten durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG weiter dahingehend definiert oder konkretisiert, dass eine solche Gefährdung gegeben ist, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird (erste Alternative) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (zweite Alternative). Die zweite Alternative wird sodann allein im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten (Regel-)Beispiele weiter konkretisiert. Angesichts dieser Regelungssystematik leitet sich der Beurteilungsmaßstab vor allem aus der Wortwahl in § 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG ab, die auf eine Gefährdung (der Funktionsfähigkeit), eine Verhinderung (der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen) und eine wesentliche Beeinträchtigung (der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung) abstellt. Zudem korrespondiert diese Einschätzung damit, dass nach der Begründung des Gesetzentwurfs zum Kreislaufwirtschaftsgesetz Beeinträchtigungen, welche die Funktionsfähigkeit nicht in Frage stellen, hinzunehmen sind.
105Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87.
106Die zuvor geäußerte Einschätzung oder Wertung gilt auch in Ansehung der Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG. Diese gehen auf einen im Gesetzgebungsverfahren eingebrachten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
107Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419).
108Aus der Begründung für diesen Änderungsantrag ergibt sich nicht, dass die Regelbeispiele den Ausgangspunkt des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, die (überwiegenden) öffentlichen Interessen unter anderem über die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu bestimmen, oder aber den durch § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG vorgegebenen Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in Frage stellen sollten. Vielmehr haben die Regelbeispiele auch nach der Begründung des Änderungsantrags die Funktion, das Merkmal der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu konkretisieren. Zwar erschließt sich nicht ohne weiteres, ob bei der mit den Regelbeispielen vorgenommenen Konkretisierung dem übergeordneten Merkmal der Wesentlichkeit der Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG jeweils hinreichend Rechnung getragen wurde. Dies bedarf an dieser Stelle jedoch keiner Vertiefung, weil dadurch nicht in Frage gestellt wird, dass nach den vorstehenden Ausführungen bei der Prüfung überwiegender öffentlicher Interessen ein eher strenger Maßstab anzulegen ist.
109Diese Einschätzung erweist sich auch in Ansehung der übrigen Begründung in den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien als zutreffend. So ergibt sich aus der Begründung des ursprünglichen Gesetzentwurfs, dass die "kommunalen Überlassungspflichten" als EU-rechtlich rechtfertigungsbedürftig angesehen worden sind und als Rechtfertigungsgrund unter anderem auf Art. 106 Abs. 2 AEUV abgestellt worden ist. Diese Vorschrift stellt als Maßstab auf die rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung von übertragenen besonderen Aufgaben ab. Dieser Maßstab stimmt im Wesentlichen sowohl mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG genannten Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überein, wenn man darunter, was der Wortlaut nahelegt, auch die Gefahr einer Existenzvernichtung versteht, als auch mit der in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG genannten Verhinderung der Erfüllung von Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen. Ferner dient nach der Begründung des Änderungsantrags gerade das Merkmal oder der Maßstab der wesentlichen Beeinträchtigung in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG dazu, sich "innerhalb der EU-rechtlichen Grenzen" zu bewegen.
110Das Erfordernis eines eher strengen Maßstabs ergibt sich schließlich auch aus nationalen Verhältnismäßigkeitserwägungen. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass es sich bei der Sammel- und Verwertungstätigkeit der Klägerin vom Grundsatz her - die für die Auslegung der §§ 17, 18 KrWG unerhebliche Besonderheit ausgeklammert, dass es sich bei der Klägerin um ein von der öffentlichen Hand beherrschtes Unternehmen handelt - um eine zulässige, vom Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 12 GG umfasste (gewerbliche) Tätigkeit handelt. Sieht man den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst an,
111vgl. in diesem Sinne Bay. VGH, Beschlüsse vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 - und - 20 AS13.771 -, jeweils juris,
112ist auch dieses Grundrecht tangiert, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung zugleich als partielle (räumlich beschränkte) Gewerbeuntersagung darstellt.
113Dass die Betätigung der Klägerin grundrechtlichen Schutz genießt, heißt nicht, dass eine Beschränkung ausgeschlossen ist. Jedenfalls im Hinblick auf Art. 12 GG reichen vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls aus, um eine Einschränkung zu rechtfertigen, weil lediglich eine Berufsausübungsregelung in Rede steht.
114Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.
115Als eine vom Grundsatz her zulässige Beschränkung stellt sich die in § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG geregelte Überlassungspflicht dar, da sie nicht um ihrer selbst Willen angeordnet oder geschützt ist, sondern weil mit ihr vom Grundsatz her legitime öffentliche Interessen verfolgt werden.
116Die Überlassungspflicht rührt bereits aus Zeiten her, als die Abfallentsorgung als grundsätzlich öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge und des Gesundheits- und Umweltschutzes angesehen wurde.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143.
118Sie wurde erstmals in § 3 Abs. 1 des Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) gesetzlich normiert und diente dazu, die Abfallbeseitigungspflicht der Gemeinden (und anderen Gebietskörperschaften) dadurch abzusichern, dass auch den Abfallbesitzern eine Verpflichtung auferlegt wurde, eben die der Überlassung (an den Beseitigungspflichtigen).
119Vgl. BT-Drucks. 6/3154, S. 2 f.
120Das tradierte Verständnis der öffentlich-rechtlichen Entsorgung jedenfalls von Haushaltsabfällen lag auch dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz zugrunde. Mit der damit im Zusammenhang stehenden Überlassungspflicht wollte der Gesetzgeber eine ordnungsgemäße, schadlose und damit umweltverträgliche Abfallentsorgung sichergestellt sehen.
121Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994- 7 C 25.93 -, a. a. O.
122Dieses Grundverständnis der Überlassungspflicht liegt auch dem Kreislaufwirtschaftsgesetz zugrunde, was sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs ergibt. Dieser verweist auf das Prinzip der Daseinsvorsorge, um die Überlassungspflicht zu begründen, welche eine Ausnahme vom Verursacherprinzip darstellt, von dem das Kreislaufwirtschaftsgesetz als Grundkonzeption ausgeht; ferner ist im Hinblick auf die Entsorgungsaufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers davon die Rede, dass eine wirtschaftlich tragfähige Erfüllung dieser Aufgabe nur durch eine kongruente Überlassungspflicht abgesichert werden könne.
123Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
124Allerdings ist der Gesetzgeber (des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) selbst davon ausgegangen, dass die Überlassungspflicht, insbesondere im Hinblick auf getrennt gesammelte oder erfasste (in der Regel werthaltige) Abfälle aus privaten Haushaltungen, nicht in jedem Fall erforderlich ist, was die dezidierten Regelungen in § 17 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrWG zeigen. Dies ist insoweit bemerkenswert, als nach der Begründung des Gesetzentwurfs befürchtet worden ist, dass ohne "kongruente" Überlassungspflicht die Abfallmengen und vorzuhaltenden Entsorgungskapazitäten für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht mehr berechenbar sind und dieser in seiner Planungs- und Funktionsfähigkeit im Kern gefährdet ist.
125Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 85.
126Jedenfalls rechtfertigen die in § 17 Abs. 2 Satz 1 KrWG normierten Ausnahmen den Schluss, dass nicht in allen Bereichen der Abfallentsorgung aus Gründen der Daseinsvorsorge eine öffentlich-rechtliche Entsorgung stattfinden muss und sich dementsprechend auch die Überlassungspflicht nicht in jeden Fall "durchsetzen" muss. Von daher reicht die Feststellung allein, dass die Überlassungspflicht grundsätzlich von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen wird, nicht (mehr) aus, um zugleich eine verhältnismäßige Berufsausübungsregelung anzunehmen. Angesichts der vom Gesetzgeber normierten Ausnahmen, die, was sich im Umkehrschluss aus § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG ergibt, gerade den hier in Rede stehenden Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen betreffen, ist vielmehr davon auszugehen, dass die Überlassungspflicht in jedem Einzelfall rechtfertigungsbedürftig ist. Dies beurteilt sich entsprechend § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG danach, ob überwiegende öffentliche Interessen die (Durchsetzung der) Überlassungspflicht erfordern, was aus den vorstehenden Gründen anhand eines strengen Maßstabs zu beurteilen ist. Etwas anderes erschiene zudem wertungswidersprüchlich, weil im Hinblick auf die vom Gesetzgeber mit Blick auf EU-rechtliche Vorgaben angenommene Rechtfertigungsbedürftigkeit der Überlassungspflicht kein anderer Maßstab gelten kann als für die Rechtfertigung eines Eingriffs in eine grundrechtlich geschützte Betätigung.
127Hiervon ausgehend kann nicht festgestellt werden, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG entgegenstehen.
128Die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt für das Vorliegen entgegenstehender (überwiegender) öffentlicher Interessen auf eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit ab.
129Im Hinblick auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG ist die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als eine Konstellation angesehen worden, in der überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der Vorschrift bestehen,
130vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C9.05 -, BVerwGE 125, 337,
131ohne dass jedoch näher bestimmt worden ist, was im Einzelnen unter Gefährdung der Funktionsfähigkeit zu verstehen ist. Mit Sicherheit wird dieses Merkmal erfüllt sein, wenn die Existenz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems im Sinne der errichteten Infrastruktur (vollständig) in Frage steht.
132Vgl. in diesem Sinne BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 ("Planungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kern gefährdet").
133Darauf beschränkt sich der Begriff jedoch nicht. Vielmehr sind in der zuletzt zitierten Entscheidung weitere Fallgestaltungen angesprochen, die nunmehr ihren Niederschlag in § 17 Abs. 3 KrWG gefunden haben. Deshalb ist davon ausgehen, dass sich der Gesetzgeber des Kreislaufwirtschaftsgesetzes an der zuvor zitierten Rechtsprechung (zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG) orientiert hat. Dementsprechend handelt es sich bei der Begrifflichkeit "Gefährdung der Funktionsfähigkeit" in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG im Wesentlichen lediglich um einen Oberbegriff, mit dem die Fallkonstellationen angesprochen oder erfasst werden sollen, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen.
134Hiervon ausgehend kann zunächst nicht festgestellt werden, dass der gewerblichen Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil eines der in § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bezeichneten Rücknahmesysteme in seiner Funktionsfähigkeit gefährdet wird.
135Zunächst erscheint es schlüssig, überwiegende öffentliche Interessen an der Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Rücknahmesystems festzumachen, weil ein solches System von seiner Funktion her durchaus als einem öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgungssystem vergleichbar angesehen werden kann. Von einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines solchen Systems ist auszugehen, wenn durch die gewerbliche Sammlung eine Erfüllung der dem System vorgegebenen Erfassungs- und Verwertungsquoten unmöglich gemacht oder zumindest wesentlich erschwert wird.
136Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, dritter Absatz); siehe auch BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 7 C 9.05 -, a. a. O., und OVG Hbg., Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, NVwZ 2008, 1133.
137Für solche Auswirkungen der Sammlung ist hier nichts ersichtlich.
138Der Beklagte geht selbst davon aus, dass vertragliche Vereinbarungen der in O. faktisch das Einsammeln des Altpapiers besorgenden EGN mit der DSD und den übrigen Systembetreibern hinsichtlich der Sammlung von der PPK-Fraktion zuzurechnenden Verkaufsverpackungen im Gebiet der Stadt O. bestehen. Weiterhin geht der Beklagte davon aus, dass die EGN den Systembetreibern Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen erteilt oder erteilen kann, welche die Systembetreiber für ihre Nachweispflichten nach der Verpackungsverordnung benötigen. Hiervon ausgehend spricht nichts dafür, dass die von den Systembetreibern zu erfüllenden Erfassungs- und Verwertungsquoten in Frage stehen und deshalb das System gefährdet ist.
139Der Umstand, dass die bestehenden Verträge der EGN mit den Systembetreibern noch davon ausgehen, dass in O. eine kommunale Altpapiersammlung stattfindet, gibt nichts dafür her, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht erfüllt werden (können). Da die Sammlung lediglich im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auf eine andere rechtliche Grundlage gestellt wurde, sich jedoch weder die Stellung der EGN als Beauftragte der Klägerin noch der Vorgang des Einsammelns des Altpapiers selbst geändert haben, spricht nichts für eine Beeinflussung der Erfassungs- und Verwertungsquoten. Anhaltspunkte dafür, dass diese Quoten in der Zeit der kommunalen Sammlung nicht eingehalten wurden, liegen nicht vor. Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass die von der EGN auszustellenden Bestätigungen hinsichtlich der erfassten und verwerteten Mengen zweifelhaft erscheinen.
140Zwar mag davon auszugehen sein, dass die rechtliche Neukonstruktion der Sammlung im Verhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt O. auch die Geschäftsgrundlage der Verträge der EGN mit den Systembetreibern berührt. Dies führt jedoch mit Blick auf § 313 BGB nicht zu einer Ungültigkeit oder Unwirksamkeit der Verträge, sondern begründet (lediglich) einen Anpassungsbedarf. Entsprechendes gilt, wenn man mit dem Beklagten einen Anpassungsbedarf auch deshalb bejaht, weil die vertraglichen Vereinbarungen eine Zahlungsverpflichtung der Systembetreiber gegenüber der EGN für die Erfassung und Entsorgung der Verkaufsverpackungen vorsehen, was mit Blick auf die derzeit bei der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse nicht mehr interessengerecht erscheinen mag. Dafür, dass eine Anpassung hier nicht möglich ist, spricht nichts, zumal der Beklagte selbst darauf hinweist, dass die EGN und die Systembetreiber weiter auf der Grundlage der bestehenden Verträge verfahren - was unschwer möglich ist, weil sich das tatsächliche Sammlungsgeschehen nicht geändert hat. Jedenfalls führt der Anpassungsbedarf nicht dazu, dass das Rücknahmesystem als solches, wie es in § 6 Abs. 3 VerpackV beschrieben ist, in der Weise in Frage steht, dass vorgeschriebene Erfassungs- und Verwertungsquoten nicht mehr erreicht werden.
141Dementsprechend ist ferner nicht ersichtlich, dass hier ein auf PPK-Verpackungen bezogener Widerruf der Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV, der möglicherweise ebenfalls als ein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG zu qualifizieren ist, im Raum steht. Ein solcher Widerruf droht hier auch nicht deshalb, weil es an einer Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV fehlt. Nach § 6 Abs. 6 Satz 1 VerpackV kommt ein Widerruf lediglich bei Nichteinhaltung der in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen in Betracht, nicht jedoch auch dann, wenn die Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 VerpackV auf der Grundlage der gemeinsamen Erfassung von PPK-Verkaufsverpackungen und sonstigem Altpapier über eine öffentlich-rechtliche Sammlung erfolgt ist, was die Abstimmung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV einschließt, und sich dieses System nachträglich dadurch ändert, dass - wie hier - die Erfassung nicht mehr über eine öffentlich-rechtliche Sammlung vorgenommen wird. Unabhängig davon fehlt es hier bezogen auf Altpapier an einem vorhandenen Sammelsystem eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV, weil die Stadt O. als für das Einsammeln zuständiger Entsorgungsträger ihre Tätigkeit betreffend Altpapier eingestellt hat.
142Das Vorliegen einer Systemgefährdung kann schließlich nicht damit begründet werden, dass die Verpackungsverordnung den Fall der Erfassung von Verkaufsverpackungen ausschließlich durch eine nicht-öffentlich-rechtliche (gewerbliche) Sammlung nicht vorsieht. Das (Rücknahme- oder Erfassungs-)System wird wesentlich über die in § 6 Abs. 3 VerpackV genannten Anforderungen definiert. Diese Vorschrift gibt nichts dafür her, was ein ausschließlich nicht-öffentlich-rechtliches Erfassen und Sammeln ausschließt. Entsprechendes gilt für § 6 Abs. 4 VerpackV. Zwar liegt der Vorschrift offensichtlich die Vorstellung oder der Wunsch zugrunde, es möge auf jeden Fall zu einem quasi gemeinsamen (abgestimmten) System von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern und Systembetreibern kommen. Zwingende Voraussetzung für die Annahme eines Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 VerpackV ist dies jedoch nicht. Funktioniert - wie hier - ein "alternatives" System in dem Sinne, dass die Erfassungs- und Verwertungsquoten eingehalten oder erreicht werden, kann daraus kein Fall der Systemgefährdung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG konstruiert werden.
143Überwiegende öffentliche Interessen stehen der gewerblichen Sammlung der Klägerin ferner nicht deshalb entgegen, weil die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder eines von diesem beauftragten Dritten gefährdet ist.
144Insoweit ist vorab darauf hinzuweisen, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG auch (eigenständig) auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit eines beauftragten Dritten abstellt. Dies beruht offensichtlich auf der Überlegung, dass in den Fällen der Drittbeauftragung die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten zugleich eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers darstellt oder bewirkt. Dies ist schlüssig, weil die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung, wenn sie mittels einer Drittbeauftragung organisiert und sichergestellt ist, in Frage steht, wenn die Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten gefährdet wird. Dementsprechend kann vorliegend dem Gesichtspunkt der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des beauftragten Dritten im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung getragen werden, wenn und soweit dieser sich für eine Drittbeauftragung entschieden hat. Entsprechendes gilt im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG, der ebenfalls eigenständig auch auf den beauftragten Dritten abstellt.
145Wann eine Funktionsgefährdung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist, bestimmt sich nach den beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen. Insoweit handelt es sich um jeweils zu prüfende eigenständige "Schutzobjekte".
146Vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 43.
147Damit wird jedoch nicht in Frage gestellt, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit jedenfalls dann vorliegt, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in seiner Existenz gefährdet wird. Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob ein solcher Fall unter eine der beiden in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten Alternativen gefasst werden kann oder ob er - vorgelagert ("vor der Klammer") - bereits unter § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG fällt. Denn Anhaltspunkte für eine Existenzgefährdung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen nicht vor.
148Dabei ist nach den vorstehenden Ausführungen zugrundezulegen, dass der Gesetzgeber bei sämtlichen die Funktionsfähigkeit betreffenden Regelungen oder Konkretisierungen in § 17 Abs. 3 KrWG davon ausgegangen ist, Fallkonstellationen zu regeln, in denen sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Funktion befindet in dem Sinne, dass eine öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stattfindet und sich eine gewerbliche (oder gemeinnützige) Sammlung daneben etabliert hat oder etablieren will. Dies lässt sich insbesondere auch daran festmachen, dass in den Gesetzesmaterialien - wie oben ausgeführt - auf Konkurrenzsituationen abgestellt wird. Dementsprechend soll § 17 Abs. 3 KrWG insbesondere eine funktionierende öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung schützen.
149Dies vorausgeschickt hat der Beklagte nichts dafür vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung insgesamt oder zumindest bezogen auf die Abfallart Altpapier in ihrer Existenz gefährdet ist.
150Dies gilt zunächst für die Entsorgung der in § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG genannten Abfälle. Diesbezüglich ist die öffentlich-rechtliche Entsorgung im gesamten Kreisgebiet offensichtlich reibungslos "in Funktion", d. h. es findet keine Beeinträchtigung durch die Sammlung der Klägerin statt. Entsprechendes gilt hinsichtlich des Altpapiers in und aus denjenigen kreisangehörigen Kommunen, die Altpapier (öffentlich-rechtlich) über Drittbeauftragte erfassen (sammeln lassen) und es dem Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger, dem nach § 5 Abs. 1 LAbfG die Verwertung obliegt, überlassen. Insoweit funktioniert die Verwertung, bei der sich der Beklagte der EGN und der X. als Drittbeauftragte bedient, ebenfalls offensichtlich reibungslos. Es ist auch weder vom Beklagten geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Tätigkeit der X. als Drittbeauftragte deshalb in Frage gestellt ist und zukünftig in Frage steht, weil aufgrund der Sammlung der Klägerin die X. kein Altpapier aus O. verwerten kann. Entsprechendes gilt hinsichtlich der anderen kreisangehörigen Kommunen, die ihr Altpapier nicht über den Beklagten und die von diesem drittbeauftragte X. verwerten (lassen). Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die X. gerade in Ansehung dessen ein Auftragsverhältnis gemäß § 22 Satz 1 KrWG mit dem oder zum Beklagten begründet hat, dass dieser die Verwertung von Altpapier aus Kommunen ausgeschrieben hatte, die ihm überhaupt kein Altpapier überließen, und es angesichts der Rechtsunsicherheit hinsichtlich der vom Beklagten verfügten Sammlungsuntersagungen auch nicht absehbar war, dass sich daran zukünftig etwas ändert.
151Was Altpapier aus O. anbelangt, ist die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung dagegen außer Funktion. Die Stadt O. als nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG für das Einsammeln und Befördern zuständiger öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hat ihre Tätigkeit sowohl faktisch ab Mitte September 2008, als sie die Klägerin "gewerblich" sammeln ließ, als auch rechtlich jedenfalls ab Dezember 2010 eingestellt, indem das Auftragsverhältnis mit der Klägerin (vorübergehend) ruhend gestellt worden ist. Damit hat sie auch die öffentlich-rechtliche Verwertung des Altpapiers aus O. außer Funktion gesetzt, weil bereits mangels öffentlich-rechtlicher Erfassung (Sammlung) des Altpapiers der Stadt O. kein solches mehr zur Verfügung stand und steht, um es dem Beklagten zur Verwertung zu überlassen.
152Die zuvor beschriebene Konstellation rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, es liege ein Fall der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne einer Existenzgefährdung oder sogar Existenzvernichtung vor, dem mittels Durchsetzung der Überlassungspflicht gegenüber einer gewerblichen Sammlung Rechnung zu tragen ist. Dies käme möglicherweise in Betracht, wenn gerade eine gewerbliche Sammlung zur Existenzvernichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgung geführt hätte, indem die gewerbliche Sammlung mit der öffentlich-rechtlichen Erfassung (Sammlung) konkurriert und letztere vollständig verdrängt hätte. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor, weil die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit jedenfalls auf der maßgeblichen Ebene des Erfassens (Sammelns) seitens der Stadt O. freiwillig eingestellt wurde. Daran anschließend erschiene es wertungswidersprüchlich, wenn im Fall der freiwilligen Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit einer gewerblichen Sammlung, welche die Entsorgung anderweitig sicherstellt, überwiegende öffentliche Interessen entgegengehalten werden könnten mit der Begründung, die öffentlich-rechtliche Entsorgung sei in ihrer Funktion, d. h. in ihrer Existenz gefährdet. Denn die freiwillige Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit und die fehlende Bereitschaft zur (Wieder-)Aufnahme indizieren, dass aus Gründen der Daseinsvorsorge die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit insoweit nicht erforderlich ist, was zugleich der Überlassungspflicht die Rechtfertigung nimmt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Entsorgungssicherheit in Frage stellende Lücken nicht auftreten, weil die gewerbliche Sammlung die Entsorgung- wie hier - flächendeckend sicherstellt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Stadt O. nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 2 1. Spiegelstrich, Abs. 6 Satz 1 LAbfG zum Einsammeln und Befördern des Altpapiers verpflichtet war und ist. Die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG geht offensichtlich nicht dahin, einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger faktisch zur Wiederaufnahme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit zu bewegen.
153Ähnliches gilt im Hinblick auf den Beklagten in seiner Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger. Zwar hat sich dieser, was die Verwertung von Altpapier aus O. anbelangt, nicht freiwillig außer Funktion gesetzt, sondern die Funktionslosigkeit beruht unmittelbar auf der Einstellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit durch die Stadt O. . Abgesehen davon, dass nach der Gesetzeskonzeption - wie zuvor ausgeführt - im hier in Rede stehenden Regelungszusammenhang des Verhältnisses von Überlassungspflicht und gewerblichen Sammlungen die Ebene des (Ein-)Sammelns maßgeblich ist oder sein soll, geht die Schutzrichtung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2, Abs. 3 KrWG auch nicht dahin, hier offen zutage getretene Interessenkonflikte zwischen verschiedenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu lösen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - die Entsorgung des Altpapiers flächendeckend durch die gewerbliche Sammlung sichergestellt ist. Dafür, dass dies gegenwärtig oder prognostisch in absehbarer Zukunft nicht der Fall ist, hat der Beklagte nichts dargetan und ist auch sonst nichts ersichtlich. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Beklagte es jedenfalls bis zu den März 2010 vorgenommenen Anhörungen hinsichtlich einzelner Kommunen (etwa der Stadt L1. ) langjährig und hinsichtlich der Stadt O. ab September 2008 geduldet oder hingenommen hat, dass ihm kein Altpapier zur Verwertung überlassen wird, was ebenfalls indiziert, dass eine unter den Gesichtspunkten der Daseinsvorsorge und der Entsorgungssicherheit notwendige Entsorgung (Verwertung) gerade durch den an sich zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht besteht.
154Es kann weiterhin nicht festgestellt werden, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers unter den in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG genannten beiden Gesichtspunkten vorliegt.
155Für eine Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) ist nichts ersichtlich.
156Die Bestimmung des Bedeutungsgehalts der Begrifflichkeit "wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen" erweist sich in dem hier gegebenen Kontext der Rechtfertigung der Pflicht zur Überlassung von Abfällen an einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund eines (überwiegenden) öffentlichen Interesses als schwierig. Wird ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Rahmen der aus Gründen der Daseinsvorsorge gebotenen Aufgabe der Abfallentsorgung tätig, handelt er in erster Linie zur Erfüllung einer öffentlich-rechtlichen Pflicht. Darin liegt der Hauptzweck seines Tätigwerdens, was wirtschaftliche Erwägungen bei der Aufgabenerfüllung zwar nicht ausschließt (vgl. etwa § 7 Abs. 4 KrWG), jedoch der Annahme entgegensteht, die Wirtschaftlichkeit sei bestimmend für die Aufgabenerfüllung. Dies lässt sich unter anderem daran festmachen, dass die Abfallentsorgung insgesamt für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aufgrund der vorgegebenen Entsorgungsstandards ein "Zuschussgeschäft" ist, also eine wirtschaftliche Ausgewogenheit im Sinne eines wenigstens kostendeckenden Tätigwerdens von vornherein ausscheidet. Eine solche Ausgewogenheit ließe sich im Übrigen selbst dann nicht erreichen, wenn sämtliche getrennt gehaltenen und gesammelten "werthaltigen" Abfälle, aus deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) erzielt werden können, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern überlassen würden. Dementsprechend sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch nicht gezwungen, die Kosten der Abfallentsorgung irgendwie im Wirtschaftsverkehr, d. h. durch anderweitige wirtschaftliche Tätigkeiten zu refinanzieren, sondern die Aufgabenerfüllung ist über die Erhebung öffentlich-rechtlicher Gebühren abgesichert. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht, was genau mit "wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen" im Hinblick auf die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden (öffentlich-rechtlichen) Entsorgungspflichten gemeint ist.
157Den Gesetzesmaterialien lassen sich insoweit keine weitergehenden Anhaltspunkte oder Hinweise entnehmen. Zwar wird betont, dass mit den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen die Belastungsschwelle des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers präzisiert werde und Maßstab für die Funktionsfähigkeit die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht aller Haushaltsabfälle sei.
158Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (linke Spalte, letzter Absatz).
159Dies hilft jedoch nicht weiter, weil sich die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht an den materiellen Anforderungen an die Abfallentsorgung auszurichten hat und nach den vorstehenden Ausführungen nicht wirtschaftlich ausgewogen im Sinne von wenigstens kostendeckend betrieben werden kann. Von daher erschließt sich nicht, welche "Belastungsschwelle" gemeint sein könnte, die über das Merkmal der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vollzugsfähig präzisiert werden könnte.
160Es hilft ferner nicht weiter, dass sich der Gesetzgeber jedenfalls nach den zuvor zitierten Gesetzesmaterialien an europarechtlichen Vorgaben, insbesondere der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV (vormals Art. 86 Abs. 2 EG-Vertrag) orientieren wollte. Die diesbezüglich in den Materialien zitierten beiden Entscheidungen
161- EuGH, Urteile vom 15. November 2007- C-162/06 -, Slg. 2007, I-9911, und vom 17. Mai 2001 - C-340/99 -, Slg. 2001, I-4109 -
162konkretisieren ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hinreichend, was im Einzelnen unter wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen zu verstehen ist. Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen sinngemäß darauf hingewiesen wird, dass zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen gehört, führt das hier nicht weiter. Dies bezieht sich nämlich auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf.
163Vgl. in diesem Sinne auch EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 - C-320/91 -, Slg. 1993, I-2563.
164Gerade der Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen trifft auf einen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger jedoch nur bedingt zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist. Insoweit unterscheidet sich die hier vorliegende Konstellation auch von derjenigen in der zuletzt zitierten Entscheidung, in welcher dem dortigen Unternehmen vorgegeben war, bestimmte Leistungen zu einheitlichen (teilweise nicht kostendeckenden) Gebühren zu erbringen. Aber auch wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger- unter Ausblendung der vollständigen Refinanzierungsmöglichkeit über Gebühren - wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansieht, kann aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach den vorstehenden Ausführungen nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genießen würde. Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender Höhe erhoben würden, d. h. es würde - zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen - keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung der Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Kostendeckung erreicht würde.
165Dies vorausgeschickt kann sich der Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, dass ihm oder der Stadt O. angesichts des ausbleibenden Altpapiers aus O. die Möglichkeit der Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung genommen wird. Rein wirtschaftlich gesehen, d. h. unter Ausblendung von Gebührenaspekten, bringt die Verwertung von Altpapier dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger keinen (wirtschaftlichen) Vorteil, weil er die Erlöse aus der Verwertung - kostenbereinigt - an die kreisangehörigen Kommunen weiterreicht, d. h. auf Kreisebene findet eine "Quersubventionierung" im Sinne eines Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen ohnehin nicht statt. Im Übrigen erschließt sich nicht, was auf dieser Ebene wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen sein sollten, wenn die theoretisch erzielbaren Einnahmen aus der Verwertung sämtlichen im Kreisgebiet anfallenden Altpapiers auch nicht ansatzweise ausreichen, um die Kosten der Abfallentsorgung im Übrigen zu decken. Was die Stadt O. anbelangt, kann ohnehin nicht mit wirtschaftlichen Aspekten argumentiert werden, weil dieser lediglich unrentable Tätigkeitsbereiche obliegen (Einsammeln und Befördern des Altpapiers sowie des übrigen Abfalls). Der Umstand, dass die Stadt O. diesen Tätigkeitsbereich praktisch aufgegeben hat und damit Kosten einspart, indiziert im Übrigen, dass sie diesen Weg auch in Ansehung der Praxis des Beklagten, Erlöse aus Verwertung von Altpapier an die Kommunen weiterzureichen, anscheinend für wirtschaftlich(er) hält. Dies gilt hier auf jeden Fall deshalb, weil die Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers bei ihrem Tochterunternehmen, der Klägerin, verbleiben, über das sie jedenfalls mittelbar auf die Erlöse zugreifen kann. Es ist schließlich weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass das ausbleibende Altpapier aus O. (und weiteren kreisangehörigen Kommunen) (mit-)ursächlich dazu geführt hat oder führt, dass es nicht mehr möglich ist, Entsorgungsleistungen für andere Abfälle zu wirtschaftlich akzeptablen Konditionen von Drittbeauftragten erfüllen zu lassen.
166Weiterhin kann unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden. Dementsprechend ist dem Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG eine Berufung darauf verwehrt, dass er die ihm obliegenden Verpflichtungen nicht zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbringen könne - was der Sache nach wieder auf den Aspekt der Quersubventionierung hinausliefe.
167A. A. VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012- 4 K 1905/10 -, a. a. O., Rn. 85 ff.
168Bereits aus der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG ist abzuleiten, dass gebührenrechtliche Aspekte bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen - keine Rolle spielen (sollen). Abgesehen davon, dass den Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden kann, dass bei der Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG gerade oder auch gebührenrechtliche Aspekte eine Rolle gespielt haben, hat der Gesetzgeber, was § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeigt, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - zugeordnet.
169Im Weiteren ergibt sich aus den vorstehenden Ausführungen, dass mit wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen auf jeden Fall etwas anderes gemeint ist oder sein muss als die Möglichkeit, die Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflichten über (öffentlich-rechtliche) Gebühren zu refinanzieren. Von daher kommt es bereits vom Ansatz her nicht in Betracht, wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen über die Gebührenhöhe zu bestimmen oder davon abhängig zu machen.
170Was die zweite Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG - wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - einschließlich der insoweit (allein) im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch Satz 3 erfolgten Konkretisierungen anbelangt, rechtfertigt sie ebenfalls nicht die Annahme, dass die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen (überwiegender) öffentlicher Interessen gerechtfertigt ist.
171Die Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG geht ebenso wie die nachfolgenden Konkretisierungen des Satzes 3 auf den bereits oben erwähnten Änderungsantrag des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052) zurück.
172Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 42 (= Ausschussdrucksache 17(16)419 vom 25. Oktober 2011, S. 1).
173Soweit dort der Änderungsvorschlag damit begründet worden ist, dass mit der Änderung im Verhältnis zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung vorgesehenen Fassung des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu einem eigenständigen Schutzobjekt aufgewertet würden, entspricht das zwar der zuvor vorgenommenen Auslegung des Begriffs der Gefährdung der Funktionsfähigkeit dahingehend, dass es sich im Wesentlichen um einen Oberbegriff handelt, mit dem zusammengefasst diejenigen Konstellation angesprochen werden, in denen überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG bestehen. Dementsprechend stellt das "eigenständige Schutzobjekt" Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Fall einer diesbezüglichen wesentlichen Beeinträchtigung eben eine Konstellation dar, in der überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen. Allerdings lassen sich der Begründung des Änderungsvorschlags keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, was im Einzelnen mit Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gemeint ist.
174Solche Anhaltspunkte ergeben sich jedoch aus dem ursprünglichen Regierungsentwurf zu § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 KrWG, der eine Berücksichtigung der Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisationsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vorsah und diesbezüglich zur Begründung ausführte, dass es von Bedeutung sein könne, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen wäre oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen unterlaufen würde.
175Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 17, 88
176Diese Begründung deckt sich mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG,
177vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O.,
178in der es heißt:
179"Auf der Grundlage des tradierten öffentlichen Entsorgungssystems für Hausmüll ist mit hohem Aufwand und mit Blick auf die Verpflichtung zur flächendeckenden und umfassenden Entsorgung eine entsprechende Infrastruktur auch mit öffentlichen Mitteln errichtet worden. Angesichts dessen können überwiegende öffentliche Interessen einer gewerblichen Sammlung schon dann entgegenstehen, wenn die Sammlung nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach sich zieht. Ob diese Schwelle überschritten ist, lässt sich nicht allgemein, sondern nur anhand der jeweiligen Einzelfallumstände feststellen. Dabei kann von Bedeutung sein, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur - zum Beispiel durch Vorhaltung von Personal für den Fall, dass der gewerbliche Sammler infolge veränderter Marktbedingungen seine Tätigkeit einstellen und der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger deshalb möglicherweise unvermittelt zur Übernahme der Entsorgungstätigkeit genötigt sein sollte - gezwungen würde oder die Ausschreibung von Entsorgungsleistungen erschwert bzw. Ausschreibungsverfahren unterlaufen würden."
180Davon ausgehend liegt ein Fall des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG hier nicht vor. Dies gilt insbesondere auch unter Berücksichtigung der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 KrWG erfolgten Konkretisierungen.
181Die Voraussetzungen des in der Nr. 1 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiels für eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers liegen offensichtlich nicht vor. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Daran fehlt es aber, weil es bereits an einer Erfassung durch den insoweit zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Stadt O. , fehlt und deshalb de facto auch keine öffentlich-rechtliche Verwertung stattfindet.
182Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich weiterhin nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 2 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet wird.
183Dieses Regelbeispiel bedarf der Auslegung. Der Begriff der Gebührenstabilität ist aus sich heraus nicht recht verständlich, weil die Gebühren per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der Höhe gleichbleibend sind, sondern jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden Kosten der Abfallentsorgung neu kalkuliert werden müssen. Dies ist deshalb erforderlich, weil auch die Kosten der Abfallentsorgung nicht stabil (gleichbleibend) sind, was sich schon an dem stetig gestiegenen pauschalen Entsorgungspreis festmachen lässt, den der Beklagte an die EGN zu entrichten hat. Soweit Erlöse aus der Altpapierverwertung die Kosten der Abfallentsorgung insgesamt reduzieren und auf diese Weise Einfluss auf die Gebührenhöhe haben, handelt es sich ebenfalls nicht um einen stabilen (gleichbleibenden) Vorgang, weil die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse grundsätzlich vom (schwankenden) Marktpreis des Altpapiers abhängig sind. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass es einen wie auch immer gearteten gebührenrechtlichen "Stabilitätsgrundsatz" gibt, der zur Auslegung herangezogen werden könnte. Zwar erscheint es durchaus möglich, hinsichtlich der Gebührenerhebung oder der Gebührenfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit aus abfallrechtlicher Sicht Maßgaben zu formulieren. Praktische Bedeutung haben solche Maßgaben jedoch nur dann, wenn sie sich auch umsetzen lassen, was voraussetzt, dass sie mit den allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätzen vereinbar sind. Daran fehlt es hier, weil eine aus abfallrechtlicher Hinsicht gebotene oder wünschenswerte Stabilität der Abfallgebühren im Sinne einer weitgehend gleichbleibenden Gebührenhöhe nicht damit zu vereinbaren ist, dass die Gebührenhöhe von den Entsorgungskosten abhängt, die ihrerseits eben nicht stabil (gleichbleibend) sind. Dies gilt, wie ausgeführt, auch für die aus der Altpapierverwertung zu erzielenden Erlöse.
184Auch die Entstehungsgeschichte des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG gibt für eine Konkretisierung des Begriffs der Gebührenstabilität nichts her. In der Begründung des Änderungsantrags des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, auf den die Vorschrift zurückgeht, findet sich lediglich der Hinweis, dass mit der zuvor genannten Vorschrift "Gefährdungen der Stabilität der Gebühren des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers abgewehrt werden" können.
185Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (= Ausschussdrucksache 17(16)419, S. 3).
186Sollte der Gesetzgeber dabei den (idealtypischen) Fall vor Augen gehabt haben, dass ein gewerblicher Sammler im Gebiet eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers neu auftritt und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei dessen Gebührenkalkulation bereits eingeplante Einnahmen aus der Sammlung und Verwertung von (werthaltigen) Abfällen "wegnimmt" mit der Folge, dass eine Unterdeckung auftritt und eine mit einer Gebührenerhöhung verbundene Neukalkulation der Gebühren während des laufenden Kalkulationszeitraums erforderlich ist,
187vgl. VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013- AN 11 K 12.01588 -, juris, Rn. 87,
188liegt nach den vorstehenden Ausführungen auf der Hand, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist, weil jedenfalls seit dem Jahr 2009 die Abfallgebühren ohne Berücksichtigung des Altpapiers aus O. kalkuliert wurden.
189Der Bedeutungsgehalt des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG erschließt sich erst recht nicht aus der Systematik des gesamten Absatzes 3, insbesondere nicht im Hinblick auf dessen Satz 4. Danach gilt unter anderem Satz 3 Nr. 2 nicht, wenn- verkürzt dargestellt - die gewerbliche Sammlung leistungsfähiger ist als die öffentlich-rechtliche. Zwar mag es noch schlüssig erscheinen, die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (Satz 2 Alt. 2) als prägende Merkmale der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Satz 1) mittels eines wie auch immer genau zu verstehenden Gebühren(stabilitäts)aspekts (Satz 3 Nr. 2) zu konkretisieren. Es ist jedoch nicht ersichtlich, warum oder unter welchem Gesichtspunkt die größere Leistungsfähigkeit einer gewerblichen Sammlung ausschlaggebend dafür sein soll, dass es auf die aufgrund eines Gebührenaspekts bestehende Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht ankommt.
190Einen "plausiblen" Ansatz, dem Gebührenaspekt im Rahmen der hier zur Entscheidung stehenden Frage Rechnung zu tragen, ob die Durchsetzung der Überlassungspflicht wegen überwiegender öffentlicher Interessen - definiert über die (Gefährdung der) Funktionsfähigkeit des öffentlichen Entsorgungsträgers, diese wiederum definiert über (die wesentliche Beeinträchtigung) dessen Planungssicherheit und Organisationsverantwortung - erforderlich ist, bietet die Überlegung, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger über die Erfüllung der Entsorgungspflichten hinaus verpflichtet ist, dafür Sorge zu tragen, dass sich die Gebühren für die Entsorgung des gesamten Hausmülls in einem noch vertretbaren und akzeptierten Rahmen halten. Darauf hat das erkennende Gericht - im Hinblick auf überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG - bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgestellt
191- vgl. Beschluss vom 30. Mai 2011 - 20 B 47/11 -
192und diesbezüglich ausgeführt:
193"Der nach Abzug der Kosten u. a. für das Einsammeln des Altpapiers verbleibende Überschuss aus der Vermarktung des Altpapiers beläuft sich nach der Ordnungsverfügung auf bis zu ca. 47,00 Euro/t. Legt man die mit der Beschwerde auf ca. 15.000 t/Jahr veranschlagte Altpapiermenge aller für die zusätzliche Einbeziehung in die öffentlich-rechtliche Entsorgung des Antragsgegners in Rede stehenden Gemeinden des Kreisgebiets zugrunde, ergibt sich für den Gebührenhaushalt des Antragsgegners eine zusätzliche Einnahme von bis zu ca. 700.000,00 Euro/Jahr. Der Beschwerde ist nicht zu entnehmen, dass ein Betrag in dieser Höhe die von den privaten Haushalten aufzubringenden Abfallgebühren in ihrer Größenordnung wesentlich bestimmt oder finanziell substantiell für die kurz- oder langfristige Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung ist. Gegen eine derartige Annahme spricht bereits, dass die fragliche Einnahme in der Vergangenheit nicht erzielt worden ist, ohne dass geltend gemacht würde, die öffentlich-rechtliche Entsorgung einschließlich ihrer Finanzierung durch Gebühren sei übermäßig belastet gewesen. Gewerbliche Sammlungen beschränken sich typischerweise auf werthaltige Abfälle und stellen damit potentiell immer einen Faktor dafür dar, durch ihre behördliche Unterbindung die durch Abfallgebühren zu deckenden Gesamtkosten der Hausmüllentsorgung zu senken. Das besagt aber nicht aus sich heraus, dass einer solchen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen."
194Daran ist auch im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG festzuhalten, der ebenso wie die anderen Regelungen des Absatzes 3 überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG definiert, so dass der gleiche Regelungszusammenhang und die gleiche Interessenlage wie bei § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG gegeben ist. Der Beklagte hat zudem im Anschluss an den zuvor zitierten Beschluss nichts dargetan, was eine andere Einschätzung rechtfertigt. Insbesondere hat er nicht aufgezeigt, dass bei ihm ausbleibende Erlöse aus der Verwertung des Altpapiers relevante Gebührenauswirkungen im Sinne der zuvor zitierten Ausführungen haben. Vielmehr zeigen die von ihm vorgelegten Gebührenkalkulationen für das Jahr 2012 mit und ohne Berücksichtigung der Altpapiermengen aus K. , L1. und O. , dass allenfalls von marginalen, nicht ins Gewicht fallenden Gebührenauswirkungen gesprochen werden kann. Nach diesen Kalkulationen bewirken die ausbleibenden Papiermengen aus den Kommunen K. , L1. und O. , dass 1.086.409 € weniger an Vergütungen (aus den Erlösen aus der Verwertung des Altpapiers) an die Kommunen ausgeschüttet werden können. Unter Berücksichtigung dessen, dass für die Kosten der Abfallentsorgung des Beklagten im Übrigen über 25,5 Mio. € kalkuliert werden, machen die (ausbleibenden) Erlöse für die Papiermengen aus den zuvor genannten Kommunen lediglich gut vier Prozent des erforderlichen Gebührenaufkommens aus. Bezogen auf die Gesamtkosten der Abfallentsorgung, die über Gebühren von den Bürgern der kreisangehörigen Kommunen "refinanziert" werden müssen, ist der zuvor bezeichnete Erlösanteil aus der Altpapierverwertung noch geringer, weil in den Kalkulationen des Beklagten die in oder bei den Kommunen gegebenenfalls anfallenden Sammlungs- und Beförderungskosten für das Altpapier nicht enthalten sind.
195Daran anschließend greift auch das Argument des Beklagten nicht durch, die Stadt O. könne mangels öffentlich-rechtlicher Erlöse aus der Altpapierverwertung überhaupt keine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren - eben durch Quersubventionierung durch Erlöse aus der Altpapierverwertung -, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass nach den zuvor genannten Zahlen eine relevante Gebührensenkung im Raum stünde, wenn denn die Stadt O. vom Beklagten Vergütungen aus der Altpapierverwertung erhielte. Unabhängig davon, dass die Vergütungen im Verhältnis zu den übrigen Entsorgungskosten ohnehin nicht wesentlich ins Gewicht fielen, müssten der Stadt O. entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten in Abzug gebracht werden, die relevante Gebührenauswirkungen (Senkungen) unwahrscheinlich machten.
196Sollte der Beklagte den Begriff der (Gefährdung der) Gebührenstabilität dahingehend interpretieren, es seien jeweils die niedrigst möglichen Gebühren zu erheben kann, wäre dieser Ansatz verfehlt, weil er überwiegende öffentliche Interessen in einer Weise konkretisierte, die mit dem nach den vorstehenden Ausführungen insoweit anzulegenden strengen Maßstab nicht zu vereinbaren wäre. Dieser Ansatz führte nämlich dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die - arg ex § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG - gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um "werthaltige" Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung "entzogen" werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigst möglichen Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis zu höheren Gebühren führt.
197Überwiegende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
198Was den Schutzzweck oder die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst klarzustellen, dass es nicht - jedenfalls nicht in erster Linie - um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies auf den ersten Blick nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend kann es nur darum gehen, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen "unterlaufen" wird. Solche Konstellationen lassen sich vorliegend nicht feststellen.
199Was die Stadt O. anbelangt, hat diese weder einen Dritten aufgrund eines Vergabeverfahrens beauftragt noch ist ersichtlich, dass Entsprechendes in absehbarer Zeit ansteht. Der Umstand, dass die Klägerin möglicherweise in wettbewerbswidriger Weise im Gebiet der Stadt O. hinsichtlich des Einsammelns von Altpapier faktisch eine Monopolstellung erlangt hat, ist nach den vorstehenden Ausführungen keine Konstellation, die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG erfasst wird.
200Schwierigkeiten des Beklagten, im Wege eines Vergabeverfahrens einen zu beauftragenden Dritten zu finden, der die Altpapierentsorgung (Verwertung) - potenziell auch hinsichtlich des Altpapiers aus O. - übernimmt, können ausgeschlossen werden, weil der Beklagte mit der X. einen solchen Dritten gefunden hat. Soweit es bei der Ausschreibung Schwierigkeiten gegeben hat, beruhten diese nicht darauf, dass die Klägerin vor und zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits in O. sammelte. Diesem Umstand hätte im Rahmen der Ausschreibung schlicht dadurch Rechnung getragen werden können, dass die Altpapiermengen aus O. außer Ansatz geblieben wären. Denn eine (zwingende) Notwendigkeit, die Ausschreibung auch auf den Fall zu erstrecken, dass die Klägerin ihre Sammlung einstellt, in O. wieder öffentlich-rechtlich gesammelt und das Altpapier dem Beklagten überlassen wird, hat nicht bestanden. Im Übrigen ist dieser Konstellation im Rahmen der Ausschreibung durch eine entsprechende mengenmäßige Staffelung Rechnung getragen worden. Die Ungewissheit, ob dieser Fall zum Tragen kommt, beruhte nicht auf der Sammlung der Klägerin, sondern darauf, dass der Beklagte die Sammlung der Klägerin zum Zeitpunkt der Ausschreibung bereits untersagt hatte und Ungewissheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Untersagung bestand.
201Weiterhin ist nicht ersichtlich, dass der Bestand der Drittbeauftragung aufgrund eines "Unterlaufens" der Vergabe in Frage steht oder gefährdet ist. Der Annahme einer Gefährdung steht bereits entgegen, dass die X. in Kenntnis der (ständig durchgeführten) Sammlung der Klägerin ein Auftragsverhältnis mit dem Beklagten eingegangen ist. Im Übrigen ist weder von diesem geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich, dass die Erfüllung der Entsorgungspflichten durch die Drittbeauftragte in Frage steht. Zwar mag es als ein Unterlaufen des Vergabeverfahrens angesehen werden, dass sich die Klägerin nach wie vor in O. sammelt, obwohl sich im Vergabeverfahren die X. durchgesetzt hat. Da es jedoch - wie eingangs aufgezeigt - nicht um den Schutz des Vergabeverfahrens oder von Wettbewerbern geht, kommt es darauf im vorliegenden Zusammenhang nicht an, solange dadurch die Erfüllung der Entsorgungspflichten im Wege der Drittbeauftragung nicht in Frage gestellt wird.
202Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen könnte.
203Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der- insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommen-de - Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungs- oder Infrastruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigen, sind nicht ersichtlich.
204Im Anschluss an die Ausführungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne einer Existenzgefährdung gilt hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung im Bereich der Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG, dass diese reibungslos funktioniert, insbesondere durch die klägerische Sammlung keine "Strukturen" (wesentlich) beeinträchtigt werden. Demgegenüber gibt es im Bereich der Entsorgung von Altpapier aus O. keine (zu schützenden) öffentlich-rechtlichen Strukturen (mehr), da die Stadt O. weder selbst noch über einen Drittbeauftragten tätig ist. Dass die Verwertungsstrukturen des Beklagten für das übrige Altpapier wesentlich beeinträchtigt werden, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte überwiegend keine eigenen Entsorgungsstrukturen geschaffen hat und er dementsprechend zur Erfüllung seiner Entsorgungspflichten keine eigenen personellen und sächlichen Mittel einsetzt, sondern sich (beauftragter) Dritter bedient hat und bedient, derzeit der X. und der EGN. Auf die solchermaßen organisierte öffentlich-rechtliche Altpapierverwertung hat die Sammlung der Klägerin bei ihrem Beginn allenfalls insoweit Einfluss gehabt, als sie eine Änderung des - seinerzeit allein bestehen-den - Entsorgungsvertrags zwischen dem Beklagten und der EGN zur Folge hatte. Es ist schon fraglich, ob das Ausbleiben von Altpapier aus O. aufgrund der Sammlung der Klägerin für die EGN überhaupt einen zureichenden Grund dargestellt hat, um vom Beklagten eine Anpassung des Entsorgungsvertrags zu verlangen. Jedenfalls ist auch nicht ansatzweise ersichtlich, dass diese Vertragsänderung als wesentliche Beeinträchtigung der öffentlich-rechtlichen Verwertungsstrukturen hinsichtlich Altpapier zu qualifizieren sein könnte. Soweit der Beklagte (als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) danach weitere Änderungen der Strukturen der öffentlich-rechtlichen Altpapierverwertung vorgenommen hat, indem er nach entsprechender Ausschreibung die X. auch mit der Verwertung von Altpapier aus O. beauftragt hat, ist das bereits keine Änderung gewesen, die wesentlich durch die Sammlung der Klägerin bedingt oder dieser zuzurechnen war. Denn solange keine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers aus O. erfolgte, bestand keine Notwendigkeit, einen Dritten mit der Verwertung von Altpapier aus O. zu beauftragen. Die Untersagung der Sammlung der Klägerin durch den Beklagten ändert daran nichts, weil unabhängig von der (seinerzeit) bestehenden Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung diese nicht unmittelbar bewirkt hätte, dass wieder eine öffentlich-rechtliche Erfassung des Altpapiers stattfindet. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig eine Änderung der Altpapierverwertungsstrukturen des Beklagten veranlasst wäre, die als wesentliche Beeinträchtigung der Strukturen zu qualifizieren und unmittelbar durch die Sammlung der Klägerin veranlasst wäre.
205Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der klägerischen Sammlung getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Altpapier aus O. für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellt.
206Dies gilt zunächst für das öffentlich-rechtliche Einsammeln und Befördern des Altpapiers. Da die Klägerin bei ihren bisherigen Aktivitäten in weitgehender Abstimmung mit der Stadt O. agiert hat, kann als sehr wahrscheinlich davon ausgegangen werden, dass die Funktionsfähigkeit des für das Einsammeln und Befördern zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (Stadt O. ) schnellstmöglich dadurch wiederhergestellt werden könnte und würde, dass der vorübergehend ruhend gestellte Vertrag aus Februar 1996 wieder "aktiviert" würde. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass weitere (der Form nach) private Unternehmen zur Verfügung stehen, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln und Befördern des Altpapiers im Auftrag der Stadt O. übernehmen können und - natürlich gegen entsprechende Bezahlung - auch würden, zumal die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit nicht zwingend das Sammeln im Holsystem mittels auf sämtlichen privaten Grundstücken aufgestellter Tonnen voraussetzt, sondern auch mittels Altpapiercontainern bewerkstelligt werden kann.
207Weiterhin ist auch im Hinblick auf die dem Beklagten obliegenden Entsorgungspflichten (Verwertung) nicht ersichtlich, dass deren Erfüllung im Fall der Einstellung der klägerischen Sammlung nicht gewährleistet und sichergestellt ist. Auch der Beklagte erfüllt die ihm obliegenden Entsorgungspflichten - wie ausgeführt - überwiegend nicht selbst, sondern bedient sich gegenwärtig gemäß § 22 Satz 1 KrWG auch für die Altpapierverwertung Dritter, nämlich der X. und der EGN. Speziell der mit der X. geschlossene Entsorgungsvertrag beinhaltet auch die Verwertung von Altpapier aus O. , so dass dessen Verwertung auch dann sichergestellt ist, wenn die Klägerin ihre Sammlung unvermittelt einstellen und das Altpapier aus O. dem Beklagten zur Verwertung überlassen würde. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die in der Vergangenheit vorgenommenen Anpassungen des bis Ende 2016 laufenden Entsorgungsvertrags mit der EGN, die gerade im Hinblick auf wechselnde von den kreisangehörigen Kommunen angelieferte und überlassene Altpapiermengen sowie veränderte Marktpreise für Altpapier vorgenommen wurden, zeigen, dass veränderten Verhältnissen im Ergebnis eben mittels Vertragsänderungen Rechnung getragen werden konnte und wurde. Insoweit ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass diese Vertragsänderungen auf der Seite der drittbeauftragten EGN wesentliche Änderungen der Entsorgungsstrukturen erforderten oder nach sich zogen - der Beklagte verfügt, wie ausgeführt, nicht über eigene Entsorgungsstrukturen. Entsprechendes gilt für die X. , deren mit dem Beklagten geschlossener Entsorgungsvertrag von vornherein unterschiedliche Fallkonstellationen hinsichtlich der Verwertung von Altpapier aus unterschiedlichen Kommunen abdeckt.
208Der Umstand allein, dass ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger gegebenenfalls aufgrund einer gewerblichen (Altpapier-)Sammlung gezwungen ist, einen bestehenden Entsorgungsvertrag mit einem Drittbeauftragten anzupassen, reicht nicht aus, um eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen. Soll die gesetzlich vorgesehene Ausnahme von der Überlassungspflicht für gewerbliche Sammlungen im Bereich der nicht unter § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG fallenden Abfälle nicht leerlaufen, muss (auch) der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, der die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung mittels oder über Drittbeauftragungen "organisiert" und seine Planungen auf die insoweit abgeschlossenen Entsorgungsverträge ausgerichtet hat, gewisse (unwesentliche) Beeinträchtigungen hinnehmen. Wo in diesem Bereich die Grenze zwischen wesentlicher und unwesentlicher Beeinträchtigung zu ziehen ist, lässt sich nicht allgemein beantworten. Hier kann jedenfalls nicht von einer wesentlichen Beeinträchtigung ausgegangen werden, weil die - unterstellt - durch die Sammlung der Klägerin veranlasste oder erforderlich gewordene Vertragsänderung nicht über die Änderungen hinausgeht, die - unabhängig von einer gewerblichen Sammlung - bereits zuvor wegen veränderter Verhältnisse und Preise im Altpapierbereich vorgenommen worden sind. Zudem war und ist der Beklagte nicht gezwungen, von dem (auch) im Altpapierbereich gewählten "Organisationsmodell" der Drittbeauftragung vollständig Abstand zu nehmen. Sollten Drittbeauftragte durch eine gewerbliche Sammlung erforderlich gewordene oder werdende Vertragsänderungen zum Anlass nehmen, von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger "Ausgleichszahlungen" zu verlangen, handelte es sich nicht um einen Gesichtspunkt, der von dem Begriffsmerkmal "Planungssicherheit und Organisationsverantwortung" erfasst würde. Zu denken wäre eher an § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Diesbezüglich ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Beklagte für Änderungen des Entsorgungsvertrags mit der EGN, die nicht (unmittelbar) durch gewerbliche Sammlungen veranlasst waren, Ausgleichszahlungen zu leisten hat, ohne dass er geltend gemacht hätte oder sonst davon die Rede gewesen wäre, es lägen keine wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen mehr vor. Angesichts dessen erschließt sich nicht, dass eine andere Beurteilung nur deshalb geboten sein sollte, weil (unterstellt) eine mit einer "Ausgleichszahlung" einher gehende Vertragsänderung durch eine gewerbliche Sammlung ausgelöst wurde.
209Abschließend ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass sich die Untersagungsverfügung auch dann nicht als rechtmäßig erwiese, wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen eine gewerbliche Sammlung im Sinne der §§ 17, 18 KrWG verneinte und dementsprechend § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht unmittelbar anwendbar wäre. Das liegt auf der Hand, wenn man in diesem Fall § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für entsprechend anwendbar hält. Etwas anderes ergibt sich jedoch auch dann nicht, wenn man § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vollständig außer Betracht lässt und auf § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage abstellt.
210Eine erforderliche Anordnung zur Durchführung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Sinne der zuletzt genannten Vorschrift kommt zwar auch zur Durchsetzung der Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG in Betracht, etwa in Gestalt der Untersagung einer gegen die Überlassungspflicht des § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG verstoßenden Sammlung. Ein solcher Fall läge hier vom Ansatz her vor, wenn man die Gewerblichkeit der Sammlung der Klägerin verneinte, weil die Klägerin dann das von ihr gesammelte Altpapier aus privaten Haushaltungen entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überließe und insoweit die Ausnahme des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG bereits mangels einer gewerblichen Sammlung nicht griffe.
211Gleichwohl trüge § 62 KrWG die Untersagungsverfügung nicht, weil diese sich als unverhältnismäßig darstellte und es sich dementsprechend nicht um eine erforderliche Anordnung im Sinne der Vorschrift handelte. Insoweit käme ebenfalls das zuvor Ausgeführte zum Tragen, dass nämlich die Überlassungspflicht nicht um ihrer selbst willen geschützt ist und sie sich angesichts der normierten Ausnahmen nicht stets durchsetzen (und durchgesetzt werden) muss, sondern im Einzelfall festzustellen ist, dass ihre Durchsetzung wegen überwiegender öffentlicher Interessen geboten ist, solche Interessen hier jedoch nicht bestehen. Diese im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 2 KrWG getroffenen Feststellungen würden in gleicher Weise Geltung beanspruchen, wenn man § 62 KrWG als Ermächtigungsgrundlage der Sammlungsuntersagung ansähe, weil die Sammlung der Klägerin als grundrechtlich geschützte Betätigung nicht weniger schutzwürdig ist als eine gewerbliche Sammlung im Sinne der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Mangels Verhältnismäßigkeit käme es im Übrigen auf etwaige vom Beklagten angesichts der geänderten Rechtslage zulässigerweise nachgeschobene Ermessenserwägungen nicht an.
212Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
213Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
(1) Die Pflichten zur Abfallvermeidung richten sich nach § 13 sowie den Rechtsverordnungen, die auf Grund der §§ 24 und 25 erlassen worden sind.
(2) Die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen sind zur Verwertung ihrer Abfälle verpflichtet. Die Verwertung von Abfällen hat Vorrang vor deren Beseitigung. Der Vorrang entfällt, wenn die Beseitigung der Abfälle den Schutz von Mensch und Umwelt nach Maßgabe des § 6 Absatz 2 Satz 2 und 3 am besten gewährleistet. Der Vorrang gilt nicht für Abfälle, die unmittelbar und üblicherweise durch Maßnahmen der Forschung und Entwicklung anfallen.
(3) Die Verwertung von Abfällen, insbesondere durch ihre Einbindung in Erzeugnisse, hat ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Die Verwertung erfolgt ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften dieses Gesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Sie erfolgt schadlos, wenn nach der Beschaffenheit der Abfälle, dem Ausmaß der Verunreinigungen und der Art der Verwertung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind, insbesondere keine Schadstoffanreicherung im Wertstoffkreislauf erfolgt.
(4) Die Pflicht zur Verwertung von Abfällen ist zu erfüllen, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist, insbesondere für einen gewonnenen Stoff oder gewonnene Energie ein Markt vorhanden ist oder geschaffen werden kann. Die Verwertung von Abfällen ist auch dann technisch möglich, wenn hierzu eine Vorbehandlung erforderlich ist. Die wirtschaftliche Zumutbarkeit ist gegeben, wenn die mit der Verwertung verbundenen Kosten nicht außer Verhältnis zu den Kosten stehen, die für eine Abfallbeseitigung zu tragen wären.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
Tenor
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 15. April 2016 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet der Beklagten.
3Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, welches seit dem Jahr 1988 Alttextilien mittels Altkleidercontainern einsammelt. Im Stadtgebiet L. unterhält sie ausweislich ihrer Angaben derzeit keine Altkleidersammelcontainer, nachdem sie die zuletzt im Jahr 2015 an sechs Standorten im Stadtgebiet L. aufgestellten Altkleidersammelcontainer zwischenzeitlich abgezogen hat.
4Am 18. Oktober 2012 stellte die Beklagte fest, dass die Klägerin in ihrem Stadtgebiet eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung von Alttextilien durchführte. Daraufhin untersagte die Beklagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2012 die Sammlung von Alttextilien mit Altkleidersammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. mit der Begründung, die Klägerin habe gegen die Anzeigepflicht des § 18 Abs. 1 und 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) verstoßen. Gegen die Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2012 hat die Klägerin vor dem erkennenden Gericht Klage erhoben (Az.: 17 K 7509/12) und zugleich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt (Az.: 17 L 1953/12). Dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde durch Beschluss vom 18. Dezember 2012 – 17 L 1953/12 – stattgegeben, woraufhin die Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2012 durch Bescheid vom 15. Januar 2013 aufhob. Das Hauptsacheverfahren (Az.: 17 K 7509/12) wurde durch übereinstimmende Hauptsachenerledigungserklärungen beendet. Mit Ordnungsverfügung vom 4. Februar 2013 untersagte die Beklagte der Klägerin erneut die gewerbliche Sammlung von Alttextilien in ihrem Stadtgebiet und begründete dies gleichfalls damit, die Klägerin habe der gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG bestehenden Anzeigepflicht zuwidergehandelt. Gegen diese Sammlungsuntersagung beschritt die Klägerin abermals den Rechtsweg und machte insoweit geltend, die von ihr gesammelten Alttextilien seien keine Abfälle im Sinne von § 3 Abs. 1 KrWG, weshalb die Anzeigepflicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG auf die von ihr durchgeführte Sammlung keine Anwendung finde. Nachdem das erkennende Gericht den von der Klägerin neben der Klage (Az.: 17 K 1535/13) anhängig gemachten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 260/13) hinsichtlich der ausgesprochenen Sammlungsuntersagung durch Beschluss vom 21. März 2013 ‑ 17 L 260/13 – abgelehnt hatte und die hiergegen gerichtete Beschwerde seitens des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen durch Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 – bezogen auf die Sammlungsuntersagung zurückgewiesen wurde, zeigte die Klägerin die von ihr durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien bei der Beklagten mit Schreiben vom 11. Februar 2014 (Zugang am 19. Februar 2014) gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG unverzüglich an. Während des erstinstanzlichen Eilrechtsschutzverfahrens (Az.: 17 L 260/13) hatte die Beklagte bis zu dessen Abschluss auf entsprechende Bitte des erkennenden Gerichts hin von Vollstreckungsmaßnahmen gegenüber der Klägerin bezüglich der weiteren Durchführung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung abgesehen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen gab der Beklagten im Beschwerdeverfahren durch Zwischenentscheidung (sog. „Hängebeschluss“) vom 3. April 2013 – 20 B 331/13 – auf, auch bis zur Entscheidung über die Beschwerde vorläufig von Vollstreckungsmaßnahmen abzusehen. Das Hauptsacheverfahren (Az.: 17 K 1535/13) wurde durch Prozessvergleich vom 23. Juli 2014 beendet.
5Mit Schreiben vom 16. Februar 2016 und 9. März 2016 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung der von ihr mit Schreiben vom 11. Februar 2014 angezeigten gewerblichen Sammlung von Alttextilien an. Hierzu führte sie im Wesentlichen aus, es bestünden Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Klägerin, weil diese im Zeitraum vom 18. Oktober 2012 bis zum 18. Februar 2014 im Stadtgebiet L. eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung durchgeführt habe. Zudem habe die Klägerin im Stadtgebiet L. sowie in anderen Kommunen Altkleidersammelbehältnisse aufgestellt, ohne zuvor das Einverständnis der jeweiligen privaten Grundstückseigentümer bzw. erforderliche Sondernutzungserlaubnisse für die Benutzung öffentlichen Straßenlandes eingeholt zu haben.
6Mit Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 (zugestellt am 20. April 2016) untersagte die Beklagte der Klägerin die am 19. Februar 2014 angezeigte gewerbliche Sammlung der Abfallfraktion Bekleidung (AVV-Code: 20 01 10) aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mittels Sammelcontainer im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer II.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Ordnungsverfügung nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Ordnungsverfügung sei auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt. Insoweit bestünden Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Klägerin, weil diese im Zeitraum vom 18. Oktober 2012 bis zum 18. Februar 2014 im Stadtgebiet L. eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung durchgeführt habe. Zudem habe die Klägerin im Stadtgebiet L. in insgesamt 17 Fällen bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen. Hierbei handele es sich um folgende Standorte: 1. L1. / Ecke B. Straße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 2. N. Landstraße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 3. G. / Ecke C. , festgestellt im Januar 2012 (Privatgrundstück); 4. H.--------straße / Ecke G1.-------weg , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 5. L2. Allee / Eingang L4. , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 6. L3.--------------straße , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 7. C1.-----straße , festgestellt im November 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 8. O.------straße , festgestellt im November 2012 (Privatgrundstück); 9. C2. / gegenüber B1. , festgestellt im Januar 2013 (Privatgrundstück); 10. X. / gegenüber Hausnummer 00, festgestellt im Februar 2013 (Privatgrundstück); 11. N1.------straße , festgestellt im Oktober 2013 (Privatgrundstück); 12. I.-----straße 000, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 13. N. Landstraße / gegenüber Gaststätte, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 14. M.----straße / Bahndamm, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 15. V. 000, festgestellt im August 2015 (Privatgrundstück); 16. S.--straße 00 / vor Bahnunterführung, festgestellt im August 2015 (Privatgrundstück); 17. F. Straße / neben Hausnummer 7, festgestellt im August 2015 (Privatgrundstück). Den Gewerbezentralregisterauszügen der Klägerin und ihres Geschäftsführers sei zudem zu entnehmen, dass die Klägerin in den Jahren 2007, 2008, 2011, 2013 und 2014 in O1. , G2. -L5. und N2. -I1. Altkleidersammelbehältnisse ohne die hierfür erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum aufgestellt habe. In der Stadt I2. habe die Klägerin bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen ebenfalls gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen. Eine diesbezügliche Ordnungsverfügung der Stadt I2. vom 14. Juni 2013 sei aktuell Gegenstand eines anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Az.: 9 K 3346/13).
7Die Klägerin hat am 22. April 2016 Klage erhoben und am 27. April 2016 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.
8Dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das erkennende Gericht durch Beschluss vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 – stattgegeben.
9Im Hauptsacheverfahren hat die Klägerin bislang keine Klagebegründung vorgelegt. Im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 1492/16) hat sie indes im Wesentlichen ausgeführt, die angefochtene Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 sei rechtswidrig. Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit bzw. die ihres Geschäftsführers bestünden nicht. Die Durchführung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet L. im Zeitraum vom 18. Oktober 2012 bis zum 18. Februar 2014 begründe keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit, denn sie habe seinerzeit mit tragfähigen Argumenten in verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf und dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Auffassung vertreten, Alttextilien stellten keinen Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 KrWG dar, weshalb die Anzeigepflicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG auf die von ihr durchgeführte Sammlung keine Anwendung finde. Nachdem sie in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf und dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen unterlegen sei, habe sie die von ihr durchgeführte gewerbliche Sammlung bei der Beklagten angezeigt. Aus dieser Vorgehensweise könnten keine nachteiligen Schlüsse hinsichtlich ihrer Zuverlässigkeit gezogen werden. Die von der Beklagten angeführten Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen in der Vergangenheit begründeten ebenfalls keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit. Zwar sei es in der Vergangenheit zu entsprechenden Verstößen gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten in L. und in anderen Kommunen gekommen. Solche Verstöße seien aber mittlerweile abgestellt worden. Insbesondere habe sie die von der Beklagten monierten Altkleidersammelbehältnisse im Stadtgebiet L. vorsorglich vollständig abgezogen. Zudem seien die von der Beklagten geltend gemachten Verstöße im Stadtgebiet L. maßgeblich auf das Verhalten zweier Vertriebsmitarbeiter der Klägerin zurückzuführen, die sie zwischenzeitlich entlassen habe. Aus diesen Vorgängen seien betriebsintern dahingehend Konsequenzen gezogen worden, als ein verbesserter Rahmen für die Vertriebstätigkeit mit neuen Anreizsystemen und ein modernes EDV-gestütztes Standort-, Akquise- und Vertragsmanagement geschaffen worden sei. Den in der Vergangenheit aufgetretenen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen hätten somit Umstände zugrundegelegen, deren Ursachen sie zwischenzeitlich beseitigt habe. Aufgrund der neu eingeführten Standards hinsichtlich des Standort-, Akquise- und Vertragsmanagements sei es ihr zwischenzeitlich gelungen, mit großen Lebensmitteleinzelhändlern, u.a. L6. , F1. O3. und Q. N4. GmbH, Verträge abzuschließen, nach denen sie berechtigt sei, auf den Grundstücken ihrer Vertragspartner gegen Entgelt Altkleidersammelbehältnisse zu platzieren. Auch mit dem Lebensmitteleinzelhändler O2. N3. -E. stehe der Abschluss eines deutschlandweit geltenden Vertrages kurz bevor. Mit der F1. S1. -S2. seien entsprechende Vertragsverhandlungen bereits weit fortgeschritten. Angesichts dieser betriebsinternen Umstrukturierungen als Reaktion auf die in der Vergangenheit aufgetretenen Rechtsverstöße könne prognostisch gegenwärtig nicht von ihrer Unzuverlässigkeit ausgegangen werden.
10Die Klägerin beantragt,
11die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 15. April 2016 aufzuheben.
12Die Beklagte beantragt der Sache nach,
13die Klage abzuweisen.
14Im Hauptsacheverfahren hat die Beklagte bislang keine Ausführungen zur Klage gemacht. Demgegenüber hat sie im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 1492/16) hinsichtlich der streitbefangenen Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 ausgeführt, diese sei rechtmäßig, und zur Begründung auf ihre in dieser Ordnungsverfügung enthaltenen Ausführungen Bezug genommen. Ergänzend und vertiefend führt sie aus, sie habe ausreichende Tatsachen vorgetragen, aus denen sich die Unzuverlässigkeit der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers ergebe. Die Tatsache, dass die Klägerin zwischenzeitlich die im Stadtgebiet L. aufgestellten Altkleidersammelbehältnisse abgezogen habe, entkräfte nicht die bestehenden Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit. Zudem seien ihr nach Erlass der Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 auch Vorgänge aus der Stadt Remscheid bekannt geworden, wonach die Klägerin dort Altkleidersammelbehältnisse unter Verstoß gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten aufgestellt habe. Hinsichtlich der bereits benannten Vorgänge in der Stadt I2. werde gebeten, die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (Az.: 9 K 3346/13) beizuziehen. Auch wenn die Rechtsverstöße der Klägerin maßgeblich auf einen ehemaligen Vertriebsmitarbeiter zurückzuführen seien, müsse sie sich diese zurechnen lassen, zumal sie an ihrem Geschäftsgebaren festhalte und weiterhin unerlaubt Altkleidersammelbehältnisse aufstelle.
15Die Beteiligten haben sich durch Schriftsätze vom 20. Mai 2016 (Beklagte) und 27. Mai 2016 (Klägerin) mit einer Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
16Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den Inhalt der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 1492/16 ergänzend Bezug genommen.
17Entscheidungsgründe:
18Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter und mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat Erfolg.
19A. Die zulässige Klage ist begründet.
20Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 15. April 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
21I. Die ausgesprochene Sammlungsuntersagung findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen), denn die Beklagte hat die Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlung ausweislich der Begründung der Ordnungsverfügung ausschließlich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützt.
22Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind indes nicht erfüllt.
23Es sind keine Tatsachen bekannt, aus denen sich im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben könnten (§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG).
24Zur Begründung wird zwecks Vermeidung entbehrlicher Wiederholungen auf die – auch unter dem Prüfungsmaßstab des Hauptsacheverfahrens fortgeltenden – Erwägungen des im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen, ausführlich begründeten Beschlusses des erkennenden Gerichts vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 – Bezug genommen. Den dortigen Ausführungen ist die Beklagte im Hauptsacheverfahren nicht mehr entgegengetreten. Auch im Übrigen sind keine Änderungen der Sach- und Rechtslage feststellbar.
25II. Lediglich ergänzend weist das Gericht darauf hin, dass die in der Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 enthaltene Sammlungsuntersagung auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG genannten Voraussetzungen) getragen wird.
26Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG sind nicht erfüllt.
27Angesichts der Tatsache, dass die Beklagte die ausgesprochene Sammlungsuntersagung ausschließlich mit Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers begründet hat, bestehen im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keinerlei Anhaltspunkte dafür, die Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlung wäre (jedenfalls) auf Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG rechtmäßig, weil die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Denn es ist weder ersichtlich noch seitens der Beklagten ansatzweise im Verwaltungsverfahren bzw. im gerichtlichen Eil- und/oder Hauptsacheverfahren dargetan, die von der Klägerin gesammelten Abfälle würden keiner ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt bzw. der gewerblichen Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG).
28B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
29Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
30Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
31Beschluss:
32Der Streitwert wird auf 48.000,00 Euro festgesetzt.
33Gründe:
34Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin in der Sammlungsanzeige vom 11. Februar 2014 angegebenen und in Aussicht genommenen Jahresgesamtsammelmenge (240 t) zu bestimmen, wobei die Zwangsgeldandrohung hier wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung bei der Streitwertfestsetzung außer Betracht bleibt (Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs). Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 48.000,00 Euro,
35vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 122/13 ‑, juris Rn. 41.
Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 25.200,00 € festgesetzt.
1
Gründe
2Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,
3die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Arnsberg 8 K 3503/12) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. November 2012 wiederherzustellen und hinsichtlich der Androhung von Zwangsmitteln anzuordnen,
4weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.
5Das mit Schriftsatz vom 3. Mai 2013 angebrachte fristgemäße Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt eine Änderung des angegriffenen Beschlusses nicht.
6Dies gilt hinsichtlich des auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung gerichteten Begehrens schon deshalb, weil die Antragstellerin insoweit keine eigenständigen Beschwerdegründe geltend gemacht hat.
7Hinsichtlich der im Weiteren von der Antragsgegnerin verfügten Sammlungsuntersagung hat das Verwaltungsgericht die Ablehnung des vorläufigen Rechtsschutzantrags der Antragstellerin im Wesentlichen damit begründet, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung vom 22. November 2012 auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aufgrund vorliegender Unzuverlässigkeit der Antragstellerin (offensichtlich) rechtmäßig sei. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.
8Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.
9Vom Grundsatz her war der Antragsgegner nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit auch für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung, weil die in Rede stehende Aufgabe nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Die aus dem Umstand, dass der Antragsgegner nach § 5 Abs. 1 LAbfG zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist, von der Antragstellerin hergeleiteten Zuständigkeitsbedenken dürften nicht stichhaltig sein. Weder ergibt sich aus den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, noch dürfte sich aus den von der Antragstellerin geltend gemachten rechtsstaatlichen Bedenken ein Zwang ergeben, unterschiedliche Rechtsträger mit den beiden Aufgabenbereichen zu betrauen. Vielmehr dürfte es möglich sein, diesen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung zu tragen.
10Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.
11Eine solche Trennung dürfte hier nach dem Vorbringen des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren anzunehmen sein, zumal im Hinblick auf das Einsammeln und Befördern von Abfällen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW die kreisangehörigen Kommunen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind und nicht der Antragsgegner. Gegenteiliges hat die Antragstellerin jedenfalls nicht geltend gemacht. Darüber hinaus ergibt sich aus ihrem Vorbringen nicht, dass der Antragsgegner im Bereich der Entsorgung von Alttextilien überhaupt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist oder dies beabsichtigt, was jedoch Voraussetzung dafür ist, um überhaupt von einem rechtsstaatliche Grundsätze berührenden Interessenkonflikt beim Antragsgegner auszugehen.
12Das Vorbringen der Antragstellerin zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG verhilft ihrem Begehren ebenfalls nicht zum Erfolg. Den vom Verwaltungsgericht für die Annahme ihrer Unzuverlässigkeit angeführten Aspekten tritt sie in der Sache nicht entgegen. Mit ihrer Auffassung, der Unzuverlässigkeitsbegriff in der zuvor genannten Vorschrift dürfe nicht in Anlehnung an das Gewerberecht ausgelegt werden, sondern es komme lediglich auf umwelt- bzw. abfallrechtliche Aspekte an, dringt sie nicht durch. Zum einen lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber (irgend)eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG im Blick hatte. Im Allgemeinen ist unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Da es hier zunächst einmal um die Tätigkeit des (Ein-)Sammelns von Abfällen geht, sind sämtliche als nicht ordnungsgemäß zu qualifizierende Begebenheiten und Geschehnisse für die Zuverlässigkeitsbeurteilung von Relevanz, die einen Zusammenhang mit dem Sammlungsgeschehen aufweisen. Dies trifft ohne Weiteres auf die vom Verwaltungsgericht angeführten "Unregelmäßigkeiten" bei der Aufstellung von Sammelbehältern zu, gilt aber auch hinsichtlich des vom Verwaltungsgericht erhobenen Vorwurfs, die Antragstellerin verschleiere gegenüber Behörden Verantwortlichkeiten bei Sammlungen. Zum anderen handelt es sich insoweit jedenfalls in einem weiteren Sinn auch um abfallrechtliche Aspekte, weil das Abfälle betreffende Kreislaufwirtschaftsgesetz (vgl. dessen § 1, § 2 Abs. 1) Festlegungen und Regelungen auch zu Sammlungen sowie zu deren Trägern (Verantwortlichen) enthält (vgl. u. a. § 3 Abs. 10, 15 bis 18, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4, § 18, §§ 53 bis 55 KrWG). Im Übrigen kann aus der Stellung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht abgeleitet werden, dass die dort geregelte Sammlungsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit etwa nur dann in Betracht kommen soll, wenn "Unregelmäßigkeiten" im Hinblick auf eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Abfälle (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG) in Rede stehen. Zudem bedürfte es in einem solchen Fall keines Rückgriffs auf den unbestimmten Rechtsbegriff der Unzuverlässigkeit, weil unmittelbar der Untersagungstatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG zum Tragen kommen dürfte.
13Selbst wenn man über das Beschwerdevorbringen hinaus berücksichtigt, dass, anders als es der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, weil eine Untersagung einer gewerblichen Sammlung regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte,
14vgl. in diesem Sinne auch Bay. VGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 -, juris,
15sondern ein massives und systematisches Fehlverhalten annähernd feststehen muss,
16vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 122/13 -, juris,
17begegnet die Einschätzung des Verwaltungsgerichts keinen Bedenken. Zum einen steht hier massives und systematische Fehlverhalten in Rede, weil die Erkenntnisse, die sich aus den zahlreichen bei dem beschließenden Gericht anhängigen Beschwerdeverfahren der Antragstellerin ergeben, in denen es jeweils um die Untersagung einer Alttextiliensammlung in einer anderen Kommune geht, nur den Schluss zulassen, dass es quasi zum Geschäftsmodell der Antragstellerin gehört, ihre Sammelcontainer fortwährend weitestgehend nach eigenem Belieben aufzustellen, ohne sich um eine Nutzungs- oder Verfügungsbefugnis hinsichtlich der dafür in Anspruch genommenen Flächen zu kümmern. Insoweit muss sich die Antragstellerin das Verhalten ihrer Geschäftsführer zurechnen lassen. Ergänzend wird auf den Beschluss des Senats vom heutigen Tag in dem (parallelen) Beschwerdeverfahren der Antragstellerin 20 B 627/13 Bezug genommen.
18Ebenso in Bezug auf die Antragstellerin Bay. VGH, Beschluss vom 8. April 2013 - 20 CS 13.377 -, juris.
19Zum anderen teilt das beschließende Gericht mit Blick auf die Beschwerdeverfahren 20 B 205/13, 20 B 319/13, 20 B 598/13, 20 B 813/13 und 20 B 869/13, an denen die Antragstellerin formal als Vertreterin der dortigen Antragstellerin ("AG Textilverbund") beteiligt gewesen ist, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es die Antragstellerin darauf anlegt, den Umfang ihrer Sammeltätigkeit dadurch zu verschleiern, dass sie auch unter einem anderen Namen, eben dem der AG Textilverbund, handelt, insbesondere Sammlungen anzeigt. Entsprechendes gilt, soweit die Antragstellerin jüngst auch als AG Textilverbund GmbH und Co KG auftritt.
20Daran anschließend führt auch eine von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin und damit von der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung nicht zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin. Im Fall der Vollziehung der Sammlungsuntersagung ergibt sich zwar, wie bereits dargelegt, ein Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, was vom Grundsatz her dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin ein hohes, im Verhältnis zu dem wie auch immer im Einzelnen begründeten öffentlichen Vollziehungsinteresse möglicherweise sogar überwiegendes Gewicht verleihen würde. Das Gewicht der auf der Seite der Antragstellerin in die Abwägung einzustellenden zuvor genannten Rechte ist hier jedoch deutlich dadurch gemindert, dass sich die Antragstellerin nach den vorstehenden Ausführungen im Rahmen ihrer Sammlungstätigkeit nicht korrekt verhält. Dies spricht (auch) im Rahmen einer von den Erfolgsaussichten losgelösten Interessenabwägung dafür, ihr Aussetzungsinteresse zurücktreten zu lassen, d. h. als nachrangig anzusehen.
21Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
22Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Antragstellerin selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge (21 t monatlich x 12 Monate = 252 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,
23siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,
24und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn von 50.400,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Klägerin ist gewerbliche Sammlerin von Alttextilien. Sie wendet sich gegen eine Verfügung des Beklagten, mit der ihr die Sammlung von Alttextilien im Gebiet des Beklagten untersagt wurde.
3Der Beklagte ist nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für die in seinem Gebiet anfallenden und zu überlassenden Abfälle und hat die Wahrnehmung der sich daraus ergebenden Aufgaben auf die 1992 gegründete Entsorgungswirtschaft T. GmbH (im Folgenden esg) übertragen. Im Juni/Juli 2012 schloss er mit allen 14 Städten und Gemeinden im Kreisgebiet jeweils eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung ab, die im Wesentlichen zum Gegenstand hatte, dass die jeweilige Kommune die ihr obliegende Aufgabe des Einsammelns und Beförderns von Altkleidern aus privaten Haushaltungen auf den Beklagten überträgt. Unter dem 4. Oktober 2012 schlossen dann der Beklagte und die esg mit zwei Kreisverbänden des Deutschen Roten Kreuzes, mit der Arbeitsgemeinschaft des Kolpingwerkes Kreis T. und mit dem N. Hilfsdienst e. V. jeweils einen Kooperationsvertrag zur Sammlung und Verwertung von Altkleidern im Gebiet des Beklagten durch die an den Kooperationsverträgen beteiligten karitativen Einrichtungen.
4Die an den vier Kooperationsverträgen vom 4. Oktober 2012 beteiligten Einrichtungen unterhalten auf dem Gebiet des Beklagten an 222 Standorten 311 Altkleidercontainer (Stand April 2015). Die Standorte verteilen sich auf sämtliche Kommunen im Kreisgebiet und in den Kommunen in der Regel auf die jeweiligen Ortsteile. Wegen der Einzelheiten wird auf die zur Akte gereichte Standortliste Bezug genommen.
5Bereits unter dem 25. August 2012 zeigte die Klägerin, damals noch unter der Firma "O. Altkleider & Altschuh Textilrecycling", bei dem Beklagten die gewerbliche Sammlung von Alttextilien an und erklärte dazu: Es sei beabsichtigt, auf dem Gebiet des Beklagten unbefristet im Wege eines Container-Bringsystems jeden Monat etwa 18 t Altkleider zu sammeln. Sammlungsverantwortlicher sei der Inhaber der damaligen Einzelfirma und jetzige Geschäftsführer der Klägerin, Herr W. O1. . Die gesammelten Textilien würden von Fehlwürfen aussortiert, in Lagern untergebracht, von Kunden dort abgeholt, zur Wiederverwendung vorbereitet und teilweise recycelt. Der Anzeige waren Bescheinigungen der Unternehmen W1. TEXTILE RECYCLING Sp. Z o.o. und P. B. s.l. beigefügt, in denen diese sich verpflichteten, der Klägerin insgesamt eine Menge von 1.450 t Altkleidern jährlich abzunehmen.
6Im August/September 2012 leitete der Beklagte die Anzeige der Klägerin zusammen mit weiteren zwischen Ende Juli 2012 und Mitte September 2012 bei ihm angezeigten gewerblichen Sammlungen an die kreisangehörigen Städte und Gemeinden weiter. In der Folge erklärten die Kommunen mit weitgehend wortgleichen Schreiben, diese Sammlungen beeinträchtigten in ihrem Zusammenwirken die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich. Deshalb komme nur eine Untersagung der gewerblichen Sammlungen in Betracht.
7Mit Schreiben vom 25. September 2012 forderte der Beklagte von der Klägerin weitere Unterlagen hinsichtlich der beabsichtigten Sammlung an und bemängelte, dass die als Anlage zur Sammlungsanzeige angekündigte Standortliste nicht beigefügt gewesen sei. Mit E-Mail vom 6. Oktober 2012 lehnte die Klägerin solche Angaben ab, da sie hierzu nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht verpflichtet sei.
8Unter dem 25. Oktober 2012 hörte der Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung ihrer Sammlung an. Dazu führte er aus: Die Anzeige der Klägerin sei unvollständig. Sie enthalte lediglich eine allgemeine Beschreibung der bundesweit üblichen Leistungen der Klägerin ohne konkreten Bezug auf sein Kreisgebiet. Die Klägerin habe keine Standortliste vorgelegt; hierzu sei sie auch nicht bereit. Zudem bestehe für Alttextilien und Altschuhe im Kreisgebiet eine von karitativen Einrichtungen durchgeführte haushaltsnahe und hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung. Die von der Klägerin angezeigte Sammlung gefährde im Zusammenwirken mit den weiteren angezeigten Sammlungen die Funktionsfähigkeit dieses Systems, ohne wesentlich leistungsfähiger zu sein.
9Mit Ordnungsverfügung vom 21. November 2012 untersagte der Beklagte der Klägerin ab Bestandskraft der Verfügung die angezeigte gewerbliche Sammlung von Bekleidung und Textilien. Zugleich drohte er für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- Euro an. Zur Begründung führte er aus: Die Untersagung stütze sich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei durch die geplante Sammlung der Klägerin sowie die weiteren 14 angezeigten Sammlungen im Kreisgebiet wesentlich beeinträchtigt.
10Am 28. November 2012 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Der Beklagte habe seine Ordnungsverfügung ausweislich der Begründung ausschließlich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt. Erst im gerichtlichen Verfahren habe der Beklagte die Unzuverlässigkeit der Klägerin als Untersagungsgrund angeführt. Insoweit sei die Untersagung formell rechtswidrig, da sie zu den dort erhobenen Vorwürfen nicht ordnungsgemäß angehört worden sei. Unabhängig davon sei sie nicht unzuverlässig. Eine Containerstandortliste habe sie nicht einreichen müssen. Dies werde mit der Klagebegründung jedoch nachgeholt. Sie sei auch als zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb anerkannt. Überwiegende öffentliche Interessen stünden ihrer Sammlung nicht entgegen. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des bestehenden Systems des Beklagten sei auch im Zusammenwirken mit den übrigen angezeigten Sammlungen nicht zu erkennen. Der Beklagte selbst habe eine solche Gesamtschau nicht vorgenommen, er wisse nicht einmal, wieviele Container gewerbliche Sammler überhaupt im Kreisgebiet aufgestellt hätten. Es sei auch nicht zu erkennen, dass das vom Beklagten initiierte System wesentlich leistungsfähiger sei. Schließlich genieße sie nach § 18 Abs. 7 KrWG Vertrauensschutz.
11Die Klägerin hat beantragt,
12die Verfügung des Beklagten vom 21. November 2012 aufzuheben.
13Der Beklagte hat beantragt,
14die Klage abzuweisen.
15Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die Untersagung der Sammlung rechtfertige sich neben dem Entgegenstehen öffentlicher Interessen auch aus der Unzuverlässigkeit der Klägerin. Insofern werde die Begründung der angefochtenen Ordnungsverfügung ergänzt. Die Klägerin bzw. ihre Vorgängerfirma O. sei als ausführendes Sammelunternehmen des Vereins C5. E. e. V. für umfangreiche und systematische Verstöße gegen das Straßenrecht mitverantwortlich gewesen. Auch folge aus der Personalunion des Geschäftsführers der Klägerin mit der für die Leitung und Beaufsichtigung verantwortlichen Person der von der vormaligen C. GmbH (jetzt F. GmbH) angezeigten Altkleidersammlung die Annahme, auch die Klägerin sei nicht hinreichend zuverlässig. Zudem habe sie selbst Container unter Missachtung des Straßenrechts aufgestellt und ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis genutzt. Zumindest am Standort T1. Weg in T. seien Container so unmittelbar am Rand der öffentlichen Wegefläche aufgestellt worden, dass die Befüllung und Entleerung über die öffentliche Straße erfolgen müsse und insofern eine Sondernutzung vorliege. Zudem habe die Klägerin gegen ihre Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 Nrn. 2 bis 5 KrWG verstoßen. Zum Ausmaß der Sammlung habe sie lediglich angegeben, sie beabsichtige, Sammelcontainer im Kreisgebiet aufzustellen. Konkretere Angaben dazu, wie viele Container in welchen Städten und Gemeinden aufgestellt werden sollten, seien auch auf Nachfrage nicht erfolgt. Informationen zu den Standorten seien vielmehr ausdrücklich verweigert worden. Dies sei umso bedeutsamer, als die Klägerin an einer Vielzahl ungenehmigter Aufstellvorgänge in der Vergangenheit beteiligt gewesen sei. Auch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Alttextilien habe sie nicht hinreichend dargelegt. Der pauschale Hinweis auf eine Entsorgung in Spanien und Polen genüge hierfür nicht.
16Die Untersagung könne sich zudem auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG stützen. Im Kreisgebiet bestehe eine hochwertige haushaltsnahe Erfassung und Verwertung von Alttextilien in Kooperation mit den seit langem in dieser Abfallfraktion aktiven gemeinnützigen Sammlungen. Durch die Sammlung der Klägerin sei im Zusammenspiel mit den übrigen angezeigten gewerblichen Sammlungen die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten gefährdet. Die Sammlung der Klägerin sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger. Eine Bestandssammlung liege nicht vor, weil die Klägerin nicht habe belegen können, in der Vergangenheit eine Sammlung mit ordnungsgemäßer und schadloser Verwertung durchgeführt zu haben.
17Mit dem angegriffenen Urteil vom 30. September 2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung angeführt: Die Verfügung vom 21. November 2012 sei formell rechtmäßig, insbesondere sei der Beklagte für ihren Erlass zuständig gewesen. Dem stehe nicht entgegen, dass die Landrätin des Beklagten sowohl öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin als auch Untere Umweltschutzbehörde sei. Eine hinreichende organisatorische Trennung dieser Funktionen innerhalb der Behörde sei schon deshalb gewährleistet, weil die esg für den Beklagten die Entsorgungspflichten übernommen habe. Gegen eine hinreichende Trennung spreche auch nicht, dass die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu den angezeigten Sammlungen von Alttextilien überwiegend wortidentisch seien. Die Koordination der Stellungnahmen habe die esg übernommen, der Beklagte sei hieran nicht beteiligt gewesen. Das Zusammenwirken der esg und der Städte und Gemeinden bedeute keine Beeinträchtigung der Neutralität des Beklagten.
18Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Sie führe im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten. Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers würden wesentlich beeinträchtigt. Es sei davon auszugehen, dass das Zusammenwirken der beim Beklagten angezeigten 15 gewerblichen Sammlungen die bestehenden karitativen Sammlungen nicht nur gefährde, sondern schlicht unmöglich mache. Im Kreisgebiet sei eine maximale Sammelmenge für Alttextilien und Altschuhe von 2.250 t zu erwarten. Verteilte man diese gedanklich auf die 15 angezeigten gewerblichen Sammlungen und die vier vorhandenen Sammlungen der karitativen Einrichtungen, bliebe für jeden Sammler eine jährliche Sammelmenge von weniger als 120 t übrig. Die Klägerin allein beabsichtige jedoch, 216 t pro Jahr einzusammeln. Mehrere andere Sammler hätten ebenfalls Sammelmengen von mehr als 120 t jährlich angezeigt. Angesichts dessen gebe es keinen Zweifel daran, dass sich die gewerblichen Altkleidersammler einen ruinösen Wettbewerb liefern würden, in dem die karitativen Altkleidersammlungen notwendig untergehen müssten. Es sei eine Gesamtschau vorzunehmen, denn das Merkmal des Zusammenwirkens im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG verlange kein abgestimmtes Vorgehen der gewerblichen Sammler nach einem gemeinsam entwickelten Plan. Auch das zufällige Nebeneinander mehrerer Sammlungen erfülle dieses Merkmal.
19Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter und führt zur Begründung aus: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts fehle es an der Zuständigkeit des Beklagten für den Erlass der angefochtenen Untersagungsverfügung. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde seien nicht hinreichend getrennt. Letztere sei nicht neutral, sondern entscheide in eigener Sache, weil der Kreis als Mehrheitseigner der esg an einem hohen Sammelaufkommen interessiert sei. Die fehlende organisatorische Trennung sei insbesondere im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit aus europarechtlichen Gründen nicht hinnehmbar. Dass verschiedene Personen in unterschiedlichen Dezernaten tätig geworden seien, ändere nichts daran, dass diese das gemeinsame Ziel verfolgten, konkurrierende Altkleidersammlungen privatwirtschaftlich agierender Unternehmen zu verhindern. Zu beachten sei auch, dass der Ministerialerlass zur Umsetzung der behördeninternen Trennung erst am 13. März 2013 ergangen sei, die angefochtene Ordnungsverfügung jedoch bereits am 21. November 2012.
20Die Untersagungsverfügung könne nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG gestützt werden. Es sei bereits fraglich, ob die karitativen Einrichtungen als beauftragte Dritte im Sinne des § 22 KrWG anzusehen seien. Eine wirksame Drittbeauftragung im Sinne dieser Vorschrift habe das Verwaltungsgericht nicht festgestellt. Diese sei zumindest vergaberechtswidrig erfolgt. Im Hinblick auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dürfe auch nicht auf die angezeigten und damit lediglich geplanten Sammelmengen abgestellt werden. Das Verwaltungsgericht habe "frei jeder empirischen Grundlage und in wilder Spekulation“ eine Vernichtung der karitativen Sammlungen prognostiziert. Insbesondere habe das Verwaltungsgericht nicht die von ihr (der Klägerin) prognostizierte Menge zugrunde legen dürfen. Dass sie diese tatsächlich einsammeln könne, sei eine reine Unterstellung. Prognosen seien "Wunschgrößen, die sich nachträglich nicht selten als Fehlvorstellungen entpuppten". Zumindest müssten jedoch mildere Mittel vorab geprüft werden. In Betracht komme insoweit eine Limitierung der Sammelcontainer pro gewerblichem Sammler. Zudem habe ihr das Verwaltungsgericht zu Unrecht Vertrauensschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG verweigert. Entgegen der Auffassung des Beklagten habe sie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung hinreichend dargelegt. Mindestens einmal in der Woche hätten ihre Fahrer die Standorte abgefahren und alle Container geleert. Dabei hätten sie schon im Vorfeld das Sammelgut von den Fehlwürfen getrennt. Diese Fehlwürfe seien in die dafür extra vorgesehenen Behälter, die sich in allen Fahrzeugen befunden hätten, gefüllt worden. Das bereinigte Sammelgut und die Fehlwürfe seien in das Lager in Wülfrath transportiert worden. Die Fehlwürfe seien in von dem Unternehmen Remondis bereitgestellten Containern unmittelbar entsorgt, das übrige Sammelgut vorsortiert worden. Der überwiegende Teil der Kleidung, Schuhe und Textilien sei dann an das benannte polnische Unternehmen als Second-Hand-Ware, der Rest an das benannte spanische Unternehmen verkauft worden. Diese hätten die Ware jeweils vom Lager in B1. abgeholt. Entsprechende Verträge mit den zertifizierten Abnehmern seien bereits im Verwaltungsverfahren vorgelegt worden. Insbesondere das Unternehmen P. B. habe die übernommene Ware dann weiter sortiert und in verschiedene Qualitätskategorien eingeteilt. Bedenken ließen sich auch nicht daraus konstruieren, dass sie, die Klägerin, mit maximal 12.000 Altkleidercontainern lediglich Abnahmebestätigungen für 7.400 t pro Jahr vorgelegt habe. Das Unternehmen P. B. habe mit 2.000 t pro Jahr lediglich die Mindestabnahmemenge angegeben. Bei Bedarf werde mehr Altkleidung abgenommen.
21Gewichtige Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit habe der Beklagte auch im Berufungsverfahren nicht belegen können. Verfehlungen der C. GmbH, der AG Textilverbund und der M. KG könnten ihr nicht zugerechnet werden. Die unterschiedlichen Gesellschaften stellten kein Firmengeflecht dar, sondern seien rechtlich selbständige Unternehmen. Vermeintliche Unregelmäßigkeiten der C. GmbH könnten ihr auch nicht deshalb zugerechnet werden, weil ihr Geschäftsführer in Anzeigen der C. GmbH als verantwortliche Person genannt worden sei. Dies sei irrtümlich geschehen, gemeint gewesen sei dessen Bruder, Herr K. O1. . Dies sei, nachdem das "Missgeschick" aufgefallen sei, umgehend korrigiert worden. Auch nach der Umfirmierung der C. GmbH in die F. GmbH sei dort Herr K. O1. als verantwortliche Person eingetragen. Die konkreten Vorwürfe des Beklagten müssten daher mit Nichtwissen im Hinblick auf Container der C. GmbH bestritten werden. Gleiches gelte für den angeblichen Umstand, dass eines ihrer Fahrzeuge verwendet worden sei, um Sammelcontainer der L. aufzustellen. Auch die Geschäftsbeziehung zum Verein Babynotfallhilfe E. e. V. führe nicht zur Unzuverlässigkeit. Die mit diesem Verein geschlossenen Verträge seien schon im November 2012 gekündigt worden. Zutreffend sei lediglich, dass sie, die Klägerin, mit mehreren Dienstleistungsfirmen zusammenarbeite und von diesen ihre Container betreuen lasse. Diese seien vertraglich verpflichtet, sich bei der Aufstellung der Container an gesetzliche Vorschriften zu halten. Für die Einhaltung dieser Verpflichtungen seien aber die beauftragten Unternehmen allein verantwortlich. Fehlverhalten könne ihr nicht zugerechnet werden. Die Vorwürfe gegen das Unternehmen G. seien unsubstantiiert. Soweit der Beklagte auf einen Vorfall von Ende Juni 2014 in X. -T2. abstelle, handele es sich um einen privaten Stellplatz, für den eine Genehmigung vorliege. Ihrerseits sei nicht bekannt, dass das Berufungsverfahren den Suspensiveffekt entfallen lasse. Hinsichtlich der Feststellungen aus den Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 21. Mai 2014 reiche der Hinweis, dass diese Verfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen seien. Die dortigen Feststellungen könnten damit nicht verwandt werden.
22Die Klägerin beantragt,
23das angegriffene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 21. November 2012 aufzuheben.
24Der Beklagte beantragt,
25die Berufung zurückzuweisen.
26Er verteidigt das angegriffene Urteil und macht geltend: An seiner Zuständigkeit bestünden keine durchgreifenden Zweifel. Insbesondere bedürfe es keiner Trennung der Zuständigkeiten dergestalt, dass diese nicht wieder auf einer höheren Ebene zusammenfielen. Das sei bei der Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger jedenfalls auf der obersten Ebene unvermeidbar und vom Gesetzgeber als solches auch hingenommen. Insoweit sei die gewählte Organisationsstruktur nicht zu beanstanden. Der handelnde Sachbearbeiter sei dem Sachgebiet 70 des Dezernats 04 zugeordnet. Für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger habe im vorliegenden Zusammenhang der Kreisdirektor als Leiter des Dezernats 02 gehandelt. Die tatsächlich tätige esg sei organisatorisch und personell autonom.
27Die Klägerin sei unzuverlässig. Der erkennende Senat habe bereits festgestellt, dass das "Schwesterunternehmen" der Klägerin, die C. GmbH, unzuverlässig sei. Die enge Verbindung in einem Firmengeflecht ergebe sich maßgeblich daraus, dass der Geschäftsführer der Klägerin zugleich als für die Leitung und die Beaufsichtigung des Betriebs verantwortliche Person der C. GmbH fungiere, wie etwa die bei ihm, dem Beklagten, eingegangene Anzeige der gewerblichen Altkleidersammlung der C. GmbH vom 27. August 2012 zeige. Auch in Anzeigen der ebenfalls unzuverlässigen "AG Textilverbund" bzw. "AG Textilverbund GmbH & Co. KG" sei der Geschäftsführer der Klägerin als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes der C. GmbH verantwortliche Person genannt worden. Dass dies ein Irrtum gewesen sein solle, sei der Klägerin nicht abzunehmen. Zudem zeige der Umstand, dass sie Behördenkorrespondenz der C. GmbH und der F. GmbH habe vorlegen können, die bestehenden engen Verflechtungen der Unternehmen. Darüber hinaus seien die Brüder K. und W. O1. gemeinsam Prokuristen der M. KG, die ebenfalls in großem Umfang illegal Altkleidercontainer aufstelle. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin habe sich auch in seinem Zuständigkeitsbereich bestätigt. Namentlich sei in T. , T1. Weg, ein illegal aufgestellter Sammelcontainer aufgefunden worden, der der gewerblichen Sammlung der Klägerin zuzuordnen sei. Ferner seien im September 2013 in der Gemeinde F1. von einem auf die Klägerin zugelassenen Fahrzeug aus ein Altkleidercontainer des Unternehmens L. in der Nähe des dortigen Kaufparks im öffentlichen Straßenraum sowie zwei weitere L. -Altkleidercontainer auf Privatgrund ohne Gestattung des Eigentümers aufgestellt worden. Diese Container hätten sich so am Rand des öffentlichen Straßenraums befunden, dass sie nur unter dessen Inanspruchnahme hätten befüllt und entleert werden können. Mit dem gleichen Fahrzeug sei am Folgetag bei den kommunalen Betrieben in T. versucht worden, Altkleidercontainer mit einer Kennzeichnung der C. GmbH auszulösen. Der Fahrer habe angegeben, Altkleidercontainer des Unternehmens G. abholen zu wollen. Im Kreisgebiet sei zudem festzustellen, dass eine Vielzahl von Containern mit der Kennzeichnung der C. GmbH inzwischen von dem Unternehmen G. genutzt werde. Dieses gehöre einem Herrn E1. , der wiederum zugleich als Vertreter der Klägerin agiere, wie sich aus verschiedenen Schreiben des Unternehmens G. einerseits und der Klägerin andererseits ergebe. Er verfüge auch über eine der Klägerin zugeordnete E-Mail-Adresse. Das Unternehmen G. sei im Kreisgebiet durch systematische Verstöße gegen das Straßenrecht und die Verfügungsbefugnis privater Grundstückseigentümer etwa in S. , B2. und X. sowie T. aufgefallen. Eine Sammlung habe sie aber nicht angezeigt. Im Rahmen eines Untersagungsverfahrens habe sie angegeben, nur Sammlungen Dritter zu betreuen. Erst auf weitere Nachfrage habe sie konkretisiert, dass es sich insoweit ausschließlich um Sammlungen der Klägerin handele. Gegenwärtig befänden sich nach den Erkenntnissen der esg mindestens 17 nicht angezeigte und illegal aufgestellte Altkleidercontainer des Unternehmens G. im Kreisgebiet. In jüngerer Zeit seien zwei weitere Vorfälle (C1. Straße und N1. in H. ) bekannt geworden, bei denen das für die Klägerin tätige Unternehmen G. ohne Einverständnis der Berechtigten Sammelcontainer auf Privatgelände aufgestellt habe. Letztlich liege die Vermutung nahe, dass die Klägerin ihre unzulässigen Sammelaktivitäten tatsächlich nur unter einer neuen Firma fortsetze. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin ergebe sich zudem daraus, dass sie noch unter der Firmierung O. im Rahmen ihrer Tätigkeit für den Verein Babynotfallhilfe E. e. V. umfangreich und systematisch gegen das Straßenrecht verstoßen habe. Zugleich habe sie sich einer angeblich gemeinnützigen, in Wahrheit jedoch gewerblichen Sammlung beteiligt und die Gemeinnützigkeit lediglich vorgetäuscht. Solche Aktivitäten habe die Klägerin auch im Kreisgebiet entfaltet. Der Verein Babynotfallhilfe E. e. V. habe im Rahmen des Anzeige- und Untersagungsverfahrens mehrfach bestätigt, dass er die Klägerin mit der Durchführung der Sammlungen beauftragt habe. Ein weiterer Beleg für die Unzuverlässigkeit der Klägerin sei der Umstand, dass sie Ende Juni 2014 einen ihrer Altkleidercontainer auf städtischem Grund in X. -T2. aufgestellt habe. Zu diesem Zeitpunkt habe sie sich bereits nicht mehr auf die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs berufen können. Die vorgelegte Genehmigung des - angeblichen - Grundstückseigentümers sei falsch. Die Klägerin könne die substantiierten Vorwürfe auch nicht mit Nichtwissen bestreiten. Dies gelte sowohl hinsichtlich der Aktivitäten der C. GmbH, da der Geschäftsführer der Klägerin als verantwortliche Person dieses Unternehmens agiert habe, als auch - erst recht - für die Aktivitäten eines auf die Klägerin zugelassenen Fahrzeugs. Die Angaben der Klägerin, sie lasse ihre Container durch mehrere Dienstleistungsfirmen betreuen und sei deshalb für Missstände nicht verantwortlich, lasse ihre fortbestehende abfallrechtliche Verantwortlichkeit für die von ihr angezeigte Sammlung unberücksichtigt. Unabhängig davon widersprächen diese Angaben der von der Klägerin abgegebenen Sammlungsanzeige. Schließlich habe die Klägerin auch nicht mitgeteilt, welche weiteren Dienstleistungsfirmen sie neben dem Unternehmen G. beauftragt habe. Ausführliche Feststellungen zur Unzuverlässigkeit der Klägerin ergäben sich zudem aus den Feststellungen in den Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 21. Mai 2014 - 11 K 3593/13 - und - 11 K 1711/11 - sowie aus weiteren Erkenntnissen aus Rheinland-Pfalz und dem Saarland.
28Entgegen den Einwänden der Klägerin stünden der angezeigten Sammlung auch überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die etablierten Sammlungen der gemeinnützigen Kooperationspartner seien insbesondere hochwertig, wie die jährlichen Sammelmengen (2014: 1.802 t einschließlich 62 t Alttextilien aus Straßensammlungen, 2013: 1.624 t einschließlich 60 t Alttextilien aus Straßensammlungen) sowie die bedarfsoptimierte Nachverdichtung der Infrastruktur auf inzwischen 222 Standorte mit 311 Containern belegten. Ergänzend sei insoweit vorzutragen, dass die Organisation der Alttextiliensammlung nicht zu beanstanden sei. Es liege eine wirksame Drittbeauftragung der karitativen Einrichtungen im Sinne von § 22 KrWG vor. Dabei handele es sich um eine Vorschrift des Abfallrechts, nicht um eine solche des Vergaberechts. Allerdings seien auch die Anforderungen des Vergaberechts erfüllt. Im Übrigen sei auf die konkrete Organisation der Alttextilienentsorgung im Kreisgebiet abzustellen. Er, der Beklagte, habe sich dafür entschieden, diese dadurch sicherzustellen, dass er Kooperationsverträge abschließe und sich Weisungsrechte vorbehalte, die eine flächendeckende Alttextiliensammlung garantierten. Die Funktionsfähigkeit der karitativen Sammler sei deshalb mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gleichzusetzen. Im Hinblick auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sei diese konkrete Ausgestaltung maßgeblich. Würden die karitativen Einrichtungen Altkleidermengen an die gewerblichen Sammler verlieren, bestünde die Gefahr, dass sie sich aus der Altkleiderentsorgung zurückzögen. Gleichzeitig sei jedoch nicht garantiert, dass die gewerblichen Sammler die Entsorgung dauerhaft sicherstellten. Ihm könne auch nicht zugemutet werden, die Mengenschwelle zu bestimmen, ab der die karitativen Einrichtungen ihre Altkleiderentsorgung voraussichtlich aufgäben. Eine solche Schwelle könne auch niemals vorab fixiert werden, da sie unter anderem von den schwankenden Marktpreisen von Alttextilien abhänge. Deshalb sei es ihm ebenso wenig möglich, ein bestimmtes Mengenkontingent für die gewerblichen Sammler freizuhalten.
29Schließlich sei die Untersagung auch deshalb rechtmäßig, weil die Klägerin ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht ausreichend nachgekommen sei, insbesondere habe sie die Verwertungswege nicht ordnungsgemäß dargelegt. Der Verbleib der Alttextilien und die vorgesehenen Verwertungen blieben offen. Hinweise auf die in der Anzeige vom 25. August 2012 bezeichneten Entsorgungsverfahren "Vorbereitung zur Wiederverwendung" und "Recycling" ließen sich weder den Bescheinigungen der P. B. noch denjenigen der W1. TEXTILE RECYCLING entnehmen. Vielmehr kauften diese offenbar lediglich Textilien bei der Klägerin ab. Die Klägerin selbst habe lediglich angegeben, die gesammelten Alttextilien in Lagern unterzubringen, wo sie von den Kunden abgeholt würden. Eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle sei insoweit nicht nachzuvollziehen. Dies gelte ebenfalls für die nach Angaben der Klägerin nicht unerhebliche Menge von monatlich bis zu 1,44 t Fehlwürfen. Diese unterlägen der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kreisgebiet. Die von der Klägerin angezeigte Entsorgung der Fehlwürfe im Müllheizkraftwerk L1. sei deshalb keine ordnungsgemäße Verwertung. Die dargelegten Einwände würden durch den Vortrag der Klägerin im Berufungsverfahren nicht entkräftet. Die Klägerin habe lediglich in der Vergangenheit liegende Entsorgungswege geschildert. Unabhängig davon wichen die in der Zukunft beabsichtigten Sammlungen von dieser Darstellung und der angezeigten Sammlung ab. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass die Klägerin nunmehr die Sammlungen nicht mehr selbst durchführen wolle. Ferner solle die Entsorgung der Fehlwürfe offenbar nicht mehr im Müllheizkraftwerk in L1. , sondern in der AWA X1. erfolgen. Zudem gebe die Klägerin erstmals an, im Lager in X2. eine Sortierung vorzunehmen. Die von den Unternehmen W1. TEXTILE RECYCLING und P. B. bestätigte Ankaufmenge für Alttextilien von insgesamt maximal 7.400 t pro Jahr sei im Hinblick auf die Aktivitäten, die die Klägerin selbst im Internet veröffentliche, unplausibel. Sie gebe an, ca. 12.000 Altkleidercontainer deutschlandweit zu betreiben. Hieran ändere auch der Umstand nichts, dass die P. B. eine Mindestabnahme bescheinigt habe. Es fehle jeglicher Anhalt, bis zu welcher tatsächlichen Sammelmenge das Unternehmen Aufnahmekapazitäten habe.
30Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsakte des Beklagten und der weiteren in diesem Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Gerichtsakten Bezug genommen.
31E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
32Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
33Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 21. November 2012 im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
34I. Rechtsgrundlage für die Untersagung der Sammlung von Alttextilien ist hier § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Danach ist die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind hier erfüllt.
351. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist der Beklagte zu ihrem Erlass zuständig und die im erstinstanzlichen Verfahren auf den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erweiterte Begründung nicht zu beanstanden.
36a) Der Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Er ist als Untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 LAbfG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung (GV. NRW. S. 267) für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig. Die Regelung entspricht der bereits nach der Vorgängerverordnung vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662) bestehenden Rechtslage.
37Vgl. zur früheren Rechtslage OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 3043/11 -, juris.
38An der Zuständigkeit des Beklagten ändert sich nichts dadurch, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger war und ist. Die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde ist zwar aus rechtsstaatlichen Gründen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und der Neutralitätspflicht, nicht bedenkenfrei, da es bei der Wahrnehmung der unterschiedlichen Aufgaben zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.
39Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171; OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, und vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl. 2013, 1537.
40Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen, sind in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte in allgemeiner Form angewiesen, eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der Unteren Umweltschutzbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits zu gewährleisten.
41Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2-408.10.02.
42Diese Voraussetzung ist bei dem Beklagten erfüllt und auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung erfüllt gewesen. Für das Gebiet des Beklagten wurde die Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bereits in den 90er Jahren des vorigen Jahrhunderts an die esg delegiert, an der der Beklagte neben zwei privaten Entsorgern mehrheitlich beteiligt ist. Zwar ist der Beklagte damit nicht aus seiner Position als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entlassen, die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist aber institutionell weitergehend verselbständigt, als es etwa bei einer Zuständigkeitsverteilung auf unterschiedliche Fachbereiche desselben Rechtsträgers der Fall wäre. Die Aufgaben der Beteiligungsverwaltung und damit auch die Zuständigkeit für die esg sind dabei im Dezernat 02 unter Leitung des Kreisdirektors angesiedelt. Die Funktion der Unteren Abfallbehörde wird hingegen von dem Fachbereich 70 des Dezernats 04 der Verwaltung des Beklagten ausgeübt. Die Verantwortlichkeiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde nehmen für das Kreisgebiet der Beklagten demnach unterschiedliche Stellen und Personen wahr. Diese Aufgabenverteilung bestand, wie dem Senat aus in anderen (Eil-)Verfahren - so etwa dem Verfahren 20 B 444/13 - überreichten Organisationsplänen des Beklagten aus dem Jahr 2012 bekannt ist, auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung.
43b) Entgegen der von der Klägerin erstinstanzlich geäußerten Rechtsauffassung ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte seine Untersagungsverfügung im gerichtlichen Verfahren nunmehr auch auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat. Beinhaltet das Vorgehen des Beklagten eine Ergänzung der vorhandenen Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW) der angefochtenen Untersagungsverfügung, ist dies unter dem hier behandelten Gesichtspunkt der formellen Rechtmäßigkeit ohne Weiteres zulässig, weil nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW sogar eine vollständig fehlende Begründung nachgeholt werden kann.
442. Die Untersagungsverfügung vom 21. November 2012 ist auch materiell rechtmäßig. Der Beklagte hat seine Untersagungsverfügung zu Recht (auch) darauf gestützt, dass durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestehen.
45Die Problematik des "Nachschiebens von Gründen" stellt sich hier nicht, weil der Senat auch ohne eine entsprechende Ergänzung der Begründung nicht gehindert gewesen wäre, die angefochtene Untersagungsverfügung auch unter dem Gesichtspunkt der Zuverlässigkeit der Klägerin zu prüfen. Denn bei einer Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG handelt es sich um eine gebundene Entscheidung; das Merkmal der Zuverlässigkeit unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle, die gegebenenfalls von Amts wegen hätte erfolgen müssen.
46Vgl. dazu nur Marks in: Landmann/Rohmer, GewO - Kommentar, § 35 Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 643/13 -, juris.
47a) Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage der Zuverlässigkeit ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat. Denn die Untersagung der Sammlung stellt einen Dauerverwaltungsakt dar; für einen solchen wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist.
48Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 ‑ 20 A 3043/11 -, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 11. März 2014 - 20 ZB 13.2510 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10. Oktober 2013 ‑ 10 S 1202/13 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris.
49Von diesem allgemeinen Grundsatz für die vorliegende Fallgestaltung eine Ausnahme zu machen, ist auch im Hinblick auf die gewerberechtliche Rechtsprechung, wonach es bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit nach § 35 Abs. 1 GewO auf die Sachlage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankommt, nicht angezeigt. Diese Rechtsprechung beruht auf der im materiellen Recht angelegten Trennung zwischen Untersagungsverfahren einerseits (§ 35 Abs. 1 GewO) und Wiedergestattungsverfahren andererseits (§ 35 Abs. 6 GewO).
50Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1982 - 1 C 146.80 -, BVerwGE 65, 1.
51Eine vergleichbare Regelung enthält das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht. Auch der Umstand, dass eine Sammlung jederzeit erneut angezeigt werden kann, ist zumindest im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kein funktionales Äquivalent zum Wiedergestattungsverfahren, da es sich bei der Zuverlässigkeit ‑ wie aus dem Nachstehenden folgt ‑ nicht um ein unmittelbar sammlungsbezogenes, sondern um ein personenbezogenes Merkmal handelt.
52b) Der Begriff der Zuverlässigkeit ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert, sondern wird in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG vorausgesetzt. Da es sich bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen um eine grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 1, 35 GewO unterfallende selbständige Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, liegt es angesichts des Fehlens einer eigenständigen gesetzlichen Begriffsbestimmung nahe, insoweit auf die zu § 35 GewO entwickelten Kriterien zurückzugreifen.
53Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.
54Dies ist auch bei anderen spezialgesetzlich geregelten gewerblichen Tätigkeiten anerkannt.
55Vgl. zum Gaststättenrecht etwa: OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2006 - 4 B 1531/05 -, m. w. N.
56Die Prüfung der Zuverlässigkeit nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist insbesondere nicht auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien beschränkt, da gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen.
57Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 122/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -,
58a. a. O.
59§ 3 Abs. 2 der Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (Anzeige- und Erlaubnisverordnung - AbfAEV -) findet zur Konkretisierung des Zuverlässigkeitsbegriffs des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ebenfalls keine ausschließliche Anwendung. Diese Vorschrift dient ausweislich ihres Abs. 1 allein der Konkretisierung von § 53 Abs. 2 Satz 1 KrWG und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG; eine Konkretisierung von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist hingegen nicht vorgesehen. Angesichts der unterschiedlichen Zielsetzungen ist es auch nicht geboten, den Anwendungsbereich der Norm über ihren Wortlaut hinaus auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu erstrecken. Dies gilt schon deshalb, weil die zuvor genannte Verordnung lediglich einen bestimmten eingegrenzten Regelungsbereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes betrifft, so dass sich nicht erschließt, warum die auf diesen eingeschränkten Regelungsbereich abstellende Vorschrift des § 3 Abs. 2 AbfAEV darüber hinaus auch im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG Berücksichtigung finden sollte. Unabhängig davon wäre ein Rückgriff etwa auf straßenrechtliche Vorschriften auch bei einer Anwendung des § 3 Abs. 2 AbfAEV möglich, da es sich bei den dort aufgeführten Konkretisierungen lediglich um Regelbeispiele handelt.
60Nach den damit grundsätzlich maßgeblichen zu § 35 GewO entwickelten Grundsätzen ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben. Handelt es sich bei dem Gewerbetreibenden um eine juristische Person, ist auf das Verhalten der für sie handelnden gesetzlichen oder rechtsgeschäftlichen Vertreter abzustellen. Deren (Un-)Zuverlässigkeit schlägt unmittelbar auf den Gewerbetreibenden durch.
61Vgl. dazu nur Marcks in: Landmann/ Rohmer, a. a. O., § 35 Rn. 65, m. w. N.
62Nicht ordnungsgemäß ist die Gewerbeausübung durch eine Person, die nicht willens oder nicht in der Lage ist, die im öffentlichen Interesse zu fordernde einwandfreie Führung ihres Gewerbes zu gewährleisten. Erforderlich ist weder ein Verschulden im Sinne eines rechtlichen, moralischen oder ethischen Vorwurfs noch ein Charaktermangel.
63Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1982 - 1 C 146.80 -, a. a. O.; OVG NRW, Urteil vom 12. April 2011 - 4 A 1449/08 -, NVwZ-RR 2011, 553; zusammenfassend Marcks, a. a. O., § 35 Rn. 29 ff.; Brüning in: Pielow, GewO 2009, § 35 Rn. 19 ff.
64Die Tatsachen, die auf die Unzuverlässigkeit schließen lassen, müssen dabei nicht zwingend im Rahmen des konkret untersagten Gewerbebetriebes eingetreten sein. Denn die Unzuverlässigkeit ist eine Frage der persönlichen Veranlagung und Haltung, die sich nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit des Betroffenen beurteilt, so dass auch Komponenten außerhalb des Gewerbebetriebes maßgeblich sein können. Die Tatsachen, auf die die Unzuverlässigkeit gestützt werden soll, müssen allerdings selbst gewerbebezogen sein.
65Zum Ganzen Marcks, a. a. O., § 35 Rn. 34 ff.
66Die Regelung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist im Hinblick auf Art. 12, 14 GG und im Einklang mit dem Verständnis des § 35 GewO allerdings insoweit einschränkend auszulegen, als (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen; vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens eine Untersagung rechtfertigen.
67Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 607/13 -, juris.
68Dies wird in der Regel nur der Fall sein, wenn sich der Gesamteindruck der Unzuverlässigkeit auf hinreichend aussagekräftige konkrete Tatsachen zurückführen lässt. Bloße Vermutungen oder rein empirische Erfahrungssätze reichen hierfür nicht aus. Im Übrigen besteht aber kein Anlass zu der Annahme, dass Verhaltensweisen, die zu einer Untersagung jeder gewerblicher Tätigkeit führen können bzw. im Rahmen des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO müssen, für eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht ausreichten, zumal nach der zuletzt genannten Vorschrift nicht die gewerbliche Tätigkeit insgesamt oder auch nur ein bestimmtes Gewerbe untersagt wird, sondern lediglich ein einzelner Ausschnitt aus einer solchen gewerblichen Tätigkeit.
69Weiterhin besteht keine Veranlassung, die Zuverlässigkeitsprüfung auf den Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu beschränken und nur Tatsachen zugrunde zu legen, die dort zutage getreten sind. Denn die Zuverlässigkeit ist ein personenbezogenes Merkmal, kein regionales. Regelmäßig dürfte sich ein Verhalten deshalb nicht stadt- oder kreisbezogen beurteilen lassen, insbesondere gibt es keinen Grund, warum die Manifestation nicht ordnungsgemäßer Gewerbeausübung in einem Sammelgebiet etwa in einem Nachbarkreis von vornherein außer Betracht bleiben müsste. Der Fall, dass der Träger einer Sammlung ‑ aus welchen Gründen auch immer ‑ ausschließlich im Zuständigkeitsbereich einer Behörde auffällig wird und sich im Übrigen stets an die einschlägigen Vorschriften hält, dürfte eher theoretischer Natur sein.
70Neben dem Fehlen dieser allgemeinen Zuverlässigkeitskriterien können auch Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften ohne weiteres auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. In diesem Zusammenhang trifft den Träger einer gewerblichen Sammlung insbesondere die Pflicht zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle und zu einer insoweit vollständigen Anzeige im Sinne von § 18 Abs. 2 KrWG. Eine Missachtung dieser Anforderungen bedeutet jedenfalls eine potentielle Gefährdung des primären abfallrechtlichen Schutzgutes. Eine unvollständige, die Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG missachtende Anzeige kann deshalb grundsätzlich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden begründen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die zuständige Behörde berechtigterweise auf die Unvollständigkeit hingewiesen und erfolglos um Ergänzung gebeten hat.
71Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5. Mai 2014 ‑ 10 S 30/14 -, NVwZ-RR 2014, 1253.
72Erst recht steht die Zuverlässigkeit durchgreifend in Frage, wenn im Rahmen der Anzeige (bewusst) unwahre oder verschleiernde Angaben in Bezug auf die Sammlung gemacht werden oder sich die tatsächliche Sammlungsaktivität in diesem Licht präsentiert.
73In diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 -, juris.
74Daneben stehen Verstöße gegen Vorschriften, die ohne unmittelbaren Bezug zur Umwelt als dem Schutzgut des Abfallrechts für die ordnungsgemäße Sammlung von Abfällen einschlägig sind. Gründe, diese von vornherein bei der Prüfung der Zuverlässigkeit auszusparen, sind nicht ersichtlich. Solche Verstöße geben vielmehr Aufschluss über das Verhalten bezüglich der in Rede stehenden gewerblichen Tätigkeit. Je weniger direkt das Schutzgut des Abfallrechts von der Vorschrift betroffen ist, gegen die verstoßen wird, umso strenger muss jedoch der Maßstab zur Berücksichtigung dieses Verstoßes im Hinblick auf die Annahme der Unzuverlässigkeit sein. Dies bedeutet indes nicht, dass sich die Relevanz von Verstößen allein aus der Schwere des einzelnen Verstoßes ergibt. Vielmehr kann auch eine Vielzahl weniger gewichtiger Verstöße in ihrer Gesamtheit zur Prognose der Unzuverlässigkeit führen. Denn sie lässt einen Hang zur Nichtbeachtung geltenden Rechts erkennen, der ‑ vorbehaltlich erkennbarer Verhaltensänderungen ‑ dem erforderlichen Vertrauen auf künftige Rechtstreue entgegensteht.
75Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 5. April 2006 ‑ 4 B 1531/05 - und vom 10. Juni 2011 - 4 B 369/11 -; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 7. August 1986 - 14 S 1961/86 -, GewArch 1987, 32.
76Grundsätzlich reicht dementsprechend die in einer Vielzahl kleinerer Verstöße zum Ausdruck kommende Gleichgültigkeit gegenüber der Rechtsordnung zur Annahme der Unzuverlässigkeit aus, ohne dass ein - letztlich auf Verschulden abstellendes - zielgerichtetes Handeln festgestellt werden müsste. Je mehr allerdings System hinter den Verstößen zu erkennen ist, umso weniger gewichtig kann der einzelne Verstoß sein, um die Annahme der Unzuverlässigkeit im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu rechtfertigen. Aus diesem Grund sind jedenfalls schwere und systematische Verstöße auch gegen nicht unmittelbar umweltschutzbezogene Vorschriften geeignet, die erforderliche Zuverlässigkeit zu verneinen. Solche kommen im vorliegenden Zusammenhang insbesondere im Hinblick auf das Straßenrecht, aber auch auf die privatrechtlichen Besitz- und Eigentumsrechte an Grundstücken in Betracht.
77Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 -, a. a. O., und - 20 B 627/13 -, a. a. O.
78Entgegen der Ansicht der Klägerin gehören sowohl straßenrechtliche Normen als auch zivilrechtliche Abwehrrechte aus Eigentum und Besitz zu den im Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften, deren Nichtbeachtung die Annahme einer Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen kann. Nach § 3 Abs. 15 KrWG wird eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert. Dieses beginnt regelmäßig und ‑ abgesehen von sog. Straßensammlungen - notwendig mit dem Aufstellen von Containern.
79Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 607/13 -, a. a. O.
80Das Aufstellen von Sammelcontainern für Alttextilien auf öffentlichen Gehwegen/ Straßenflächen bedarf gemäß § 18 Abs. 1 StrWG NRW einer Sondernutzungserlaubnis. Denn dadurch werden öffentliche Straßenflächen über den Gemeingebrauch hinaus genutzt. Dies gilt auch für Container, die zwar auf privater Fläche, jedoch so aufgestellt sind, dass die Nutzer beim Befüllen der Container auf der öffentlichen Verkehrsfläche stehen müssen. In diesem Fall nehmen sie Handlungen vor - etwa Öffnen einer Klappe, Einwerfen von Schuhen oder Kleidung -, die nicht überwiegend dem Verkehr dienen, sondern der gewerblichen Tätigkeit des Aufstellers zuzurechnen sind und damit eine Sondernutzung darstellen.
81Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Juli 1999 ‑ 23 B 334/99 -, NVwZ-RR 2000, 429, sowie vom 25. September 2013 - 11 B 798/13 - und vom 24. Oktober 2014 - 11 B 1065/14 -, beide juris.
82Gleiches gilt für die Entleerung durch den gewerblichen Sammler, die regelmäßig sogar mehr Zeit in Anspruch nimmt als ein einzelner Befüllungsvorgang.
83Steht eine Unzuverlässigkeit wegen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften im Raum, muss allerdings beachtet werden, dass das primäre Schutzgut des Abfallrechts davon nicht unmittelbar betroffen ist und ein einzelner Verstoß grundsätzlich noch nicht ins Gewicht fällt. Bei diesen Verstößen muss daher regelmäßig ein massives Fehlverhalten in Rede stehen.
84Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris, und - 20 B 607/13 -, a. a. O.; Saarl. OVG, Beschluss vom 6. Oktober 2014 - 2 B 348/14 -, NVwZ-RR 2015, 101; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, a. a. O.
85Unter letztlich gleichen Voraussetzungen kann die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann angenommen werden, wenn Sammelcontainer ohne die erforderliche Erlaubnis des Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken aufgestellt werden.
86Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, a. a. O.; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 - 17 K 2897/13 -, juris; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 607/13 -, a. a. O.
87Ist in diesem Sinne in der Vergangenheit unzuverlässiges Handeln festzustellen, muss dieses Verhalten mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt.
88Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG - Kommentar, § 18 Rn. 23; Karpenstein/Dingemann in: Jarass/ Petersen, KrWG-Kommentar, § 18 Rn. 77.
89Insoweit ist - neben dem Charakter der Verstöße - naturgemäß eine zeitliche Komponente zu beachten. Je länger ein Verstoß zurückliegt, desto mehr müssen andere Aspekte hinzukommen, die in ihrer Gesamtschau die Prognose künftiger Rechtsverstöße rechtfertigen. Umgekehrt bedeutet dies, dass bei aktuellen oder in jüngerer Zeit festgestellten Verstößen die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Rechtsverstöße regelmäßig größer ist, so dass strengere Anforderungen an den "Gegenbeweis" anzulegen sind. Hat der Betroffene bis in die jüngste Vergangenheit hinein wiederholte oder schwerwiegende einschlägige Rechtsverstöße begangen, ist die Zusicherung zukünftiger Rechtstreue regelmäßig nicht mehr als eine vage Hoffnung, aber keine tragfähige Basis für eine behördliche Zuverlässigkeitsprognose.
90Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 4 E 1094/12 -.
91Dies gilt nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass einem Wohlverhalten unter dem Druck eines Untersagungsverfahrens regelmäßig allenfalls ein geringerer Indizwert zukommt.
92Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2006 - 4 B 1531/05 -.
93Umgekehrt gilt aber, dass ein Fehlverhalten in diesem Verfahrensstadium ein ungleich höheres Gewicht erhält. Wer sich nicht einmal unter dem Druck avisierter behördlicher Maßnahmen oder während eines gerichtlichen Verfahrens rechtstreu verhält, von dem kann dies ohne eine solche Sondersituation erst recht nicht erwartet werden.
94c) Ausgehend hiervon ist die Klägerin bei der gebotenen Gesamtbetrachtung ihres Verhaltens unzuverlässig, weil sie ihre Sammlung - nicht nur im Gebiet des Beklagten - unter systematischen Verstößen gegen Straßenrecht und privatrechtliche Verfügungsbefugnisse durchgeführt und dies selbst noch nach Erlass der angefochtenen Verfügung fortgesetzt hat (im Folgenden aa). Unabhängig davon vermittelt auch das Auftreten des Geschäftsführers der Klägerin im Geschäftsverkehr den Gesamteindruck, dass die Klägerin generell keine Gewähr dafür bietet, Sammlungen zukünftig ordnungsgemäß durchzuführen (im Folgenden bb).
95aa) Die Unzuverlässigkeit der Klägerin gründet sich schon darauf, dass die ihr im Kreisgebiet des Beklagten zuzurechnenden Container wiederholt unter Verstoß gegen Straßenrecht und private Verfügungsrechte aufgestellt wurden. Zu solchen Verstößen ist es auch noch während des Verwaltungsverfahrens und des erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens gekommen. Dieser Befund wird zudem bestätigt durch Feststellungen anderer Gerichte und Behörden über entsprechende Verhaltensweisen der Klägerin im übrigen Bundesgebiet.
96Für das Gebiet des Beklagten hat dieser mit Fotos belegte Dokumentationen vorgelegt, aus denen sich ergibt, dass die Klägerin wiederholt Container unter Verstoß gegen Straßenrecht aufgestellt hat. Dem hat die Klägerin überwiegend gar nicht, jedenfalls aber nicht in hinreichend substantiierter Form widersprochen. Eine weitere Aufklärung war dementsprechend nicht angezeigt. Das betrifft zunächst einen Sammelcontainer der Klägerin am T3. Weg in T. , der ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt wurde. Dieser mit mehreren Fotos bewiesene Verstoß wiegt nicht zuletzt deshalb schwer, weil sich aus der einschlägigen Dokumentation ergibt, dass die Sammlung auch im Übrigen nicht ordnungsgemäß erfolgte. Es ist eindeutig zu erkennen, dass zu sammelnde Kleidung, möglicherweise aber auch sonstige Abfälle in großem Umfang um den überfüllten Container verteilt waren. Neben der (weiteren) Verletzung des Straßenrechts begründet dies zusätzliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit, insbesondere die Umwelt, durch eine Art wilde Müllkippe. Hinzu kommt, dass dadurch die Qualität des Sammelgutes erheblich beeinträchtigt wird, so dass von einer ordnungsgemäßen Verwertung nicht ausgegangen werden kann.
97Darüber hinaus wurden im September 2013 durch die Klägerin mehrere Sammelcontainer im Gebiet der Gemeinde F2. teils auf öffentlichem Grund, teils ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers auf Privatgelände und dort so aufgestellt, dass für die Nutzung öffentlicher Straßenraum in Anspruch genommen werden musste. Dieses Verhalten ihres eigenen Fahrers hat die Klägerin lediglich mit Nichtwissen bestritten. Dies reicht schon deshalb nicht aus, weil sich der Vorgang in ihrem Betriebsbereich abgespielt hat. Dieser Vorfall wiegt im Übrigen deshalb besonders schwer, weil zu diesem Zeitpunkt bereits ein gerichtliches Verfahren zu den Sammlungsaktivitäten der Klägerin anhängig war und dort ihre Zuverlässigkeit in Rede stand. Wenn die Klägerin sich gleichwohl weder um Straßenrecht noch um private Eigentumsrechte kümmert, kann nicht erwartet werden, dass sie dies ohne das Bestehen einer vergleichbaren Druck- oder Kontrollsituation tun würde.
98Diese Prognose gilt umso mehr angesichts des Vorfalls in X. -T2. vom Juni 2014. Zwar mag der dort aufgestellte Sammelcontainer aufgrund eines Nutzungsvertrages noch auf Privatgelände stehen. Aus der von dem Beklagten vorgelegten Fotodokumentation ergibt sich jedoch, dass für die Nutzung dieses Containers der öffentliche Straßenraum in Anspruch genommen werden muss. Im Übrigen hat der Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass zu diesem Zeitpunkt gemäß § 80b Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels der Klägerin bereits entfallen war und sie sich deshalb an die Untersagungsverfügung an sich hätte halten müssen. Um diese Frage hat sie sich indes - selbst nach Vorhalt des Beklagten - nicht weiter gekümmert.
99In seine Bewertung, dass dieser Sachverhalt die Prognose der Unzuverlässigkeit nachhaltig stützt, war dabei nicht einmal einzubeziehen, dass nach den von dem Beklagten in seinem Schriftsatz vom 4. Mai 2015 näher dargelegten Ermittlungen der von der Klägerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Nutzungsvertrag eine Fälschung ist. Da es hierauf nicht ankam, bedurfte es der von den Prozessbevollmächtigten zu 2. der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat beantragten Schriftsatznachlassfrist nicht.
100Bei der gebotenen Bewertung des Verhaltens der Klägerin ist im Hinblick auf diese Verstöße zudem zu berücksichtigen, dass sie im Kreisgebiet nur wenige als ihr gehörend gekennzeichnete Container aufgestellt hat. Nach den Dokumentationen des Beklagten lässt sich nicht feststellen, dass auch nur einer dieser Container straßenrechtskonform aufgestellt wurde. Ob die erforderlichen Genehmigungen der - teilweise betroffenen - Grundstückseigentümer vorliegen, ist zudem durchweg offen.
101In diesem Zusammenhang kommt hinzu, dass die Aktivitäten des für die Klägerin im Gebiet des Beklagten tätigen Unternehmens G. ebenfalls durch systematische Verstöße gegen Straßenrecht und privatrechtliche Verfügungsbefugnisse gekennzeichnet sind, die sich die Klägerin zumindest aufgrund des bestehenden Auftragsverhältnisses im Rahmen ihrer abfallrechtlichen Verantwortung als Trägerin der angezeigten Sammlung bereits nach allgemeinen Grundsätzen zurechnen lassen muss. Die Geschäftsbeziehung hat die Klägerin selbst ‑ allerdings erst auf entsprechenden eingehenden Vortrag des Beklagten hin - in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat explizit bestätigt. Auch das Unternehmen G. hat ‑ nach mehreren Nachfragen ‑ gegenüber dem Beklagten erklärt, ihre Sammeltätigkeit im Gebiet des Beklagten ausschließlich für die Klägerin durchzuführen. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin in diesem Zusammenhang ergänzend klargestellt und auf ausdrückliche Nachfrage des Beklagten wiederholt, dass dem Unternehmen G. allein untergeordnete ausführende Tätigkeiten übertragen seien, es weder über eine eigene Organisation hinsichtlich der vorliegenden Sammlung noch über eigene Container verfüge und die von ihm im Kreisgebiet aufgestellten Container in ihrem Eigentum stünden.
102Die insoweit dokumentierten Verstöße hat die Klägerin nicht bestritten, sie macht lediglich geltend, hierfür nicht verantwortlich zu sein. Dies widerspricht ihrer Verantwortung als Trägerin der von ihr angezeigten Sammlung fundamental und begründet bereits für sich genommen durchgreifende Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem lässt die fehlende Organisationsverantwortung des Unternehmens G. nur darauf schließen, dass die Klägerin die Grundstrukturen der Sammlung und damit insbesondere die Aufstellungsorte der Container selbst in der Hand behält. Unabhängig davon kann von einer fehlenden Zurechenbarkeit schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil insoweit engste personelle Verflechtungen zwischen der Klägerin und dem Unternehmen G. existieren. Dessen Inhaber, Herr E1. , ist gleichzeitig als Vertreter der Klägerin aufgetreten und besitzt eine auf die Klägerin hindeutende E-Mail-Adresse.
103Von der Klägerin sind durch das Unternehmen G. wiederholt Sammelcontainer im öffentlichen Straßenraum oder so auf Privatflächen abgestellt worden, dass ihre Nutzung über öffentliche Verkehrsflächen erfolgen musste (so etwa bei insgesamt sechs Containern in T. , Q. Weg und D. Straße; in S. , M1. Straße; drei Containern in X. ; X. -O2. , C2.----straße und M2. ). Darüber hinaus erfolgte die Aufstellung auf Privatgelände oftmals ohne Einverständnis des Berechtigten (so in T. am C3.---weg , in X. -C4. und in Bad T4. , T5.-------straße ). Der zuletzt genannte Fall wiegt besonders schwer, weil er sich im September 2014 und damit im laufenden Berufungsverfahren und zu einem Zeitpunkt, als die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels bereits entfallen war, ereignet hat. In zumindest einem Fall wurde ein Container auch mit einem Aufkleber fälschlicherweise als "genehmigt" markiert (X. -T6. , Alte L2.----straße ).
104An einer Verwertung des Inhalts der ein von dem Beklagten gegen das Unternehmen G. eingeleitetes Untersagungsverfahren betreffenden Beiakte Heft 6 ist der Senat dabei trotz der hiergegen erhobenen Einwände der Prozessbevollmächtigten zu 2. der Klägerin nicht gehindert. Entgegen der von diesen geäußerten Auffassung bestand ausreichend Gelegenheit, in die beigezogene Verwaltungsakte bei Gericht, gegebenenfalls auch noch am Terminstag, Einsicht zu nehmen. Warum sich die neuen Prozessbevollmächtigten, die sich erst zwei Tage vor dem Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestellt haben, hierzu nicht in der Lage sahen, ist schon deshalb unerheblich, weil die bisherigen Prozessbevollmächtigten, die ebenfalls Einsicht in die beigezogene Akte beantragt hatten, gegen diese vom Senat am 29. April 2015 vorgegebene Verfahrensweise keine Einwände erhoben haben. Etwaige Unzuträglichkeiten, die sich aus der kurzfristigen Mandatsübernahme ergeben, fallen im Übrigen in den Verantwortungsbereich der Klägerin. Diese konnte namentlich nicht damit rechnen, dass noch zwei Tage vor der mündlichen Verhandlung eine Akteneinsicht durch Übersendung an ihre neuen Prozessbevollmächtigten würde erfolgen können. Hinzu kommt, dass die gegen das Unternehmen G. erhobenen Vorwürfe der Sache nach bereits seit April 2014 bekannt waren. Aufgrund der von der Klägerin selbst dargestellten organisatorischen Verantwortung für die von dem Unternehmen G. betreuten Sammlungen und der bestehenden personellen Identitäten ist schließlich die Berufung darauf, von den Ermittlungsergebnissen des Beklagten nichts zu wissen, offensichtlich eine reine Schutzbehauptung. Es ist entweder lebensfremd oder Ausdruck fehlender Wahrnehmung der abfallrechtlichen Verantwortung, dass die Klägerin von dem Verfahren gegen ihren ‑ nach eigenen Angaben ‑ allein mit "untergeordneten ausführenden Tätigkeiten" betrauten Dienstleister nichts erfahren haben will.
105Im Übrigen kommt es nicht darauf an, ob es vertragliche Vereinbarungen zwischen der Klägerin und dem Unternehmen G. gibt, die gerade für den Beklagten ein Weisungsrecht der Klägerin vorsehen,
106vgl. für andere Kreise VG Minden, Urteile vom 24. Mai 2014 - 11 K 1711/13 ‑ und 11 K 3593/13 ‑,
107da nach der Darstellung der Klägerin sie jedenfalls die Organisation insgesamt in der Hand hat.
108Die der Klägerin zuzurechnenden systematischen Verstöße des Unternehmens G. gegen maßgebliche Regelungen zum Einsammeln von Alttextilien im Kreisgebiet des Beklagten werden darüber hinaus durch die in den den Beteiligten bekannten Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 24. Mai 2014 ‑ 11 K 1711/13 ‑ und ‑ 11 K 3593/13 ‑ enthaltenen Feststellungen auch für andere Sammlungen der Klägerin bestätigt. Die auffälligen Parallelen zum Verhalten im Gebiet des Beklagten sprechen insoweit für sich. Auch den Feststellungen in den beiden zuvor zitierten und nach den Senatsbeschlüssen vom 27. Januar 2015 ‑ 20 A 1324/14 ‑ und ‑ 20 A 1344/14 ‑ inzwischen rechtskräftig gewordenen Urteilen ist die Klägerin nicht, geschweige denn in substantiierter Form entgegengetreten.
109Eine weitere Bestätigung der systematischen Missachtung straßenrechtlicher Vorschriften enthält ‑ entgegen der Auffassung der Klägerin ‑ die ebenfalls rechtskräftige Entscheidung des Verwaltungsgerichts Saarlouis vom 8. Juli 2013 ‑ 10 L 828/13 ‑, juris. Nach dessen Feststellungen, denen die Klägerin in der Sache nicht entgegengetreten ist, verzichtet sie (auch) im Saarland systematisch darauf, Sondernutzungserlaubnisse für die Aufstellung ihrer Container einzuholen. Dabei ist der zitierten Entscheidung auch nicht im Ansatz zu entnehmen, dass es in allen dokumentierten Fällen um schwierige Abgrenzungsfragen des Sondernutzungsrechts gegangen wäre, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht hat. Im Gegenteil betont das Verwaltungsgericht Saarlouis, dass es für die Klägerin im Regelfall, wenn auch möglicherweise nicht immer, offensichtlich war, ob eine Sondernutzung vorliegt. Im Hinblick auf Container, die auf Privatgrundstücken standen, deren Nutzung aber die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen erfordert, hat das Verwaltungsgericht Saarlouis auch allein die oben dargestellte, langjährige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zum Vorliegen einer Sondernutzung zugrunde gelegt und nicht ‑ überraschenderweise ‑ weitergehende Sondernutzungsformen statuiert. Das in jenem Verfahren dokumentierte Verhalten zeigt damit im Übrigen, dass sich die Klägerin um diese Anforderungen des Straßenrechts gerade nicht kümmert, sondern Rechtsbrüche billigend in Kauf nimmt, zumal sie in keinem der dem Verwaltungsgericht Saarlouis vorliegenden Fälle auch nur einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gestellt hat (vgl. Rn. 24 des zitierten Beschlusses). Auch das Verwaltungsgericht Minden hat entsprechende Aktivitäten nicht feststellen können. Für das Gebiet des Beklagten gilt Gleiches.
110Worauf der Beklagte angesichts dessen eine Prognose, die Klägerin werde sich zukünftig rechtstreu verhalten, stützen könnte, ist nicht zu erkennen. Es zeigt sich vielmehr exemplarisch ein Verhaltensmuster, wonach die Klägerin geltendes Recht allenfalls dann zu akzeptieren bereit ist, wenn andernfalls konkrete Sanktionen drohen. Von einem zuverlässigen Gewerbetreibenden ist jedoch zu erwarten, dass er sich stets, d. h. auch ohne äußeren Druck, an das geltende Recht hält und sich gegebenenfalls kundig macht, was dieses von ihm fordert.
111bb) Die Unzuverlässigkeit der Klägerin gründet sich im Übrigen auch darauf, dass das Auftreten ihres Geschäftsführers im Geschäftsverkehr den Gesamteindruck vermittelt, dass die Klägerin generell keine Gewähr dafür bietet, ihr Gewerbe zukünftig ordnungsgemäß durchzuführen, dies vielmehr danach letztlich auszuschließen ist. Dieser Gesamteindruck wird maßgeblich nicht nur durch das unter aa) dargestellte Auftreten der Klägerin, sondern vielmehr auch durch die engen persönlichen und geschäftlichen Beziehungen der Klägerin und ihres Geschäftsführers zu anderen Unternehmen geprägt, die selbst wiederum durch eine systematische Missachtung des für sie geltenden Rechts aufgefallen sind.
112In diesem Zusammenhang ist zunächst die Tätigkeit der Klägerin für den Verein Babynotfallhilfe E. e. V. zu nennen. Diese Geschäftsbeziehung ist, wie sich aus den vom Beklagten vorgelegten Unterlagen und unter anderem den Feststellungen des Verwaltungsgerichts Arnsberg im Beschluss vom 20. März 2013 ‑ 8 L 916/12 ‑ und im Gerichtsbescheid vom 17. Juli 2013 ‑ 8 K 3344/12 ‑ ergibt, geprägt von einer durchgehenden Missachtung des Straßenrechts und der privatrechtlichen Verfügungsbefugnisse der betroffenen Grundstückseigentümer. Die für den Verein Babynotfallhilfe E. e. V. aufgestellten Container waren durchweg so platziert, dass eine Befüllung nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich war, teilweise ‑ insbesondere in I. ‑ sogar verbunden mit einer erheblichen Gefährdung der Nutzer und der Verkehrsteilnehmer.
113Dass darüber hinaus im Rahmen der kollusiven Zusammenarbeit mit dem Verein Babynotfallhilfe E. e. V. die Gemeinnützigkeit einer Sammlung lediglich vorgetäuscht wurde,
114vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 20. März 2013 - 8 L 916/12 -, juris, und Gerichtsbescheid vom 17. Juli 2013 - 8 K 2244/12 -,
115verleiht diesem Verhalten im vorliegenden Kontext zusätzliches Gewicht.
116Diesen vom Beklagten substantiiert erhobenen Einwänden ist die Klägerin nicht in beachtlicher Weise entgegengetreten. Neben der pauschalen Erklärung, es werde in der Regel unzutreffend über die Aktivitäten berichtet, hat sie lediglich geltend gemacht, die Zusammenarbeit mit dem Verein Babynotfallhilfe E. e. V. sei im November 2012 beendet worden. Eine schriftliche Kündigung hat die Klägerin aber auch auf konkrete Nachfrage in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat trotz des in dem Kooperationsvertrag vom 28. Februar 2012 vereinbarten Schriftformerfordernisses nicht vorgelegt. Schon deshalb ist diese Erklärung wenig glaubhaft. Unabhängig davon stammen die von dem Beklagten eingeführten Berichte zu den Aktivitäten des Vereins Babynotfallhilfe E. e. V. alle aus der Zeit vor der angeblichen Kündigung. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erstmals geltend gemacht hat, die Zusammenarbeit sei beendet worden, weil sich der Verein Babynotfallhilfe E. e. V. wiederholt nicht an die vereinbarte Exklusivität der Zusammenarbeit gehalten habe, lässt sich diesem allgemeinen und vagen Hinweis nicht ansatzweise - geschweige denn in überprüfbarer Weise - entnehmen, dass dies bei einer, mehreren oder allen hier in Rede stehenden Sammlungen der Fall gewesen wäre. Dies gilt umso weniger, als etwa in Freiburg (Bericht der Badischen Zeitung vom 16. Oktober 2012) die Leerung der dort aufgestellten Sammelcontainer des Vereins Babynotfallhilfe E. e. V. von einem Fahrzeug mit Kennzeichen des Landkreises X3. -G1. (L3. ) erfolgte, in dessen Gebiet sich der Sitz der Klägerin befindet. Bei der Sammlungsanzeige des Vereins Babynotfallhilfe E. e. V. für das Gebiet des Beklagten im August 2012 wurde zudem die Rechtsvorgängerin der Klägerin als ausführendes Unternehmen benannt. Dass die festgestellten Verstöße ihr gleichwohl nicht zugerechnet werden könnten, ist weder ersichtlich noch ansatzweise substantiiert behauptet worden. Unabhängig davon änderte eine Einschaltung weiterer Sammelunternehmen nichts daran, dass die Klägerin an einer vorgetäuschten gemeinnützigen Sammlung verantwortlich mitgewirkt hat.
117Eine weitere zur Unzuverlässigkeit der Klägerin führende Geschäftsbeziehung unterhält diese mit dem Unternehmen G. , das - wie ausgeführt - nicht nur im Gebiet des Beklagten ebenfalls durch systematische Verstöße gegen Straßenrecht und private Verfügungsbefugnisse aufgefallen ist.
118Aus den rechtskräftigen Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 24. Mai 2014 - 11 K 1711/13 und 11 K 3593/13 - ergibt sich zudem eine Geschäftsverbindung der Klägerin zur F3. -U. KG, die ebenfalls für die Klägerin tätig geworden ist und sich ebenfalls durch ein systematisches Missachten straßenrechtlicher und privatrechtlicher Vorschriften im Zusammenhang mit dem Einsammeln von Abfällen hervorgetan hat. Für die F3. -U. KG fungiert(e) der Geschäftsführer der Klägerin als Prokurist und Kommanditist, neben seinem Bruder K. O1. . Der hierauf bezogene Einwand der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, dass es das Unternehmen nicht mehr gebe und deshalb auch keine Zusammenarbeit mehr stattfinde, ändert an diesen Tatsachen nichts.
119Eine gleiche Konstellation ergibt sich für die M. KG aus F4. , in der die Brüder W. und K. O1. als Prokuristen fungieren. Dieses Unternehmen wiederum ist nach den substantiierten Ausführungen des Beklagten ebenfalls ‑ in Thüringen ‑ wegen Missachtung straßenrechtlicher Anforderungen auffällig geworden. Dem ist die Klägerin wiederum nicht entgegen getreten. Soweit sie darauf hinweist, es handele sich bei der M. KG um ein selbständiges Unternehmen, mag dies zutreffen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass der Geschäftsführer der Klägerin für dieses Unternehmen Verantwortung trägt und damit die von diesem Unternehmen verwirklichten Unzuverlässigkeitsmerkmale auch auf die Klägerin durchschlagen. Der hierauf bezogene Vortrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, erstens von nichts zu wissen und zweitens von einer Prokura nicht auf operative Einflüsse auf die Sammeltätigkeit schließen zu können, liegt gleich mehrfach neben der Sache. So ist die Klägerin auf den in Rede stehenden Sachverhalt bereits durch die Berufungserwiderung vom 2. April 2014 hingewiesen worden. Im Weiteren ist der Geschäftsführer der Klägerin als Prokurist der M. KG auch selbstverständlich in der Lage, sich entsprechendes Wissen zu verschaffen. Die Verantwortung endet nicht vor der operativen Sammeltätigkeit.
120Angesichts dessen besteht auch ausreichende Veranlassung, der Klägerin über die Person ihres Geschäftsführers das Verhalten der (früheren) C. GmbH zuzurechnen. Aus deren Sammlungsanzeigen unter anderem gegenüber dem Beklagten, jedoch auch in zahlreichen weiteren Fällen, ergibt sich, dass der Geschäftsführer der Klägerin als für die Sammlung Verantwortlicher der C. GmbH fungierte. Auch diese Gesellschaft ist bundesweit wegen zahlloser Verstöße gegen Straßenrecht aufgefallen.
121Der Erklärung der Klägerin, ihr Geschäftsführer sei im Rahmen der Anzeige der C. GmbH nach § 53 KrWG nur irrtümlich als Sammlungsverantwortlicher genannt worden, tatsächlich habe sein Bruder K. O1. diese Funktion innegehabt, kann schon im Ansatz nicht gefolgt werden. Es ist bereits nicht nachvollziehbar, dass ein entsprechender "Irrtum" erst mehr als ein Jahr später aufgefallen sein soll - die korrigierte Sammleranzeige stammt vom 4. September 2013, die ursprünglichen Anzeigen vom 6. Juni 2012. Denn die C. GmbH hat diese Angaben in jener Zeit in einer Vielzahl von Fällen und gegenüber einer Vielzahl von Behörden ‑ auch im Zusammenhang mit Sammlungsanzeigen der AG Textilverbund ‑ gemacht. Auch der Umstand, dass nicht nur der Vorname des Klägers genannt wird, sondern sich in den Anzeigen auch sein korrektes Geburtsdatum findet, spricht gegen einen solchen Irrtum. Unabhängig davon erklärte sich eine solche konkretisierte Angabe von vornherein nicht, wenn der Geschäftsführer der Klägerin, wie angegeben, mit der C. GmbH nichts zu tun gehabt hätte. Warum dann deren Geschäftsführer auf die Idee gekommen sein könnten, ihn - mit korrekten Personalien - als Sammlungsverantwortlichen anzugeben, wäre schlicht nicht zu erklären. Dem entspricht, dass auch der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat keinen Grund für diesen angeblichen Irrtum nennen konnte. Allerdings erscheint es angesichts der korrekten persönlichen Daten und der unmittelbar darüber in der Rubrik "Betriebsinhaber, gesetzlicher Vertreter des Betriebsinhabers, vertretungsberechtigter Gesellschafter, Geschäftsführer" angegebenen Personalien des Bruders als ausgeschlossen, dass jemand schlicht "durcheinander gekommen" ist. Hinzu kommt, dass dies bei zwei unabhängigen Anzeigen - gegenüber den Regierungspräsidien L1. und H1. - hätte geschehen müssen. Zudem wird die enge Verbindung der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers mit der C. GmbH durch das von dem Beklagten geschilderte Verhalten und die Erklärungen eines Mitarbeiters der Klägerin aus September 2013 bestätigt, als dieser unter anderem die Herausgabe der Sammlungscontainer mit der Kennzeichnung der C. GmbH für die Klägerin bzw. das von ihr beauftragte Unternehmen G. forderte.
122Vor diesem Hintergrund spricht für die Unzuverlässigkeit der Klägerin auch ihre Beteiligung in Person ihres Geschäftsführers an der AG Textilverbund, deren Geschäftsgebaren der Senat in mehreren Eilverfahren als unseriös und die Verantwortlichen deshalb als unzuverlässig gewertet hat.
123Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Dezember 2013 - 20 B 869/13 -, 20 B 319/13 - und - 20 B 205/13 -; siehe ferner die die C. GmbH betreffenden Beschlüsse vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 - und - 20 B 627/13 -, alle juris.
124Schließlich hat der Beklagte ebenfalls in der Sache unwidersprochen auf enge Beziehungen der Klägerin mit dem als unzuverlässig einzustufenden Unternehmen L. hingewiesen.
125Diese Umstände lassen insgesamt bei der gebotenen Gesamtschau und verständigen Würdigung nur den Schluss zu, dass die Klägerin selbst unzuverlässig ist. Es liegt nahe, dass es sich bei diesen zahlreichen Verbindungen nicht um bloße Zufälligkeiten handelt. Selbst wenn man dies jedoch zugunsten der Klägerin unterstellen wollte, bliebe der Befund bestehen, dass sie sich offensichtlich nicht daran stört, dass ihre Geschäftspartner teilweise in ihrem Namen das für sie geltende Recht systematisch missachten. Dass sich dies in Zukunft nicht wiederholen wird, ist deshalb nicht zu erwarten, zumal die Klägerin zwar konkret angegeben hat, mit mehreren Unternehmen zusammenzuarbeiten, die für sie Sammlungen durchführten. Auch auf konkrete Nachfragen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat es ihr Prozessbevollmächtigter aber abgelehnt, diese Kooperationspartner zu benennen.
126Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen bedarf es keiner abschließenden Entscheidung mehr, ob in die Bewertung des durch das Auftreten des Geschäftsführers der Klägerin im Geschäftsverkehr vermittelten Gesamteindrucks auch eingestellt werden kann, dass sie gegenüber dem Beklagten möglicherweise (bewusst) falsche und/oder verschleiernde Angaben gemacht hat, um diesem die ihm zukommende Kontrolle unmöglich zu machen oder zumindest wesentlich zu erschweren. Dies könnte hier aber deshalb in Rede stehen, weil die Kläger in ihrer Anzeige an keiner Stelle zum Ausdruck gebracht hat, bei ihrer Sammlung Drittbeauftragte einzuschalten, und die ihr gehörenden Container teilweise mit einer solchen Kennzeichnung versehen sind, die für diese Container die Verantwortlichkeit eines anderen Unternehmens nahe legt. Aufgrund dessen liegt der Schluss nicht fern, dass der Beklagten ‑ planmäßig ‑ in die Irre geführt werden soll. Seiner Aufgabe, ordnungsgemäße Zustände zu gewährleisten, kann er so allenfalls mit unnötig großem Ermittlungsaufwand und damit einhergehendem Zeitverlust nachkommen. Dies zeigt sich hier exemplarisch in Bezug auf das Unternehmen G. , das erst im Laufe eines zeitintensiven Untersagungsverfahrens und nach mehrfachen Anfragen klarstellte, selbst nicht Trägerin einer Sammlung zu sein. Erst im Anschluss daran konnte der Beklagte die Klägerin als Verantwortliche heranziehen. Die aus den Akten ersichtliche Verzögerungstaktik des Unternehmens G. widerlegt zugleich die Behauptung der Klägerin, die Strukturen dienten nicht der Verschleierung; sie seien auch jederzeit auf Nachfrage offen gelegt und die Überwachung nicht erschwert worden. Unabhängig davon ist sie auch hinsichtlich der Klägerin offensichtlich falsch; die Zusammenarbeit mit dem Unternehmen G. hat sie auf Vorhalt vom 2. April 2014 erst in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich eingeräumt und bis heute die Angaben der weiteren Kooperationspartner verweigert.
127d) Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner weiteren Klärung, ob sich die Unzuverlässigkeit der Klägerin auch daraus ergibt, dass sie trotz mehrfacher Aufforderung seitens des Beklagten jedenfalls im gerichtlichen Verfahren ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht bzw. nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
128Die Klägerin hat allerdings deutlich zu erkennen gegeben, dass sie jedenfalls nicht bereit ist, die Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG ernst zu nehmen. Anders ist der Vortrag, es sei eine reine Unterstellung, dass sie tatsächlich die von ihr prognostizierten Mengen einsammeln werde, hierbei handele es sich vielmehr um "Wunschgrößen", nicht zu verstehen. Sie macht damit deutlich, dass ihre Angaben keine Grundlage dafür sein können und sein sollen, dass der Beklagte insbesondere die Einhaltung der Anforderungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG überprüfen kann. Damit entzieht sich die Klägerin bewusst der vom Gesetzgeber mit der Anzeigepflicht verfolgten Kontrollmöglichkeit.
129Zur Erforderlichkeit einer plausibel geschätzten Prognose Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 43, m. w. N.
130Darüber hinaus spricht vieles dafür, dass sie mit Blick auf § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der von ihr eingesammelten Alttextilien nicht, jedenfalls nicht hinreichend dargelegt hat.
131Zwar ist im Einzelnen umstritten, welche Anforderungen im Rahmen des § 18 Abs. 2 Nrn. 3 bis 5 KrWG zu stellen sind. Da die Anzeigepflicht aber generell der zuständigen Behörde die Möglichkeit geben soll, die materielle Rechtmäßigkeit der Sammlung zu prüfen, zu der nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG auch die schadlose Verwertung gehört, ist von einer hinreichenden Darlegung der Verwertungswege allenfalls dann auszugehen, wenn der Träger der Sammlung nachvollziehbar und transparent schildert, dass und wie der gesammelte Abfall der Verwertung zugeführt wird. Erforderlich ist dabei regelmäßig, dass er - sofern er die Abfälle nicht selbst verwertet - sein Vertragsverhältnis mit einem Verwertungsunternehmen, das selbst über die erforderlichen Genehmigungen verfügt, offenlegt. Aus diesem Innenverhältnis muss sich zumindest der Verbleib der angezeigten Sammelmenge sowie ‑ im Hinblick auf das Merkmal ordnungsgemäß (§ 7 Abs. 3 KrWG) ‑ die Wahrung der Abfallhierarchie ergeben.
132Die Frage, ob dabei angesichts des typischerweise bestehenden ökonomischen Interesses an einer möglichst weitgehenden Verwertung keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind,
133vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 15. August 2013 ‑ 7 ME 62/13 -, NVwZ-RR 2013, 957; OVG Rh.‑Pf., Beschluss vom 9. Oktober 2013 - 8 B 10791/13 -, NVwZ-RR 2014, 135; VG Düsseldorf, Urteil vom 2. August 2013 - 17 K 7953/12 -, juris; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 49,
134oder ob aus dem Begriff der "Darlegung" in § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG in Verbindung mit dem Schutzgut des Kreislaufwirtschaftsgesetzes folgt, dass nach § 18 Abs. 2 Nrn. 4, 5 KrWG eine lückenlose Kette des Verwertungsweges einschließlich der Verwertungsverfahren sowie der genutzten Anlagen aufzuzeigen ist,
135so Bay. VGH, Urteil vom 29. Januar 2015 - 20 B 14.666 -, AbfallR 2015, 79, m. w. N.; Wenzel, ZUR 2014, 579; vgl. auch OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 4. Juli 2013 - 8 B 10553/13 -, juris,
136wird bislang nicht einhellig beantwortet. Allerdings dürfte der Sinn der Anzeigepflicht und der Verzicht auf Nachweise dafür sprechen, dass eher der letztgenannten Auffassung zu folgen ist, zumal auch bei einem langjährig positiven Marktpreis für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden kann, dass ein Preisverfall insgesamt oder in Teilsegmenten eintritt und die Verwertung wirtschaftlich weniger lohnend wird und gegebenenfalls die Wahrung der Abfallhierarchie (§ 6 KrWG) beeinträchtigen kann.
137Vorliegend sprechen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass es auch bei einer großzügigen Betrachtung an einer hinreichenden Darlegung der Verwertungswege und der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Alttextilien fehlt. Dies gilt jedenfalls deshalb, weil die entsprechenden Schilderungen der Klägerin in der Sammlungsanzeige vom 25. August 2012 und im Berufungsverfahren weder in sich widerspruchsfrei sind noch eine insgesamt transparente Darlegung der Verwertungswege enthalten. So trägt die Klägerin ‑ erstmals im Berufungsverfahren ‑ vor, die gesammelten Alttextilien in einem Lager in X2. ‑ offenbar nur grob ‑ vorzusortieren. Die eigentliche Vorbereitung zur Wiederverwendung und zum Recycling soll von den Unternehmen W1. TEXTILE RECYCLING und P. B. erfolgen. Diese wiederum sollen die gesammelten Alttextilien in B1. abholen. Wie dies für die in X2. gelagerten Textilien praktisch umzusetzen ist, bleibt offen. Darüber hinaus ist zumindest für das Unternehmen P. B. weder dargelegt noch ersichtlich, dass dieses für die in Rede stehenden Verwertungsverfahren zertifiziert ist. Die vorgelegten Bescheinigungen lassen dies nicht erkennen. Zudem wird durch die von der Klägerin vorgelegten Vereinbarungen nur die Abnahme von Alttextilien in einer Größenordnung von etwa 7.400 t sichergestellt. Ausgehend von den im Internet veröffentlichten Informationen der Klägerin,
138‑ vgl. http://dtrw.de/ueber-uns/unternehmen ‑
139stellt sie bundesweit 12.000 Altkleidercontainer auf. Legt man nur die Angaben der Klägerin zu den - im Vergleich zu den angezeigten Sammelmengen deutlich geringeren - tatsächlich im Gebiet des Beklagten gesammelten Abfallmengen zugrunde, ergibt sich eine mindestens doppelt so hohe jährliche Sammelmenge der Klägerin, für deren Verbleib und Verwertung entsprechende Nachweise und Darlegungen fehlen.
140Vgl. dazu bereits VG Minden, Urteile vom 24. Mai 2014 - 11 K 1711/13 und 11 K 3593/13 -, auch zu ähnlichen tatsächlichen Erträgen pro Container im Kreis Q1. .
141Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf hinweist, bei der Übernahme durch das Unternehmen P. B. handele es sich lediglich um eine Mindestabnahmemenge, ändert dies hieran nichts. Denn dieser Bescheinigung lässt sich entnehmen, dass derzeit lediglich 2.000 t Altkleider abgenommen werden. Nach den eigenen Angaben der Klägerin muss ihre aktuelle jährliche Sammelmenge deutlich darüber liegen.
142Die vorliegenden Bescheinigungen dürften damit erst recht ungeeignet sein, eine ordnungsgemäße Verwertung für die Vergangenheit nachträglich nachzuweisen. Angesichts dessen kann dahinstehen, ob ein entsprechender nachträglicher Nachweis im Rahmen des § 18 Abs. 7 KrWG zulässig wäre.
143Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 122/13 -, juris; dagegen Wenzel ZUR 2014, 579, 589.
144Schon aus diesem Grund kann sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz im Sinne dieser Vorschrift berufen. Unabhängig davon käme dieser nur im Hinblick auf eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG in Betracht. Für eine Untersagung wegen Unzuverlässigkeit, wie sie hier rechtmäßig vorliegt, bleibt diese Regelung außer Betracht.
1453. Angesichts der nach Vorstehenden gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin kann offenbleiben, ob die Untersagung der angezeigten Sammlung auch auf der Grundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erfolgen konnte, weil der Sammlung möglicherweise überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG entgegenstehen, wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat. Gleichfalls bedarf es keiner ‑ abschließenden ‑ Auseinandersetzung mit der Frage, ob die angeführten defizitären Angaben in der Sammlungsanzeige die Annahme rechtfertigen, dass die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung, wie sie § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG materiell fordert, nicht hinreichend sichergestellt ist. Über die zuvor angeführten Gesichtspunkte hinaus könnte hier allerdings auch dem Umstand Bedeutung zukommen, dass die von der Klägerin gemachten Angaben hinsichtlich des Umgangs mit Fehlwürfen ebenfalls nicht schlüssig sind. Unabhängig von der Frage, ob hierzu im Rahmen der Sammlungsanzeige Angaben erforderlich sind, dürfte die ordnungsgemäße und schadlose Behandlung der zwangsläufig auftretenden Fehlwürfe vom Träger einer Alttextiliensammlung nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG jedenfall materiell sicherzustellen sein. Dies könnte hier schon deshalb fraglich sein, weil die Klägerin die unmittelbar bei der Leerung der Container abgetrennten Fehlwürfe nicht dem Beklagten als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlässt.
146II. Die Zwangsmittelandrohung ist auf der Grundlage von §§ 55 ff. VwVG NRW erfolgt. Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit sind weder dargelegt noch sonst ersichtlich.
147Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
148Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Dezember 2013 - 8 K 1876/13 - geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung des Landratsamts Tübingen vom 16. Mai 2013 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 7.500,-- Euro festgesetzt.
Gründe
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Tenor
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Festsetzung für beide Instanzen auf 25.200,00 € festgesetzt.
1
Gründe
2Die Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihr erstinstanzliches Begehren,
3die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Arnsberg 8 K 3503/12) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 22. November 2012 wiederherzustellen und hinsichtlich der Androhung von Zwangsmitteln anzuordnen,
4weiterverfolgt, hat keinen Erfolg.
5Das mit Schriftsatz vom 3. Mai 2013 angebrachte fristgemäße Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung das Oberverwaltungsgericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt eine Änderung des angegriffenen Beschlusses nicht.
6Dies gilt hinsichtlich des auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Zwangsgeldandrohung gerichteten Begehrens schon deshalb, weil die Antragstellerin insoweit keine eigenständigen Beschwerdegründe geltend gemacht hat.
7Hinsichtlich der im Weiteren von der Antragsgegnerin verfügten Sammlungsuntersagung hat das Verwaltungsgericht die Ablehnung des vorläufigen Rechtsschutzantrags der Antragstellerin im Wesentlichen damit begründet, dass die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO anzustellende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin ausfalle, weil die angefochtene Ordnungsverfügung vom 22. November 2012 auf der Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG aufgrund vorliegender Unzuverlässigkeit der Antragstellerin (offensichtlich) rechtmäßig sei. Dem setzt die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.
8Soweit die Antragstellerin sinngemäß die Ordnungsverfügung wegen Unzuständigkeit des Antragsgegners für rechtswidrig hält, dringt sie damit nicht durch.
9Vom Grundsatz her war der Antragsgegner nach § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung für den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Dies gilt nach § 6 Abs. 2 Satz 1 ZustVU auch für die Zeit nach Erlass des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit auch für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung, weil die in Rede stehende Aufgabe nicht wesentlich in ihrem Inhalt geändert worden ist. Die aus dem Umstand, dass der Antragsgegner nach § 5 Abs. 1 LAbfG zugleich öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger (auch im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes) ist, von der Antragstellerin hergeleiteten Zuständigkeitsbedenken dürften nicht stichhaltig sein. Weder ergibt sich aus den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ein Verbot, ein und dieselbe Stelle der öffentlichen Verwaltung als für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständige Behörde und als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu bestimmen, noch dürfte sich aus den von der Antragstellerin geltend gemachten rechtsstaatlichen Bedenken ein Zwang ergeben, unterschiedliche Rechtsträger mit den beiden Aufgabenbereichen zu betrauen. Vielmehr dürfte es möglich sein, diesen Bedenken durch eine verwaltungsinterne organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche einerseits der unteren Umweltschutzbehörde und andererseits des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers Rechnung zu tragen.
10Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, juris, m. w. N., und Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris.
11Eine solche Trennung dürfte hier nach dem Vorbringen des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren anzunehmen sein, zumal im Hinblick auf das Einsammeln und Befördern von Abfällen nach § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG NRW die kreisangehörigen Kommunen die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind und nicht der Antragsgegner. Gegenteiliges hat die Antragstellerin jedenfalls nicht geltend gemacht. Darüber hinaus ergibt sich aus ihrem Vorbringen nicht, dass der Antragsgegner im Bereich der Entsorgung von Alttextilien überhaupt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger tätig ist oder dies beabsichtigt, was jedoch Voraussetzung dafür ist, um überhaupt von einem rechtsstaatliche Grundsätze berührenden Interessenkonflikt beim Antragsgegner auszugehen.
12Das Vorbringen der Antragstellerin zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG verhilft ihrem Begehren ebenfalls nicht zum Erfolg. Den vom Verwaltungsgericht für die Annahme ihrer Unzuverlässigkeit angeführten Aspekten tritt sie in der Sache nicht entgegen. Mit ihrer Auffassung, der Unzuverlässigkeitsbegriff in der zuvor genannten Vorschrift dürfe nicht in Anlehnung an das Gewerberecht ausgelegt werden, sondern es komme lediglich auf umwelt- bzw. abfallrechtliche Aspekte an, dringt sie nicht durch. Zum einen lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber (irgend)eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG im Blick hatte. Im Allgemeinen ist unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Da es hier zunächst einmal um die Tätigkeit des (Ein-)Sammelns von Abfällen geht, sind sämtliche als nicht ordnungsgemäß zu qualifizierende Begebenheiten und Geschehnisse für die Zuverlässigkeitsbeurteilung von Relevanz, die einen Zusammenhang mit dem Sammlungsgeschehen aufweisen. Dies trifft ohne Weiteres auf die vom Verwaltungsgericht angeführten "Unregelmäßigkeiten" bei der Aufstellung von Sammelbehältern zu, gilt aber auch hinsichtlich des vom Verwaltungsgericht erhobenen Vorwurfs, die Antragstellerin verschleiere gegenüber Behörden Verantwortlichkeiten bei Sammlungen. Zum anderen handelt es sich insoweit jedenfalls in einem weiteren Sinn auch um abfallrechtliche Aspekte, weil das Abfälle betreffende Kreislaufwirtschaftsgesetz (vgl. dessen § 1, § 2 Abs. 1) Festlegungen und Regelungen auch zu Sammlungen sowie zu deren Trägern (Verantwortlichen) enthält (vgl. u. a. § 3 Abs. 10, 15 bis 18, § 17 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 3 und 4, § 18, §§ 53 bis 55 KrWG). Im Übrigen kann aus der Stellung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht abgeleitet werden, dass die dort geregelte Sammlungsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit etwa nur dann in Betracht kommen soll, wenn "Unregelmäßigkeiten" im Hinblick auf eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der Abfälle (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Halbs. 1 KrWG) in Rede stehen. Zudem bedürfte es in einem solchen Fall keines Rückgriffs auf den unbestimmten Rechtsbegriff der Unzuverlässigkeit, weil unmittelbar der Untersagungstatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG zum Tragen kommen dürfte.
13Selbst wenn man über das Beschwerdevorbringen hinaus berücksichtigt, dass, anders als es der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nahe legt, beliebige (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen, weil eine Untersagung einer gewerblichen Sammlung regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte,
14vgl. in diesem Sinne auch Bay. VGH, Beschluss vom 2. Mai 2013 - 20 AS 13.700 -, juris,
15sondern ein massives und systematisches Fehlverhalten annähernd feststehen muss,
16vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 122/13 -, juris,
17begegnet die Einschätzung des Verwaltungsgerichts keinen Bedenken. Zum einen steht hier massives und systematische Fehlverhalten in Rede, weil die Erkenntnisse, die sich aus den zahlreichen bei dem beschließenden Gericht anhängigen Beschwerdeverfahren der Antragstellerin ergeben, in denen es jeweils um die Untersagung einer Alttextiliensammlung in einer anderen Kommune geht, nur den Schluss zulassen, dass es quasi zum Geschäftsmodell der Antragstellerin gehört, ihre Sammelcontainer fortwährend weitestgehend nach eigenem Belieben aufzustellen, ohne sich um eine Nutzungs- oder Verfügungsbefugnis hinsichtlich der dafür in Anspruch genommenen Flächen zu kümmern. Insoweit muss sich die Antragstellerin das Verhalten ihrer Geschäftsführer zurechnen lassen. Ergänzend wird auf den Beschluss des Senats vom heutigen Tag in dem (parallelen) Beschwerdeverfahren der Antragstellerin 20 B 627/13 Bezug genommen.
18Ebenso in Bezug auf die Antragstellerin Bay. VGH, Beschluss vom 8. April 2013 - 20 CS 13.377 -, juris.
19Zum anderen teilt das beschließende Gericht mit Blick auf die Beschwerdeverfahren 20 B 205/13, 20 B 319/13, 20 B 598/13, 20 B 813/13 und 20 B 869/13, an denen die Antragstellerin formal als Vertreterin der dortigen Antragstellerin ("AG Textilverbund") beteiligt gewesen ist, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es die Antragstellerin darauf anlegt, den Umfang ihrer Sammeltätigkeit dadurch zu verschleiern, dass sie auch unter einem anderen Namen, eben dem der AG Textilverbund, handelt, insbesondere Sammlungen anzeigt. Entsprechendes gilt, soweit die Antragstellerin jüngst auch als AG Textilverbund GmbH und Co KG auftritt.
20Daran anschließend führt auch eine von den Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin und damit von der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids losgelöste Interessenabwägung nicht zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin. Im Fall der Vollziehung der Sammlungsuntersagung ergibt sich zwar, wie bereits dargelegt, ein Eingriff in die durch Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, was vom Grundsatz her dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin ein hohes, im Verhältnis zu dem wie auch immer im Einzelnen begründeten öffentlichen Vollziehungsinteresse möglicherweise sogar überwiegendes Gewicht verleihen würde. Das Gewicht der auf der Seite der Antragstellerin in die Abwägung einzustellenden zuvor genannten Rechte ist hier jedoch deutlich dadurch gemindert, dass sich die Antragstellerin nach den vorstehenden Ausführungen im Rahmen ihrer Sammlungstätigkeit nicht korrekt verhält. Dies spricht (auch) im Rahmen einer von den Erfolgsaussichten losgelösten Interessenabwägung dafür, ihr Aussetzungsinteresse zurücktreten zu lassen, d. h. als nachrangig anzusehen.
21Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
22Die Streitwertentscheidung beruht auf § 63 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Da die verfügte Sammlungsuntersagung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, erscheint eine Orientierung an der Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit als interessengerecht. Der danach entscheidende Jahresgewinn ist anhand der von der Antragstellerin selbst in der Sammlungsanzeige angegebenen maximal erwarteten Jahressammelmenge (21 t monatlich x 12 Monate = 252 t) zu bestimmen. Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien von 400,00 €, wie er in zahlreichen anhängigen Beschwerdeverfahren betreffend die Untersagung von Alttextiliensammlungen genannt wird,
23siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 21. August 2013 - 11 E 645/13 -, juris,
24und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn von 50.400,00 €, der im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses Rechtsschutzverfahrens zu halbieren ist. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Nr. 1.6.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs unberücksichtigt. Dementsprechend ist auch die erstinstanzliche Festsetzung zu ändern.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Klägerin ist gewerbliche Sammlerin von Alttextilien. Sie wendet sich gegen eine Verfügung des Beklagten, mit der ihr die Sammlung von Alttextilien im Gebiet des Beklagten untersagt wurde.
3Der Beklagte ist nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für die in seinem Gebiet anfallenden und zu überlassenden Abfälle und hat die Wahrnehmung der sich daraus ergebenden Aufgaben auf die 1992 gegründete Entsorgungswirtschaft T. GmbH (im Folgenden esg) übertragen. Im Juni/Juli 2012 schloss er mit allen 14 Städten und Gemeinden im Kreisgebiet jeweils eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung ab, die im Wesentlichen zum Gegenstand hatte, dass die jeweilige Kommune die ihr obliegende Aufgabe des Einsammelns und Beförderns von Altkleidern aus privaten Haushaltungen auf den Beklagten überträgt. Unter dem 4. Oktober 2012 schlossen dann der Beklagte und die esg mit zwei Kreisverbänden des Deutschen Roten Kreuzes, mit der Arbeitsgemeinschaft des Kolpingwerkes Kreis T. und mit dem N. Hilfsdienst e. V. jeweils einen Kooperationsvertrag zur Sammlung und Verwertung von Altkleidern im Gebiet des Beklagten durch die an den Kooperationsverträgen beteiligten karitativen Einrichtungen.
4Die an den vier Kooperationsverträgen vom 4. Oktober 2012 beteiligten Einrichtungen unterhalten auf dem Gebiet des Beklagten an 222 Standorten 311 Altkleidercontainer (Stand April 2015). Die Standorte verteilen sich auf sämtliche Kommunen im Kreisgebiet und in den Kommunen in der Regel auf die jeweiligen Ortsteile. Wegen der Einzelheiten wird auf die zur Akte gereichte Standortliste Bezug genommen.
5Bereits unter dem 25. August 2012 zeigte die Klägerin, damals noch unter der Firma "O. Altkleider & Altschuh Textilrecycling", bei dem Beklagten die gewerbliche Sammlung von Alttextilien an und erklärte dazu: Es sei beabsichtigt, auf dem Gebiet des Beklagten unbefristet im Wege eines Container-Bringsystems jeden Monat etwa 18 t Altkleider zu sammeln. Sammlungsverantwortlicher sei der Inhaber der damaligen Einzelfirma und jetzige Geschäftsführer der Klägerin, Herr W. O1. . Die gesammelten Textilien würden von Fehlwürfen aussortiert, in Lagern untergebracht, von Kunden dort abgeholt, zur Wiederverwendung vorbereitet und teilweise recycelt. Der Anzeige waren Bescheinigungen der Unternehmen W1. TEXTILE RECYCLING Sp. Z o.o. und P. B. s.l. beigefügt, in denen diese sich verpflichteten, der Klägerin insgesamt eine Menge von 1.450 t Altkleidern jährlich abzunehmen.
6Im August/September 2012 leitete der Beklagte die Anzeige der Klägerin zusammen mit weiteren zwischen Ende Juli 2012 und Mitte September 2012 bei ihm angezeigten gewerblichen Sammlungen an die kreisangehörigen Städte und Gemeinden weiter. In der Folge erklärten die Kommunen mit weitgehend wortgleichen Schreiben, diese Sammlungen beeinträchtigten in ihrem Zusammenwirken die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich. Deshalb komme nur eine Untersagung der gewerblichen Sammlungen in Betracht.
7Mit Schreiben vom 25. September 2012 forderte der Beklagte von der Klägerin weitere Unterlagen hinsichtlich der beabsichtigten Sammlung an und bemängelte, dass die als Anlage zur Sammlungsanzeige angekündigte Standortliste nicht beigefügt gewesen sei. Mit E-Mail vom 6. Oktober 2012 lehnte die Klägerin solche Angaben ab, da sie hierzu nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht verpflichtet sei.
8Unter dem 25. Oktober 2012 hörte der Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung ihrer Sammlung an. Dazu führte er aus: Die Anzeige der Klägerin sei unvollständig. Sie enthalte lediglich eine allgemeine Beschreibung der bundesweit üblichen Leistungen der Klägerin ohne konkreten Bezug auf sein Kreisgebiet. Die Klägerin habe keine Standortliste vorgelegt; hierzu sei sie auch nicht bereit. Zudem bestehe für Alttextilien und Altschuhe im Kreisgebiet eine von karitativen Einrichtungen durchgeführte haushaltsnahe und hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung. Die von der Klägerin angezeigte Sammlung gefährde im Zusammenwirken mit den weiteren angezeigten Sammlungen die Funktionsfähigkeit dieses Systems, ohne wesentlich leistungsfähiger zu sein.
9Mit Ordnungsverfügung vom 21. November 2012 untersagte der Beklagte der Klägerin ab Bestandskraft der Verfügung die angezeigte gewerbliche Sammlung von Bekleidung und Textilien. Zugleich drohte er für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- Euro an. Zur Begründung führte er aus: Die Untersagung stütze sich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei durch die geplante Sammlung der Klägerin sowie die weiteren 14 angezeigten Sammlungen im Kreisgebiet wesentlich beeinträchtigt.
10Am 28. November 2012 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Der Beklagte habe seine Ordnungsverfügung ausweislich der Begründung ausschließlich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt. Erst im gerichtlichen Verfahren habe der Beklagte die Unzuverlässigkeit der Klägerin als Untersagungsgrund angeführt. Insoweit sei die Untersagung formell rechtswidrig, da sie zu den dort erhobenen Vorwürfen nicht ordnungsgemäß angehört worden sei. Unabhängig davon sei sie nicht unzuverlässig. Eine Containerstandortliste habe sie nicht einreichen müssen. Dies werde mit der Klagebegründung jedoch nachgeholt. Sie sei auch als zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb anerkannt. Überwiegende öffentliche Interessen stünden ihrer Sammlung nicht entgegen. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des bestehenden Systems des Beklagten sei auch im Zusammenwirken mit den übrigen angezeigten Sammlungen nicht zu erkennen. Der Beklagte selbst habe eine solche Gesamtschau nicht vorgenommen, er wisse nicht einmal, wieviele Container gewerbliche Sammler überhaupt im Kreisgebiet aufgestellt hätten. Es sei auch nicht zu erkennen, dass das vom Beklagten initiierte System wesentlich leistungsfähiger sei. Schließlich genieße sie nach § 18 Abs. 7 KrWG Vertrauensschutz.
11Die Klägerin hat beantragt,
12die Verfügung des Beklagten vom 21. November 2012 aufzuheben.
13Der Beklagte hat beantragt,
14die Klage abzuweisen.
15Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die Untersagung der Sammlung rechtfertige sich neben dem Entgegenstehen öffentlicher Interessen auch aus der Unzuverlässigkeit der Klägerin. Insofern werde die Begründung der angefochtenen Ordnungsverfügung ergänzt. Die Klägerin bzw. ihre Vorgängerfirma O. sei als ausführendes Sammelunternehmen des Vereins C5. E. e. V. für umfangreiche und systematische Verstöße gegen das Straßenrecht mitverantwortlich gewesen. Auch folge aus der Personalunion des Geschäftsführers der Klägerin mit der für die Leitung und Beaufsichtigung verantwortlichen Person der von der vormaligen C. GmbH (jetzt F. GmbH) angezeigten Altkleidersammlung die Annahme, auch die Klägerin sei nicht hinreichend zuverlässig. Zudem habe sie selbst Container unter Missachtung des Straßenrechts aufgestellt und ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis genutzt. Zumindest am Standort T1. Weg in T. seien Container so unmittelbar am Rand der öffentlichen Wegefläche aufgestellt worden, dass die Befüllung und Entleerung über die öffentliche Straße erfolgen müsse und insofern eine Sondernutzung vorliege. Zudem habe die Klägerin gegen ihre Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 Nrn. 2 bis 5 KrWG verstoßen. Zum Ausmaß der Sammlung habe sie lediglich angegeben, sie beabsichtige, Sammelcontainer im Kreisgebiet aufzustellen. Konkretere Angaben dazu, wie viele Container in welchen Städten und Gemeinden aufgestellt werden sollten, seien auch auf Nachfrage nicht erfolgt. Informationen zu den Standorten seien vielmehr ausdrücklich verweigert worden. Dies sei umso bedeutsamer, als die Klägerin an einer Vielzahl ungenehmigter Aufstellvorgänge in der Vergangenheit beteiligt gewesen sei. Auch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Alttextilien habe sie nicht hinreichend dargelegt. Der pauschale Hinweis auf eine Entsorgung in Spanien und Polen genüge hierfür nicht.
16Die Untersagung könne sich zudem auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG stützen. Im Kreisgebiet bestehe eine hochwertige haushaltsnahe Erfassung und Verwertung von Alttextilien in Kooperation mit den seit langem in dieser Abfallfraktion aktiven gemeinnützigen Sammlungen. Durch die Sammlung der Klägerin sei im Zusammenspiel mit den übrigen angezeigten gewerblichen Sammlungen die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten gefährdet. Die Sammlung der Klägerin sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger. Eine Bestandssammlung liege nicht vor, weil die Klägerin nicht habe belegen können, in der Vergangenheit eine Sammlung mit ordnungsgemäßer und schadloser Verwertung durchgeführt zu haben.
17Mit dem angegriffenen Urteil vom 30. September 2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung angeführt: Die Verfügung vom 21. November 2012 sei formell rechtmäßig, insbesondere sei der Beklagte für ihren Erlass zuständig gewesen. Dem stehe nicht entgegen, dass die Landrätin des Beklagten sowohl öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin als auch Untere Umweltschutzbehörde sei. Eine hinreichende organisatorische Trennung dieser Funktionen innerhalb der Behörde sei schon deshalb gewährleistet, weil die esg für den Beklagten die Entsorgungspflichten übernommen habe. Gegen eine hinreichende Trennung spreche auch nicht, dass die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu den angezeigten Sammlungen von Alttextilien überwiegend wortidentisch seien. Die Koordination der Stellungnahmen habe die esg übernommen, der Beklagte sei hieran nicht beteiligt gewesen. Das Zusammenwirken der esg und der Städte und Gemeinden bedeute keine Beeinträchtigung der Neutralität des Beklagten.
18Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Sie führe im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten. Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers würden wesentlich beeinträchtigt. Es sei davon auszugehen, dass das Zusammenwirken der beim Beklagten angezeigten 15 gewerblichen Sammlungen die bestehenden karitativen Sammlungen nicht nur gefährde, sondern schlicht unmöglich mache. Im Kreisgebiet sei eine maximale Sammelmenge für Alttextilien und Altschuhe von 2.250 t zu erwarten. Verteilte man diese gedanklich auf die 15 angezeigten gewerblichen Sammlungen und die vier vorhandenen Sammlungen der karitativen Einrichtungen, bliebe für jeden Sammler eine jährliche Sammelmenge von weniger als 120 t übrig. Die Klägerin allein beabsichtige jedoch, 216 t pro Jahr einzusammeln. Mehrere andere Sammler hätten ebenfalls Sammelmengen von mehr als 120 t jährlich angezeigt. Angesichts dessen gebe es keinen Zweifel daran, dass sich die gewerblichen Altkleidersammler einen ruinösen Wettbewerb liefern würden, in dem die karitativen Altkleidersammlungen notwendig untergehen müssten. Es sei eine Gesamtschau vorzunehmen, denn das Merkmal des Zusammenwirkens im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG verlange kein abgestimmtes Vorgehen der gewerblichen Sammler nach einem gemeinsam entwickelten Plan. Auch das zufällige Nebeneinander mehrerer Sammlungen erfülle dieses Merkmal.
19Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter und führt zur Begründung aus: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts fehle es an der Zuständigkeit des Beklagten für den Erlass der angefochtenen Untersagungsverfügung. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde seien nicht hinreichend getrennt. Letztere sei nicht neutral, sondern entscheide in eigener Sache, weil der Kreis als Mehrheitseigner der esg an einem hohen Sammelaufkommen interessiert sei. Die fehlende organisatorische Trennung sei insbesondere im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit aus europarechtlichen Gründen nicht hinnehmbar. Dass verschiedene Personen in unterschiedlichen Dezernaten tätig geworden seien, ändere nichts daran, dass diese das gemeinsame Ziel verfolgten, konkurrierende Altkleidersammlungen privatwirtschaftlich agierender Unternehmen zu verhindern. Zu beachten sei auch, dass der Ministerialerlass zur Umsetzung der behördeninternen Trennung erst am 13. März 2013 ergangen sei, die angefochtene Ordnungsverfügung jedoch bereits am 21. November 2012.
20Die Untersagungsverfügung könne nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG gestützt werden. Es sei bereits fraglich, ob die karitativen Einrichtungen als beauftragte Dritte im Sinne des § 22 KrWG anzusehen seien. Eine wirksame Drittbeauftragung im Sinne dieser Vorschrift habe das Verwaltungsgericht nicht festgestellt. Diese sei zumindest vergaberechtswidrig erfolgt. Im Hinblick auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dürfe auch nicht auf die angezeigten und damit lediglich geplanten Sammelmengen abgestellt werden. Das Verwaltungsgericht habe "frei jeder empirischen Grundlage und in wilder Spekulation“ eine Vernichtung der karitativen Sammlungen prognostiziert. Insbesondere habe das Verwaltungsgericht nicht die von ihr (der Klägerin) prognostizierte Menge zugrunde legen dürfen. Dass sie diese tatsächlich einsammeln könne, sei eine reine Unterstellung. Prognosen seien "Wunschgrößen, die sich nachträglich nicht selten als Fehlvorstellungen entpuppten". Zumindest müssten jedoch mildere Mittel vorab geprüft werden. In Betracht komme insoweit eine Limitierung der Sammelcontainer pro gewerblichem Sammler. Zudem habe ihr das Verwaltungsgericht zu Unrecht Vertrauensschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG verweigert. Entgegen der Auffassung des Beklagten habe sie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung hinreichend dargelegt. Mindestens einmal in der Woche hätten ihre Fahrer die Standorte abgefahren und alle Container geleert. Dabei hätten sie schon im Vorfeld das Sammelgut von den Fehlwürfen getrennt. Diese Fehlwürfe seien in die dafür extra vorgesehenen Behälter, die sich in allen Fahrzeugen befunden hätten, gefüllt worden. Das bereinigte Sammelgut und die Fehlwürfe seien in das Lager in Wülfrath transportiert worden. Die Fehlwürfe seien in von dem Unternehmen Remondis bereitgestellten Containern unmittelbar entsorgt, das übrige Sammelgut vorsortiert worden. Der überwiegende Teil der Kleidung, Schuhe und Textilien sei dann an das benannte polnische Unternehmen als Second-Hand-Ware, der Rest an das benannte spanische Unternehmen verkauft worden. Diese hätten die Ware jeweils vom Lager in B1. abgeholt. Entsprechende Verträge mit den zertifizierten Abnehmern seien bereits im Verwaltungsverfahren vorgelegt worden. Insbesondere das Unternehmen P. B. habe die übernommene Ware dann weiter sortiert und in verschiedene Qualitätskategorien eingeteilt. Bedenken ließen sich auch nicht daraus konstruieren, dass sie, die Klägerin, mit maximal 12.000 Altkleidercontainern lediglich Abnahmebestätigungen für 7.400 t pro Jahr vorgelegt habe. Das Unternehmen P. B. habe mit 2.000 t pro Jahr lediglich die Mindestabnahmemenge angegeben. Bei Bedarf werde mehr Altkleidung abgenommen.
21Gewichtige Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit habe der Beklagte auch im Berufungsverfahren nicht belegen können. Verfehlungen der C. GmbH, der AG Textilverbund und der M. KG könnten ihr nicht zugerechnet werden. Die unterschiedlichen Gesellschaften stellten kein Firmengeflecht dar, sondern seien rechtlich selbständige Unternehmen. Vermeintliche Unregelmäßigkeiten der C. GmbH könnten ihr auch nicht deshalb zugerechnet werden, weil ihr Geschäftsführer in Anzeigen der C. GmbH als verantwortliche Person genannt worden sei. Dies sei irrtümlich geschehen, gemeint gewesen sei dessen Bruder, Herr K. O1. . Dies sei, nachdem das "Missgeschick" aufgefallen sei, umgehend korrigiert worden. Auch nach der Umfirmierung der C. GmbH in die F. GmbH sei dort Herr K. O1. als verantwortliche Person eingetragen. Die konkreten Vorwürfe des Beklagten müssten daher mit Nichtwissen im Hinblick auf Container der C. GmbH bestritten werden. Gleiches gelte für den angeblichen Umstand, dass eines ihrer Fahrzeuge verwendet worden sei, um Sammelcontainer der L. aufzustellen. Auch die Geschäftsbeziehung zum Verein Babynotfallhilfe E. e. V. führe nicht zur Unzuverlässigkeit. Die mit diesem Verein geschlossenen Verträge seien schon im November 2012 gekündigt worden. Zutreffend sei lediglich, dass sie, die Klägerin, mit mehreren Dienstleistungsfirmen zusammenarbeite und von diesen ihre Container betreuen lasse. Diese seien vertraglich verpflichtet, sich bei der Aufstellung der Container an gesetzliche Vorschriften zu halten. Für die Einhaltung dieser Verpflichtungen seien aber die beauftragten Unternehmen allein verantwortlich. Fehlverhalten könne ihr nicht zugerechnet werden. Die Vorwürfe gegen das Unternehmen G. seien unsubstantiiert. Soweit der Beklagte auf einen Vorfall von Ende Juni 2014 in X. -T2. abstelle, handele es sich um einen privaten Stellplatz, für den eine Genehmigung vorliege. Ihrerseits sei nicht bekannt, dass das Berufungsverfahren den Suspensiveffekt entfallen lasse. Hinsichtlich der Feststellungen aus den Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 21. Mai 2014 reiche der Hinweis, dass diese Verfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen seien. Die dortigen Feststellungen könnten damit nicht verwandt werden.
22Die Klägerin beantragt,
23das angegriffene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 21. November 2012 aufzuheben.
24Der Beklagte beantragt,
25die Berufung zurückzuweisen.
26Er verteidigt das angegriffene Urteil und macht geltend: An seiner Zuständigkeit bestünden keine durchgreifenden Zweifel. Insbesondere bedürfe es keiner Trennung der Zuständigkeiten dergestalt, dass diese nicht wieder auf einer höheren Ebene zusammenfielen. Das sei bei der Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger jedenfalls auf der obersten Ebene unvermeidbar und vom Gesetzgeber als solches auch hingenommen. Insoweit sei die gewählte Organisationsstruktur nicht zu beanstanden. Der handelnde Sachbearbeiter sei dem Sachgebiet 70 des Dezernats 04 zugeordnet. Für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger habe im vorliegenden Zusammenhang der Kreisdirektor als Leiter des Dezernats 02 gehandelt. Die tatsächlich tätige esg sei organisatorisch und personell autonom.
27Die Klägerin sei unzuverlässig. Der erkennende Senat habe bereits festgestellt, dass das "Schwesterunternehmen" der Klägerin, die C. GmbH, unzuverlässig sei. Die enge Verbindung in einem Firmengeflecht ergebe sich maßgeblich daraus, dass der Geschäftsführer der Klägerin zugleich als für die Leitung und die Beaufsichtigung des Betriebs verantwortliche Person der C. GmbH fungiere, wie etwa die bei ihm, dem Beklagten, eingegangene Anzeige der gewerblichen Altkleidersammlung der C. GmbH vom 27. August 2012 zeige. Auch in Anzeigen der ebenfalls unzuverlässigen "AG Textilverbund" bzw. "AG Textilverbund GmbH & Co. KG" sei der Geschäftsführer der Klägerin als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes der C. GmbH verantwortliche Person genannt worden. Dass dies ein Irrtum gewesen sein solle, sei der Klägerin nicht abzunehmen. Zudem zeige der Umstand, dass sie Behördenkorrespondenz der C. GmbH und der F. GmbH habe vorlegen können, die bestehenden engen Verflechtungen der Unternehmen. Darüber hinaus seien die Brüder K. und W. O1. gemeinsam Prokuristen der M. KG, die ebenfalls in großem Umfang illegal Altkleidercontainer aufstelle. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin habe sich auch in seinem Zuständigkeitsbereich bestätigt. Namentlich sei in T. , T1. Weg, ein illegal aufgestellter Sammelcontainer aufgefunden worden, der der gewerblichen Sammlung der Klägerin zuzuordnen sei. Ferner seien im September 2013 in der Gemeinde F1. von einem auf die Klägerin zugelassenen Fahrzeug aus ein Altkleidercontainer des Unternehmens L. in der Nähe des dortigen Kaufparks im öffentlichen Straßenraum sowie zwei weitere L. -Altkleidercontainer auf Privatgrund ohne Gestattung des Eigentümers aufgestellt worden. Diese Container hätten sich so am Rand des öffentlichen Straßenraums befunden, dass sie nur unter dessen Inanspruchnahme hätten befüllt und entleert werden können. Mit dem gleichen Fahrzeug sei am Folgetag bei den kommunalen Betrieben in T. versucht worden, Altkleidercontainer mit einer Kennzeichnung der C. GmbH auszulösen. Der Fahrer habe angegeben, Altkleidercontainer des Unternehmens G. abholen zu wollen. Im Kreisgebiet sei zudem festzustellen, dass eine Vielzahl von Containern mit der Kennzeichnung der C. GmbH inzwischen von dem Unternehmen G. genutzt werde. Dieses gehöre einem Herrn E1. , der wiederum zugleich als Vertreter der Klägerin agiere, wie sich aus verschiedenen Schreiben des Unternehmens G. einerseits und der Klägerin andererseits ergebe. Er verfüge auch über eine der Klägerin zugeordnete E-Mail-Adresse. Das Unternehmen G. sei im Kreisgebiet durch systematische Verstöße gegen das Straßenrecht und die Verfügungsbefugnis privater Grundstückseigentümer etwa in S. , B2. und X. sowie T. aufgefallen. Eine Sammlung habe sie aber nicht angezeigt. Im Rahmen eines Untersagungsverfahrens habe sie angegeben, nur Sammlungen Dritter zu betreuen. Erst auf weitere Nachfrage habe sie konkretisiert, dass es sich insoweit ausschließlich um Sammlungen der Klägerin handele. Gegenwärtig befänden sich nach den Erkenntnissen der esg mindestens 17 nicht angezeigte und illegal aufgestellte Altkleidercontainer des Unternehmens G. im Kreisgebiet. In jüngerer Zeit seien zwei weitere Vorfälle (C1. Straße und N1. in H. ) bekannt geworden, bei denen das für die Klägerin tätige Unternehmen G. ohne Einverständnis der Berechtigten Sammelcontainer auf Privatgelände aufgestellt habe. Letztlich liege die Vermutung nahe, dass die Klägerin ihre unzulässigen Sammelaktivitäten tatsächlich nur unter einer neuen Firma fortsetze. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin ergebe sich zudem daraus, dass sie noch unter der Firmierung O. im Rahmen ihrer Tätigkeit für den Verein Babynotfallhilfe E. e. V. umfangreich und systematisch gegen das Straßenrecht verstoßen habe. Zugleich habe sie sich einer angeblich gemeinnützigen, in Wahrheit jedoch gewerblichen Sammlung beteiligt und die Gemeinnützigkeit lediglich vorgetäuscht. Solche Aktivitäten habe die Klägerin auch im Kreisgebiet entfaltet. Der Verein Babynotfallhilfe E. e. V. habe im Rahmen des Anzeige- und Untersagungsverfahrens mehrfach bestätigt, dass er die Klägerin mit der Durchführung der Sammlungen beauftragt habe. Ein weiterer Beleg für die Unzuverlässigkeit der Klägerin sei der Umstand, dass sie Ende Juni 2014 einen ihrer Altkleidercontainer auf städtischem Grund in X. -T2. aufgestellt habe. Zu diesem Zeitpunkt habe sie sich bereits nicht mehr auf die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs berufen können. Die vorgelegte Genehmigung des - angeblichen - Grundstückseigentümers sei falsch. Die Klägerin könne die substantiierten Vorwürfe auch nicht mit Nichtwissen bestreiten. Dies gelte sowohl hinsichtlich der Aktivitäten der C. GmbH, da der Geschäftsführer der Klägerin als verantwortliche Person dieses Unternehmens agiert habe, als auch - erst recht - für die Aktivitäten eines auf die Klägerin zugelassenen Fahrzeugs. Die Angaben der Klägerin, sie lasse ihre Container durch mehrere Dienstleistungsfirmen betreuen und sei deshalb für Missstände nicht verantwortlich, lasse ihre fortbestehende abfallrechtliche Verantwortlichkeit für die von ihr angezeigte Sammlung unberücksichtigt. Unabhängig davon widersprächen diese Angaben der von der Klägerin abgegebenen Sammlungsanzeige. Schließlich habe die Klägerin auch nicht mitgeteilt, welche weiteren Dienstleistungsfirmen sie neben dem Unternehmen G. beauftragt habe. Ausführliche Feststellungen zur Unzuverlässigkeit der Klägerin ergäben sich zudem aus den Feststellungen in den Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 21. Mai 2014 - 11 K 3593/13 - und - 11 K 1711/11 - sowie aus weiteren Erkenntnissen aus Rheinland-Pfalz und dem Saarland.
28Entgegen den Einwänden der Klägerin stünden der angezeigten Sammlung auch überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die etablierten Sammlungen der gemeinnützigen Kooperationspartner seien insbesondere hochwertig, wie die jährlichen Sammelmengen (2014: 1.802 t einschließlich 62 t Alttextilien aus Straßensammlungen, 2013: 1.624 t einschließlich 60 t Alttextilien aus Straßensammlungen) sowie die bedarfsoptimierte Nachverdichtung der Infrastruktur auf inzwischen 222 Standorte mit 311 Containern belegten. Ergänzend sei insoweit vorzutragen, dass die Organisation der Alttextiliensammlung nicht zu beanstanden sei. Es liege eine wirksame Drittbeauftragung der karitativen Einrichtungen im Sinne von § 22 KrWG vor. Dabei handele es sich um eine Vorschrift des Abfallrechts, nicht um eine solche des Vergaberechts. Allerdings seien auch die Anforderungen des Vergaberechts erfüllt. Im Übrigen sei auf die konkrete Organisation der Alttextilienentsorgung im Kreisgebiet abzustellen. Er, der Beklagte, habe sich dafür entschieden, diese dadurch sicherzustellen, dass er Kooperationsverträge abschließe und sich Weisungsrechte vorbehalte, die eine flächendeckende Alttextiliensammlung garantierten. Die Funktionsfähigkeit der karitativen Sammler sei deshalb mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gleichzusetzen. Im Hinblick auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sei diese konkrete Ausgestaltung maßgeblich. Würden die karitativen Einrichtungen Altkleidermengen an die gewerblichen Sammler verlieren, bestünde die Gefahr, dass sie sich aus der Altkleiderentsorgung zurückzögen. Gleichzeitig sei jedoch nicht garantiert, dass die gewerblichen Sammler die Entsorgung dauerhaft sicherstellten. Ihm könne auch nicht zugemutet werden, die Mengenschwelle zu bestimmen, ab der die karitativen Einrichtungen ihre Altkleiderentsorgung voraussichtlich aufgäben. Eine solche Schwelle könne auch niemals vorab fixiert werden, da sie unter anderem von den schwankenden Marktpreisen von Alttextilien abhänge. Deshalb sei es ihm ebenso wenig möglich, ein bestimmtes Mengenkontingent für die gewerblichen Sammler freizuhalten.
29Schließlich sei die Untersagung auch deshalb rechtmäßig, weil die Klägerin ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht ausreichend nachgekommen sei, insbesondere habe sie die Verwertungswege nicht ordnungsgemäß dargelegt. Der Verbleib der Alttextilien und die vorgesehenen Verwertungen blieben offen. Hinweise auf die in der Anzeige vom 25. August 2012 bezeichneten Entsorgungsverfahren "Vorbereitung zur Wiederverwendung" und "Recycling" ließen sich weder den Bescheinigungen der P. B. noch denjenigen der W1. TEXTILE RECYCLING entnehmen. Vielmehr kauften diese offenbar lediglich Textilien bei der Klägerin ab. Die Klägerin selbst habe lediglich angegeben, die gesammelten Alttextilien in Lagern unterzubringen, wo sie von den Kunden abgeholt würden. Eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle sei insoweit nicht nachzuvollziehen. Dies gelte ebenfalls für die nach Angaben der Klägerin nicht unerhebliche Menge von monatlich bis zu 1,44 t Fehlwürfen. Diese unterlägen der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kreisgebiet. Die von der Klägerin angezeigte Entsorgung der Fehlwürfe im Müllheizkraftwerk L1. sei deshalb keine ordnungsgemäße Verwertung. Die dargelegten Einwände würden durch den Vortrag der Klägerin im Berufungsverfahren nicht entkräftet. Die Klägerin habe lediglich in der Vergangenheit liegende Entsorgungswege geschildert. Unabhängig davon wichen die in der Zukunft beabsichtigten Sammlungen von dieser Darstellung und der angezeigten Sammlung ab. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass die Klägerin nunmehr die Sammlungen nicht mehr selbst durchführen wolle. Ferner solle die Entsorgung der Fehlwürfe offenbar nicht mehr im Müllheizkraftwerk in L1. , sondern in der AWA X1. erfolgen. Zudem gebe die Klägerin erstmals an, im Lager in X2. eine Sortierung vorzunehmen. Die von den Unternehmen W1. TEXTILE RECYCLING und P. B. bestätigte Ankaufmenge für Alttextilien von insgesamt maximal 7.400 t pro Jahr sei im Hinblick auf die Aktivitäten, die die Klägerin selbst im Internet veröffentliche, unplausibel. Sie gebe an, ca. 12.000 Altkleidercontainer deutschlandweit zu betreiben. Hieran ändere auch der Umstand nichts, dass die P. B. eine Mindestabnahme bescheinigt habe. Es fehle jeglicher Anhalt, bis zu welcher tatsächlichen Sammelmenge das Unternehmen Aufnahmekapazitäten habe.
30Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsakte des Beklagten und der weiteren in diesem Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Gerichtsakten Bezug genommen.
31E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
32Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
33Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 21. November 2012 im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
34I. Rechtsgrundlage für die Untersagung der Sammlung von Alttextilien ist hier § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Danach ist die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind hier erfüllt.
351. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist der Beklagte zu ihrem Erlass zuständig und die im erstinstanzlichen Verfahren auf den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erweiterte Begründung nicht zu beanstanden.
36a) Der Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Er ist als Untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 LAbfG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung (GV. NRW. S. 267) für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig. Die Regelung entspricht der bereits nach der Vorgängerverordnung vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662) bestehenden Rechtslage.
37Vgl. zur früheren Rechtslage OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 3043/11 -, juris.
38An der Zuständigkeit des Beklagten ändert sich nichts dadurch, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger war und ist. Die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde ist zwar aus rechtsstaatlichen Gründen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und der Neutralitätspflicht, nicht bedenkenfrei, da es bei der Wahrnehmung der unterschiedlichen Aufgaben zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.
39Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171; OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, und vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl. 2013, 1537.
40Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen, sind in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte in allgemeiner Form angewiesen, eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der Unteren Umweltschutzbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits zu gewährleisten.
41Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2-408.10.02.
42Diese Voraussetzung ist bei dem Beklagten erfüllt und auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung erfüllt gewesen. Für das Gebiet des Beklagten wurde die Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bereits in den 90er Jahren des vorigen Jahrhunderts an die esg delegiert, an der der Beklagte neben zwei privaten Entsorgern mehrheitlich beteiligt ist. Zwar ist der Beklagte damit nicht aus seiner Position als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entlassen, die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist aber institutionell weitergehend verselbständigt, als es etwa bei einer Zuständigkeitsverteilung auf unterschiedliche Fachbereiche desselben Rechtsträgers der Fall wäre. Die Aufgaben der Beteiligungsverwaltung und damit auch die Zuständigkeit für die esg sind dabei im Dezernat 02 unter Leitung des Kreisdirektors angesiedelt. Die Funktion der Unteren Abfallbehörde wird hingegen von dem Fachbereich 70 des Dezernats 04 der Verwaltung des Beklagten ausgeübt. Die Verantwortlichkeiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde nehmen für das Kreisgebiet der Beklagten demnach unterschiedliche Stellen und Personen wahr. Diese Aufgabenverteilung bestand, wie dem Senat aus in anderen (Eil-)Verfahren - so etwa dem Verfahren 20 B 444/13 - überreichten Organisationsplänen des Beklagten aus dem Jahr 2012 bekannt ist, auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung.
43b) Entgegen der von der Klägerin erstinstanzlich geäußerten Rechtsauffassung ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte seine Untersagungsverfügung im gerichtlichen Verfahren nunmehr auch auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat. Beinhaltet das Vorgehen des Beklagten eine Ergänzung der vorhandenen Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW) der angefochtenen Untersagungsverfügung, ist dies unter dem hier behandelten Gesichtspunkt der formellen Rechtmäßigkeit ohne Weiteres zulässig, weil nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW sogar eine vollständig fehlende Begründung nachgeholt werden kann.
442. Die Untersagungsverfügung vom 21. November 2012 ist auch materiell rechtmäßig. Der Beklagte hat seine Untersagungsverfügung zu Recht (auch) darauf gestützt, dass durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestehen.
45Die Problematik des "Nachschiebens von Gründen" stellt sich hier nicht, weil der Senat auch ohne eine entsprechende Ergänzung der Begründung nicht gehindert gewesen wäre, die angefochtene Untersagungsverfügung auch unter dem Gesichtspunkt der Zuverlässigkeit der Klägerin zu prüfen. Denn bei einer Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG handelt es sich um eine gebundene Entscheidung; das Merkmal der Zuverlässigkeit unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle, die gegebenenfalls von Amts wegen hätte erfolgen müssen.
46Vgl. dazu nur Marks in: Landmann/Rohmer, GewO - Kommentar, § 35 Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 643/13 -, juris.
47a) Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage der Zuverlässigkeit ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat. Denn die Untersagung der Sammlung stellt einen Dauerverwaltungsakt dar; für einen solchen wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist.
48Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 ‑ 20 A 3043/11 -, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 11. März 2014 - 20 ZB 13.2510 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10. Oktober 2013 ‑ 10 S 1202/13 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris.
49Von diesem allgemeinen Grundsatz für die vorliegende Fallgestaltung eine Ausnahme zu machen, ist auch im Hinblick auf die gewerberechtliche Rechtsprechung, wonach es bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit nach § 35 Abs. 1 GewO auf die Sachlage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankommt, nicht angezeigt. Diese Rechtsprechung beruht auf der im materiellen Recht angelegten Trennung zwischen Untersagungsverfahren einerseits (§ 35 Abs. 1 GewO) und Wiedergestattungsverfahren andererseits (§ 35 Abs. 6 GewO).
50Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1982 - 1 C 146.80 -, BVerwGE 65, 1.
51Eine vergleichbare Regelung enthält das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht. Auch der Umstand, dass eine Sammlung jederzeit erneut angezeigt werden kann, ist zumindest im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kein funktionales Äquivalent zum Wiedergestattungsverfahren, da es sich bei der Zuverlässigkeit ‑ wie aus dem Nachstehenden folgt ‑ nicht um ein unmittelbar sammlungsbezogenes, sondern um ein personenbezogenes Merkmal handelt.
52b) Der Begriff der Zuverlässigkeit ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert, sondern wird in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG vorausgesetzt. Da es sich bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen um eine grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 1, 35 GewO unterfallende selbständige Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, liegt es angesichts des Fehlens einer eigenständigen gesetzlichen Begriffsbestimmung nahe, insoweit auf die zu § 35 GewO entwickelten Kriterien zurückzugreifen.
53Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.
54Dies ist auch bei anderen spezialgesetzlich geregelten gewerblichen Tätigkeiten anerkannt.
55Vgl. zum Gaststättenrecht etwa: OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2006 - 4 B 1531/05 -, m. w. N.
56Die Prüfung der Zuverlässigkeit nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist insbesondere nicht auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien beschränkt, da gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen.
57Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 122/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -,
58a. a. O.
59§ 3 Abs. 2 der Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (Anzeige- und Erlaubnisverordnung - AbfAEV -) findet zur Konkretisierung des Zuverlässigkeitsbegriffs des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ebenfalls keine ausschließliche Anwendung. Diese Vorschrift dient ausweislich ihres Abs. 1 allein der Konkretisierung von § 53 Abs. 2 Satz 1 KrWG und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG; eine Konkretisierung von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist hingegen nicht vorgesehen. Angesichts der unterschiedlichen Zielsetzungen ist es auch nicht geboten, den Anwendungsbereich der Norm über ihren Wortlaut hinaus auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu erstrecken. Dies gilt schon deshalb, weil die zuvor genannte Verordnung lediglich einen bestimmten eingegrenzten Regelungsbereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes betrifft, so dass sich nicht erschließt, warum die auf diesen eingeschränkten Regelungsbereich abstellende Vorschrift des § 3 Abs. 2 AbfAEV darüber hinaus auch im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG Berücksichtigung finden sollte. Unabhängig davon wäre ein Rückgriff etwa auf straßenrechtliche Vorschriften auch bei einer Anwendung des § 3 Abs. 2 AbfAEV möglich, da es sich bei den dort aufgeführten Konkretisierungen lediglich um Regelbeispiele handelt.
60Nach den damit grundsätzlich maßgeblichen zu § 35 GewO entwickelten Grundsätzen ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben. Handelt es sich bei dem Gewerbetreibenden um eine juristische Person, ist auf das Verhalten der für sie handelnden gesetzlichen oder rechtsgeschäftlichen Vertreter abzustellen. Deren (Un-)Zuverlässigkeit schlägt unmittelbar auf den Gewerbetreibenden durch.
61Vgl. dazu nur Marcks in: Landmann/ Rohmer, a. a. O., § 35 Rn. 65, m. w. N.
62Nicht ordnungsgemäß ist die Gewerbeausübung durch eine Person, die nicht willens oder nicht in der Lage ist, die im öffentlichen Interesse zu fordernde einwandfreie Führung ihres Gewerbes zu gewährleisten. Erforderlich ist weder ein Verschulden im Sinne eines rechtlichen, moralischen oder ethischen Vorwurfs noch ein Charaktermangel.
63Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1982 - 1 C 146.80 -, a. a. O.; OVG NRW, Urteil vom 12. April 2011 - 4 A 1449/08 -, NVwZ-RR 2011, 553; zusammenfassend Marcks, a. a. O., § 35 Rn. 29 ff.; Brüning in: Pielow, GewO 2009, § 35 Rn. 19 ff.
64Die Tatsachen, die auf die Unzuverlässigkeit schließen lassen, müssen dabei nicht zwingend im Rahmen des konkret untersagten Gewerbebetriebes eingetreten sein. Denn die Unzuverlässigkeit ist eine Frage der persönlichen Veranlagung und Haltung, die sich nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit des Betroffenen beurteilt, so dass auch Komponenten außerhalb des Gewerbebetriebes maßgeblich sein können. Die Tatsachen, auf die die Unzuverlässigkeit gestützt werden soll, müssen allerdings selbst gewerbebezogen sein.
65Zum Ganzen Marcks, a. a. O., § 35 Rn. 34 ff.
66Die Regelung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist im Hinblick auf Art. 12, 14 GG und im Einklang mit dem Verständnis des § 35 GewO allerdings insoweit einschränkend auszulegen, als (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen; vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens eine Untersagung rechtfertigen.
67Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 607/13 -, juris.
68Dies wird in der Regel nur der Fall sein, wenn sich der Gesamteindruck der Unzuverlässigkeit auf hinreichend aussagekräftige konkrete Tatsachen zurückführen lässt. Bloße Vermutungen oder rein empirische Erfahrungssätze reichen hierfür nicht aus. Im Übrigen besteht aber kein Anlass zu der Annahme, dass Verhaltensweisen, die zu einer Untersagung jeder gewerblicher Tätigkeit führen können bzw. im Rahmen des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO müssen, für eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht ausreichten, zumal nach der zuletzt genannten Vorschrift nicht die gewerbliche Tätigkeit insgesamt oder auch nur ein bestimmtes Gewerbe untersagt wird, sondern lediglich ein einzelner Ausschnitt aus einer solchen gewerblichen Tätigkeit.
69Weiterhin besteht keine Veranlassung, die Zuverlässigkeitsprüfung auf den Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu beschränken und nur Tatsachen zugrunde zu legen, die dort zutage getreten sind. Denn die Zuverlässigkeit ist ein personenbezogenes Merkmal, kein regionales. Regelmäßig dürfte sich ein Verhalten deshalb nicht stadt- oder kreisbezogen beurteilen lassen, insbesondere gibt es keinen Grund, warum die Manifestation nicht ordnungsgemäßer Gewerbeausübung in einem Sammelgebiet etwa in einem Nachbarkreis von vornherein außer Betracht bleiben müsste. Der Fall, dass der Träger einer Sammlung ‑ aus welchen Gründen auch immer ‑ ausschließlich im Zuständigkeitsbereich einer Behörde auffällig wird und sich im Übrigen stets an die einschlägigen Vorschriften hält, dürfte eher theoretischer Natur sein.
70Neben dem Fehlen dieser allgemeinen Zuverlässigkeitskriterien können auch Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften ohne weiteres auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. In diesem Zusammenhang trifft den Träger einer gewerblichen Sammlung insbesondere die Pflicht zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle und zu einer insoweit vollständigen Anzeige im Sinne von § 18 Abs. 2 KrWG. Eine Missachtung dieser Anforderungen bedeutet jedenfalls eine potentielle Gefährdung des primären abfallrechtlichen Schutzgutes. Eine unvollständige, die Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG missachtende Anzeige kann deshalb grundsätzlich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden begründen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die zuständige Behörde berechtigterweise auf die Unvollständigkeit hingewiesen und erfolglos um Ergänzung gebeten hat.
71Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5. Mai 2014 ‑ 10 S 30/14 -, NVwZ-RR 2014, 1253.
72Erst recht steht die Zuverlässigkeit durchgreifend in Frage, wenn im Rahmen der Anzeige (bewusst) unwahre oder verschleiernde Angaben in Bezug auf die Sammlung gemacht werden oder sich die tatsächliche Sammlungsaktivität in diesem Licht präsentiert.
73In diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 -, juris.
74Daneben stehen Verstöße gegen Vorschriften, die ohne unmittelbaren Bezug zur Umwelt als dem Schutzgut des Abfallrechts für die ordnungsgemäße Sammlung von Abfällen einschlägig sind. Gründe, diese von vornherein bei der Prüfung der Zuverlässigkeit auszusparen, sind nicht ersichtlich. Solche Verstöße geben vielmehr Aufschluss über das Verhalten bezüglich der in Rede stehenden gewerblichen Tätigkeit. Je weniger direkt das Schutzgut des Abfallrechts von der Vorschrift betroffen ist, gegen die verstoßen wird, umso strenger muss jedoch der Maßstab zur Berücksichtigung dieses Verstoßes im Hinblick auf die Annahme der Unzuverlässigkeit sein. Dies bedeutet indes nicht, dass sich die Relevanz von Verstößen allein aus der Schwere des einzelnen Verstoßes ergibt. Vielmehr kann auch eine Vielzahl weniger gewichtiger Verstöße in ihrer Gesamtheit zur Prognose der Unzuverlässigkeit führen. Denn sie lässt einen Hang zur Nichtbeachtung geltenden Rechts erkennen, der ‑ vorbehaltlich erkennbarer Verhaltensänderungen ‑ dem erforderlichen Vertrauen auf künftige Rechtstreue entgegensteht.
75Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 5. April 2006 ‑ 4 B 1531/05 - und vom 10. Juni 2011 - 4 B 369/11 -; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 7. August 1986 - 14 S 1961/86 -, GewArch 1987, 32.
76Grundsätzlich reicht dementsprechend die in einer Vielzahl kleinerer Verstöße zum Ausdruck kommende Gleichgültigkeit gegenüber der Rechtsordnung zur Annahme der Unzuverlässigkeit aus, ohne dass ein - letztlich auf Verschulden abstellendes - zielgerichtetes Handeln festgestellt werden müsste. Je mehr allerdings System hinter den Verstößen zu erkennen ist, umso weniger gewichtig kann der einzelne Verstoß sein, um die Annahme der Unzuverlässigkeit im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu rechtfertigen. Aus diesem Grund sind jedenfalls schwere und systematische Verstöße auch gegen nicht unmittelbar umweltschutzbezogene Vorschriften geeignet, die erforderliche Zuverlässigkeit zu verneinen. Solche kommen im vorliegenden Zusammenhang insbesondere im Hinblick auf das Straßenrecht, aber auch auf die privatrechtlichen Besitz- und Eigentumsrechte an Grundstücken in Betracht.
77Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 -, a. a. O., und - 20 B 627/13 -, a. a. O.
78Entgegen der Ansicht der Klägerin gehören sowohl straßenrechtliche Normen als auch zivilrechtliche Abwehrrechte aus Eigentum und Besitz zu den im Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften, deren Nichtbeachtung die Annahme einer Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen kann. Nach § 3 Abs. 15 KrWG wird eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert. Dieses beginnt regelmäßig und ‑ abgesehen von sog. Straßensammlungen - notwendig mit dem Aufstellen von Containern.
79Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 607/13 -, a. a. O.
80Das Aufstellen von Sammelcontainern für Alttextilien auf öffentlichen Gehwegen/ Straßenflächen bedarf gemäß § 18 Abs. 1 StrWG NRW einer Sondernutzungserlaubnis. Denn dadurch werden öffentliche Straßenflächen über den Gemeingebrauch hinaus genutzt. Dies gilt auch für Container, die zwar auf privater Fläche, jedoch so aufgestellt sind, dass die Nutzer beim Befüllen der Container auf der öffentlichen Verkehrsfläche stehen müssen. In diesem Fall nehmen sie Handlungen vor - etwa Öffnen einer Klappe, Einwerfen von Schuhen oder Kleidung -, die nicht überwiegend dem Verkehr dienen, sondern der gewerblichen Tätigkeit des Aufstellers zuzurechnen sind und damit eine Sondernutzung darstellen.
81Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Juli 1999 ‑ 23 B 334/99 -, NVwZ-RR 2000, 429, sowie vom 25. September 2013 - 11 B 798/13 - und vom 24. Oktober 2014 - 11 B 1065/14 -, beide juris.
82Gleiches gilt für die Entleerung durch den gewerblichen Sammler, die regelmäßig sogar mehr Zeit in Anspruch nimmt als ein einzelner Befüllungsvorgang.
83Steht eine Unzuverlässigkeit wegen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften im Raum, muss allerdings beachtet werden, dass das primäre Schutzgut des Abfallrechts davon nicht unmittelbar betroffen ist und ein einzelner Verstoß grundsätzlich noch nicht ins Gewicht fällt. Bei diesen Verstößen muss daher regelmäßig ein massives Fehlverhalten in Rede stehen.
84Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris, und - 20 B 607/13 -, a. a. O.; Saarl. OVG, Beschluss vom 6. Oktober 2014 - 2 B 348/14 -, NVwZ-RR 2015, 101; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, a. a. O.
85Unter letztlich gleichen Voraussetzungen kann die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann angenommen werden, wenn Sammelcontainer ohne die erforderliche Erlaubnis des Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken aufgestellt werden.
86Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, a. a. O.; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 - 17 K 2897/13 -, juris; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 607/13 -, a. a. O.
87Ist in diesem Sinne in der Vergangenheit unzuverlässiges Handeln festzustellen, muss dieses Verhalten mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt.
88Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG - Kommentar, § 18 Rn. 23; Karpenstein/Dingemann in: Jarass/ Petersen, KrWG-Kommentar, § 18 Rn. 77.
89Insoweit ist - neben dem Charakter der Verstöße - naturgemäß eine zeitliche Komponente zu beachten. Je länger ein Verstoß zurückliegt, desto mehr müssen andere Aspekte hinzukommen, die in ihrer Gesamtschau die Prognose künftiger Rechtsverstöße rechtfertigen. Umgekehrt bedeutet dies, dass bei aktuellen oder in jüngerer Zeit festgestellten Verstößen die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Rechtsverstöße regelmäßig größer ist, so dass strengere Anforderungen an den "Gegenbeweis" anzulegen sind. Hat der Betroffene bis in die jüngste Vergangenheit hinein wiederholte oder schwerwiegende einschlägige Rechtsverstöße begangen, ist die Zusicherung zukünftiger Rechtstreue regelmäßig nicht mehr als eine vage Hoffnung, aber keine tragfähige Basis für eine behördliche Zuverlässigkeitsprognose.
90Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 4 E 1094/12 -.
91Dies gilt nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass einem Wohlverhalten unter dem Druck eines Untersagungsverfahrens regelmäßig allenfalls ein geringerer Indizwert zukommt.
92Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2006 - 4 B 1531/05 -.
93Umgekehrt gilt aber, dass ein Fehlverhalten in diesem Verfahrensstadium ein ungleich höheres Gewicht erhält. Wer sich nicht einmal unter dem Druck avisierter behördlicher Maßnahmen oder während eines gerichtlichen Verfahrens rechtstreu verhält, von dem kann dies ohne eine solche Sondersituation erst recht nicht erwartet werden.
94c) Ausgehend hiervon ist die Klägerin bei der gebotenen Gesamtbetrachtung ihres Verhaltens unzuverlässig, weil sie ihre Sammlung - nicht nur im Gebiet des Beklagten - unter systematischen Verstößen gegen Straßenrecht und privatrechtliche Verfügungsbefugnisse durchgeführt und dies selbst noch nach Erlass der angefochtenen Verfügung fortgesetzt hat (im Folgenden aa). Unabhängig davon vermittelt auch das Auftreten des Geschäftsführers der Klägerin im Geschäftsverkehr den Gesamteindruck, dass die Klägerin generell keine Gewähr dafür bietet, Sammlungen zukünftig ordnungsgemäß durchzuführen (im Folgenden bb).
95aa) Die Unzuverlässigkeit der Klägerin gründet sich schon darauf, dass die ihr im Kreisgebiet des Beklagten zuzurechnenden Container wiederholt unter Verstoß gegen Straßenrecht und private Verfügungsrechte aufgestellt wurden. Zu solchen Verstößen ist es auch noch während des Verwaltungsverfahrens und des erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens gekommen. Dieser Befund wird zudem bestätigt durch Feststellungen anderer Gerichte und Behörden über entsprechende Verhaltensweisen der Klägerin im übrigen Bundesgebiet.
96Für das Gebiet des Beklagten hat dieser mit Fotos belegte Dokumentationen vorgelegt, aus denen sich ergibt, dass die Klägerin wiederholt Container unter Verstoß gegen Straßenrecht aufgestellt hat. Dem hat die Klägerin überwiegend gar nicht, jedenfalls aber nicht in hinreichend substantiierter Form widersprochen. Eine weitere Aufklärung war dementsprechend nicht angezeigt. Das betrifft zunächst einen Sammelcontainer der Klägerin am T3. Weg in T. , der ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt wurde. Dieser mit mehreren Fotos bewiesene Verstoß wiegt nicht zuletzt deshalb schwer, weil sich aus der einschlägigen Dokumentation ergibt, dass die Sammlung auch im Übrigen nicht ordnungsgemäß erfolgte. Es ist eindeutig zu erkennen, dass zu sammelnde Kleidung, möglicherweise aber auch sonstige Abfälle in großem Umfang um den überfüllten Container verteilt waren. Neben der (weiteren) Verletzung des Straßenrechts begründet dies zusätzliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit, insbesondere die Umwelt, durch eine Art wilde Müllkippe. Hinzu kommt, dass dadurch die Qualität des Sammelgutes erheblich beeinträchtigt wird, so dass von einer ordnungsgemäßen Verwertung nicht ausgegangen werden kann.
97Darüber hinaus wurden im September 2013 durch die Klägerin mehrere Sammelcontainer im Gebiet der Gemeinde F2. teils auf öffentlichem Grund, teils ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers auf Privatgelände und dort so aufgestellt, dass für die Nutzung öffentlicher Straßenraum in Anspruch genommen werden musste. Dieses Verhalten ihres eigenen Fahrers hat die Klägerin lediglich mit Nichtwissen bestritten. Dies reicht schon deshalb nicht aus, weil sich der Vorgang in ihrem Betriebsbereich abgespielt hat. Dieser Vorfall wiegt im Übrigen deshalb besonders schwer, weil zu diesem Zeitpunkt bereits ein gerichtliches Verfahren zu den Sammlungsaktivitäten der Klägerin anhängig war und dort ihre Zuverlässigkeit in Rede stand. Wenn die Klägerin sich gleichwohl weder um Straßenrecht noch um private Eigentumsrechte kümmert, kann nicht erwartet werden, dass sie dies ohne das Bestehen einer vergleichbaren Druck- oder Kontrollsituation tun würde.
98Diese Prognose gilt umso mehr angesichts des Vorfalls in X. -T2. vom Juni 2014. Zwar mag der dort aufgestellte Sammelcontainer aufgrund eines Nutzungsvertrages noch auf Privatgelände stehen. Aus der von dem Beklagten vorgelegten Fotodokumentation ergibt sich jedoch, dass für die Nutzung dieses Containers der öffentliche Straßenraum in Anspruch genommen werden muss. Im Übrigen hat der Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass zu diesem Zeitpunkt gemäß § 80b Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels der Klägerin bereits entfallen war und sie sich deshalb an die Untersagungsverfügung an sich hätte halten müssen. Um diese Frage hat sie sich indes - selbst nach Vorhalt des Beklagten - nicht weiter gekümmert.
99In seine Bewertung, dass dieser Sachverhalt die Prognose der Unzuverlässigkeit nachhaltig stützt, war dabei nicht einmal einzubeziehen, dass nach den von dem Beklagten in seinem Schriftsatz vom 4. Mai 2015 näher dargelegten Ermittlungen der von der Klägerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Nutzungsvertrag eine Fälschung ist. Da es hierauf nicht ankam, bedurfte es der von den Prozessbevollmächtigten zu 2. der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat beantragten Schriftsatznachlassfrist nicht.
100Bei der gebotenen Bewertung des Verhaltens der Klägerin ist im Hinblick auf diese Verstöße zudem zu berücksichtigen, dass sie im Kreisgebiet nur wenige als ihr gehörend gekennzeichnete Container aufgestellt hat. Nach den Dokumentationen des Beklagten lässt sich nicht feststellen, dass auch nur einer dieser Container straßenrechtskonform aufgestellt wurde. Ob die erforderlichen Genehmigungen der - teilweise betroffenen - Grundstückseigentümer vorliegen, ist zudem durchweg offen.
101In diesem Zusammenhang kommt hinzu, dass die Aktivitäten des für die Klägerin im Gebiet des Beklagten tätigen Unternehmens G. ebenfalls durch systematische Verstöße gegen Straßenrecht und privatrechtliche Verfügungsbefugnisse gekennzeichnet sind, die sich die Klägerin zumindest aufgrund des bestehenden Auftragsverhältnisses im Rahmen ihrer abfallrechtlichen Verantwortung als Trägerin der angezeigten Sammlung bereits nach allgemeinen Grundsätzen zurechnen lassen muss. Die Geschäftsbeziehung hat die Klägerin selbst ‑ allerdings erst auf entsprechenden eingehenden Vortrag des Beklagten hin - in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat explizit bestätigt. Auch das Unternehmen G. hat ‑ nach mehreren Nachfragen ‑ gegenüber dem Beklagten erklärt, ihre Sammeltätigkeit im Gebiet des Beklagten ausschließlich für die Klägerin durchzuführen. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin in diesem Zusammenhang ergänzend klargestellt und auf ausdrückliche Nachfrage des Beklagten wiederholt, dass dem Unternehmen G. allein untergeordnete ausführende Tätigkeiten übertragen seien, es weder über eine eigene Organisation hinsichtlich der vorliegenden Sammlung noch über eigene Container verfüge und die von ihm im Kreisgebiet aufgestellten Container in ihrem Eigentum stünden.
102Die insoweit dokumentierten Verstöße hat die Klägerin nicht bestritten, sie macht lediglich geltend, hierfür nicht verantwortlich zu sein. Dies widerspricht ihrer Verantwortung als Trägerin der von ihr angezeigten Sammlung fundamental und begründet bereits für sich genommen durchgreifende Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem lässt die fehlende Organisationsverantwortung des Unternehmens G. nur darauf schließen, dass die Klägerin die Grundstrukturen der Sammlung und damit insbesondere die Aufstellungsorte der Container selbst in der Hand behält. Unabhängig davon kann von einer fehlenden Zurechenbarkeit schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil insoweit engste personelle Verflechtungen zwischen der Klägerin und dem Unternehmen G. existieren. Dessen Inhaber, Herr E1. , ist gleichzeitig als Vertreter der Klägerin aufgetreten und besitzt eine auf die Klägerin hindeutende E-Mail-Adresse.
103Von der Klägerin sind durch das Unternehmen G. wiederholt Sammelcontainer im öffentlichen Straßenraum oder so auf Privatflächen abgestellt worden, dass ihre Nutzung über öffentliche Verkehrsflächen erfolgen musste (so etwa bei insgesamt sechs Containern in T. , Q. Weg und D. Straße; in S. , M1. Straße; drei Containern in X. ; X. -O2. , C2.----straße und M2. ). Darüber hinaus erfolgte die Aufstellung auf Privatgelände oftmals ohne Einverständnis des Berechtigten (so in T. am C3.---weg , in X. -C4. und in Bad T4. , T5.-------straße ). Der zuletzt genannte Fall wiegt besonders schwer, weil er sich im September 2014 und damit im laufenden Berufungsverfahren und zu einem Zeitpunkt, als die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels bereits entfallen war, ereignet hat. In zumindest einem Fall wurde ein Container auch mit einem Aufkleber fälschlicherweise als "genehmigt" markiert (X. -T6. , Alte L2.----straße ).
104An einer Verwertung des Inhalts der ein von dem Beklagten gegen das Unternehmen G. eingeleitetes Untersagungsverfahren betreffenden Beiakte Heft 6 ist der Senat dabei trotz der hiergegen erhobenen Einwände der Prozessbevollmächtigten zu 2. der Klägerin nicht gehindert. Entgegen der von diesen geäußerten Auffassung bestand ausreichend Gelegenheit, in die beigezogene Verwaltungsakte bei Gericht, gegebenenfalls auch noch am Terminstag, Einsicht zu nehmen. Warum sich die neuen Prozessbevollmächtigten, die sich erst zwei Tage vor dem Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestellt haben, hierzu nicht in der Lage sahen, ist schon deshalb unerheblich, weil die bisherigen Prozessbevollmächtigten, die ebenfalls Einsicht in die beigezogene Akte beantragt hatten, gegen diese vom Senat am 29. April 2015 vorgegebene Verfahrensweise keine Einwände erhoben haben. Etwaige Unzuträglichkeiten, die sich aus der kurzfristigen Mandatsübernahme ergeben, fallen im Übrigen in den Verantwortungsbereich der Klägerin. Diese konnte namentlich nicht damit rechnen, dass noch zwei Tage vor der mündlichen Verhandlung eine Akteneinsicht durch Übersendung an ihre neuen Prozessbevollmächtigten würde erfolgen können. Hinzu kommt, dass die gegen das Unternehmen G. erhobenen Vorwürfe der Sache nach bereits seit April 2014 bekannt waren. Aufgrund der von der Klägerin selbst dargestellten organisatorischen Verantwortung für die von dem Unternehmen G. betreuten Sammlungen und der bestehenden personellen Identitäten ist schließlich die Berufung darauf, von den Ermittlungsergebnissen des Beklagten nichts zu wissen, offensichtlich eine reine Schutzbehauptung. Es ist entweder lebensfremd oder Ausdruck fehlender Wahrnehmung der abfallrechtlichen Verantwortung, dass die Klägerin von dem Verfahren gegen ihren ‑ nach eigenen Angaben ‑ allein mit "untergeordneten ausführenden Tätigkeiten" betrauten Dienstleister nichts erfahren haben will.
105Im Übrigen kommt es nicht darauf an, ob es vertragliche Vereinbarungen zwischen der Klägerin und dem Unternehmen G. gibt, die gerade für den Beklagten ein Weisungsrecht der Klägerin vorsehen,
106vgl. für andere Kreise VG Minden, Urteile vom 24. Mai 2014 - 11 K 1711/13 ‑ und 11 K 3593/13 ‑,
107da nach der Darstellung der Klägerin sie jedenfalls die Organisation insgesamt in der Hand hat.
108Die der Klägerin zuzurechnenden systematischen Verstöße des Unternehmens G. gegen maßgebliche Regelungen zum Einsammeln von Alttextilien im Kreisgebiet des Beklagten werden darüber hinaus durch die in den den Beteiligten bekannten Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 24. Mai 2014 ‑ 11 K 1711/13 ‑ und ‑ 11 K 3593/13 ‑ enthaltenen Feststellungen auch für andere Sammlungen der Klägerin bestätigt. Die auffälligen Parallelen zum Verhalten im Gebiet des Beklagten sprechen insoweit für sich. Auch den Feststellungen in den beiden zuvor zitierten und nach den Senatsbeschlüssen vom 27. Januar 2015 ‑ 20 A 1324/14 ‑ und ‑ 20 A 1344/14 ‑ inzwischen rechtskräftig gewordenen Urteilen ist die Klägerin nicht, geschweige denn in substantiierter Form entgegengetreten.
109Eine weitere Bestätigung der systematischen Missachtung straßenrechtlicher Vorschriften enthält ‑ entgegen der Auffassung der Klägerin ‑ die ebenfalls rechtskräftige Entscheidung des Verwaltungsgerichts Saarlouis vom 8. Juli 2013 ‑ 10 L 828/13 ‑, juris. Nach dessen Feststellungen, denen die Klägerin in der Sache nicht entgegengetreten ist, verzichtet sie (auch) im Saarland systematisch darauf, Sondernutzungserlaubnisse für die Aufstellung ihrer Container einzuholen. Dabei ist der zitierten Entscheidung auch nicht im Ansatz zu entnehmen, dass es in allen dokumentierten Fällen um schwierige Abgrenzungsfragen des Sondernutzungsrechts gegangen wäre, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht hat. Im Gegenteil betont das Verwaltungsgericht Saarlouis, dass es für die Klägerin im Regelfall, wenn auch möglicherweise nicht immer, offensichtlich war, ob eine Sondernutzung vorliegt. Im Hinblick auf Container, die auf Privatgrundstücken standen, deren Nutzung aber die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen erfordert, hat das Verwaltungsgericht Saarlouis auch allein die oben dargestellte, langjährige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zum Vorliegen einer Sondernutzung zugrunde gelegt und nicht ‑ überraschenderweise ‑ weitergehende Sondernutzungsformen statuiert. Das in jenem Verfahren dokumentierte Verhalten zeigt damit im Übrigen, dass sich die Klägerin um diese Anforderungen des Straßenrechts gerade nicht kümmert, sondern Rechtsbrüche billigend in Kauf nimmt, zumal sie in keinem der dem Verwaltungsgericht Saarlouis vorliegenden Fälle auch nur einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gestellt hat (vgl. Rn. 24 des zitierten Beschlusses). Auch das Verwaltungsgericht Minden hat entsprechende Aktivitäten nicht feststellen können. Für das Gebiet des Beklagten gilt Gleiches.
110Worauf der Beklagte angesichts dessen eine Prognose, die Klägerin werde sich zukünftig rechtstreu verhalten, stützen könnte, ist nicht zu erkennen. Es zeigt sich vielmehr exemplarisch ein Verhaltensmuster, wonach die Klägerin geltendes Recht allenfalls dann zu akzeptieren bereit ist, wenn andernfalls konkrete Sanktionen drohen. Von einem zuverlässigen Gewerbetreibenden ist jedoch zu erwarten, dass er sich stets, d. h. auch ohne äußeren Druck, an das geltende Recht hält und sich gegebenenfalls kundig macht, was dieses von ihm fordert.
111bb) Die Unzuverlässigkeit der Klägerin gründet sich im Übrigen auch darauf, dass das Auftreten ihres Geschäftsführers im Geschäftsverkehr den Gesamteindruck vermittelt, dass die Klägerin generell keine Gewähr dafür bietet, ihr Gewerbe zukünftig ordnungsgemäß durchzuführen, dies vielmehr danach letztlich auszuschließen ist. Dieser Gesamteindruck wird maßgeblich nicht nur durch das unter aa) dargestellte Auftreten der Klägerin, sondern vielmehr auch durch die engen persönlichen und geschäftlichen Beziehungen der Klägerin und ihres Geschäftsführers zu anderen Unternehmen geprägt, die selbst wiederum durch eine systematische Missachtung des für sie geltenden Rechts aufgefallen sind.
112In diesem Zusammenhang ist zunächst die Tätigkeit der Klägerin für den Verein Babynotfallhilfe E. e. V. zu nennen. Diese Geschäftsbeziehung ist, wie sich aus den vom Beklagten vorgelegten Unterlagen und unter anderem den Feststellungen des Verwaltungsgerichts Arnsberg im Beschluss vom 20. März 2013 ‑ 8 L 916/12 ‑ und im Gerichtsbescheid vom 17. Juli 2013 ‑ 8 K 3344/12 ‑ ergibt, geprägt von einer durchgehenden Missachtung des Straßenrechts und der privatrechtlichen Verfügungsbefugnisse der betroffenen Grundstückseigentümer. Die für den Verein Babynotfallhilfe E. e. V. aufgestellten Container waren durchweg so platziert, dass eine Befüllung nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich war, teilweise ‑ insbesondere in I. ‑ sogar verbunden mit einer erheblichen Gefährdung der Nutzer und der Verkehrsteilnehmer.
113Dass darüber hinaus im Rahmen der kollusiven Zusammenarbeit mit dem Verein Babynotfallhilfe E. e. V. die Gemeinnützigkeit einer Sammlung lediglich vorgetäuscht wurde,
114vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 20. März 2013 - 8 L 916/12 -, juris, und Gerichtsbescheid vom 17. Juli 2013 - 8 K 2244/12 -,
115verleiht diesem Verhalten im vorliegenden Kontext zusätzliches Gewicht.
116Diesen vom Beklagten substantiiert erhobenen Einwänden ist die Klägerin nicht in beachtlicher Weise entgegengetreten. Neben der pauschalen Erklärung, es werde in der Regel unzutreffend über die Aktivitäten berichtet, hat sie lediglich geltend gemacht, die Zusammenarbeit mit dem Verein Babynotfallhilfe E. e. V. sei im November 2012 beendet worden. Eine schriftliche Kündigung hat die Klägerin aber auch auf konkrete Nachfrage in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat trotz des in dem Kooperationsvertrag vom 28. Februar 2012 vereinbarten Schriftformerfordernisses nicht vorgelegt. Schon deshalb ist diese Erklärung wenig glaubhaft. Unabhängig davon stammen die von dem Beklagten eingeführten Berichte zu den Aktivitäten des Vereins Babynotfallhilfe E. e. V. alle aus der Zeit vor der angeblichen Kündigung. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erstmals geltend gemacht hat, die Zusammenarbeit sei beendet worden, weil sich der Verein Babynotfallhilfe E. e. V. wiederholt nicht an die vereinbarte Exklusivität der Zusammenarbeit gehalten habe, lässt sich diesem allgemeinen und vagen Hinweis nicht ansatzweise - geschweige denn in überprüfbarer Weise - entnehmen, dass dies bei einer, mehreren oder allen hier in Rede stehenden Sammlungen der Fall gewesen wäre. Dies gilt umso weniger, als etwa in Freiburg (Bericht der Badischen Zeitung vom 16. Oktober 2012) die Leerung der dort aufgestellten Sammelcontainer des Vereins Babynotfallhilfe E. e. V. von einem Fahrzeug mit Kennzeichen des Landkreises X3. -G1. (L3. ) erfolgte, in dessen Gebiet sich der Sitz der Klägerin befindet. Bei der Sammlungsanzeige des Vereins Babynotfallhilfe E. e. V. für das Gebiet des Beklagten im August 2012 wurde zudem die Rechtsvorgängerin der Klägerin als ausführendes Unternehmen benannt. Dass die festgestellten Verstöße ihr gleichwohl nicht zugerechnet werden könnten, ist weder ersichtlich noch ansatzweise substantiiert behauptet worden. Unabhängig davon änderte eine Einschaltung weiterer Sammelunternehmen nichts daran, dass die Klägerin an einer vorgetäuschten gemeinnützigen Sammlung verantwortlich mitgewirkt hat.
117Eine weitere zur Unzuverlässigkeit der Klägerin führende Geschäftsbeziehung unterhält diese mit dem Unternehmen G. , das - wie ausgeführt - nicht nur im Gebiet des Beklagten ebenfalls durch systematische Verstöße gegen Straßenrecht und private Verfügungsbefugnisse aufgefallen ist.
118Aus den rechtskräftigen Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 24. Mai 2014 - 11 K 1711/13 und 11 K 3593/13 - ergibt sich zudem eine Geschäftsverbindung der Klägerin zur F3. -U. KG, die ebenfalls für die Klägerin tätig geworden ist und sich ebenfalls durch ein systematisches Missachten straßenrechtlicher und privatrechtlicher Vorschriften im Zusammenhang mit dem Einsammeln von Abfällen hervorgetan hat. Für die F3. -U. KG fungiert(e) der Geschäftsführer der Klägerin als Prokurist und Kommanditist, neben seinem Bruder K. O1. . Der hierauf bezogene Einwand der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, dass es das Unternehmen nicht mehr gebe und deshalb auch keine Zusammenarbeit mehr stattfinde, ändert an diesen Tatsachen nichts.
119Eine gleiche Konstellation ergibt sich für die M. KG aus F4. , in der die Brüder W. und K. O1. als Prokuristen fungieren. Dieses Unternehmen wiederum ist nach den substantiierten Ausführungen des Beklagten ebenfalls ‑ in Thüringen ‑ wegen Missachtung straßenrechtlicher Anforderungen auffällig geworden. Dem ist die Klägerin wiederum nicht entgegen getreten. Soweit sie darauf hinweist, es handele sich bei der M. KG um ein selbständiges Unternehmen, mag dies zutreffen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass der Geschäftsführer der Klägerin für dieses Unternehmen Verantwortung trägt und damit die von diesem Unternehmen verwirklichten Unzuverlässigkeitsmerkmale auch auf die Klägerin durchschlagen. Der hierauf bezogene Vortrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, erstens von nichts zu wissen und zweitens von einer Prokura nicht auf operative Einflüsse auf die Sammeltätigkeit schließen zu können, liegt gleich mehrfach neben der Sache. So ist die Klägerin auf den in Rede stehenden Sachverhalt bereits durch die Berufungserwiderung vom 2. April 2014 hingewiesen worden. Im Weiteren ist der Geschäftsführer der Klägerin als Prokurist der M. KG auch selbstverständlich in der Lage, sich entsprechendes Wissen zu verschaffen. Die Verantwortung endet nicht vor der operativen Sammeltätigkeit.
120Angesichts dessen besteht auch ausreichende Veranlassung, der Klägerin über die Person ihres Geschäftsführers das Verhalten der (früheren) C. GmbH zuzurechnen. Aus deren Sammlungsanzeigen unter anderem gegenüber dem Beklagten, jedoch auch in zahlreichen weiteren Fällen, ergibt sich, dass der Geschäftsführer der Klägerin als für die Sammlung Verantwortlicher der C. GmbH fungierte. Auch diese Gesellschaft ist bundesweit wegen zahlloser Verstöße gegen Straßenrecht aufgefallen.
121Der Erklärung der Klägerin, ihr Geschäftsführer sei im Rahmen der Anzeige der C. GmbH nach § 53 KrWG nur irrtümlich als Sammlungsverantwortlicher genannt worden, tatsächlich habe sein Bruder K. O1. diese Funktion innegehabt, kann schon im Ansatz nicht gefolgt werden. Es ist bereits nicht nachvollziehbar, dass ein entsprechender "Irrtum" erst mehr als ein Jahr später aufgefallen sein soll - die korrigierte Sammleranzeige stammt vom 4. September 2013, die ursprünglichen Anzeigen vom 6. Juni 2012. Denn die C. GmbH hat diese Angaben in jener Zeit in einer Vielzahl von Fällen und gegenüber einer Vielzahl von Behörden ‑ auch im Zusammenhang mit Sammlungsanzeigen der AG Textilverbund ‑ gemacht. Auch der Umstand, dass nicht nur der Vorname des Klägers genannt wird, sondern sich in den Anzeigen auch sein korrektes Geburtsdatum findet, spricht gegen einen solchen Irrtum. Unabhängig davon erklärte sich eine solche konkretisierte Angabe von vornherein nicht, wenn der Geschäftsführer der Klägerin, wie angegeben, mit der C. GmbH nichts zu tun gehabt hätte. Warum dann deren Geschäftsführer auf die Idee gekommen sein könnten, ihn - mit korrekten Personalien - als Sammlungsverantwortlichen anzugeben, wäre schlicht nicht zu erklären. Dem entspricht, dass auch der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat keinen Grund für diesen angeblichen Irrtum nennen konnte. Allerdings erscheint es angesichts der korrekten persönlichen Daten und der unmittelbar darüber in der Rubrik "Betriebsinhaber, gesetzlicher Vertreter des Betriebsinhabers, vertretungsberechtigter Gesellschafter, Geschäftsführer" angegebenen Personalien des Bruders als ausgeschlossen, dass jemand schlicht "durcheinander gekommen" ist. Hinzu kommt, dass dies bei zwei unabhängigen Anzeigen - gegenüber den Regierungspräsidien L1. und H1. - hätte geschehen müssen. Zudem wird die enge Verbindung der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers mit der C. GmbH durch das von dem Beklagten geschilderte Verhalten und die Erklärungen eines Mitarbeiters der Klägerin aus September 2013 bestätigt, als dieser unter anderem die Herausgabe der Sammlungscontainer mit der Kennzeichnung der C. GmbH für die Klägerin bzw. das von ihr beauftragte Unternehmen G. forderte.
122Vor diesem Hintergrund spricht für die Unzuverlässigkeit der Klägerin auch ihre Beteiligung in Person ihres Geschäftsführers an der AG Textilverbund, deren Geschäftsgebaren der Senat in mehreren Eilverfahren als unseriös und die Verantwortlichen deshalb als unzuverlässig gewertet hat.
123Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Dezember 2013 - 20 B 869/13 -, 20 B 319/13 - und - 20 B 205/13 -; siehe ferner die die C. GmbH betreffenden Beschlüsse vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 - und - 20 B 627/13 -, alle juris.
124Schließlich hat der Beklagte ebenfalls in der Sache unwidersprochen auf enge Beziehungen der Klägerin mit dem als unzuverlässig einzustufenden Unternehmen L. hingewiesen.
125Diese Umstände lassen insgesamt bei der gebotenen Gesamtschau und verständigen Würdigung nur den Schluss zu, dass die Klägerin selbst unzuverlässig ist. Es liegt nahe, dass es sich bei diesen zahlreichen Verbindungen nicht um bloße Zufälligkeiten handelt. Selbst wenn man dies jedoch zugunsten der Klägerin unterstellen wollte, bliebe der Befund bestehen, dass sie sich offensichtlich nicht daran stört, dass ihre Geschäftspartner teilweise in ihrem Namen das für sie geltende Recht systematisch missachten. Dass sich dies in Zukunft nicht wiederholen wird, ist deshalb nicht zu erwarten, zumal die Klägerin zwar konkret angegeben hat, mit mehreren Unternehmen zusammenzuarbeiten, die für sie Sammlungen durchführten. Auch auf konkrete Nachfragen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat es ihr Prozessbevollmächtigter aber abgelehnt, diese Kooperationspartner zu benennen.
126Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen bedarf es keiner abschließenden Entscheidung mehr, ob in die Bewertung des durch das Auftreten des Geschäftsführers der Klägerin im Geschäftsverkehr vermittelten Gesamteindrucks auch eingestellt werden kann, dass sie gegenüber dem Beklagten möglicherweise (bewusst) falsche und/oder verschleiernde Angaben gemacht hat, um diesem die ihm zukommende Kontrolle unmöglich zu machen oder zumindest wesentlich zu erschweren. Dies könnte hier aber deshalb in Rede stehen, weil die Kläger in ihrer Anzeige an keiner Stelle zum Ausdruck gebracht hat, bei ihrer Sammlung Drittbeauftragte einzuschalten, und die ihr gehörenden Container teilweise mit einer solchen Kennzeichnung versehen sind, die für diese Container die Verantwortlichkeit eines anderen Unternehmens nahe legt. Aufgrund dessen liegt der Schluss nicht fern, dass der Beklagten ‑ planmäßig ‑ in die Irre geführt werden soll. Seiner Aufgabe, ordnungsgemäße Zustände zu gewährleisten, kann er so allenfalls mit unnötig großem Ermittlungsaufwand und damit einhergehendem Zeitverlust nachkommen. Dies zeigt sich hier exemplarisch in Bezug auf das Unternehmen G. , das erst im Laufe eines zeitintensiven Untersagungsverfahrens und nach mehrfachen Anfragen klarstellte, selbst nicht Trägerin einer Sammlung zu sein. Erst im Anschluss daran konnte der Beklagte die Klägerin als Verantwortliche heranziehen. Die aus den Akten ersichtliche Verzögerungstaktik des Unternehmens G. widerlegt zugleich die Behauptung der Klägerin, die Strukturen dienten nicht der Verschleierung; sie seien auch jederzeit auf Nachfrage offen gelegt und die Überwachung nicht erschwert worden. Unabhängig davon ist sie auch hinsichtlich der Klägerin offensichtlich falsch; die Zusammenarbeit mit dem Unternehmen G. hat sie auf Vorhalt vom 2. April 2014 erst in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich eingeräumt und bis heute die Angaben der weiteren Kooperationspartner verweigert.
127d) Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner weiteren Klärung, ob sich die Unzuverlässigkeit der Klägerin auch daraus ergibt, dass sie trotz mehrfacher Aufforderung seitens des Beklagten jedenfalls im gerichtlichen Verfahren ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht bzw. nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
128Die Klägerin hat allerdings deutlich zu erkennen gegeben, dass sie jedenfalls nicht bereit ist, die Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG ernst zu nehmen. Anders ist der Vortrag, es sei eine reine Unterstellung, dass sie tatsächlich die von ihr prognostizierten Mengen einsammeln werde, hierbei handele es sich vielmehr um "Wunschgrößen", nicht zu verstehen. Sie macht damit deutlich, dass ihre Angaben keine Grundlage dafür sein können und sein sollen, dass der Beklagte insbesondere die Einhaltung der Anforderungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG überprüfen kann. Damit entzieht sich die Klägerin bewusst der vom Gesetzgeber mit der Anzeigepflicht verfolgten Kontrollmöglichkeit.
129Zur Erforderlichkeit einer plausibel geschätzten Prognose Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 43, m. w. N.
130Darüber hinaus spricht vieles dafür, dass sie mit Blick auf § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der von ihr eingesammelten Alttextilien nicht, jedenfalls nicht hinreichend dargelegt hat.
131Zwar ist im Einzelnen umstritten, welche Anforderungen im Rahmen des § 18 Abs. 2 Nrn. 3 bis 5 KrWG zu stellen sind. Da die Anzeigepflicht aber generell der zuständigen Behörde die Möglichkeit geben soll, die materielle Rechtmäßigkeit der Sammlung zu prüfen, zu der nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG auch die schadlose Verwertung gehört, ist von einer hinreichenden Darlegung der Verwertungswege allenfalls dann auszugehen, wenn der Träger der Sammlung nachvollziehbar und transparent schildert, dass und wie der gesammelte Abfall der Verwertung zugeführt wird. Erforderlich ist dabei regelmäßig, dass er - sofern er die Abfälle nicht selbst verwertet - sein Vertragsverhältnis mit einem Verwertungsunternehmen, das selbst über die erforderlichen Genehmigungen verfügt, offenlegt. Aus diesem Innenverhältnis muss sich zumindest der Verbleib der angezeigten Sammelmenge sowie ‑ im Hinblick auf das Merkmal ordnungsgemäß (§ 7 Abs. 3 KrWG) ‑ die Wahrung der Abfallhierarchie ergeben.
132Die Frage, ob dabei angesichts des typischerweise bestehenden ökonomischen Interesses an einer möglichst weitgehenden Verwertung keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind,
133vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 15. August 2013 ‑ 7 ME 62/13 -, NVwZ-RR 2013, 957; OVG Rh.‑Pf., Beschluss vom 9. Oktober 2013 - 8 B 10791/13 -, NVwZ-RR 2014, 135; VG Düsseldorf, Urteil vom 2. August 2013 - 17 K 7953/12 -, juris; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 49,
134oder ob aus dem Begriff der "Darlegung" in § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG in Verbindung mit dem Schutzgut des Kreislaufwirtschaftsgesetzes folgt, dass nach § 18 Abs. 2 Nrn. 4, 5 KrWG eine lückenlose Kette des Verwertungsweges einschließlich der Verwertungsverfahren sowie der genutzten Anlagen aufzuzeigen ist,
135so Bay. VGH, Urteil vom 29. Januar 2015 - 20 B 14.666 -, AbfallR 2015, 79, m. w. N.; Wenzel, ZUR 2014, 579; vgl. auch OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 4. Juli 2013 - 8 B 10553/13 -, juris,
136wird bislang nicht einhellig beantwortet. Allerdings dürfte der Sinn der Anzeigepflicht und der Verzicht auf Nachweise dafür sprechen, dass eher der letztgenannten Auffassung zu folgen ist, zumal auch bei einem langjährig positiven Marktpreis für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden kann, dass ein Preisverfall insgesamt oder in Teilsegmenten eintritt und die Verwertung wirtschaftlich weniger lohnend wird und gegebenenfalls die Wahrung der Abfallhierarchie (§ 6 KrWG) beeinträchtigen kann.
137Vorliegend sprechen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass es auch bei einer großzügigen Betrachtung an einer hinreichenden Darlegung der Verwertungswege und der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Alttextilien fehlt. Dies gilt jedenfalls deshalb, weil die entsprechenden Schilderungen der Klägerin in der Sammlungsanzeige vom 25. August 2012 und im Berufungsverfahren weder in sich widerspruchsfrei sind noch eine insgesamt transparente Darlegung der Verwertungswege enthalten. So trägt die Klägerin ‑ erstmals im Berufungsverfahren ‑ vor, die gesammelten Alttextilien in einem Lager in X2. ‑ offenbar nur grob ‑ vorzusortieren. Die eigentliche Vorbereitung zur Wiederverwendung und zum Recycling soll von den Unternehmen W1. TEXTILE RECYCLING und P. B. erfolgen. Diese wiederum sollen die gesammelten Alttextilien in B1. abholen. Wie dies für die in X2. gelagerten Textilien praktisch umzusetzen ist, bleibt offen. Darüber hinaus ist zumindest für das Unternehmen P. B. weder dargelegt noch ersichtlich, dass dieses für die in Rede stehenden Verwertungsverfahren zertifiziert ist. Die vorgelegten Bescheinigungen lassen dies nicht erkennen. Zudem wird durch die von der Klägerin vorgelegten Vereinbarungen nur die Abnahme von Alttextilien in einer Größenordnung von etwa 7.400 t sichergestellt. Ausgehend von den im Internet veröffentlichten Informationen der Klägerin,
138‑ vgl. http://dtrw.de/ueber-uns/unternehmen ‑
139stellt sie bundesweit 12.000 Altkleidercontainer auf. Legt man nur die Angaben der Klägerin zu den - im Vergleich zu den angezeigten Sammelmengen deutlich geringeren - tatsächlich im Gebiet des Beklagten gesammelten Abfallmengen zugrunde, ergibt sich eine mindestens doppelt so hohe jährliche Sammelmenge der Klägerin, für deren Verbleib und Verwertung entsprechende Nachweise und Darlegungen fehlen.
140Vgl. dazu bereits VG Minden, Urteile vom 24. Mai 2014 - 11 K 1711/13 und 11 K 3593/13 -, auch zu ähnlichen tatsächlichen Erträgen pro Container im Kreis Q1. .
141Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf hinweist, bei der Übernahme durch das Unternehmen P. B. handele es sich lediglich um eine Mindestabnahmemenge, ändert dies hieran nichts. Denn dieser Bescheinigung lässt sich entnehmen, dass derzeit lediglich 2.000 t Altkleider abgenommen werden. Nach den eigenen Angaben der Klägerin muss ihre aktuelle jährliche Sammelmenge deutlich darüber liegen.
142Die vorliegenden Bescheinigungen dürften damit erst recht ungeeignet sein, eine ordnungsgemäße Verwertung für die Vergangenheit nachträglich nachzuweisen. Angesichts dessen kann dahinstehen, ob ein entsprechender nachträglicher Nachweis im Rahmen des § 18 Abs. 7 KrWG zulässig wäre.
143Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 122/13 -, juris; dagegen Wenzel ZUR 2014, 579, 589.
144Schon aus diesem Grund kann sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz im Sinne dieser Vorschrift berufen. Unabhängig davon käme dieser nur im Hinblick auf eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG in Betracht. Für eine Untersagung wegen Unzuverlässigkeit, wie sie hier rechtmäßig vorliegt, bleibt diese Regelung außer Betracht.
1453. Angesichts der nach Vorstehenden gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin kann offenbleiben, ob die Untersagung der angezeigten Sammlung auch auf der Grundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erfolgen konnte, weil der Sammlung möglicherweise überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG entgegenstehen, wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat. Gleichfalls bedarf es keiner ‑ abschließenden ‑ Auseinandersetzung mit der Frage, ob die angeführten defizitären Angaben in der Sammlungsanzeige die Annahme rechtfertigen, dass die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung, wie sie § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG materiell fordert, nicht hinreichend sichergestellt ist. Über die zuvor angeführten Gesichtspunkte hinaus könnte hier allerdings auch dem Umstand Bedeutung zukommen, dass die von der Klägerin gemachten Angaben hinsichtlich des Umgangs mit Fehlwürfen ebenfalls nicht schlüssig sind. Unabhängig von der Frage, ob hierzu im Rahmen der Sammlungsanzeige Angaben erforderlich sind, dürfte die ordnungsgemäße und schadlose Behandlung der zwangsläufig auftretenden Fehlwürfe vom Träger einer Alttextiliensammlung nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG jedenfall materiell sicherzustellen sein. Dies könnte hier schon deshalb fraglich sein, weil die Klägerin die unmittelbar bei der Leerung der Container abgetrennten Fehlwürfe nicht dem Beklagten als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlässt.
146II. Die Zwangsmittelandrohung ist auf der Grundlage von §§ 55 ff. VwVG NRW erfolgt. Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit sind weder dargelegt noch sonst ersichtlich.
147Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
148Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen, soweit sie sich gegen die in der Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 unter Nr. 2 enthaltene Zwangsgeldandrohung richtet.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Am 4. Dezember 2012 zeigte die Klägerin bei der Beklagten gemäß § 18 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) an, im Stadtgebiet der Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Schuhen aus privaten Haushalten in Form einer Straßensammlung durchführen zu wollen.
3Die Beklagte (Fachbereich Umwelt) forderte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Dezember 2012 auf, zur Vervollständigung der Anzeige noch nähere Angaben zum Unternehmen, zu Art und Umfang der geplanten Sammlung und zu den vorgesehenen Verwertungswegen zu machen und aktuellere Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge einzureichen.
4Die B. GmbH & Co. KG (im Folgenden B. ) führte zur Anzeige der Klägerin aus: Sie unterhalte seit dem Jahr 2000 ein flächendeckendes Sammelsystem. An derzeit 205 Standorten hätten die Bürger die Möglichkeit, Alttextilien schnell und bequem zu entsorgen. Die Container würden im ein- oder zweiwöchigen Entsorgungsturnus geleert. Die Standorte würden regelmäßig kontrolliert und gesäubert und defekte Container würden ausgetauscht. Die Bürger könnten größere Mengen an Alttextilien auch in ihrem Wertstoffzentrum abgeben. Für Bürgeranfragen und Beschwerden in Zusammenhang mit der Alttextilienverwertung stehe ihre Hotline Abfallberatung kontinuierlich zur Verfügung. Jährlich würden ca. 850 Tonnen Altkleider von ihr im Stadtgebiet gesammelt. Die gesammelten Textilien würden einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb zur Verwertung übergeben. Langfristige Entsorgungsverträge mit den Entsorgungspartnern gewährleisteten eine kontinuierliche Sicherstellung des Entsorgungsangebotes unabhängig von der aktuellen Weltmarktlage für Alttextilien. Als unmittelbar von der Stadt beauftragter Dritter seien die Erträge der Sammlung gebührenrelevant und die erwirtschafteten Erlöse flössen vollständig in die Gebührenkalkulation der Abfallentsorgung der Beklagten ein.
5Unter dem 28. März 2013 nahm die Beklagte (Fachbereich Finanzen/ Beteiligungen) in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu der Anzeige der Klägerin gemäß § 18 Abs. 4 KrWG im Wesentlichen wie folgt Stellung: Die Sammlung und Erfassung von Alttextilien erfolge im Stadtgebiet über Sammelcontainer der B. . Diese sei von der Beklagten vertraglich mit der Erfassung und Verwertung von Alttextilien und -schuhen im Stadtgebiet beauftragt. Durch die angezeigte Sammlung der Klägerin würde die Entsorgungssicherheit und Funktionsfähigkeit des vom beauftragten Unternehmen eingerichteten nutzerfreundlichen Rücknahmesystems beeinträchtigt. Die Klägerin könne eine vollständige Erfassung und Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet nicht sicherstellen. Es müsse daher von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Aufgabenträgers ausgegangen werden, da insoweit auch die gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zu berücksichtigen sei.
6Am 3. April 2013 übersandte die Klägerin nähere Angaben zur beabsichtigten Sammlung und weitere Unterlagen. Sie teilte unter anderem mit: Es handele sich bei ihr um ein Kleinstunternehmen mit zehn Mitarbeitern und drei Fahrzeugen und sie beabsichtige, ab sofort flächendeckend im gesamten Stadtgebiet zu sammeln. Die Sammlung erfolge voraussichtlich zwei Mal monatlich als Straßensammlung mit Sammelkörbern, Säcken oder Eimern, eventuell auch über Container, wenn Stellplätze akquiriert werden könnten. Die Abfälle würden an zugelassene Entsorgungsunternehmen in Polen zur Wiederverwendung und -verwertung weitergegeben. Die Klägerin legte unter anderem die Verträge mit den benannten Verwertungsbetrieben bei.
7Mit der Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 - zugestellt am 6. Mai 2013 - untersagte die Beklagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung, in ihrem Stadtgebiet entsprechend der Anzeige vom 4. Dezember 2012 Altkleider und -schuhe gewerblich zu sammeln (Nr. 1). Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 € je Kalendertag und Sammlungsgebiet bzw. je Altkleidercontainer an (Nr. 2). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der Sammlung der Klägerin stünden überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie würden Abfälle erfasst, für die die Beklagte bzw. der von ihr beauftragte Dritte ein hochwertiges, flächendeckendes Sammelsystem eingerichtet habe. Bei der Bewertung sei auch das Zusammenwirken der gewerblichen Sammlung der Klägerin mit einer Vielzahl weiterer angezeigter Sammlungen zu berücksichtigen. Die von der Klägerin angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als diejenige des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten.
8Die Klägerin hat am 6. Juni 2013 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Es sei bereits zweifelhaft, ob bei der Beklagten eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorhanden sei. Insoweit komme ein Verstoß gegen das staatliche Neutralitätsgebot in Betracht. Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung könne materiell bereits deshalb nicht auf das Kreislaufwirtschaftsgesetz gestützt werden, weil es sich bei Altkleidern nicht um Abfall im Sinne des § 3 KrWG handele. Der Besitzer der Altkleider gebe seine Sachherrschaft nicht ohne jede weitere Zweckbestimmung auf, sondern gebe die Kleidung in die Sammlung, damit sie weitergetragen werde. Die Untersagungsverfügung sei im Übrigen zwar vom Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG gedeckt, es sei aber eine einschränkende, europarechtskonforme Auslegung geboten. Das bloße Vorhandensein eines Systems der haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger rechtfertige nicht die Annahme einer wesentlichen Beeinträchtigung seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung. Vorliegend sei eine solche Beeinträchtigung nicht anzunehmen, weil die beabsichtigte Sammlung der Klägerin nur geringe Mengen erfasse (ca. 60 Tonnen im Jahr). Daher seien auch nur geringfügige Auswirkungen auf die Gebührenkalkulation zu erwarten. Es könne nicht jede Gebührenerhöhung als Gefährdung der Gebührenstabilität eingestuft werden. Auf andere Gründe habe die Beklagte ihre Verfügung nicht gestützt.
9Die Klägerin hat beantragt,
10die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 23. April 2013 aufzuheben.
11Die Beklagte hat beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Die Beklagte hat sich auf die Begründung der Untersagungsverfügung berufen und ergänzend im Wesentlichen geltend gemacht: Sie sei nach § 1 Abs. 3 ZustVU als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Die Funktionen der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers würden von getrennten Organisationseinheiten wahrgenommen. Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers obliege dem Fachbereich Finanzen im Dezernat II, die untere Abfallwirtschaftsbehörde sei hingegen dem Fachbereich Umwelt im Dezernat III zugeordnet. Es finde somit eine organisatorische wie auch personelle Trennung dieser beiden Aufgabenbereiche statt. Die dreimonatige Frist des § 18 Abs. 1 KrWG beziehe sich auf die Anzeige der Sammlung, nicht auf Maßnahmen der Behörde. Im Übrigen sei die Klägerin noch innerhalb von drei Monaten nach Eingang der vollständigen Anzeige zum beabsichtigten Erlass der streitgegenständlichen Verfügung angehört worden. Alttextilien unterfielen dem Abfallbegriff des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Der Einwurf in den Altkleidercontainer sei eine Entledigung im Sinne des § 3 KrWG. Altkleider seien nur dann kein Abfall, wenn sie persönlich bei einer Kleiderkammer abgegeben würden. Das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei erfüllt. Die Beklagte habe die dahingehende Entscheidung des Gesetzgebers zu respektieren. Die Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers könne auch nicht als nur geringfügig angesehen werden, da auch das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen berücksichtigt werden müsse und für ihr Stadtgebiet eine Vielzahl gewerblicher Altkleidersammlungen angezeigt worden sei. Bei einer vollständigen Aufstellung der durch Dritte angezeigten Container würde voraussichtlich mindestens die Hälfte der Einsammelmenge der B. wegfallen.
14Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Untersagungsverfügung der Beklagten vom 23. April 2013 aufgehoben und zur Begründung angeführt: Der angefochtene Bescheid sei zwar formell, nicht jedoch materiell rechtmäßig. Der angezeigten gewerblichen Sammlung der Klägerin stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Es lasse sich bei der gebotenen europarechtskonformen Auslegung der Regelung in § 17 Abs. 3 KrWG nicht feststellen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten wegen Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen oder wegen wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen sei. Die im Hinblick auf letzteres genannten Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG seien nicht erfüllt. Dies gelte insbesondere für die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Zwar führe die von der Beklagten beauftragte B. im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Dies allein reiche aber nicht aus, um von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG ausgehen zu können. Zwar lege der Wortlaut der Bestimmung dies nahe. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG diene aber der Ausfüllung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG, wonach die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt sein müsse - und zwar bezogen auf die nach Satz 1 geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Diese wiederum könne nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten als gefährdet angesehen werden. Wenn eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers stets angenommen würde, wenn ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt bestehe, führe dies zu einem europarechtlich nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrenzschutz. Vor diesem Hintergrund bedürfe § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer einschränkenden Auslegung. Vor dem Hintergrund der Altpapierentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG so zu verstehen, dass eine spürbare Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung dann gegeben sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde. Es lägen hier indes keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass das bisherige System nicht auch bei Zulassung der Sammlung der Klägerin weiter betrieben werden könne. Die Sammlung über Container im Bringsystem verursache einen relativ geringen Aufwand und könne ohne weiteres an steigende oder fallende Sammelmengen angepasst werden, indem die Container zum Beispiel häufiger oder seltener geleert würden. Der Beklagte habe weder dargelegt noch sei sonst ersichtlich, dass Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller oder wirtschaftlicher Hinsicht gezogen werden müssten, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien im Stadtgebiet führten. Mitarbeiter und Fahrzeuge könnten auch anderweitig Verwendung finden. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des vorhandenen Wertstoffpotenzials müsse nicht mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung einhergehen. Zwar seien solche Auswirkungen tatsächlich schwer abzuschätzen, insbesondere angesichts ungenauer Angaben zum geplanten Umfang der Sammlung durch die gewerblichen Sammler. Dies rechtfertige indes nicht den Erlass einer insoweit vorsorglichen Untersagungsverfügung, wenn und soweit nicht absehbar sei, ob überhaupt eine Änderung der Entsorgungsstrukturen erforderlich werden könne. Insoweit sei die zukünftige Entwicklung abzuwarten.
15Mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung wendet die Beklagte im Wesentlichen ein: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, der klare Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedürfe einer restriktiven europarechtskonformen Auslegung. Dies ergebe sich zunächst aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 -. Auf die durch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Altpapierurteil exemplarisch genannten und durch das Verwaltungsgericht schon deshalb fälschlicherweise unbedingt vorausgesetzten ungeschriebenen Umstände, wonach eine Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nur anzunehmen sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde, könne deshalb nicht (allein) abgestellt werden. Gerade angesichts des weiten Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung von Art. 106 Abs. 2 AEUV bedürfe dies auch keiner europarechtlichen Korrektur. Die durch das Bundesverfassungsgericht für zulässig erachtete eigenständige Schutzbedürftigkeit der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung in der konkreten Ausgestaltung wäre hinfällig und der Wille des Gesetzgebers, der sich an diesen entwickelten Grundsätzen im Sinne der Rechtssicherheit und -klarheit orientiert habe, würde verletzt, wenn eine Beeinträchtigung dieser überwiegenden Interessen an zusätzliche, unbestimmte und ungeschriebene materielle Anforderungen geknüpft würde. Dies stelle keine vom Gesetzgeber beabsichtigte klare Leitlinie im Interesse einer intendierten Rechtssicherheit für alle Beteiligten dar. In europarechtlicher Hinsicht sei zudem zu berücksichtigen, dass Beschränkungen der Waren- und Wettbewerbsfreiheit bereits dann für gerechtfertigt gehalten würden, wenn sie dazu dienten, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden könne. Nach der Rechtsprechung des EuGH sei die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der konkreten Organisations- und Finanzierungsformen im Übrigen kein Gegenstand europarechtlicher Prüfung. Unabhängig davon habe sie, die Beklagte, ausreichend dargelegt, dass wesentliche Beeinträchtigungen auch konkret zu erwarten seien. Gegenwärtig würden durch die B. ca. 1.000 Tonnen Alttextilien pro Jahr gesammelt. Lege man ein Altkleiderpotenzial von 8 kg pro Einwohner und Jahr zugrunde, ergebe sich für die B. eine maximale Erfassungsmenge von knapp 1.300 Tonnen bei vollständiger Abschöpfung. Davon seien Mengen abzuziehen, die in die direkte Secondhand-Vermarktung insbesondere bei Kinderkleidung oder in Rücknahmesysteme von Händlern (z. B. H & M) gingen. Es verbleibe so ein Potenzial von ca. 1.100 Tonnen pro Jahr. Nach den ihr vorliegenden Anzeigen beabsichtigten sechs gewerbliche Sammlungen mit insgesamt 375 Sammelcontainern 805 Tonnen Alttextilien pro Jahr im Stadtgebiet einzusammeln. Sechs weitere gewerbliche Sammler hätten zwar die Anzahl der Container nicht angegeben, jedoch eine voraussichtliche Sammelmenge von knapp 200 Tonnen pro Jahr benannt. Darüber hinaus seien sieben Straßensammlungen mit einer geschätzten Sammelmenge von knapp 139 Tonnen pro Jahr angezeigt worden. Hinzu kämen die vor Inkrafttreten des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes bereits vorhandenen 29 Container. Insgesamt ergebe sich aus diesen Zahlen eine beabsichtigte Sammelmenge der gewerblichen Sammler, die deutlich über dem vorhandenen Potenzial liege. Sie sei auch nicht verpflichtet zuzuwarten, bis die befürchteten Auswirkungen auf die von der B. durchgeführte flächendeckende hochwertige Entsorgung tatsächlich stattgefunden hätten.
16Unabhängig davon gehe sie, die Beklagte, inzwischen davon aus, dass die beabsichtigte Sammlung der Klägerin auch wegen deren Unzuverlässigkeit untersagt werden müsse. Aus den von ihr eingeholten Auszügen aus dem Gewerbezentralregister und dem polizeilichen Führungszeugnis des Geschäftsführers ergäben sich nicht nur Verstöße gegen die Anzeigepflicht in ihrem Stadtgebiet, sondern auch in H. und in L. . Insbesondere seien Bußgeldbescheide der Stadt H. vom 9. Januar 2013 und vom 19. November 2013 der Stadt H. nach Einspruchrücknahme der Klägerin zwischenzeitlich rechtskräftig geworden. Darüber hinaus seien weitere Bußgeldbescheide (etwa aus dem Kreis S. ) einzubeziehen, in denen das Einspruchsverfahren noch nicht abgeschlossen sei. Auch der Kreis D. betreibe ein entsprechendes Verfahren, da die Klägerin ohne Einholung einer Sondernutzungserlaubnis eine Straßensammlung mittels Waschkörben und Eimern durchgeführt habe. Ferner betreibe die Klägerin in E. seit ca. sechs Monaten eine Sortieranlage, ohne hierfür die erforderliche Baugenehmigung eingeholt zu haben. Ebenso wenig habe sie ihr Gewerbe bei der Stadt E. angemeldet.
17In der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hat die Beklagte die in ihrer Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 unter Nr. 2 enthaltene Zwangsgeldandrohung aufgehoben.
18Die Beklagte beantragt,
19das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
20Die Klägerin beantragt,
21die Berufung zurückzuweisen.
22Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und die Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Weiter führt sie im Wesentlichen an: Die tatsächlichen Annahmen der Beklagten zu den zu erwartenden Auswirkungen gewerblicher Sammlungen auf die Sammlung der B. überzeugten nicht. Danach erziele die B. bei einem angenommenen Potenzial von 8 kg pro Einwohner pro Jahr einen Wirkungsgrad von 90 %. Die Klägerin gehe nach eigenen Erfahrungen jedoch davon aus, dass lediglich ein Potenzial von 6 kg pro Einwohner und Jahr realistisch sei. Das System sei etabliert und erziele offenbar wachsende Sammelmengen. Hierzu trage auch der Standortvorteil bei, dass die B. an öffentlichen Straßen und Plätzen im Stadtgebiet ohne Probleme weitere Sammelcontainer aufstellen könne. Deshalb erscheine es ausgeschlossen, dass mit der Aufstellung von 375 privaten Sammelcontainern mit einer Sammelmenge von 600 bis 700 Tonnen pro Jahr zu rechnen sei. Es sei vielmehr realistisch, dass sich an der vor der Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes festzustellenden Mengenverteilung zwischen öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und gewerblichen Sammlern keine signifikanten Änderungen ergeben würden, wenn von einer Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlungen abgesehen werde. Entgegen dem Berufungsvorbringen der Beklagten sei sie, die Klägerin, auch nicht unzuverlässig. Bis zur Neufassung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes habe sie über zehn Jahre beanstandungsfrei gearbeitet. Nach Wirksamwerden der Neufassung habe sie sich zwar zunächst tatsächlich schwer getan, ihren Anzeigeverpflichtungen als Grundlage für die Fortsetzung ihrer Sammlungstätigkeit vollständig nachzukommen. Dieses Problem habe sich durch Zukauf des Unternehmens P. -Alttextilien in E. verschärft. Insoweit sei sie davon ausgegangen, dass dieses Unternehmen, namentlich eine freiberuflich für dieses tätige langjährige Mitarbeiterin, in der Lage sei, die Erfüllung der rechtlichen Anforderungen an Sammlungen sicherzustellen. Dieser verantwortlichen Mitarbeiterin des übernommenen Unternehmens habe sie, die Klägerin, daher zunächst freie Hand gelassen. Nachdem festgestellt worden sei, dass diese Erwartung falsch gewesen sei, habe sie umgehend reagiert. Die von der Beklagten angeführten, in der Vergangenheit liegenden Verstöße würden sich daher in Zukunft nicht wiederholen. Aktuellere Gesetzesverstöße habe die Beklagte auch nicht vorgetragen. Insbesondere habe sie, die Klägerin, aufgrund der geäußerten Bedenken das Aufstellen von Sammelbehältern auf öffentlichen Flächen aufgegeben.
23Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
24Entscheidungsgründe
25Die zulässige Berufung der Beklagten ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
26Soweit die Beklagte ihre Ordnungsverfügung in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2015 hinsichtlich der unter Nr. 2 enthaltenen Zwangsgeldandrohung aufgehoben hat, geht die Anfechtungsklage der Klägerin ins Leere. In diesem Umfang ist sie unzulässig (geworden).
27Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.
28Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 ist hinsichtlich ihrer Nr. 1 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
29Als Rechtsgrundlagen für die Untersagung der Sammlung kommen hier § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG und § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG in Betracht. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person ergeben. Die gleiche Rechtsfolge tritt nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ein, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Ausgehend davon sind vorliegend die Voraussetzungen für eine Untersagung der gewerblichen Sammlung der Klägerin nicht erfüllt.
30I. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist die Beklagte zu ihrem Erlass zuständig.
311. Die Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Sie ist als Untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 LAbfG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung (GV. NRW. S. 267) für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig. Die Regelung entspricht der bereits nach der Vorgängerverordnung vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662) bestehenden Rechtslage.
32Vgl. zur früheren Rechtslage OVG NRW, Urteile vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, NWVBl. 2014, 16, sowie - 20 A 3043/11 - und 20 A 3044/11 -, beide juris.
33An der Zuständigkeit der Beklagten ändert sich nichts dadurch, dass sie zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger war und ist. Die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde ist zwar aus rechtsstaatlichen Gründen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und der Neutralitätspflicht, nicht bedenkenfrei, da es bei der Wahrnehmung der unterschiedlichen Aufgaben zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.
34Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, juris, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, und vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl. 2013, 1537.
35Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen, sind in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte in allgemeiner Form angewiesen, eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der Unteren Umweltschutzbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits zu gewährleisten.
36Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2-408.10.02.
37Diese Voraussetzung ist bei der Beklagten erfüllt und auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung erfüllt gewesen. Für das Gebiet der Beklagten wurde die Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bereits vor mehr als einem Jahrzehnt an die B. GmbH & Co. KG (B. ) delegiert, an der die Beklagte und der Bergische Abfallwirtschaftsverband zu jeweils 50 % beteiligt sind. Zwar ist die Beklagte damit nicht aus ihrer Position als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entlassen, die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist aber institutionell weitergehend verselbständigt, als es etwa bei einer Zuständigkeitsverteilung auf unterschiedliche Fachbereiche desselben Rechtsträgers der Fall wäre.
38Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, a. a. O.
39Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Beteiligungsverwaltung und damit auch die Zuständigkeit für die B. sind im Übrigen im Fachbereich Finanzen (Dezernat II) angesiedelt, die Funktion der Unteren Abfallbehörde wird hingegen von dem Fachbereich Umwelt 70 des Dezernats III der Verwaltung der Beklagten ausgeübt. Die Verantwortlichkeiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde nehmen für das Kreisgebiet der Beklagten demnach unterschiedliche Stellen und Personen wahr, so dass von einer ausreichenden organisatorischen Trennung ausgegangen werden kann. Diese Aufgabenverteilung bestand auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung.
40b) Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte ihre Untersagungsverfügung im gerichtlichen Verfahren nunmehr auch auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat. Beinhaltet das Vorgehen des Beklagten eine Ergänzung der vorhandenen Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW) der angefochtenen Untersagungsverfügung, ist dies unter dem hier behandelten Gesichtspunkt der formellen Rechtmäßigkeit ohne Weiteres zulässig, weil nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW sogar eine vollständig fehlende Begründung nachgeholt werden kann.
41Die Problematik des "Nachschiebens von Gründen" stellt sich hier nicht, weil der Senat auch ohne eine entsprechende Ergänzung der Begründung nicht gehindert gewesen wäre, die angefochtene Untersagungsverfügung auch unter dem Gesichtspunkt der Zuverlässigkeit der Klägerin zu prüfen. Denn bei einer Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG handelt es sich um eine gebundene Entscheidung; das Merkmal der Zuverlässigkeit unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle, die gegebenenfalls von Amts wegen hätte erfolgen müssen.
42Vgl. dazu nur Marks in: Landmann/Rohmer, GewO - Kommentar, § 35 Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 643/13 -, juris, und Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, a. a. O.
43II. Die Untersagungsverfügung ist jedoch materiell rechtswidrig.
441. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen der angezeigten Sammlung entgegenstehen, ist - ebenso wie für die Frage der (Un-)Zuverlässigkeit - die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat. Denn die Untersagung der Sammlung stellt einen Dauerverwaltungsakt dar; für einen solchen wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist.
45Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 11. März 2014 - 20 ZB 13.2510 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10. Oktober 2013 ‑ 10 S 1202/13 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; allgemein Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 116 f.
46Von diesem allgemeinen Grundsatz für die vorliegende Fallgestaltung eine Ausnahme zu machen, ist nicht angezeigt.
47Vgl. für die Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG bereits: OVG NRW, Urteile vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 316/14 ‑ und ‑ 20 A 2670/13 ‑, a. a. O.
48Dies ändert aber nichts daran, dass Bezugspunkt der Untersagungsverfügung die von der Klägerin konkret angezeigte Sammlung ist, insbesondere in ihrer angezeigten Ausgestaltung und ihrem angezeigten Umfang. Denn die Angaben in der Anzeige bestimmen wesentlich den Charakter der Sammlung, über deren Vereinbarkeit mit öffentlichen Interessen die zuständige Abfallbehörde zu befinden hat. Dabei liegt es in der Verantwortung des Sammlers, die von ihm beabsichtigte Sammlung durch korrekte und hinreichend realitätsnahe Angaben inhaltlich festzulegen.
49Vgl. dazu auch Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG - Kommentar, 2012, § 18 Rn. 12; Karpenstein/ Dingemann in: Jarass/Petersen, KrWG - Kommentar, 2014, § 18 Rn. 43 ff.
50Er hat den Gegenstand seiner Tätigkeit und deren Art und Weise zu bestimmen. Die Zugrundelegung des Aussagegehalts der Anzeige entspricht der Funktion des Anzeigeverfahrens, der zuständigen Abfallbehörde eine präventive Kontrolle der Zulässigkeit der Sammlung, also eine Beurteilung eines konkreten Vorhabens, zu ermöglichen.
51Vgl. dazu die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 17/6052, S. 88; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 1; Dippel, a. a. O., § 18 Rn. 5.
52§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt im Rahmen der Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen auf die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung ab, die sich wiederum nach dem Regelungskonzept des § 18 KrWG nur aus den Angaben in der Anzeige ergeben kann.
53Darüber hinaus ist dadurch die gebotene Gleichbehandlung aller Bewerber, für die es insbesondere in wirtschaftlichen Konkurrenz- und Mangelsituationen unter anderem auf den Zeitpunkt des (vollständigen) Eingangs einer Anzeige ankommen kann, zu gewährleisten.
542. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf den die Beklagte die angefochtene Verfügung ursprünglich allein gestützt hat, liegen zum danach maßgeblichen Zeitpunkt nicht vor.
55a) Der Anwendbarkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Untersagungsverfügung mehr als drei Monate nach der Anzeige der Sammlung ergangen ist.
56Die als Anknüpfungspunkt für eine gegenteilige Auffassung allein in Betracht kommende Frist aus § 18 Abs. 1 KrWG betrifft lediglich den Zeitabstand zwischen der Anzeige und der frühestmöglichen Aufnahme der Sammeltätigkeit. Verstreicht diese Frist, ist der Sammler berechtigt, mit der Durchführung der gewerblichen Sammlung zu beginnen. Diese Berechtigung lässt die materiellen Voraussetzungen für das Entfallen der Überlassungspflicht ebenso unberührt wie die behördlichen Befugnisse, diese Voraussetzungen nach Maßgabe von § 18 Abs. 5 KrWG durch Anordnungen umzusetzen.
57b) Das Verwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit der ‑ soweit ersichtlich ‑ einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur zutreffend davon ausgegangen, dass die von der Klägerin gesammelten bzw. zu sammelnden Alttextilien Abfälle im Sinne des § 17 KrWG sind.
58So ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, NWVBl. 2014, 300; auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. September 2013 ‑ 10 S 1116/13 ‑, a. a. O.; im Übrigen wird die Abfalleigenschaft in den einschlägigen Gerichtsentscheidungen stillschweigend vorausgesetzt; vgl. auch Gruber, Abfallrecht 2015, 174.
59Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren (relevanten) Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen
60- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 ‑ 20 A 570/82 ‑, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 ‑ 3 Ob OWi 124/83 ‑, NVwZ 1984, 198 -
61die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruht auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972. Die Entledigung und ein hierauf gerichteter Wille war danach schon dann zu verneinen, wenn überhaupt eine irgendwie geartete nützliche Verwendung oder Verwertung stattfand bzw. beabsichtigt war.
62Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1989 ‑ 7 B 157.89 ‑, NVwZ 1990, 564; Kunig/ Schwermer/Versteyl, AbfG, § 1 Rn. 13, 15 und 32.
63Demgegenüber ist nach aktuellem Recht das von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägte Verständnis der Entledigung und des spezifischen Entledigungswillens maßgeblich. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.
64Die Höhe der Wiederverwendungsquote trägt keinen Rückschluss auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und sich hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis stehen im Übrigen die je unterschiedlichen Wiederverwendungsquoten ‑ einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die Quoten einzelner Unternehmen ‑ als denkbare Parameter entgegen. Es ist durch nichts Konkretes belegt, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote einzelner gewerblicher Sammler von Alttextilien auseinandersetzen oder ihnen diese bekannt ist. Allerdings liegt selbst die Wiederverwendungsquote der Klägerin bei maximal 60 % der gesammelten Textilien. Weiterhin beziehen sich diese Quoten ‑ soweit ersichtlich ‑ lediglich auf Bekleidung, nicht jedoch auch auf sonstige (Alt‑)Textilien und (Alt‑)Schuhe, so dass insoweit ein Rückschluss von der Wiederverwendungsquote auf eine Zweckbestimmung ohnehin nicht in Betracht kommt.
65Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und davon, ob mit einer ‑ hier nicht in Rede stehenden ‑ Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden", an eine Kleiderkammer oder an eine sonstige Abgabestelle etwa zur Versorgung von Flüchtlingen eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Nutzer von Sammelcontainern Alttextilien aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung einwerfen, die Gegenstände sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich. Dies gilt, wie der Senat bereits an anderer Stelle ausgeführt hat,
66vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, a. a. O.,
67auch unter Berücksichtigung der Ergebnisse einer forsa-Umfrage von März 2013. Dieser kann zwar entnommen werden, dass hinsichtlich der Abgabe von Altkleidern der ganz überwiegende Teil der bisherigen Besitzer aus einer bestimmten, auf die Wiederverwendung (als Kleidung) gerichteten Motivationslage heraus handelt. Dies reicht jedoch nicht aus, in der Abgabe einer für eigene Zwecke nicht mehr gewollten und für Dritte möglicherweise noch weiter nutzbaren Sache zugleich und darüber hinaus eine durch ein gewisses Maß an Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gekennzeichnete Zweckbestimmung zu sehen. Gerade aus Seite 6 der Ausführungen zur Umfrage ist vielmehr zu schließen, dass, wenn überhaupt, mit der Abgabe in einer Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, nicht jedoch mit dem Einwerfen in einen in der Öffentlichkeit aufgestellten und frei zugänglichen Sammelcontainer.
68Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel dem Nutzer eines Sammelcontainers keine Möglichkeit zur Verfügung steht, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, selbst wenn ein entsprechendes Interesse bestehen sollte. Denn mit dem Einwurf der Alttextilien in den Sammelcontainer gibt er, wie ihm auch bewusst ist, im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit auf. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, der Nutzer eines Sammelcontainers wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen hätte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein regelmäßig nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es ‑ auch nach der angesprochenen forsa-Umfrage ‑ unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück ‑ zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands ‑ schlicht "loswerden" werden will und es aus Umweltschutz- oder Kostengründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führt der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden. Dass es insoweit unterschiedliche Vorstellungen geben wird, ob ein Kleidungsstück gleichwohl noch getragen werden kann bzw. etwa in Notsituationen mangels Alternativen getragen wird, bestätigt die ausgeführte Unmöglichkeit, den Abfallbegriff auf diese Weise zu konkretisieren.
69Aus dem Sortieren nach der Einsammlung und der sich daran anschließenden Vermarktung kann keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen dürften.
70c) Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stehen jedoch überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht entgegen.
71aa) Die nähere Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen enthält § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Danach liegen diese unter anderem vor, wenn die beabsichtigte Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet. Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Letzteres wiederum ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
72- 73
1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
- 74
2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
- 75
3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 2 KrWG gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung (§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG).
77bb) Die vorliegend in Rede stehende Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG verlangt auf der Tatbestandsebene allein, dass durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt.
78Unter einer "haushaltsnahen getrennten Erfassung von Abfällen" im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist zumindest in erster Linie ein Holsystem beim privaten Haushalt zu verstehen. Dies ergibt sich aus den Kriterien für den Vergleich der Leistungsfähigkeit nach § 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG und wird bestätigt durch die Begründung der vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vorgeschlagenen Änderung des ursprünglichen Gesetzentwurfes der Bundesregierung zum Kreislaufwirtschaftsgesetz. Neben dem üblichen Entsorgungsbehälter für das einzelne Grundstück sollen über das Tatbestandsmerkmal "sonstige hochwertige getrennte Erfassung" auch sonstige Erfassungssysteme erfasst werden, soweit sie nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz erfassen können. Gemeinsames Merkmal aller (geschützten) Systeme soll dabei sein, dass sie das Ressourcenpotential der werthaltigen Abfälle effizient nutzen.
79Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44; Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 17 KrWG Rn. 175, 179 ff.
80Dies schließt ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Sammelcontainern ein. Referenzpunkt der Regelung ist das haushaltsnahe Entsorgungssystem, dem die anderen Systeme in den wesentlichen Punkten entsprechen müssen. Insbesondere muss für sämtliche Einwohner des Entsorgungsgebiets eine mit zumutbarem Aufwand erreichbare Möglichkeit der Abgabe der Abfälle bestehen.
81In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.
82cc) Weitergehende tatbestandliche Anforderungen stellt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG seinem Wortlaut nach nicht auf. Danach ist auf der Grundlage dieser Regelung als Rechtsfolge "anzunehmen", dass der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten entgegenstehen.
83Diese Feststellung bedeutet entgegen der von der Beklagten vertretenen Auffassung aber (noch) nicht, dass allein die Existenz eines haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen Erfassungssystems eine Untersagungsverfügung trüge. Dies wäre nur dann der Fall, wenn § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits für sich genommen einen eigenständigen Untersagungsgrund darstellte oder immer zwingend auf eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten führte. Das ist aber nicht der Fall.
84Ein solches Verständnis der Vorschrift findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze und widerspricht der Regelungssystematik des § 17 Abs. 3 KrWG. Die Regelungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG stellen ‑ anders als das in § 17 Abs. 3 Satz 1 genannte Bezugskriterium der Funktionsfähigkeit ‑ keine rechtlich verselbständigten Untersagungstatbestände dar. Vielmehr ist bei ihrer Erfüllung die wesentliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (lediglich) "anzunehmen" und ist in der Folge auch eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit (nur) "anzunehmen". Damit besagt bereits der Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, dass die Erfüllung des Tatbestandes eine weitergehende Betrachtung nicht entbehrlich macht. Ansonsten wäre eine solche Konsequenz nicht "anzunehmen", sondern sie würde "vorliegen", wovon etwa § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG für die "überwiegenden öffentlichen Interessen" im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ausgeht. Eine derartige Verbindung hat der Gesetzgeber indes in den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vorgesehen und auch nicht gewollt. Das zeigt schon die im Vergleich zu Satz 1 unterschiedliche Fassung der beiden Regelungen, die für den Begriff "anzunehmen" auf einen Aussagegehalt als Vermutung, die sich einzelfallabhängig als richtig oder falsch erweisen kann, hindeutet. Belegt wird dies aber insbesondere auch durch die Begründung des Änderungsantrags zum ursprünglichen Gesetzentwurf, wonach Satz 3 die Schwelle konkretisieren soll, ab der eine "wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden kann und den Behörden eine klare Leitlinie" vorgegeben wird.
85Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (Unterstreichung durch den Senat).
86Sowohl das Modalverb "kann" als auch der Begriff der "Leitlinie" belegen, dass dieser Bestimmung lediglich ein Orientierungs-, nicht (streng) abschließender Charakter zukommen sollte. Es ist auch nicht zu unterstellen, der Gesetzgeber sei tatsächlich davon ausgegangen, jede gewerbliche Sammlung beeinträchtige ausnahmslos ein hochwertiges kommunales Erfassungssystem. Dagegen spricht insbesondere, dass bereits die in der Begründung des Gesetzentwurfs genannten Erfassungssysteme (Holsysteme und sonstige hochwertige Erfassungssysteme) grundlegende Unterschiede aufweisen und auch innerhalb eines Systemtyps selbst bei seiner Hochwertigkeit gewisse Bandbreiten auftreten können. Schon deshalb variiert naturgemäß ihre "Störanfälligkeit" in beträchtlichem Umfang. Hinzu kommt, dass die jeweils betroffenen Entsorgungsgebiete nach Größe, Siedlungsstruktur und Einwohnerzahl erheblich voneinander abweichen können. Gleiches gilt für die gewerblichen Sammlungen. Dass der Gesetzgeber diese Unterschiede über § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vollständig einebnen wollte, ist nicht anzunehmen. Im Gegenteil liegt es geradezu auf der Hand, dass etwa eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien, die im Extremfall nur einen Container oder eine einmal jährlich stattfindende Straßensammlung in einem Stadt- oder Ortsteil umfasst, das bestehende, voraussetzungsgemäß hochwertige System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten schon bei abstrakter Betrachtung im Hinblick auf Planung und Organisation nicht tangiert. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber auch in einem solchen Fall eine Untersagung der gewerblichen Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen anordnen wollte.
87Die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist damit ‑ im Sinne einer Vermutung ‑ so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nicht von vornherein und immer die Schlussfolgerung rechtfertigt, dass in diesem Fall die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich durch eine angezeigte gewerbliche Sammlung ‑ im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen ‑ beeinträchtigt sein wird und dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten gefährdet ist. Letzteres bedarf des Vorliegens weiterer Umstände, wobei sich allerdings die Annahmen aus den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG ihrem Wesen als Vermutungen entsprechend indiziell dahingehend auswirken, dass die "anzunehmenden" Folgen regelmäßig eintreten. Ob dies dann tatsächlich der Fall ist, hängt immer davon ab, ob und inwieweit der von den Annahmen vorausgesetzte Sachverhalt zunächst auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und von dort aus auf die Funktionsfähigkeit durchschlägt.
88Angesichts dessen kann der Begriff "anzunehmen" nicht als eine gesetzlich zwingende (unwiderlegliche) Vermutung
89- so etwa Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125; Wenzel, ZUR 2014, 579; Siederer/Wenzel/ Schütze, AbfallR 2014, 79 -
90oder als gesetzliche Fiktion
91- so insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172; Weidemann, AbfallR 2012, 96 -
92verstanden werden. Zwar ließe der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG ein solches Verständnis zu, das aufgrund der gleichlautenden Formulierung in § 3 Abs. 2 und 3 KrWG in systematischer Hinsicht auch nicht vollkommen fernläge.
93Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172.
94Dem steht aber im vorliegenden Zusammenhang entgegen, dass das Tatbestandsmerkmal von vornherein nicht in jeder von ihm erfassten Konstellation geeignet wäre, eine reale Verbindung zwischen dem Vermutungs- bzw. Fiktionstatbestand und dem Bezugsobjekt herzustellen. Dies führte dann zumindest partiell zu den oben bereits angesprochenen logischen Brüchen. Diese lassen sich aber vermeiden, wenn der Begriff "anzunehmen" ‑ wie dargestellt ‑ als eine (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt verstanden wird. Mit einem solchen Verständnis des in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG verwendeten Begriffs "anzunehmen" wird für § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG die notwendige und gewollte Wesentlichkeit der Auswirkungen sichergestellt und dem Sinn und Zweck von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, als Hilfsmittel für den Ausgleich der Interessen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten und des gewerblichen Sammlers zu dienen, angemessen Rechnung getragen.
95dd) In diesem Verständnis bedarf die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG (auch) im Hinblick auf seine Nr. 1 entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die auch der wohl herrschenden Auffassung in Literatur und Rechtsprechung entsprechen dürfte,
96Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, juris; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 171; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 65; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 17 KrWG Rn. 118, 129,
97nicht aus übergeordneten Gesichtspunkten heraus einer Korrektur im Sinne einer einschränkenden Auslegung im Hinblick auf die dort geregelten Merkmale, die zur gesetzlich angeordneten Annahme wesentlicher Beeinträchtigungen führen sollen. Vielmehr trägt das Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt den Gesichtspunkten hinreichend Rechnung, die für eine solche einschränkende Auslegung angeführt werden.
98Angesichts des insoweit eindeutigen Wortlauts des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG käme eine solche - ergänzende oder korrigierende - Auslegung nach allgemeinen Auslegungsregeln nur dann in Betracht, wenn das so gefundene wortlautgetreue Verständnis ersichtlich nicht dem Willen des Gesetzgebers entspräche, zu sinnwidrigen, der Denklogik widersprechenden Ergebnissen führte oder das vom Gesetzgeber an sich Gewollte in dieser Form mit höherrangigem Recht nicht in Einklang stünde und dieser Widerspruch durch eine solche einschränkende Interpretation beseitigt werden könnte. Nur dann dürfte die an sich jeder Auslegung gesetzte Wortlautgrenze überwunden werden. Keine der genannten Voraussetzungen ist indes unter der dargestellten Prämisse einer (widerleglichen) Vermutung bzw. eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses erfüllt.
99(1) Entgegen der in Teilen von Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung lässt sich nicht feststellen, dass das vorstehend dargelegte Auslegungsergebnis nicht vom Willen des Gesetzgebers gedeckt ist.
100Die insoweit regelmäßig herangezogene Begründung zum ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052)
101- hierauf stellen etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O., und VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O., VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, juris, ab -
102ist hierfür unergiebig, weil sie sich auf eine Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG bezieht, die nicht Gesetz geworden, sondern durch die vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in Bezug auf die Regelung in Satz 2 und die Neueinführung des Satzes 3 substantiell und gerade mit dem Ziel, den Schutzkatalog für die öffentlichen Interessen zu erweitern (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43), modifiziert worden ist. Unabhängig davon lässt ein "einseitiges" Abstellen auf die (ursprünglichen) Vorstellungen der Bundesregierung außer Acht, dass der Gesetzgebungsprozess gerade von einem Interessengegensatz zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgern und gewerblichen Sammlern geprägt war und die Interessen der öffentlich-rechtlichen Entsorger in verstärktem Maße von Seiten des Bundesrates vertreten wurden, während seitens der Bundesregierung ‑ nicht zuletzt aufgrund dort bestehender europarechtlicher Bedenken ‑ das Ziel einer stärkeren Marktöffnung verfolgt wurde. Demzufolge weisen die erst im Vermittlungsausschuss endgültig konturierten Regelungen der letztendlich Gesetz gewordenen Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG Kompromisscharakter auf, so dass zu deren Auslegung die ursprünglichen Vorstellungen der Bundesregierung jedenfalls nicht ohne weiteres und uneingeschränkt herangezogen werden können.
103Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 23 ff.
104Nimmt man indes die auf die Ergänzung des § 17 Abs. 3 KrWG bezogenen Materialien zum Maßstab, spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bewusst gewählt hat. So wird dort die Einfügung der Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wie folgt erläutert:
105" Nach der ersten Fallgruppe erhält die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durchgeführte hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung einen besonderen Schutz, insbesondere gegenüber dem sogenannten 'Rosinenpicken'." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)
106In der zusammenfassenden Begründung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG neu heißt es sodann:
107" Durch die Ergänzung der Regelung wird die Steuerungsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger konkretisiert. Die Regelung verdeutlicht, dass hochwertige Wertstofferfassungssysteme in rechtssicherer Weise geschützt werden können und die Aufgabenerledigung auf verlässlicher Grundlage bei tragfähigen und stabilen Gebühren organisiert werden kann. Zugleich schützt die Regelung auch die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung und sichert so die 'duale' Entsorgungsverantwortung im Bereich der Entsorgung von Haushaltsabfällen ab. Sie gewährleistet damit einen fairen Interessenausgleich zwischen öffentlich-rechtlicher und privater Entsorgungswirtschaft." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)
108Eine entsprechende Regelungsabsicht lässt auch die grundlegende Motivation zur gesetzlichen Aufwertung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu eigenständigen Schutzobjekten und zu deren gesetzlicher Konkretisierung durch die Regelung des Satzes 3 erkennen, wonach mit ihm den Betroffenen eine klare Leitlinie zur Beurteilung wesentlicher Beeinträchtigungen vorgegeben werden sollte.
109BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44.
110Noch deutlicher in diese Richtung geht die Stellungnahme der FDP-Fraktion, die grundsätzlich einen möglichst großen Spielraum der privaten Entsorger im Gesetzgebungsverfahren verfochten hat, im Zusammenhang mit dem endgültigen Gesetzesbeschluss. Dort heißt es:
111" In vielen Kommunen gebe es keine gesonderte Papiersammlung oder das Papier müsse auf Wertstoffhöfen oder in Wertstoffcontainern in großer Entfernung entsorgt werden. In diesem Fall sei es ökologisch sinnvoll, wenn ein privates Unternehmen dies übernehme und damit auch noch Geld verdiene. Das dürfe von den Kommunen nicht untersagt werden. Wenn die Kommunen diesen Service nicht anböten, dürfe nicht verhindert werden, dass es Wettbewerb gebe. Wenn aber die Kommunen den Service einer Papiertonne anböten, müsse dieser auch Bestand haben." (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 18)
112Ein dem (ursprünglichen) gesetzgeberischen Anliegen, gewerblichen Sammlern einen (erleichterten) Marktzugang und damit in größerem Umfang Konkurrenz zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Sammlungen zu ermöglichen, widersprechender absoluter Konkurrenzschutz, der eine einschränkende Auslegung erfordern könnte,
113vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, a. a. O., VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 - W 4 K 13.326 -, juris,
114ist mit dieser Regelung ‑ zumal im Verständnis eines Regelfalles ‑ im Übrigen nicht verbunden. Denn die Regelung lässt tatbestandlich nicht jedes Entsorgungssystem ausreichen, sondern verlangt dessen Hochwertigkeit. Ein solches kommunales Sammlungssystem ist jedenfalls nicht in allen Gemeinden und nicht für alle in Frage kommenden Abfallfraktionen vorhanden. Gewerblichen Sammlern verbleibt immer die Möglichkeit, ihre Sammeltätigkeit in solchen Kommunen auszuüben, in denen ein hochwertiges Erfassungssystem nicht bzw. nicht für die in Frage kommende Abfallfraktion vorhanden ist.
115Dass dies nicht ein rein theoretisches Phänomen ist, zeigt die Fallgestaltung, die dem Senatsurteil vom 21. September 2015 - 20 A 2120/14 - zugrunde liegt. Der beklagte Kreis hatte der Klägerin die Sammlungstätigkeit nur in einer kreisangehörigen Kommune untersagt, in allen anderen Städten und Gemeinden, in denen nach Auffassung des Beklagten keine hochwertigen Erfassungssysteme existierten, durfte die dortige Klägerin ihrer Tätigkeit uneingeschränkt nachgehen.
116(2) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wird auch nicht durch die Überlegung in Frage gestellt, der Gesetzgeber habe sich an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im sog. Altpapierurteil,
117BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 124, 154,
118konkret an den dortigen Fallgruppen der wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur und des Schutzes des Vergaberechts, orientiert, weshalb die in Satz 3 benannten Fälle mit Blick hierauf verstanden werden müssten.
119Zum einen steht der von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr.1 KrWG erfasste Fall ausdrücklich nur beispielhaft ("kann von Bedeutung sein") für die nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ausreichende "mehr als geringfügige Auswirkung auf Organisation und Planungssicherheit".
120BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O. (Rn. 34).
121Zum anderen bleibt außer Acht, dass nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die Entsorgungssicherheit nur ein Aspekt, wenn auch ein wesentlicher, im Rahmen der erforderlichen Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen ist. Daneben steht die Erwägung, wonach die gesetzliche Überlassungspflicht für Abfälle aus privaten Haushaltungen unter unionsrechtlicher Perspektive ihre Rechtfertigung auch darin findet, dass (schon) bei einer Freigabe des Wettbewerbs im Markt um Abfälle aus privaten Haushaltungen Funktionsstörungen zu erwarten sind und deshalb eine Aufgabenzuweisung an den öffentlichen Entsorgungsträger erfolgen darf. Die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlichen Entsorgungsträger setze ein Mindestmaß an Planbarkeit voraus, das bei ungehindertem Zugriff privater Dritter nicht gewährleistet sei.
122BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O., (Rn. 41); bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 ‑, NVwZ 2015, 52 (Rn. 44).
123Diese Erwägung stellt das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich neben seine Ausführungen zur Entsorgungssicherheit. Dies lässt sich letztlich nur so verstehen, dass daneben der hier unter europarechtlichen Gesichtspunkten angeführte Aspekt, wonach ein freier Markt mit freiem Zugriff für sich genommen als schädlich betrachtet werden kann, zu berücksichtigen ist ‑ und zwar gerade in Abhängigkeit von materiellen Qualitätskriterien ("kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung"). In diese nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eröffnete Rechtfertigungsmöglichkeit ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bruchlos einzuordnen.
124Demgegenüber passen die für eine wesentliche Beeinträchtigung der Entsorgungsstruktur angeführten Fallgruppen auf den Fall des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits im Ansatz nicht. Ein solches hochwertiges System setzt einen nicht unerheblichen Personal- und Logistikeinsatz gerade voraus. Deshalb kann es im Hinblick auf die Änderung der Entsorgungsstruktur auch nicht darauf ankommen, dass Personal für den Fall der Aufgabe des gewerblichen Sammlers vorgehalten werden muss. Entsprechendes Personal für (fast) alles Sammelbare ist naturgemäß vorhanden.
125(3) Auch der Verweis auf das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG stellt das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht in Frage.
126Ob der Einwand, ein auf den Wortlaut beschränktes Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG lasse sich nicht in das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG einfügen, da allein die Existenz eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems noch nicht bedeute, dass es durch eine gewerbliche Sammlung wesentlich beeinträchtigt oder in seiner Funktion gefährdet wäre, für die Auslegung des Gesetzes maßgeblich herangezogen werden kann, liegt nicht ohne weiteres auf der Hand. Denn der Gesetzgeber dürfte nach den vorstehenden Ausführungen die Konsequenzen der Regelung erfasst und bezweckt haben, ohne dass er die Tragweite der Bestimmung seinerseits grundsätzlich verkannt hätte. Im Rahmen der Gesetzesauslegung ist daher zunächst zu prüfen, ob das System so, wie es vorhanden ist, einen Sinn ergeben kann. Erst wenn dies zu verneinen ist, kommt unter dem Gesichtspunkt der Widersprüchlichkeit eine korrigierende Auslegung in Betracht.
127Vor diesem Hintergrund kommt dem Umstand besondere Bedeutung zu, dass der Gesetzgeber den Schutz des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein einem hochwertigen Erfassungssystem zukommen lassen will. Der Regelung liegt damit zum einen der Gedanke der Sicherung des damit einhergehenden hohen Umweltstandards zugrunde, der gegen Wettbewerb abgeschirmt wird. Da das Kreislaufwirtschaftsgesetz insgesamt jedenfalls primär auf ökologische Standards, nicht auf ökonomische Chancengerechtigkeit ausgelegt ist, kann hierin kein grundlegender Wertungswiderspruch gesehen werden.
128In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ("kein ökologischer Mehrwert").
129Zum anderen ist bei einem solchen System regelmäßig zu unterstellen, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte seiner Organisationsverantwortung in besonderer Weise gerecht geworden ist. Wegen dieser "Vorleistung" erscheint es auch nicht von vornherein unsinnig anzunehmen, dass er deshalb auf eine größere Planungssicherheit angewiesen ist. Ebenso durfte der Gesetzgeber berücksichtigen, dass ein solches hochwertiges System regelmäßig eine komplexere Logistik erfordert und deshalb störungssensibler ist. Dies gilt jedenfalls für ein ‑ dem Gesetzgeber wie ausgeführt primär vor Augen stehendes und als Referenzmodell dienendes ‑ flächendeckendes Holsystem (wie beispielsweise bei der Papiertonne).
130In diesem Sinne auch Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.
131Dass dieser Ansatz nicht uneingeschränkt auf die "sonstigen" (Bring-)Systeme Anwendung finden kann, da diese insoweit regelmäßig hinter dem Planungs- und Organisationsaufwand und den damit verbundenen Kosten zurückbleiben, kann über die hinreichend offene Formulierung "ist anzunehmen" sachgerecht berücksichtigt werden und lässt nicht zwingend auf einen grundlegenden Wertungswiderspruch schließen.
132(4) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedarf auch keiner europarechtlichen Korrektur.
133Es ist nicht zu erkennen, dass das dargestellte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die europarechtlichen Anforderungen verfehlte. Soweit dies vornehmlich mit der Überlegung begründet wird, eine allein am Wortlaut der tatbestandlichen Voraussetzungen orientierte Auslegung führe zu einem unionsrechtlich unzulässigen (und vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollten) absoluten Konkurrenzschutz, trifft dies ‑ wie ausgeführt ‑ bereits im Ausgangspunkt nicht zu. Denn für die Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG reicht gerade nicht die Existenz irgendeines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems aus, sondern dieses muss qualitative Voraussetzungen erfüllen. Ist dies nicht der Fall, bleibt es bei einem "freien Markt". Absoluten Schutz vor Konkurrenz kann es daher allenfalls im konkreten Sammlungsgebiet geben. Diese Klarstellung ist aus unionsrechtlicher Perspektive aus zwei Gründen bedeutsam:
134Zum einen wird damit Konkurrenz nicht per se für das Gebiet eines Mitgliedstaats ausgehebelt, zum anderen wird der Schutz gerade an einem Merkmal festgemacht, das europarechtlich nicht nur unbedenklich ist, sondern dem zunehmend gerade vom Primärrecht besonderes Augenmerk geschenkt wird.
135Vgl. dazu Hatje in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 14 Rn. 5 ff.; Schorkopf, WuV 2008, 253; Frenz, GewArch 2011, 16; in diesem Sinne auch Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.
136Insbesondere die durch den Lissabonner Vertrag neugefasste Bestimmung des Art. 14 AEUV, wonach in Anbetracht des Stellenwerts, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts die Union und die Mitgliedsstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verträge dafür Sorge tragen, dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können, und das hierauf bezogene Protokoll Nr. 26 über Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
137- zum Rang als vollwertiger Bestandteil des Primärrechts nach Art. 51 EUV vgl. nur Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 15 -
138lassen erkennen, dass die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG tatbestandlich erfassten hochwertigen Sammlungssysteme auch aus unionsrechtlicher Perspektive in qualifizierter Weise schutzwürdig sind. Die Qualität der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wird durch das Protokoll Nr. 26 zum Lissabonner Vertrag konkret und ausdrücklich anerkannt. Danach kommt es für Daseinsvorsorgeleistungen insbesondere auf die Bedürfnisse und Präferenzen der Nutzer sowie auf "ein hohes Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte" an. Die nähere Ausgestaltung wird zugleich in die Verantwortung der Mitgliedstaaten gestellt.
139Hinzu kommt, dass durch den Lissabonner Vertrag die (frühere) reine Zielbestimmung des Art. 14 AEUV um einen Gewährleistungsauftrag ergänzt wurde.
140Vgl. Wernicke in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 14 AEUV Rn. 39 ff.; Frenz, GewArch 2011, 16.
141Auch dies spricht dafür, dass eine Regelung wie die hier in Rede stehende sich im Rahmen des Unionsrechts bewegt, wie es insbesondere die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit postuliert.
142Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43.
143Dem steht auch nicht grundsätzlich entgegen, dass Art. 14 AEUV und das Protokoll Nr. 26 nicht an die Stelle des Art. 106 Abs. 2 AEUV, sondern neben ihn treten bzw. ihn "unbeschadet" lassen. Zum einen sind sie gleichwohl jedenfalls bei dessen Auslegung zu berücksichtigen.
144Vgl. Khan in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV - Kommentar, 5. Aufl. 2010, Art. 106 Rn. 20; Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 11, 15; Jung in: Calliess/ Ruffert, EUV/AEUV - Kommentar, 4. Aufl. 2011, Art. 106 AEUV Rn. 52; Frenz, GewArch 2011, 16.
145Zum anderen ist zu beachten, dass nach der jüngeren Rechtsprechung der europäischen Gerichte im Rahmen der Reglementierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (der Daseinsvorsorge) den Mitgliedstaaten auch nach Art. 106 Abs. 2 AEUV ein weiter Ermessensspielraum zuzubilligen ist, der im Wesentlichen nur im Hinblick auf offensichtliche Fehler und missbräuchliches Verhalten der Kontrolle der Gemeinschaftsorgane unterliegt.
146Vgl. dazu EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, Slg. 1997, I-5768 (Rn. 36 ff., 51 ff.) und vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, Slg. 1999, I-5863 (Rn. 103 f.); EuG, Urteil vom 12. Februar 2008 ‑ T-289/03 -, Slg. 2008, II-81 (Rn. 148); in diesem Sinne auch Voet van Vormizeele in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 106 AEUV Rn. 63, 69 ff.; eingehend Wernicke, a. a. O., Art. 106 AEUV Rn. 73 ff.
147Europarechtlich scheint es nach den vorstehenden Ausführungen aber jedenfalls nicht als offensichtlich fehlsam, eine bestimmte Qualitätsstufe vor Gefährdungen zu schützen.
148Auch die vom Europäischen Gerichtshof benannten und anerkannten, vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, noch betonten Fallgruppen, in denen nationale Regelungen den Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV genügen können, sind insgesamt weitgehend und letztlich nur unter der Prämisse eines weiten Regelungsspielraums nachvollziehbar. Danach sind das Abholen und die Behandlung von Haushaltsabfällen im Allgemeininteresse liegende öffentliche Aufgaben, die ein Staat von Behörden wahrnehmen lassen kann und auf die er entscheidenden Einfluss behalten darf.
149Vgl. EuGH, Urteile vom 10. November 1998 ‑ Rs. C-360/96 (BFI Holding) -, Slg 1998, I-6821 (Rn. 52), und vom 23. Mai 2000 - Rs. C-209/98 (Sydhavens Sten & Grus) -, Slg. 2000, I-3777 (Rn. 76).
150Eine Verhinderung der Aufgabenerfüllung im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV liegt vor, wenn das öffentliche Unternehmen seine Tätigkeit unter Wettbewerbsbedingungen nicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen ausüben kann. Eine Existenzgefährdung durch die Zulassung von Wettbewerb ist dabei nicht erforderlich.
151Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 ‑ Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, Slg. 2007, I-9926 (Rn. 34 f.), vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, a. a. O. (Rn. 107), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/ Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) ‑, Slg. 1993, I-2563 (Rn. 14 ff.).
152Entscheidend ist vielmehr, ob es für das begünstigte Unternehmen einen anderen wirtschaftlich zumutbaren Weg gibt, seine Aufgabe zu erfüllen, wobei auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen einzubeziehen ist.
153Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 36), vom 25. Oktober 2001 ‑ Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, Slg. 2001, I‑8137 (Rn. 57 ff.), vom 17. Mai 2001 - Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, Slg. 2001, I-4142 (Rn. 55), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) -, a. a. O. (Rn. 14 ff.).
154Beschränkungen können auch dann gerechtfertigt sein, wenn sie dazu dienen, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden kann.
155Vgl. EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 42); in diesem Sinne wohl auch Urteil vom 25. Oktober 2001 - Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, a. a. O. (Rn. 53 zum Aspekt des sog. "Rosinenpickens").
156Allerdings lässt sich der einschlägigen Rechtsprechung nicht zweifelsfrei entnehmen, wie weit der den Mitgliedstaaten grundsätzlich zugestandene Ermessensspielraum im Einzelfall reicht, da insbesondere der Europäische Gerichtshof gleichzeitig betont, dass Art. 106 Abs. 2 AEUV als Ausnahmevorschrift von den Grundsätzen des Binnenmarktes insgesamt tendenziell eng auszulegen sei.
157In diesem Sinne EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 49), vom 17. Mai 2001 ‑ Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, a. a. O. (Rn. 56), vom 25. Juni 1998 - Rs. C-203/96 (CAD) -, Slg. I-4111 (Rn. 64 ff.), und vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 51 ff.); Khan, a. a. O., Art. 106 Rn. 20.
158Vor diesem Hintergrund erscheint es ‑ nicht zuletzt unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 29. Juni 2011 im Notifizierungsverfahren (abgedruckt bei von Lersner/Wendenburg, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 39), die das materielle Erfordernis wesentlicher Auswirkungen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger betont und strukturelle Änderungen im System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Rechtfertigungsgrund offenbar noch nicht ausreichen lassen will ‑ nicht ausgeschlossen, bei einem allein auf die tatbestandlichen Voraussetzungen abstellenden Verständnis die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als von Art. 106 Abs. 2 AEUV trotz des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten nicht mehr gedeckt anzusehen.
159Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 4 ff., 175; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170.
160Dies kann indes schon deshalb auf sich beruhen, weil diese Bedenken jedenfalls dann nicht mehr durchgreifen, wenn auch das auf der Rechtsfolgenseite des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG befindliche Wort "anzunehmen" in den Blick genommen wird und ‑ wie bereits im Einzelnen dargelegt ‑ dahingehend verstanden wird, dass die Vorschrift eine (widerlegliche) Vermutung oder einen Regelfall mit Ausnahmevorbehalt beinhaltet.
161Ergänzend ist im Übrigen noch darauf hinzuweisen, dass auch eine bereits den Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG korrigierende unionsrechtlich begründete Auslegung den vorstehend dargelegten Ermessensspielraum des Gesetzgebers zu berücksichtigen hätte und ihrerseits unter einem Erforderlichkeitsvorbehalt stünde. Aus diesem Grund dürfte sie jedenfalls nicht so weit gehen, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG letztlich losgelöst von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG geprüft würden und diese Regelung statt als Regelbeispiel als zusätzliches Tatbestandsmerkmal verstanden würde. Ausgehend davon, dass der Gesetzgeber jedenfalls grundsätzlich europarechtlich befugt ist, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unter qualitativen Gesichtspunkten Wettbewerbsbeschränkungen zu unterwerfen, dürfte auch ein solches Verständnis nicht dazu führen, dass § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG letztlich Ausnahmecharakter erhielte oder durch die zusätzlichen Anforderungen rechtlich oder tatsächlich leerliefe. Zu weit ginge auch in der unionsrechtlichen Perspektive daher die Auffassung, die Rechtfertigung der Untersagung einer gewerblichen Sammlung sei davon abhängig zu machen, dass tatsächliche Beeinträchtigungen immer vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nachgewiesen werden müssten und noch zusätzlich auch deren Wesentlichkeit positiv festzustellen wäre.
162So aber Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 ‑ 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.
163Die aus Art. 106 Abs. 2 AEUV, Art. 14 AEUV i. V. m. dem Protokoll Nr. 26 zum Vertrag von Lissabon folgenden Anforderungen an eine tatbestandliche Reduktion dürften sich daher nicht entscheidend von denjenigen Maßstäben unterscheiden, die bei einem Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG als widerlegliche Vermutung bzw. als Regelfälle mit Ausnahmevorbehalt anzuwenden wären. Eine unionsrechtliche Reduktion wäre dementsprechend nur dann von Bedeutung und in diesem Fall unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit auch geboten, wenn man die Regelung der Nr. 1 ‑ was wie bereits im Einzelnen dargelegt nicht sachgerecht ist ‑ als unwiderlegliche Vermutung oder gesetzliche Fiktion verstünde, ohne dass dies aber im Einzelfall zu anderen Ergebnissen führen dürfte.
164(5) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG steht auch in Einklang mit Art. 12 GG.
165Der partielle Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen stellt nur einen Ausschnitt aus dem Tätigkeitsfeld der Abfallsammlung und -entsorgung dar und ist daher als eine Berufsausübungsregelung zu qualifizieren, die hier durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls ‑ Sicherstellung der jederzeitigen Abfallbeseitigung ‑ gerechtfertigt ist.
166Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, 55; kritisch Oexle/ Lammers, AbfallR 2015, 192.
167ee) Ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG damit im Ergebnis so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zwar regelmäßig, nicht aber ausnahmslos den Schluss rechtfertigt, dass in diesem Fall die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten wesentlich durch eine gewerbliche Sammlung beeinträchtigt wird, bleibt stets zu prüfen, ob bei der Betrachtung des konkreten Einzelfalles Umstände zu erkennen sind, die ‑ im Sinne einer Widerlegung der Vermutung bzw. einer Ausnahme von dem Regelfall ‑ ein anderes Ergebnis tragen.
168(1) Diese Betrachtung hat indes zu berücksichtigen, dass mit Wortwahl und Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck nach dem Vorstehenden eine Verbindlichkeit in der Form einer "Vermutung"/"Regel" vorgegeben ist. Die Annahmen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG und in deren Folge nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG kommen daher nur dann nicht zum Tragen, wenn eine Konstellation vorliegt, die bei konkreter Betrachtung eine vom gesetzlichen Regelfall abweichende Einschätzung rechtfertigt. Dabei ist aber wiederum zu beachten, dass die Regelungen des § 17 Abs. 3 KrWG Teil des Gegenausnahmesystems ist, das die grundsätzliche Öffnung der Sammlung von getrennt vorgehaltenen Abfallfraktionen auch für gewerbliche Sammlungen ermöglichen soll.
169Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.
170Diese gebotene Gesamtbetrachtung bewegt sich dabei im Rahmen der Prüfung, ob der beabsichtigten Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.
171Bei dem Merkmal der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Von daher obliegt es im gerichtlichen Anfechtungsverfahren den Beteiligten, entsprechend ihrer jeweiligen Erkenntnissphäre jedenfalls auf entsprechende Aufforderung die jeweils bei ihnen vorhandenen einschlägigen Informationen zur Verfügung zu stellen, die eine solche Kontrolle ermöglichen. Dies betrifft alle für die Beurteilung relevanten Aspekte, namentlich die Frage, ob Besonderheiten des Einzelfalles vorliegen und dazu führen, dass trotz Bestehens einer hochwertigen Sammlung deren wesentliche Beeinträchtigung bei Durchführung der in Rede stehenden gewerblichen Sammlung bei realistischer Betrachtung nicht zu erwarten steht.
172Bezugspunkt ist dabei für § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die Erfassung und Verwertung der konkret in Rede stehenden Abfallfraktion.
173Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 169 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 177.
174Anderenfalls ergäbe die Bezugnahme allein auf für diese Abfallfraktion zugeschnittene Sammelsysteme keinen Sinn. Dieses Verständnis entspricht im Übrigen ‑ wie ausgeführt ‑ auch der Regelungsintention des Gesetzgebers.
175Damit sind sowohl diejenigen Grundlagen, auf denen die Investitions- und Aufbauentscheidung fußen, als auch die konkret vorhandenen Organisationsstrukturen der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten selbst erfasst. Insofern ist wiederum die gesetzgeberische Orientierung an einem Holsystem von Bedeutung. Liegt ein solches vor, spricht wegen des mit ihm verbundenen hohen finanziellen und organisatorischen Aufwands Vieles dafür, dass es in aller Regel ohne weitere Voraussetzungen gegen gewerbliche Konkurrenz geschützt werden kann.
176In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.
177Das bedarf angesichts des vorliegend gegebenen Sachverhalts aber keiner weiteren Vertiefung. Jedenfalls ist festzustellen, dass je weiter sich das sonstige hochwertige System von diesem Referenzmodell entfernt, desto eher Sonderfälle und unwesentliche Beeinträchtigungen in Betracht kommen.
178Als Anknüpfungspunkt für entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen geeignet sind dabei vom Grundsatz her die Auswirkungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten, weil diese bei insgesamt positivem Marktwert die wirtschaftliche Grundlage für dessen Erfassungssystem ist und dieses System sinnvollerweise nachfrage‑/bedarfsgerecht ausgelegt ist. Das Ausmaß der Auswirkungen auf die Sammelmenge lässt Rückschlüsse darauf zu, ob und in welchem Umfang das System in seiner Ausgestaltung geändert werden muss, um unter Berücksichtigung der infrage stehenden gewerblichen Sammlung ohne größere Beeinträchtigungen zu funktionieren. Dabei muss der gegebenenfalls zu berücksichtigende Anpassungsbedarf mehr als nur geringfügig, also wesentlich, sein, aber nicht so weit gehen, dass das kommunale System aufgegeben werden oder grundlegend oder strukturell umgestaltet werden muss.
179Angesichts dessen kann ein Ausnahmefall auch dann in Betracht kommen, wenn die Erfahrung mit einem bisher unbeanstandeten Nebeneinander des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems und (neuer) gewerblicher Sammlung nennenswerte Auswirkungen allenfalls als theoretische Möglichkeit erscheinen lässt. Dies kann etwa auch der Fall sein, wenn sich das zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bestehende hochwertige Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten überhaupt erst aus einer Konkurrenzsituation entwickelt hat. Dann liegt dessen Beeinträchtigung durch einen neuen, weiteren Mitbewerber nicht unmittelbar auf der Hand.
180Im Weiteren können auch Besonderheiten der beabsichtigten konkurrierenden gewerblichen Sammlung einen Ausnahmefall begründen. Ansatzpunkt für die Betrachtung hat dabei zunächst die in Rede stehende Sammlung selbst und damit die Feststellung zu sein, ob diese in ihrer konkreten Ausgestaltung und angesichts des bestehenden öffentlich-rechtlichen Systems vom gesetzgeberisch angenommenen Leitbild abweicht.
181Ob das so ist, beurteilt sich, was die konkret angezeigte gewerbliche Sammlung angeht, nach den Angaben in deren Anzeige ‑ insbesondere hinsichtlich der Sammelmenge und der Containerzahl. Auch wenn es sich dabei (nur) um den größtmöglichen Umfang der beabsichtigten Sammlung handelt, ändert dies nichts daran, dass die Anzeige formell den Weg eröffnet, die Sammlung durchführen zu dürfen. Nur auf der Basis der Anzeige kann die zuständige Abfallbehörde das Beeinträchtigungspotential abschätzen und kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte planen. Eine Orientierung an den tatsächlich zu erwartenden Sammelmengen erscheint ebenso unpraktikabel wie nicht gesetzeskonform. Denn die tatsächlichen Sammelmengen können erst im Nachhinein festgestellt werden, d. h. wenn die Sammlungen bereits durchgeführt worden sind. Im Übrigen erschließt sich nicht, anhand welcher Kriterien die zuständige Abfallbehörde die Planungen eines gewerblichen Sammlers eigenmächtig als realistisch oder unrealistisch bewerten sollte ‑ zumal ihr dafür nur die "Pflichtangaben" nach § 18 Abs. 2 KrWG zur Verfügung stehen. Andererseits gibt es keinen Grund, die gewerblichen Sammler, die zu entsprechenden Angaben verpflichtet sind, davon zu entlasten, realistisch zu planen und diese Planung in der Anzeige als Vorhaben offenzulegen. Eine andere Auffassung ließe außer Acht, dass gerade Art und Umfang der Sammlung (und damit auch die beabsichtigte Sammelmenge) nach § 18 Abs. 2 KrWG anzuzeigen sind. Weshalb diese dann für die Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG irrelevant sein sollten, erschließt sich nicht. Diese Angaben sollen ‑ wie bereits ausgeführt ‑ nach § 18 Abs. 2 KrWG die zuständige Abfallbehörde gerade in die Lage versetzen, die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu überprüfen.
182Eine wesentliche Beeinträchtigung kann insbesondere auszuschließen sein, wenn die konkret beabsichtigte gewerbliche Sammlung selbst kein nennenswertes Gewicht im Vergleich zum bestehenden System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zu entwickeln vermag. Dass die Beurteilung anhand des Schädlichkeitspotentials der gesetzgeberischen Regelung nicht fremd ist, zeigt nicht zuletzt die Begünstigung gemeinnütziger Sammlungen, die zumindest auch wegen ihres regelmäßig kleineren Umfangs vom Gesetzgeber vorgesehen wurde.
183Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 89.
184Neben der nach der Anzeige beabsichtigten Sammelmenge kann von Bedeutung sein, ob eine Straßensammlung oder eine Containersammlung geplant ist, insbesondere bei Letzterer auch die geplante Verteilung der einzelnen Container. So sind nachhaltige Auswirkungen auch bei einer kleineren Containerzahl dann nicht auszuschließen, wenn sich die gewerbliche Sammlung gerade auf die ressourcenstarken Zentren konzentriert und die Peripherie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten überlässt und sie damit geeignet ist, den internen Ausgleich in Frage zu stellen. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass zu den Angaben nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG zumindest in ländlichen Gebieten auch gehört, dass der gewerbliche Sammler Angaben dazu macht, wo, d. h. in welchen Ortsteilen, gesammelt werden soll.
185Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 ‑ 20 B 869/13 -, juris.
186Führt der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte eine Containersammlung durch, wird diese bei prognostischer Betrachtung von einer Straßensammlung regelmäßig weniger beeinträchtigt werden. Neben deren üblicherweise eher punktuellen Charakter ist insoweit zu berücksichtigen, dass sie wegen ihrer anderen Organisation eher die Chance bietet, weitere Potentiale zu erschließen und damit Nischen zu besetzen. Insoweit kann ihr eine das System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten tendenziell ergänzende Funktion zukommen. Von Bedeutung kann schließlich auch die nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG anzugebende Größe des Sammlungsunternehmens sein. Denn bei einem kleinen und eventuell nur lokal tätigen Unternehmen ist eine Verdrängungswirkung weniger naheliegend als bei einem Großunternehmen.
187Aus Vorstehendem ergibt sich, dass feste Zahlen ‑ etwa im Hinblick auf eine Höchstmenge oder eine bestimmte Containerzahl oder einen Bruchteil der vorhandenen Container oder Sammelmengen ‑ insoweit nicht abstrakt bestimmbar sind, vielmehr kann die Prüfung allenfalls anhand von Faustgroßen strukturiert werden.
188Die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles erübrigt sich aber gleichwohl regelmäßig jedenfalls dann, wenn sich schon bei isolierter Betrachtung der einzelnen gewerblichen Sammlung aufgrund ihres Umfangs potenziell beeinträchtigende Rückwirkungen auf das bestehende System angesichts der typischen Wechselbeziehungen zwischen Erfassungsmenge und Erfassungssystem geradezu aufdrängen.
189(2) Ist aber allein nach den ‑ hinreichend aussagekräftigen ‑ Angaben zur konkret angezeigten gewerblichen Sammlung noch (nicht) festzustellen, dass wesentliche Beeinträchtigungen nicht zu erwarten sind, ist vor dem Hintergrund des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG eine weitere Betrachtung erforderlich.
190Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist für die Beurteilung auch nach den Sätzen 2 und 3 nicht allein auf die konkrete angezeigte gewerbliche Sammlung abzustellen, sondern "auch" das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen einzubeziehen. Bereits die Wortwahl des Gesetzes spricht hier dafür, dass damit in erster Linie auf die konkreten Verhältnisse abgestellt wird, also ein an der gegebenen Situation und nicht an den zukünftigen Entwicklungen orientiertes Merkmal gewählt wird. Dem entspricht die Gesetzesbegründung, wonach die zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt bereits bestehenden Sammlungen zu berücksichtigen sind.
191Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43; in diesem Sinne auch VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.; Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154; Beckmann, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 115.
192Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung sind deshalb vom Grundansatz her zunächst die tatsächlich (zulässigerweise) durchgeführten gewerblichen Sammlungen mit ihren jeweiligen Sammelmengen einzustellen. Diese (realen) Sammelmengen schlagen sich aber regelmäßig schon in den bereits erzielten Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nieder. Denn diese sind Ergebnis eines Erfassungsgeschehens, auf das die existierenden Sammlungen bereits einwirken. Eines Rückgriffs auf die angezeigten Sammelmengen bedarf es deshalb insoweit regelmäßig nicht. Daraus folgt zugleich, dass die tatsächlich vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten realisierte Sammelmenge grundsätzlich tauglicher und ausreichender Bezugspunkt für die prognostisch zu beantwortende Frage ist, ob bei Hinzutreten der angezeigten gewerblichen Sammlung im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen wesentliche Beeinträchtigungen realistischerweise (nicht) zu erwarten sind. Die Einzelfallbetrachtung kann ferner zumindest dann auch davon ausgehen, dass die bereits durchgeführten Sammlungen zu keiner (wesentlichen) Beeinträchtigung geführt haben, wenn die Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten in den vergangenen Jahren (kontinuierlich) angestiegen oder jedenfalls unverändert geblieben sind.
193Darüber hinaus hat die zuständige Abfallbehörde noch die gewerblichen Sammlungen in ihre Betrachtung einzustellen, die zum maßgeblichen Zeitpunkt aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen (noch) nicht wirken (können), gleichwohl aber bei der Prognose der Auswirkungen im konkreten Fall zu berücksichtigen sind.
194Dies betrifft zunächst diejenigen gewerblichen Sammlungen, die zwar schon angezeigt sind, aber noch nicht durchgeführt werden dürfen, weil die Wartefrist nach § 18 Abs. 1 KrWG noch nicht abgelaufen ist.
195Ferner sind auch Sammlungen entscheidungserheblich, die zwar durchgeführt werden dürften und deshalb im Fall ihrer Realisierung bereits über die real erzielte Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Dritt-beauftragten erfasst wären, von denen aber positiv feststeht, dass sie noch nicht durchgeführt werden, und bei denen zumindest damit zu rechnen ist, dass sie wie angekündigt realisiert werden. Eine solche Erwartung ist auch dann begründet, wenn die gewerbliche Sammlung zwar untersagt wurde, der betroffene Sammler hiergegen aber gerichtlich vorgeht. Damit bringt er besonders sinnfällig zum Ausdruck, dass er an der Sammlung festhält, auch wenn er sie ‑ sei es wegen der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung, sei es, weil er aus betriebswirtschaftlichen Gründen oder sonstigen Erwägungen heraus die Sammlung erst nach erreichter Rechtssicherheit ins Werk setzen will ‑ noch nicht durchführt.
196Aus dem Kreis der damit grundsätzlich berücksichtigungsfähigen gewerblichen Sammlungen scheiden dementsprechend allerdings diejenigen aus, bei denen die Anzeige entweder zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt schon zurückgenommen war oder die bis dahin bestandskräftig untersagt wurden. In Bezug auf diese zu berücksichtigenden, noch nicht ins Werk gesetzten Sammlungen ist ‑ schon mangels anderer denkbarer Bezugsgrößen ‑ aus den bereits für die konkret in Rede stehende gewerbliche Sammlung genannten Gründen die angezeigte Sammelmenge maßgeblich.
197Von diesen potentiellen erheblichen gewerblichen Sammlungen sind indes der konkret angezeigten Sammlung auch im Rahmen der erforderlichen Auswirkungsprognose nur diejenigen entgegenzuhalten, die bereits vor Eingang deren (vollständiger) Anzeige bei der zuständigen Abfallbehörde angezeigt worden sind. Denn soweit Sammlungen erst danach angezeigt wurden, haben sie schon aus Gründen der zu gewährleistenden gleichmäßigen Behandlung aller potenziellen Sammler bei der Betrachtung zurückzustehen. Zu einer solchen gleichmäßigen Behandlung gehört ‑ wie ausgeführt ‑ auch die Beachtung des Prioritätsprinzips.
198Vgl. auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154.
199Aufgrund der Funktion des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist es allerdings nicht gerechtfertigt, auch die angezeigten gemeinnützigen Sammlungen in die Auswirkungsprognose einzubeziehen. Für eine solche Einbeziehung spricht zwar das gesetzgeberische Anliegen, die Gesamtbelastung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems zu berücksichtigen.
200Vgl. BT-Drucks. 17/1705 (neu), S. 43.
201Dieser Blickwinkel wäre aber nicht systemkonform. Denn Schutzziel des § 17 Abs. 3 KrWG ist die Funktionsfähigkeit des konkreten öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems. Dieses wiederum ist aber gegenüber gemeinnützigen Sammlungen gerade nicht geschützt (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG) und muss mit diesen selbst um den Preis wesentlicher Beeinträchtigungen leben, die sogar bis hin zum eigenen Zusammenbruch gehen dürfen. Die gemeinnützigen Sammlungen gehören also ‑ anders als die gewerblichen ‑ zu den Systembedingungen, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte einzukalkulieren hat. Ihre Existenz kann allenfalls die Empfindlichkeit des kommunalen Erfassungssystems gegenüber einer gewerblichen Sammlung dadurch steigern, dass die vom kommunalen System erfasste Sammelmenge bereits so niedrig ist, dass eine hinzukommende gewerbliche Sammlung spürbarere Auswirkungen hat, als sie es bei einer größeren Sammelmenge des kommunalen Systems hätte.
202Vgl. in diesem Zusammenhang einerseits Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 56, und andererseits Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 155.
203(3) Im Hinblick auf die dargestellten Kriterien, die die Annahme eines Ausnahmefalles begründen können, lassen sich für gewerbliche Alttextiliensammlungen ausgehend von den derzeitigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die praxisgerechte Handhabung gewisse Faustgrößen zur Strukturierung der erforderlichen Einzelfallbetrachtung ableiten:
204Eine ‑ als Summe aus der angezeigten Sammlung und den nach dem Vorstehenden relevanten anderen gewerblichen Sammlungen ‑ insgesamt zu berücksichtigende gewerbliche Sammelmenge von unter 10 % des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten Gesammelten spricht regelmäßig dafür, dass auch mit Hinzutreten der angezeigten Sammlung kein wesentlicher Einfluss auf das bestehende hochwertige öffentlich-rechtliche System verbunden ist. Mengeneinbußen in diesem Umfang bewegen sich in einer Größenordnung von ohnehin auftretenden Schwankungen, die ein an sich funktionierendes Entsorgungssystem typischerweise verkraften kann.
205Vgl. dazu auch die Übersichten bei Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 176, und Gruber, Abfallrecht 2015, 182, zu in der Rechtsprechung insoweit angewandten Schwellenwerten.
206Umgekehrt erübrigt sich die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles regelmäßig dann, wenn die einzustellenden gewerblichen Sammelmengen Rückwirkungen auf das bestehende kommunale System offensichtlich erwarten lassen. Eine gewerbliche Sammlung wird jedenfalls dann ohne weiteres als potentiell wesentlich schädlich einzustufen sein, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen mehr als die Hälfte der von der bestehenden Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten erzielten Sammelmenge für sich in Anspruch nimmt. Denn unter Berücksichtigung des Umstandes, dass bei der Sammlung von Alttextilien der Gewinnanteil am Erlös mit 50 % zu veranschlagen ist,
207vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 2670/13 -, a. a. O.,
208würde bei einer Halbierung der Sammelmenge bei gleichbleibender Infrastruktur (Kosten) aus der zur Quersubventionierung geeigneten Sammlung ein Zuschussgeschäft. Dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte in einem solchen Fall mehr als nur geringfügige Konsequenzen für Organisation und Planung seines Systems ziehen wird, ist selbstverständlich und bedarf keiner Einzelfallbetrachtung. Im Gegenteil liegt es nahe, dass solche Folgerungen bereits zu einem deutlich früheren Zeitpunkt gezogen werden, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte drohenden Verlusten frühzeitiger begegnen dürfte. Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber davon ausgegangen ist, ein Containersystem könne gegebenenfalls auch bei stark zurückgehenden Mengen noch weiterbetrieben werden, ist dies für sich genommen nicht falsch. Vorausgesetzt wird dabei aber, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte nicht kostenbewusst agiert. Zudem wiegt die gewerbliche "Rosinenpickerei" im potentiellen Grenzkostenbereich der öffentlich-rechtlichen Erfassung besonders schwer. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die von der angezeigten gewerblichen Sammlung ausgehenden Mengenrückgänge nicht allein den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten, sondern unter Umständen auch existierende gewerbliche und gemeinnützige Sammlungen treffen dürften.
209In dem damit verbleibenden Zwischenraum von etwa 10 bis 50 % der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten ist es grundsätzlich dessen Aufgabe, konkrete Auswirkungen auf seine Funktionsfähigkeit unter dem Blickwinkel der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung seines Systems plausibel zu machen. Geschieht dies nicht, ist eine unmittelbare Gefährdung jedenfalls nicht zu erkennen.
210Die Anforderungen an eine plausible Darlegung sind dabei umso höher, je näher die einzustellende gewerbliche Sammelmenge an der unteren Grenze von 10 % verbleibt. Umgekehrt wird die Beeinträchtigung mit einer Annäherung an die regelmäßige Obergrenze der Verträglichkeit immer weniger erläuterungsbedürftig sein. Insoweit kann zudem von Bedeutung sein, in welchem Umfang die bestehende Sammlung das Ressourcenpotential ausschöpft und wie sich das gegenwärtige Konkurrenzgeschehen darstellt. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte weitgehend eine Monopolstellung, werden die Folgen gewerblicher Sammlungen ihn praktisch allein treffen, so dass schon bei einem Mengenentzug von weniger als der Hälfte drastische Anpassungen realistischer werden. Denkbar sind solche Änderungen zum einen im Hinblick auf den Sammelrhythmus und die Zahl der Sammelcontainer, aber zum anderen etwa auch dadurch, dass sich Investitionen in die hochwertige Infrastruktur konkret nicht so rechnen, wie es der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte in seine Entscheidung einstellen durfte, oder dass die Infrastruktur nicht so einsetzbar ist, wie er es beabsichtigt hat. In solchen Fällen steht fest, dass zumindest die Planungssicherheit nachteilig betroffen ist oder es zu spürbaren organisatorischen Veränderungen kommen wird.
211ff) Ausgehend von diesen Grundsätzen stehen der Sammlung der Klägerin keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
212(1) Die in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG genannten tatbestandlichen Voraussetzungen sind vorliegend zwar erfüllt.
213Die B. führt als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eine "sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung" (im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) der von der Sammlung der Klägerin erfassten Alttextilien durch.
214Von der B. werden gegenwärtig im Stadtgebiet flächendeckend 207 Sammelcontainer für Alttextilien betrieben. Hinzu kommt - insbesondere für die Abgabe größerer Mengen - ein zentrales Wertstoffzentrum. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist von Seiten der Beklagten auch nachvollziehbar dargelegt worden, dass dieses System ständig unter dem Gesichtspunkt der Bedarfsgerechtigkeit überprüft und gegebenenfalls angepasst wird. Die Richtigkeit dieser Angaben wird vor allem durch die Verdichtung des Netzes von Standorten und Sammelcontainern seit dem Jahr 2012 - insgesamt enthält die Anlage 1 zum Beklagtenschriftsatz vom 15. September 2015 38 zusätzliche Container - bestätigt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Angebotsplanung nicht geeignet wäre, das Ressourcenpotenzial der Alttextilien hinreichend effektiv zu nutzen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
215Dies zeigt im Übrigen die Kontrollüberlegung, dass das ausgehend von dem in Rechtsprechung und Literatur anhand statistischen Materials, insbesondere der Abfallbilanz Nordrhein-Westfalen für Siedlungsabfälle 2008/2009, realistischerweise zugrunde zu legende Potenzial von sieben bis acht Kilogramm Alttextilien und -schuhen pro Einwohner und Jahr im Stadtgebiet der Beklagten weitgehend tatsächlich durch die Sammelcontainer der B. erfasst wird. Die für das Jahr 2015 hochgerechnete Sammelmenge liegt bei ca. 1.085 Tonnen. Ausgehend von einer Einwohnerzahl von ca. 164.000 ergibt sich ein (theoretisches) Potenzial von max. 1.315 Tonnen. Soweit die Klägerin aufgrund eigener Erfahrungen von einem deutlich niedrigeren Potential von sechs Kilogramm pro Einwohner ausgeht (dies entspräche einem Sammelpotential in M. von knapp 1.000 Tonnen), mag dies auf sich beruhen, da sich dadurch der Erfassungsgrad der Sammlung der B. lediglich auf eine Vollabdeckung erhöhte.
216Anhaltspunkte dafür, dass die Sammlung der B. keine ausreichende Verwertung der gesammelten Alttextilien vorhalten oder garantieren könnte und ihre Sammlung unter diesem Aspekt nicht als hochwertig angesehen werden könnte, liegen nicht vor. Die B. lässt das Sammelgut nach wirtschaftlichen Kriterien vermarkten, die sich ihrerseits an den real möglichen Formen der Verwertung ausrichten. Von Seiten der Beklagten ist schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat insoweit nachvollziehbar dargelegt worden, dass das beauftragte Verwertungsunternehmen nach qualitativen Maßstäben ausgesucht und kontrolliert wird. Aus diesem Grund kann auch dahinstehen, dass sich der Begriff der Hochwertigkeit in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein auf das Sammelsystem beziehen dürfte und damit das Korrelat des haushaltsnahen Sammlungstypus markiert.
217(2) Da mithin die tatbestandlichen Voraussetzungen aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vorliegen, greift an sich die sich aus dieser Bestimmung ergebende Vermutung, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der B. als Drittbeauftragte entgegenstehen. Bei einer Betrachtung des konkreten Einzelfalles liegen indes besondere Umstände vor, die diese Vermutung widerlegen bzw. nicht durchgreifen lassen.
218Die angezeigte Sammlung der Klägerin selbst erreicht bezogen auf die bestehende Sammlung der B. als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kein Gewicht, das die Annahme einer Beeinträchtigung plausibel erscheinen ließe. Die von ihr angezeigte maximale Sammelmenge von 60 Tonnen pro Jahr entspricht lediglich etwa 5,5 % des für das Jahr 2015 hochgerechneten Ertrages der B. und bleibt für sich genommen deutlich unterhalb der oben genannten Bagatellgrenze. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass die Klägerin im laufenden Verfahren auf die Einwände der Beklagten bezüglich ihrer Zuverlässigkeit hin zugesichert hat, diesen Bedenken Rechnung zu tragen und ihre Sammlung entsprechend zu beschränken. Daher kann realistischer Weise nicht mehr davon ausgegangen werden, sie werde das ursprünglich avisierte Sammlungsvolumen tatsächlich erreichen. Das hatte die Beklagte zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 21. September 2015 jedenfalls konkret zu berücksichtigen.
219Ein durchgreifend anderes Ergebnis ergibt sich hier auch nicht unter Einbeziehung der weiteren berücksichtigungsfähigen Sammlungen. Hinzuzurechnen sind hier nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG unter dem Gesichtspunkt des Zusammenwirkens alle bis zum 14. Dezember 2012 angezeigten Sammlungen, die weder bestandskräftig untersagt noch zurückgezogen waren. Zu diesem ist die Anzeige der Klägerin bei der Beklagten nach Aktenlage eingegangen. Die Beklagte ist auch von einer Prüffähigkeit der Anzeige ausgegangen, obwohl sie zu einem späteren Zeitpunkt noch Unterlagen nachgefordert hat. Denn sie hat ungeachtet dessen das Beteiligungsverfahren eingeleitet und den Drittbeauftragten um Stellungnahme gebeten. Von Seiten der Beklagten ist zudem in der mündlichen Verhandlung klargestellt worden, dass über die Bestandssammlungen hinaus derzeit keine gewerblichen (Container-)Sammlungen (mehr) im Stadtgebiet stattfinden, so dass keine der neuangezeigten potentiellen gewerblichen Sammlungen auf die tatsächlich erzielte Sammelmenge der B. bisher real einwirken kann. Ausgehend von der von der Beklagten vorgelegten Aufstellung aller angezeigten Sammlungen ist deshalb eine berücksichtigungsfähige Sammelmenge aus gewerblichen Sammlungen in Höhe von 202,23 Tonnen pro Jahr zugrunde zu legen, die sich aus den Sammlungen Nrn. 4, 8, 10, 11, 13 und 14 gemäß der von der Beklagten als Anlage zum Schriftsatz vom 15. September 2015 vorgelegten "Anzeigen nach § 18 KrWG zur Sammlung von Alttextilien" ergeben. In der Addition mit der Sammlung der Klägerin folgt daraus eine jährliche Sammelmenge aus gewerblichen Alttextiliensammlungen von (maximal) 262,23 Tonnen, die etwas mehr als 24% des für das Jahr 2015 hochgerechneten Sammelertrages der B. in Höhe von 1.085 Tonnen ausmacht.
220Bei der deshalb nach obigen Maßstäben erforderlichen Prüfung des Einzelfalles ist zu berücksichtigen, dass auch diese potentielle Gesamtbelastung von weniger als einem Viertel in der maßgeblichen Bandbreite von 10 - 50 % deutlich näher an der Bagatellgrenze bleibt und deshalb eine eingehende und plausible Darlegung der gleichwohl realistischer Weise anzunehmenden Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Drittbeauftragten seitens der Beklagten zu erfolgen hätte. Eine solche fehlt hier schon deshalb, weil die von der Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat geschilderten möglichen Beeinträchtigungen der B. außer Acht lassen, dass diese ausschließlich ein Containersammelsystem, also ein Bringsystem, betreibt, während die Klägerin eine Straßensammlung, mithin ein Holsystem, ins Werk setzen will. Wie bereits ausgeführt, kommt einem solchen System tendenziell eine ergänzende Funktion zu, da es zumindest potentiell geeignet ist, ein bisher noch nicht realisiertes Ressourcenpotenzial derjenigen Alttextilienbesitzer zu erschließen, die nicht willens oder in der Lage sind, die bereitgestellten Container trotz ihrer Flächenabdeckung aufzusuchen. Dass sich die Sammlung der Klägerin, die ohnehin nur einen geringen Umfang hat, auch unter Berücksichtigung dieser Eigentümlichkeit gefährdend auf das bestehende System auswirken könnte, ist nicht zu erkennen und wird von der Beklagten auch nicht plausibel dargelegt. Insbesondere sind realistische Rückwirkungen auf die derzeitigen Sammelstrukturen trotz der in der mündlichen Verhandlung von der Beklagtenseite geschilderten relativ komplexen Organisation des Bringsystems ohne Untersagung der Sammlung der Klägerin fernliegend.
2213. Die angefochtene Untersagungsverfügung lässt sich auch nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG stützen. Es liegen derzeit keine hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkte dafür vor, dass die Klägerin im Sinne dieser Vorschrift unzuverlässig ist.
222Der Begriff der Zuverlässigkeit ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert, sondern wird in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG vorausgesetzt. Da es sich bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen um eine grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 1, 35 GewO unterfallende selbständige Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, kann auf die zu § 35 GewO entwickelten Kriterien zurückgegriffen werden. Danach ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben. Nicht ordnungsgemäß ist die Gewerbeausübung durch eine Person, die nicht willens oder nicht in der Lage ist, die im öffentlichen Interesse zu fordernde einwandfreie Führung ihres Gewerbes zu gewährleisten. Unter welchen Voraussetzungen dies im Rahmen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG anzunehmen ist, hat der Senat in seinem rechtskräftigen Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, juris, im Einzelnen dargelegt. Zur Vermeidung überflüssiger Wiederholungen wird auf diese Ausführungen (Rn. 51 ff. bei juris) Bezug genommen.
223Danach können namentlich auch Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. Hierzu zählt grundsätzlich etwa auch die Verletzung der Anzeigeverpflichtung nach § 18 Abs. 1, 2 KrWG. Daneben sind jedenfalls schwere und systematische Verstöße auch gegen nicht unmittelbar umweltschutzbezogene Vorschriften geeignet, die erforderliche Zuverlässigkeit zu verneinen. Solche kommen im vorliegenden Zusammenhang insbesondere im Hinblick auf das Straßenrecht, aber auch auf die privatrechtlichen Besitz- und Eigentumsrechte an Grundstücken in Betracht. Ist in diesem Sinne in der Vergangenheit unzuverlässiges Handeln festzustellen, muss dieses Verhalten mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt.
224Nach diesen Grundsätzen kann hier entgegen der Auffassung der Beklagten nicht von einer sammlungsrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin ausgegangen werden. Insoweit kann letztlich dahinstehen, ob die von der Beklagten im Einzelnen angeführten Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin bzw. ihren Geschäftsführer wegen Verstößen gegen die Anzeigepflicht und gegen behördliche Sammlungsuntersagungen sowie wegen Nichteinholung erforderlicher Sondernutzungserlaubnisse für sich genommen hinreichend schwerwiegende Verstöße darstellen, die die Annahme der Unzuverlässigkeit der Klägerin für die Vergangenheit begründen könnten. Selbst wenn dies der Fall wäre, ließe sich darauf nicht die erforderliche Prognose stützen, die Klägerin werde sich auch zukünftig nicht hinreichend rechtstreu verhalten.
225Denn die Klägerin hat in ihrem Schriftsatz vom 19. Januar 2015 nachvollziehbar dargelegt, dass insbesondere den Verletzungen der Anzeigepflicht besondere, aus dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und einer Betriebserweiterung begründete Umstände zugrunde lagen, deren Ursache sie zwischenzeitlich beseitigt hat. Diese lagen nach ihren von der Beklagten nicht in Zweifel gezogenen Angaben im Wesentlichen in durch die Übernahme des Unternehmens P. -Alttextilien und deren wider Erwarten nicht hinreichend qualifizierte Mitarbeiter begründeten Organisationsmängeln. Die hierfür verantwortliche Mitarbeiterin wurde danach entlassen, als die Klägerin diese Versäumnisse erkannt hat. Diese Angaben sind nicht zuletzt deshalb plausibel, weil neuere Verstöße gegen die Anzeigeverpflichtung von der Beklagten auch in der Folgezeit nicht vorgetragen wurden. Anderes ergibt sich insoweit auch nicht aus den aktuelleren Gewerbezentralregisterauszügen, die die Beklagte im Vorfeld und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgelegt hat und die für die Klägerin Eintragungen auch jüngeren Datums enthalten. Denn daraus lässt sich nicht mit hinreichender Sicherheit ableiten, dass auch die zugrunde liegenden Verstöße in jüngerer Zeit begangen worden sind. Diese können vielmehr bereits längere Zeit zurückliegen, wie nicht zuletzt die bis heute fehlende Eintragung seit längerer Zeit rechtskräftiger Bußgeldbescheide der Stadt H. zeigt. Es ist im Übrigen gerichtsbekannt, dass Meldungen zum Gewerbezentralregister durch die einzelnen Gewerbeaufsichtsbehörden nicht immer zeitnah erfolgen. Ebenso kann zwischen dem geahndeten Verstoß und der Rechtskraft eines Bußgeldbescheides ohne weiteres ein längerer Zeitraum liegen. Eigene Erkenntnisse zu den konkreten Umständen, insbesondere zum genauen Datum der einzelnen Verstöße, hat die Beklagte nach eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung nicht.
226Unabhängig davon ist vorliegend zu berücksichtigen, dass die den genannten Bußgeldverfahren überwiegend zugrunde liegenden Verstöße gegen die Anzeigepflicht im vorliegenden Fall schon deshalb nicht zum Tragen kommen können, weil die Klägerin die beabsichtigte Aufnahme der Sammlungstätigkeit gegenüber der Beklagten ordnungsgemäß angezeigt hat.
227Soweit die Beklagte im Übrigen auf Verstöße gegen das straßenrechtliche Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Sammeleimern abgestellt hat, ergibt sich auch hieraus nicht die hinreichend tragfähige Prognose, die Klägerin werde sich zukünftig erneut solche Verstöße zu Schulden kommen lassen. Die Klägerin hat zutreffend darauf hingewiesen, dass sich die Fragen, ob entsprechende Sammlungen einer Sondernutzungserlaubnis bedürfen und ob Verstöße als schwerwiegend zu werten sind, erst allmählich in der Rechtsprechung klärten.
228Vgl. in diesem Zusammenhang etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 14. November 2014 - 20 B 719/14 -, vom 24. Juni 2015 - 20 B 1392/14 - und vom 2. September 2015 - 20 B 10/15 -.
229Ihrer weiteren Angabe, angesichts dessen inzwischen vorsichtshalber darauf zu verzichten, solche Sammelbehältnisse im öffentlichen Straßenraum aufzustellen, ist die Beklagte nicht mehr entgegengetreten. Anderes ist dem Senat auch im Übrigen nicht bekannt. Vor diesem Hintergrund ist derzeit davon auszugehen, dass die Klägerin ihre Straßensammlung in rechtlich unproblematischer Form - etwa dadurch, dass sie nur mittels Flyer auf solche Sammlungen hinweist und/oder lediglich Sammelsäcke zur Verfügung stellt - durchführt.
230Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
231Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, wann überwiegende öffentliche Interessen bei Bestehen eines hochwertigen Erfassungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen, bedarf grundsätzlicher Klärung.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Dezember 2013 - 8 K 1876/13 - geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung des Landratsamts Tübingen vom 16. Mai 2013 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 7.500,-- Euro festgesetzt.
Gründe
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(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Abweichend von § 7 Absatz 2 und § 15 Absatz 1 sind Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten Haushaltungen verpflichtet, diese Abfälle den nach Landesrecht zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger) zu überlassen, soweit sie zu einer Verwertung auf den von ihnen im Rahmen ihrer privaten Lebensführung genutzten Grundstücken nicht in der Lage sind oder diese nicht beabsichtigen. Satz 1 gilt auch für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen, soweit sie diese nicht in eigenen Anlagen beseitigen. Die Befugnis zur Beseitigung der Abfälle in eigenen Anlagen nach Satz 2 besteht nicht, soweit die Überlassung der Abfälle an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund überwiegender öffentlicher Interessen erforderlich ist.
(2) Die Überlassungspflicht besteht nicht für Abfälle,
- 1.
die einer Rücknahme- oder Rückgabepflicht auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 unterliegen, soweit nicht die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Grund einer Bestimmung nach § 25 Absatz 2 Nummer 8 an der Rücknahme mitwirken; hierfür kann insbesondere eine einheitliche Wertstofftonne oder eine einheitliche Wertstofferfassung in vergleichbarer Qualität vorgesehen werden, durch die werthaltige Abfälle aus privaten Haushaltungen in effizienter Weise erfasst und einer hochwertigen Verwertung zugeführt werden, - 2.
die in Wahrnehmung der Produktverantwortung nach § 26 freiwillig zurückgenommen werden, soweit dem zurücknehmenden Hersteller oder Vertreiber ein Feststellungs- oder Freistellungsbescheid nach § 26 Absatz 3 oder § 26a Absatz 1 Satz 1 erteilt worden ist, - 3.
die durch gemeinnützige Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, - 4.
die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
(3) Überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 stehen einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
- 1.
Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, - 2.
die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder - 3.
die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
(4) Die Länder können zur Sicherstellung der umweltverträglichen Beseitigung Andienungs- und Überlassungspflichten für gefährliche Abfälle zur Beseitigung bestimmen. Andienungspflichten für gefährliche Abfälle zur Verwertung, die die Länder bis zum 7. Oktober 1996 bestimmt haben, bleiben unberührt.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen bedürfen der Erlaubnis. Die zuständige Behörde hat die Erlaubnis zu erteilen, wenn
- 1.
keine Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, sowie - 2.
der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(2) Die zuständige Behörde kann die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist.
(3) Von der Erlaubnispflicht nach Absatz 1 Satz 1 ausgenommen sind
- 1.
öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sowie - 2.
Entsorgungsfachbetriebe im Sinne von § 56, soweit sie für die erlaubnispflichtige Tätigkeit zertifiziert sind.
(4) Erlaubnisse aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum stehen Erlaubnissen nach Absatz 1 Satz 1 gleich, soweit sie ihnen gleichwertig sind. Bei der Prüfung des Antrags auf Erlaubnis nach Absatz 1 Satz 1 stehen Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass der Antragsteller die betreffenden Anforderungen des Absatzes 1 Satz 2 oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt. Unterlagen über die gleichwertige Erlaubnis nach Satz 1 und sonstige Nachweise nach Satz 2 sind der zuständigen Behörde vor Aufnahme der Tätigkeit im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 eines Antragstellers aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Erlaubnisverfahren nach Absatz 1 und 4 können über eine einheitliche Stelle abgewickelt werden. § 42a des Verwaltungsverfahrensgesetzes findet für das Verfahren nach den Absätzen 1 und 4 Anwendung, sofern der Antragsteller Staatsangehöriger eines Mitgliedstaates der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum ist oder als juristische Person in einem dieser Staaten seinen Sitz hat.
(7) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Erlaubnispflicht und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von gefährlichen Abfällen, für Sammler und Beförderer von gefährlichen Abfällen, insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Antragsunterlagen, die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erteilung der Erlaubnis, die Anforderungen an die Zuverlässigkeit, Fach- und Sachkunde sowie deren Nachweis, die Fristen, nach denen das Vorliegen der Voraussetzungen erneut zu überprüfen ist, - 2.
anzuordnen, dass das Erlaubnisverfahren elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Erlaubnispflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Erlaubnis aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Erlaubnispflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen haben die Tätigkeit ihres Betriebes vor Aufnahme der Tätigkeit der zuständigen Behörde anzuzeigen, es sei denn, der Betrieb verfügt über eine Erlaubnis nach § 54 Absatz 1. Die zuständige Behörde bestätigt dem Anzeigenden unverzüglich schriftlich den Eingang der Anzeige. Zuständig ist die Behörde des Landes, in dem der Anzeigende seinen Hauptsitz hat.
(2) Der Inhaber eines Betriebes im Sinne des Absatzes 1 sowie die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen müssen zuverlässig sein. Der Inhaber, soweit er für die Leitung des Betriebes verantwortlich ist, die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen und das sonstige Personal müssen über die für ihre Tätigkeit notwendige Fach- und Sachkunde verfügen.
(3) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Tätigkeit von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit erforderlich ist. Sie kann Unterlagen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Fach- und Sachkunde vom Anzeigenden verlangen. Sie hat die angezeigte Tätigkeit zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Inhabers oder der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die erforderliche Fach- oder Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 nicht nachgewiesen wurde.
(4) Nachweise aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum über die Erfüllung der Anforderungen nach Absatz 2 stehen inländischen Nachweisen gleich, wenn aus ihnen hervorgeht, dass die betreffenden Anforderungen oder die auf Grund ihrer Zielsetzung im Wesentlichen vergleichbaren Anforderungen des Ausstellungsstaates erfüllt sind. Gleichwertige Nachweise nach Satz 1 sind auf Verlangen der zuständigen Behörde im Original oder in Kopie vorzulegen. Eine Beglaubigung der Kopie sowie eine beglaubigte deutsche Übersetzung können verlangt werden.
(5) Hinsichtlich der Überprüfung der erforderlichen Fach- und Sachkunde nach Absatz 2 Satz 2 eines Anzeigenden aus einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum gilt § 36a Absatz 1 Satz 2, Absatz 2 und 4 Satz 4 der Gewerbeordnung entsprechend; bei vorübergehender und nur gelegentlicher Tätigkeit eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum niedergelassenen Dienstleistungserbringers gilt hinsichtlich der erforderlichen Fach- und Sachkunde § 13a Absatz 2 Satz 2 bis 5 und Absatz 3 der Gewerbeordnung entsprechend.
(6) Die Bundesregierung wird ermächtigt, nach Anhörung der beteiligten Kreise (§ 68) durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Anzeige und Tätigkeit der Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen, für Sammler und Beförderer von Abfällen insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Verkehrsträger, Verkehrswege oder der jeweiligen Beförderungsart,
- 1.
Vorschriften zu erlassen über die Form, den Inhalt und das Verfahren zur Erstattung der Anzeige, über Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die Fach- und Sachkunde und deren Nachweis, - 2.
anzuordnen, dass das Verfahren zur Erstattung der Anzeige elektronisch zu führen ist und Dokumente in elektronischer Form gemäß § 3a Absatz 2 Satz 2 und 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzulegen sind, - 3.
bestimmte Tätigkeiten von der Anzeigepflicht nach Absatz 1 auszunehmen, soweit eine Anzeige aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nicht erforderlich ist, - 4.
Anforderungen an die Anzeigepflichtigen und deren Tätigkeit zu bestimmen, die sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union ergeben, sowie - 5.
anzuordnen, dass bei der Beförderung von Abfällen geeignete Unterlagen zum Zweck der Überwachung mitzuführen sind.
(1) Gemeinnützige Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und gewerbliche Sammlungen im Sinne des § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 4 sind spätestens drei Monate vor ihrer beabsichtigten Aufnahme durch ihren Träger der zuständigen Behörde nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 anzuzeigen.
(2) Der Anzeige einer gewerblichen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Sammlungsunternehmens, - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer, insbesondere über den größtmöglichen Umfang und die Mindestdauer der Sammlung, - 3.
Angaben über Art, Menge und Verbleib der zu verwertenden Abfälle, - 4.
eine Darlegung der innerhalb des angezeigten Zeitraums vorgesehenen Verwertungswege einschließlich der erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung ihrer Kapazitäten sowie - 5.
eine Darlegung, wie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle im Rahmen der Verwertungswege nach Nummer 4 gewährleistet wird.
(3) Der Anzeige der gemeinnützigen Sammlung sind beizufügen
- 1.
Angaben über die Größe und Organisation des Trägers der gemeinnützigen Sammlung sowie gegebenenfalls des Dritten, der mit der Sammlung beauftragt wird, sowie - 2.
Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung.
(4) Die zuständige Behörde fordert den von der gewerblichen oder gemeinnützigen Sammlung betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf, für seinen Zuständigkeitsbereich eine Stellungnahme innerhalb einer Frist von zwei Monaten abzugeben. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bis zum Ablauf dieser Frist keine Stellungnahme abgegeben, ist davon auszugehen, dass sich dieser nicht äußern will.
(5) Die zuständige Behörde kann die angezeigte Sammlung von Bedingungen abhängig machen, sie zeitlich befristen oder Auflagen für sie vorsehen, soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 sicherzustellen. Die zuständige Behörde hat die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.
(6) Die zuständige Behörde kann bestimmen, dass eine gewerbliche Sammlung mindestens für einen bestimmten Zeitraum durchzuführen ist; dieser Zeitraum darf drei Jahre nicht überschreiten. Wird die gewerbliche Sammlung vor Ablauf des nach Satz 1 bestimmten Mindestzeitraums eingestellt oder innerhalb dieses Zeitraums in ihrer Art und ihrem Ausmaß in Abweichung von den von der Behörde nach Absatz 5 Satz 1 festgelegten Bedingungen oder Auflagen wesentlich eingeschränkt, ist der Träger der gewerblichen Sammlung dem betroffenen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber zum Ersatz der Mehraufwendungen verpflichtet, die für die Sammlung und Verwertung der bislang von der gewerblichen Sammlung erfassten Abfälle erforderlich sind. Zur Absicherung des Ersatzanspruchs kann die zuständige Behörde dem Träger der gewerblichen Sammlung eine Sicherheitsleistung auferlegen.
(7) Soweit eine gewerbliche Sammlung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes bereits durchgeführt wurde, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems bislang nicht gefährdet hat, ist bei Anordnungen nach Absatz 5 oder 6 der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, insbesondere ein schutzwürdiges Vertrauen des Trägers der Sammlung auf ihre weitere Durchführung, zu beachten.
(8) Der von der gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger hat einen Anspruch darauf, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden.
Tenor
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen, soweit sie sich gegen die in der Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 unter Nr. 2 enthaltene Zwangsgeldandrohung richtet.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Am 4. Dezember 2012 zeigte die Klägerin bei der Beklagten gemäß § 18 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) an, im Stadtgebiet der Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Schuhen aus privaten Haushalten in Form einer Straßensammlung durchführen zu wollen.
3Die Beklagte (Fachbereich Umwelt) forderte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Dezember 2012 auf, zur Vervollständigung der Anzeige noch nähere Angaben zum Unternehmen, zu Art und Umfang der geplanten Sammlung und zu den vorgesehenen Verwertungswegen zu machen und aktuellere Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge einzureichen.
4Die B. GmbH & Co. KG (im Folgenden B. ) führte zur Anzeige der Klägerin aus: Sie unterhalte seit dem Jahr 2000 ein flächendeckendes Sammelsystem. An derzeit 205 Standorten hätten die Bürger die Möglichkeit, Alttextilien schnell und bequem zu entsorgen. Die Container würden im ein- oder zweiwöchigen Entsorgungsturnus geleert. Die Standorte würden regelmäßig kontrolliert und gesäubert und defekte Container würden ausgetauscht. Die Bürger könnten größere Mengen an Alttextilien auch in ihrem Wertstoffzentrum abgeben. Für Bürgeranfragen und Beschwerden in Zusammenhang mit der Alttextilienverwertung stehe ihre Hotline Abfallberatung kontinuierlich zur Verfügung. Jährlich würden ca. 850 Tonnen Altkleider von ihr im Stadtgebiet gesammelt. Die gesammelten Textilien würden einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb zur Verwertung übergeben. Langfristige Entsorgungsverträge mit den Entsorgungspartnern gewährleisteten eine kontinuierliche Sicherstellung des Entsorgungsangebotes unabhängig von der aktuellen Weltmarktlage für Alttextilien. Als unmittelbar von der Stadt beauftragter Dritter seien die Erträge der Sammlung gebührenrelevant und die erwirtschafteten Erlöse flössen vollständig in die Gebührenkalkulation der Abfallentsorgung der Beklagten ein.
5Unter dem 28. März 2013 nahm die Beklagte (Fachbereich Finanzen/ Beteiligungen) in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu der Anzeige der Klägerin gemäß § 18 Abs. 4 KrWG im Wesentlichen wie folgt Stellung: Die Sammlung und Erfassung von Alttextilien erfolge im Stadtgebiet über Sammelcontainer der B. . Diese sei von der Beklagten vertraglich mit der Erfassung und Verwertung von Alttextilien und -schuhen im Stadtgebiet beauftragt. Durch die angezeigte Sammlung der Klägerin würde die Entsorgungssicherheit und Funktionsfähigkeit des vom beauftragten Unternehmen eingerichteten nutzerfreundlichen Rücknahmesystems beeinträchtigt. Die Klägerin könne eine vollständige Erfassung und Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet nicht sicherstellen. Es müsse daher von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Aufgabenträgers ausgegangen werden, da insoweit auch die gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zu berücksichtigen sei.
6Am 3. April 2013 übersandte die Klägerin nähere Angaben zur beabsichtigten Sammlung und weitere Unterlagen. Sie teilte unter anderem mit: Es handele sich bei ihr um ein Kleinstunternehmen mit zehn Mitarbeitern und drei Fahrzeugen und sie beabsichtige, ab sofort flächendeckend im gesamten Stadtgebiet zu sammeln. Die Sammlung erfolge voraussichtlich zwei Mal monatlich als Straßensammlung mit Sammelkörbern, Säcken oder Eimern, eventuell auch über Container, wenn Stellplätze akquiriert werden könnten. Die Abfälle würden an zugelassene Entsorgungsunternehmen in Polen zur Wiederverwendung und -verwertung weitergegeben. Die Klägerin legte unter anderem die Verträge mit den benannten Verwertungsbetrieben bei.
7Mit der Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 - zugestellt am 6. Mai 2013 - untersagte die Beklagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung, in ihrem Stadtgebiet entsprechend der Anzeige vom 4. Dezember 2012 Altkleider und -schuhe gewerblich zu sammeln (Nr. 1). Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 € je Kalendertag und Sammlungsgebiet bzw. je Altkleidercontainer an (Nr. 2). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der Sammlung der Klägerin stünden überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie würden Abfälle erfasst, für die die Beklagte bzw. der von ihr beauftragte Dritte ein hochwertiges, flächendeckendes Sammelsystem eingerichtet habe. Bei der Bewertung sei auch das Zusammenwirken der gewerblichen Sammlung der Klägerin mit einer Vielzahl weiterer angezeigter Sammlungen zu berücksichtigen. Die von der Klägerin angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als diejenige des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten.
8Die Klägerin hat am 6. Juni 2013 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Es sei bereits zweifelhaft, ob bei der Beklagten eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorhanden sei. Insoweit komme ein Verstoß gegen das staatliche Neutralitätsgebot in Betracht. Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung könne materiell bereits deshalb nicht auf das Kreislaufwirtschaftsgesetz gestützt werden, weil es sich bei Altkleidern nicht um Abfall im Sinne des § 3 KrWG handele. Der Besitzer der Altkleider gebe seine Sachherrschaft nicht ohne jede weitere Zweckbestimmung auf, sondern gebe die Kleidung in die Sammlung, damit sie weitergetragen werde. Die Untersagungsverfügung sei im Übrigen zwar vom Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG gedeckt, es sei aber eine einschränkende, europarechtskonforme Auslegung geboten. Das bloße Vorhandensein eines Systems der haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger rechtfertige nicht die Annahme einer wesentlichen Beeinträchtigung seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung. Vorliegend sei eine solche Beeinträchtigung nicht anzunehmen, weil die beabsichtigte Sammlung der Klägerin nur geringe Mengen erfasse (ca. 60 Tonnen im Jahr). Daher seien auch nur geringfügige Auswirkungen auf die Gebührenkalkulation zu erwarten. Es könne nicht jede Gebührenerhöhung als Gefährdung der Gebührenstabilität eingestuft werden. Auf andere Gründe habe die Beklagte ihre Verfügung nicht gestützt.
9Die Klägerin hat beantragt,
10die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 23. April 2013 aufzuheben.
11Die Beklagte hat beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Die Beklagte hat sich auf die Begründung der Untersagungsverfügung berufen und ergänzend im Wesentlichen geltend gemacht: Sie sei nach § 1 Abs. 3 ZustVU als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Die Funktionen der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers würden von getrennten Organisationseinheiten wahrgenommen. Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers obliege dem Fachbereich Finanzen im Dezernat II, die untere Abfallwirtschaftsbehörde sei hingegen dem Fachbereich Umwelt im Dezernat III zugeordnet. Es finde somit eine organisatorische wie auch personelle Trennung dieser beiden Aufgabenbereiche statt. Die dreimonatige Frist des § 18 Abs. 1 KrWG beziehe sich auf die Anzeige der Sammlung, nicht auf Maßnahmen der Behörde. Im Übrigen sei die Klägerin noch innerhalb von drei Monaten nach Eingang der vollständigen Anzeige zum beabsichtigten Erlass der streitgegenständlichen Verfügung angehört worden. Alttextilien unterfielen dem Abfallbegriff des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Der Einwurf in den Altkleidercontainer sei eine Entledigung im Sinne des § 3 KrWG. Altkleider seien nur dann kein Abfall, wenn sie persönlich bei einer Kleiderkammer abgegeben würden. Das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei erfüllt. Die Beklagte habe die dahingehende Entscheidung des Gesetzgebers zu respektieren. Die Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers könne auch nicht als nur geringfügig angesehen werden, da auch das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen berücksichtigt werden müsse und für ihr Stadtgebiet eine Vielzahl gewerblicher Altkleidersammlungen angezeigt worden sei. Bei einer vollständigen Aufstellung der durch Dritte angezeigten Container würde voraussichtlich mindestens die Hälfte der Einsammelmenge der B. wegfallen.
14Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Untersagungsverfügung der Beklagten vom 23. April 2013 aufgehoben und zur Begründung angeführt: Der angefochtene Bescheid sei zwar formell, nicht jedoch materiell rechtmäßig. Der angezeigten gewerblichen Sammlung der Klägerin stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Es lasse sich bei der gebotenen europarechtskonformen Auslegung der Regelung in § 17 Abs. 3 KrWG nicht feststellen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten wegen Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen oder wegen wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen sei. Die im Hinblick auf letzteres genannten Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG seien nicht erfüllt. Dies gelte insbesondere für die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Zwar führe die von der Beklagten beauftragte B. im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Dies allein reiche aber nicht aus, um von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG ausgehen zu können. Zwar lege der Wortlaut der Bestimmung dies nahe. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG diene aber der Ausfüllung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG, wonach die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt sein müsse - und zwar bezogen auf die nach Satz 1 geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Diese wiederum könne nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten als gefährdet angesehen werden. Wenn eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers stets angenommen würde, wenn ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt bestehe, führe dies zu einem europarechtlich nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrenzschutz. Vor diesem Hintergrund bedürfe § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer einschränkenden Auslegung. Vor dem Hintergrund der Altpapierentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG so zu verstehen, dass eine spürbare Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung dann gegeben sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde. Es lägen hier indes keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass das bisherige System nicht auch bei Zulassung der Sammlung der Klägerin weiter betrieben werden könne. Die Sammlung über Container im Bringsystem verursache einen relativ geringen Aufwand und könne ohne weiteres an steigende oder fallende Sammelmengen angepasst werden, indem die Container zum Beispiel häufiger oder seltener geleert würden. Der Beklagte habe weder dargelegt noch sei sonst ersichtlich, dass Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller oder wirtschaftlicher Hinsicht gezogen werden müssten, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien im Stadtgebiet führten. Mitarbeiter und Fahrzeuge könnten auch anderweitig Verwendung finden. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des vorhandenen Wertstoffpotenzials müsse nicht mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung einhergehen. Zwar seien solche Auswirkungen tatsächlich schwer abzuschätzen, insbesondere angesichts ungenauer Angaben zum geplanten Umfang der Sammlung durch die gewerblichen Sammler. Dies rechtfertige indes nicht den Erlass einer insoweit vorsorglichen Untersagungsverfügung, wenn und soweit nicht absehbar sei, ob überhaupt eine Änderung der Entsorgungsstrukturen erforderlich werden könne. Insoweit sei die zukünftige Entwicklung abzuwarten.
15Mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung wendet die Beklagte im Wesentlichen ein: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, der klare Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedürfe einer restriktiven europarechtskonformen Auslegung. Dies ergebe sich zunächst aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 -. Auf die durch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Altpapierurteil exemplarisch genannten und durch das Verwaltungsgericht schon deshalb fälschlicherweise unbedingt vorausgesetzten ungeschriebenen Umstände, wonach eine Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nur anzunehmen sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde, könne deshalb nicht (allein) abgestellt werden. Gerade angesichts des weiten Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung von Art. 106 Abs. 2 AEUV bedürfe dies auch keiner europarechtlichen Korrektur. Die durch das Bundesverfassungsgericht für zulässig erachtete eigenständige Schutzbedürftigkeit der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung in der konkreten Ausgestaltung wäre hinfällig und der Wille des Gesetzgebers, der sich an diesen entwickelten Grundsätzen im Sinne der Rechtssicherheit und -klarheit orientiert habe, würde verletzt, wenn eine Beeinträchtigung dieser überwiegenden Interessen an zusätzliche, unbestimmte und ungeschriebene materielle Anforderungen geknüpft würde. Dies stelle keine vom Gesetzgeber beabsichtigte klare Leitlinie im Interesse einer intendierten Rechtssicherheit für alle Beteiligten dar. In europarechtlicher Hinsicht sei zudem zu berücksichtigen, dass Beschränkungen der Waren- und Wettbewerbsfreiheit bereits dann für gerechtfertigt gehalten würden, wenn sie dazu dienten, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden könne. Nach der Rechtsprechung des EuGH sei die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der konkreten Organisations- und Finanzierungsformen im Übrigen kein Gegenstand europarechtlicher Prüfung. Unabhängig davon habe sie, die Beklagte, ausreichend dargelegt, dass wesentliche Beeinträchtigungen auch konkret zu erwarten seien. Gegenwärtig würden durch die B. ca. 1.000 Tonnen Alttextilien pro Jahr gesammelt. Lege man ein Altkleiderpotenzial von 8 kg pro Einwohner und Jahr zugrunde, ergebe sich für die B. eine maximale Erfassungsmenge von knapp 1.300 Tonnen bei vollständiger Abschöpfung. Davon seien Mengen abzuziehen, die in die direkte Secondhand-Vermarktung insbesondere bei Kinderkleidung oder in Rücknahmesysteme von Händlern (z. B. H & M) gingen. Es verbleibe so ein Potenzial von ca. 1.100 Tonnen pro Jahr. Nach den ihr vorliegenden Anzeigen beabsichtigten sechs gewerbliche Sammlungen mit insgesamt 375 Sammelcontainern 805 Tonnen Alttextilien pro Jahr im Stadtgebiet einzusammeln. Sechs weitere gewerbliche Sammler hätten zwar die Anzahl der Container nicht angegeben, jedoch eine voraussichtliche Sammelmenge von knapp 200 Tonnen pro Jahr benannt. Darüber hinaus seien sieben Straßensammlungen mit einer geschätzten Sammelmenge von knapp 139 Tonnen pro Jahr angezeigt worden. Hinzu kämen die vor Inkrafttreten des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes bereits vorhandenen 29 Container. Insgesamt ergebe sich aus diesen Zahlen eine beabsichtigte Sammelmenge der gewerblichen Sammler, die deutlich über dem vorhandenen Potenzial liege. Sie sei auch nicht verpflichtet zuzuwarten, bis die befürchteten Auswirkungen auf die von der B. durchgeführte flächendeckende hochwertige Entsorgung tatsächlich stattgefunden hätten.
16Unabhängig davon gehe sie, die Beklagte, inzwischen davon aus, dass die beabsichtigte Sammlung der Klägerin auch wegen deren Unzuverlässigkeit untersagt werden müsse. Aus den von ihr eingeholten Auszügen aus dem Gewerbezentralregister und dem polizeilichen Führungszeugnis des Geschäftsführers ergäben sich nicht nur Verstöße gegen die Anzeigepflicht in ihrem Stadtgebiet, sondern auch in H. und in L. . Insbesondere seien Bußgeldbescheide der Stadt H. vom 9. Januar 2013 und vom 19. November 2013 der Stadt H. nach Einspruchrücknahme der Klägerin zwischenzeitlich rechtskräftig geworden. Darüber hinaus seien weitere Bußgeldbescheide (etwa aus dem Kreis S. ) einzubeziehen, in denen das Einspruchsverfahren noch nicht abgeschlossen sei. Auch der Kreis D. betreibe ein entsprechendes Verfahren, da die Klägerin ohne Einholung einer Sondernutzungserlaubnis eine Straßensammlung mittels Waschkörben und Eimern durchgeführt habe. Ferner betreibe die Klägerin in E. seit ca. sechs Monaten eine Sortieranlage, ohne hierfür die erforderliche Baugenehmigung eingeholt zu haben. Ebenso wenig habe sie ihr Gewerbe bei der Stadt E. angemeldet.
17In der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hat die Beklagte die in ihrer Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 unter Nr. 2 enthaltene Zwangsgeldandrohung aufgehoben.
18Die Beklagte beantragt,
19das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
20Die Klägerin beantragt,
21die Berufung zurückzuweisen.
22Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und die Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Weiter führt sie im Wesentlichen an: Die tatsächlichen Annahmen der Beklagten zu den zu erwartenden Auswirkungen gewerblicher Sammlungen auf die Sammlung der B. überzeugten nicht. Danach erziele die B. bei einem angenommenen Potenzial von 8 kg pro Einwohner pro Jahr einen Wirkungsgrad von 90 %. Die Klägerin gehe nach eigenen Erfahrungen jedoch davon aus, dass lediglich ein Potenzial von 6 kg pro Einwohner und Jahr realistisch sei. Das System sei etabliert und erziele offenbar wachsende Sammelmengen. Hierzu trage auch der Standortvorteil bei, dass die B. an öffentlichen Straßen und Plätzen im Stadtgebiet ohne Probleme weitere Sammelcontainer aufstellen könne. Deshalb erscheine es ausgeschlossen, dass mit der Aufstellung von 375 privaten Sammelcontainern mit einer Sammelmenge von 600 bis 700 Tonnen pro Jahr zu rechnen sei. Es sei vielmehr realistisch, dass sich an der vor der Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes festzustellenden Mengenverteilung zwischen öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und gewerblichen Sammlern keine signifikanten Änderungen ergeben würden, wenn von einer Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlungen abgesehen werde. Entgegen dem Berufungsvorbringen der Beklagten sei sie, die Klägerin, auch nicht unzuverlässig. Bis zur Neufassung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes habe sie über zehn Jahre beanstandungsfrei gearbeitet. Nach Wirksamwerden der Neufassung habe sie sich zwar zunächst tatsächlich schwer getan, ihren Anzeigeverpflichtungen als Grundlage für die Fortsetzung ihrer Sammlungstätigkeit vollständig nachzukommen. Dieses Problem habe sich durch Zukauf des Unternehmens P. -Alttextilien in E. verschärft. Insoweit sei sie davon ausgegangen, dass dieses Unternehmen, namentlich eine freiberuflich für dieses tätige langjährige Mitarbeiterin, in der Lage sei, die Erfüllung der rechtlichen Anforderungen an Sammlungen sicherzustellen. Dieser verantwortlichen Mitarbeiterin des übernommenen Unternehmens habe sie, die Klägerin, daher zunächst freie Hand gelassen. Nachdem festgestellt worden sei, dass diese Erwartung falsch gewesen sei, habe sie umgehend reagiert. Die von der Beklagten angeführten, in der Vergangenheit liegenden Verstöße würden sich daher in Zukunft nicht wiederholen. Aktuellere Gesetzesverstöße habe die Beklagte auch nicht vorgetragen. Insbesondere habe sie, die Klägerin, aufgrund der geäußerten Bedenken das Aufstellen von Sammelbehältern auf öffentlichen Flächen aufgegeben.
23Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
24Entscheidungsgründe
25Die zulässige Berufung der Beklagten ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
26Soweit die Beklagte ihre Ordnungsverfügung in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2015 hinsichtlich der unter Nr. 2 enthaltenen Zwangsgeldandrohung aufgehoben hat, geht die Anfechtungsklage der Klägerin ins Leere. In diesem Umfang ist sie unzulässig (geworden).
27Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.
28Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 ist hinsichtlich ihrer Nr. 1 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
29Als Rechtsgrundlagen für die Untersagung der Sammlung kommen hier § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG und § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG in Betracht. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person ergeben. Die gleiche Rechtsfolge tritt nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ein, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Ausgehend davon sind vorliegend die Voraussetzungen für eine Untersagung der gewerblichen Sammlung der Klägerin nicht erfüllt.
30I. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist die Beklagte zu ihrem Erlass zuständig.
311. Die Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Sie ist als Untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 LAbfG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung (GV. NRW. S. 267) für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig. Die Regelung entspricht der bereits nach der Vorgängerverordnung vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662) bestehenden Rechtslage.
32Vgl. zur früheren Rechtslage OVG NRW, Urteile vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, NWVBl. 2014, 16, sowie - 20 A 3043/11 - und 20 A 3044/11 -, beide juris.
33An der Zuständigkeit der Beklagten ändert sich nichts dadurch, dass sie zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger war und ist. Die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde ist zwar aus rechtsstaatlichen Gründen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und der Neutralitätspflicht, nicht bedenkenfrei, da es bei der Wahrnehmung der unterschiedlichen Aufgaben zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.
34Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, juris, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, und vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl. 2013, 1537.
35Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen, sind in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte in allgemeiner Form angewiesen, eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der Unteren Umweltschutzbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits zu gewährleisten.
36Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2-408.10.02.
37Diese Voraussetzung ist bei der Beklagten erfüllt und auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung erfüllt gewesen. Für das Gebiet der Beklagten wurde die Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bereits vor mehr als einem Jahrzehnt an die B. GmbH & Co. KG (B. ) delegiert, an der die Beklagte und der Bergische Abfallwirtschaftsverband zu jeweils 50 % beteiligt sind. Zwar ist die Beklagte damit nicht aus ihrer Position als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entlassen, die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist aber institutionell weitergehend verselbständigt, als es etwa bei einer Zuständigkeitsverteilung auf unterschiedliche Fachbereiche desselben Rechtsträgers der Fall wäre.
38Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, a. a. O.
39Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Beteiligungsverwaltung und damit auch die Zuständigkeit für die B. sind im Übrigen im Fachbereich Finanzen (Dezernat II) angesiedelt, die Funktion der Unteren Abfallbehörde wird hingegen von dem Fachbereich Umwelt 70 des Dezernats III der Verwaltung der Beklagten ausgeübt. Die Verantwortlichkeiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde nehmen für das Kreisgebiet der Beklagten demnach unterschiedliche Stellen und Personen wahr, so dass von einer ausreichenden organisatorischen Trennung ausgegangen werden kann. Diese Aufgabenverteilung bestand auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung.
40b) Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte ihre Untersagungsverfügung im gerichtlichen Verfahren nunmehr auch auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat. Beinhaltet das Vorgehen des Beklagten eine Ergänzung der vorhandenen Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW) der angefochtenen Untersagungsverfügung, ist dies unter dem hier behandelten Gesichtspunkt der formellen Rechtmäßigkeit ohne Weiteres zulässig, weil nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW sogar eine vollständig fehlende Begründung nachgeholt werden kann.
41Die Problematik des "Nachschiebens von Gründen" stellt sich hier nicht, weil der Senat auch ohne eine entsprechende Ergänzung der Begründung nicht gehindert gewesen wäre, die angefochtene Untersagungsverfügung auch unter dem Gesichtspunkt der Zuverlässigkeit der Klägerin zu prüfen. Denn bei einer Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG handelt es sich um eine gebundene Entscheidung; das Merkmal der Zuverlässigkeit unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle, die gegebenenfalls von Amts wegen hätte erfolgen müssen.
42Vgl. dazu nur Marks in: Landmann/Rohmer, GewO - Kommentar, § 35 Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 643/13 -, juris, und Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, a. a. O.
43II. Die Untersagungsverfügung ist jedoch materiell rechtswidrig.
441. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen der angezeigten Sammlung entgegenstehen, ist - ebenso wie für die Frage der (Un-)Zuverlässigkeit - die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat. Denn die Untersagung der Sammlung stellt einen Dauerverwaltungsakt dar; für einen solchen wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist.
45Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 11. März 2014 - 20 ZB 13.2510 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10. Oktober 2013 ‑ 10 S 1202/13 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; allgemein Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 116 f.
46Von diesem allgemeinen Grundsatz für die vorliegende Fallgestaltung eine Ausnahme zu machen, ist nicht angezeigt.
47Vgl. für die Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG bereits: OVG NRW, Urteile vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 316/14 ‑ und ‑ 20 A 2670/13 ‑, a. a. O.
48Dies ändert aber nichts daran, dass Bezugspunkt der Untersagungsverfügung die von der Klägerin konkret angezeigte Sammlung ist, insbesondere in ihrer angezeigten Ausgestaltung und ihrem angezeigten Umfang. Denn die Angaben in der Anzeige bestimmen wesentlich den Charakter der Sammlung, über deren Vereinbarkeit mit öffentlichen Interessen die zuständige Abfallbehörde zu befinden hat. Dabei liegt es in der Verantwortung des Sammlers, die von ihm beabsichtigte Sammlung durch korrekte und hinreichend realitätsnahe Angaben inhaltlich festzulegen.
49Vgl. dazu auch Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG - Kommentar, 2012, § 18 Rn. 12; Karpenstein/ Dingemann in: Jarass/Petersen, KrWG - Kommentar, 2014, § 18 Rn. 43 ff.
50Er hat den Gegenstand seiner Tätigkeit und deren Art und Weise zu bestimmen. Die Zugrundelegung des Aussagegehalts der Anzeige entspricht der Funktion des Anzeigeverfahrens, der zuständigen Abfallbehörde eine präventive Kontrolle der Zulässigkeit der Sammlung, also eine Beurteilung eines konkreten Vorhabens, zu ermöglichen.
51Vgl. dazu die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 17/6052, S. 88; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 1; Dippel, a. a. O., § 18 Rn. 5.
52§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt im Rahmen der Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen auf die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung ab, die sich wiederum nach dem Regelungskonzept des § 18 KrWG nur aus den Angaben in der Anzeige ergeben kann.
53Darüber hinaus ist dadurch die gebotene Gleichbehandlung aller Bewerber, für die es insbesondere in wirtschaftlichen Konkurrenz- und Mangelsituationen unter anderem auf den Zeitpunkt des (vollständigen) Eingangs einer Anzeige ankommen kann, zu gewährleisten.
542. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf den die Beklagte die angefochtene Verfügung ursprünglich allein gestützt hat, liegen zum danach maßgeblichen Zeitpunkt nicht vor.
55a) Der Anwendbarkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Untersagungsverfügung mehr als drei Monate nach der Anzeige der Sammlung ergangen ist.
56Die als Anknüpfungspunkt für eine gegenteilige Auffassung allein in Betracht kommende Frist aus § 18 Abs. 1 KrWG betrifft lediglich den Zeitabstand zwischen der Anzeige und der frühestmöglichen Aufnahme der Sammeltätigkeit. Verstreicht diese Frist, ist der Sammler berechtigt, mit der Durchführung der gewerblichen Sammlung zu beginnen. Diese Berechtigung lässt die materiellen Voraussetzungen für das Entfallen der Überlassungspflicht ebenso unberührt wie die behördlichen Befugnisse, diese Voraussetzungen nach Maßgabe von § 18 Abs. 5 KrWG durch Anordnungen umzusetzen.
57b) Das Verwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit der ‑ soweit ersichtlich ‑ einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur zutreffend davon ausgegangen, dass die von der Klägerin gesammelten bzw. zu sammelnden Alttextilien Abfälle im Sinne des § 17 KrWG sind.
58So ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, NWVBl. 2014, 300; auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. September 2013 ‑ 10 S 1116/13 ‑, a. a. O.; im Übrigen wird die Abfalleigenschaft in den einschlägigen Gerichtsentscheidungen stillschweigend vorausgesetzt; vgl. auch Gruber, Abfallrecht 2015, 174.
59Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren (relevanten) Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen
60- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 ‑ 20 A 570/82 ‑, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 ‑ 3 Ob OWi 124/83 ‑, NVwZ 1984, 198 -
61die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruht auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972. Die Entledigung und ein hierauf gerichteter Wille war danach schon dann zu verneinen, wenn überhaupt eine irgendwie geartete nützliche Verwendung oder Verwertung stattfand bzw. beabsichtigt war.
62Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1989 ‑ 7 B 157.89 ‑, NVwZ 1990, 564; Kunig/ Schwermer/Versteyl, AbfG, § 1 Rn. 13, 15 und 32.
63Demgegenüber ist nach aktuellem Recht das von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägte Verständnis der Entledigung und des spezifischen Entledigungswillens maßgeblich. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.
64Die Höhe der Wiederverwendungsquote trägt keinen Rückschluss auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und sich hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis stehen im Übrigen die je unterschiedlichen Wiederverwendungsquoten ‑ einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die Quoten einzelner Unternehmen ‑ als denkbare Parameter entgegen. Es ist durch nichts Konkretes belegt, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote einzelner gewerblicher Sammler von Alttextilien auseinandersetzen oder ihnen diese bekannt ist. Allerdings liegt selbst die Wiederverwendungsquote der Klägerin bei maximal 60 % der gesammelten Textilien. Weiterhin beziehen sich diese Quoten ‑ soweit ersichtlich ‑ lediglich auf Bekleidung, nicht jedoch auch auf sonstige (Alt‑)Textilien und (Alt‑)Schuhe, so dass insoweit ein Rückschluss von der Wiederverwendungsquote auf eine Zweckbestimmung ohnehin nicht in Betracht kommt.
65Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und davon, ob mit einer ‑ hier nicht in Rede stehenden ‑ Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden", an eine Kleiderkammer oder an eine sonstige Abgabestelle etwa zur Versorgung von Flüchtlingen eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Nutzer von Sammelcontainern Alttextilien aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung einwerfen, die Gegenstände sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich. Dies gilt, wie der Senat bereits an anderer Stelle ausgeführt hat,
66vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, a. a. O.,
67auch unter Berücksichtigung der Ergebnisse einer forsa-Umfrage von März 2013. Dieser kann zwar entnommen werden, dass hinsichtlich der Abgabe von Altkleidern der ganz überwiegende Teil der bisherigen Besitzer aus einer bestimmten, auf die Wiederverwendung (als Kleidung) gerichteten Motivationslage heraus handelt. Dies reicht jedoch nicht aus, in der Abgabe einer für eigene Zwecke nicht mehr gewollten und für Dritte möglicherweise noch weiter nutzbaren Sache zugleich und darüber hinaus eine durch ein gewisses Maß an Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gekennzeichnete Zweckbestimmung zu sehen. Gerade aus Seite 6 der Ausführungen zur Umfrage ist vielmehr zu schließen, dass, wenn überhaupt, mit der Abgabe in einer Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, nicht jedoch mit dem Einwerfen in einen in der Öffentlichkeit aufgestellten und frei zugänglichen Sammelcontainer.
68Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel dem Nutzer eines Sammelcontainers keine Möglichkeit zur Verfügung steht, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, selbst wenn ein entsprechendes Interesse bestehen sollte. Denn mit dem Einwurf der Alttextilien in den Sammelcontainer gibt er, wie ihm auch bewusst ist, im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit auf. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, der Nutzer eines Sammelcontainers wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen hätte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein regelmäßig nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es ‑ auch nach der angesprochenen forsa-Umfrage ‑ unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück ‑ zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands ‑ schlicht "loswerden" werden will und es aus Umweltschutz- oder Kostengründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führt der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden. Dass es insoweit unterschiedliche Vorstellungen geben wird, ob ein Kleidungsstück gleichwohl noch getragen werden kann bzw. etwa in Notsituationen mangels Alternativen getragen wird, bestätigt die ausgeführte Unmöglichkeit, den Abfallbegriff auf diese Weise zu konkretisieren.
69Aus dem Sortieren nach der Einsammlung und der sich daran anschließenden Vermarktung kann keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen dürften.
70c) Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stehen jedoch überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht entgegen.
71aa) Die nähere Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen enthält § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Danach liegen diese unter anderem vor, wenn die beabsichtigte Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet. Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Letzteres wiederum ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
72- 73
1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
- 74
2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
- 75
3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 2 KrWG gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung (§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG).
77bb) Die vorliegend in Rede stehende Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG verlangt auf der Tatbestandsebene allein, dass durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt.
78Unter einer "haushaltsnahen getrennten Erfassung von Abfällen" im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist zumindest in erster Linie ein Holsystem beim privaten Haushalt zu verstehen. Dies ergibt sich aus den Kriterien für den Vergleich der Leistungsfähigkeit nach § 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG und wird bestätigt durch die Begründung der vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vorgeschlagenen Änderung des ursprünglichen Gesetzentwurfes der Bundesregierung zum Kreislaufwirtschaftsgesetz. Neben dem üblichen Entsorgungsbehälter für das einzelne Grundstück sollen über das Tatbestandsmerkmal "sonstige hochwertige getrennte Erfassung" auch sonstige Erfassungssysteme erfasst werden, soweit sie nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz erfassen können. Gemeinsames Merkmal aller (geschützten) Systeme soll dabei sein, dass sie das Ressourcenpotential der werthaltigen Abfälle effizient nutzen.
79Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44; Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 17 KrWG Rn. 175, 179 ff.
80Dies schließt ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Sammelcontainern ein. Referenzpunkt der Regelung ist das haushaltsnahe Entsorgungssystem, dem die anderen Systeme in den wesentlichen Punkten entsprechen müssen. Insbesondere muss für sämtliche Einwohner des Entsorgungsgebiets eine mit zumutbarem Aufwand erreichbare Möglichkeit der Abgabe der Abfälle bestehen.
81In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.
82cc) Weitergehende tatbestandliche Anforderungen stellt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG seinem Wortlaut nach nicht auf. Danach ist auf der Grundlage dieser Regelung als Rechtsfolge "anzunehmen", dass der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten entgegenstehen.
83Diese Feststellung bedeutet entgegen der von der Beklagten vertretenen Auffassung aber (noch) nicht, dass allein die Existenz eines haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen Erfassungssystems eine Untersagungsverfügung trüge. Dies wäre nur dann der Fall, wenn § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits für sich genommen einen eigenständigen Untersagungsgrund darstellte oder immer zwingend auf eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten führte. Das ist aber nicht der Fall.
84Ein solches Verständnis der Vorschrift findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze und widerspricht der Regelungssystematik des § 17 Abs. 3 KrWG. Die Regelungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG stellen ‑ anders als das in § 17 Abs. 3 Satz 1 genannte Bezugskriterium der Funktionsfähigkeit ‑ keine rechtlich verselbständigten Untersagungstatbestände dar. Vielmehr ist bei ihrer Erfüllung die wesentliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (lediglich) "anzunehmen" und ist in der Folge auch eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit (nur) "anzunehmen". Damit besagt bereits der Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, dass die Erfüllung des Tatbestandes eine weitergehende Betrachtung nicht entbehrlich macht. Ansonsten wäre eine solche Konsequenz nicht "anzunehmen", sondern sie würde "vorliegen", wovon etwa § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG für die "überwiegenden öffentlichen Interessen" im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ausgeht. Eine derartige Verbindung hat der Gesetzgeber indes in den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vorgesehen und auch nicht gewollt. Das zeigt schon die im Vergleich zu Satz 1 unterschiedliche Fassung der beiden Regelungen, die für den Begriff "anzunehmen" auf einen Aussagegehalt als Vermutung, die sich einzelfallabhängig als richtig oder falsch erweisen kann, hindeutet. Belegt wird dies aber insbesondere auch durch die Begründung des Änderungsantrags zum ursprünglichen Gesetzentwurf, wonach Satz 3 die Schwelle konkretisieren soll, ab der eine "wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden kann und den Behörden eine klare Leitlinie" vorgegeben wird.
85Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (Unterstreichung durch den Senat).
86Sowohl das Modalverb "kann" als auch der Begriff der "Leitlinie" belegen, dass dieser Bestimmung lediglich ein Orientierungs-, nicht (streng) abschließender Charakter zukommen sollte. Es ist auch nicht zu unterstellen, der Gesetzgeber sei tatsächlich davon ausgegangen, jede gewerbliche Sammlung beeinträchtige ausnahmslos ein hochwertiges kommunales Erfassungssystem. Dagegen spricht insbesondere, dass bereits die in der Begründung des Gesetzentwurfs genannten Erfassungssysteme (Holsysteme und sonstige hochwertige Erfassungssysteme) grundlegende Unterschiede aufweisen und auch innerhalb eines Systemtyps selbst bei seiner Hochwertigkeit gewisse Bandbreiten auftreten können. Schon deshalb variiert naturgemäß ihre "Störanfälligkeit" in beträchtlichem Umfang. Hinzu kommt, dass die jeweils betroffenen Entsorgungsgebiete nach Größe, Siedlungsstruktur und Einwohnerzahl erheblich voneinander abweichen können. Gleiches gilt für die gewerblichen Sammlungen. Dass der Gesetzgeber diese Unterschiede über § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vollständig einebnen wollte, ist nicht anzunehmen. Im Gegenteil liegt es geradezu auf der Hand, dass etwa eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien, die im Extremfall nur einen Container oder eine einmal jährlich stattfindende Straßensammlung in einem Stadt- oder Ortsteil umfasst, das bestehende, voraussetzungsgemäß hochwertige System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten schon bei abstrakter Betrachtung im Hinblick auf Planung und Organisation nicht tangiert. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber auch in einem solchen Fall eine Untersagung der gewerblichen Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen anordnen wollte.
87Die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist damit ‑ im Sinne einer Vermutung ‑ so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nicht von vornherein und immer die Schlussfolgerung rechtfertigt, dass in diesem Fall die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich durch eine angezeigte gewerbliche Sammlung ‑ im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen ‑ beeinträchtigt sein wird und dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten gefährdet ist. Letzteres bedarf des Vorliegens weiterer Umstände, wobei sich allerdings die Annahmen aus den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG ihrem Wesen als Vermutungen entsprechend indiziell dahingehend auswirken, dass die "anzunehmenden" Folgen regelmäßig eintreten. Ob dies dann tatsächlich der Fall ist, hängt immer davon ab, ob und inwieweit der von den Annahmen vorausgesetzte Sachverhalt zunächst auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und von dort aus auf die Funktionsfähigkeit durchschlägt.
88Angesichts dessen kann der Begriff "anzunehmen" nicht als eine gesetzlich zwingende (unwiderlegliche) Vermutung
89- so etwa Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125; Wenzel, ZUR 2014, 579; Siederer/Wenzel/ Schütze, AbfallR 2014, 79 -
90oder als gesetzliche Fiktion
91- so insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172; Weidemann, AbfallR 2012, 96 -
92verstanden werden. Zwar ließe der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG ein solches Verständnis zu, das aufgrund der gleichlautenden Formulierung in § 3 Abs. 2 und 3 KrWG in systematischer Hinsicht auch nicht vollkommen fernläge.
93Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172.
94Dem steht aber im vorliegenden Zusammenhang entgegen, dass das Tatbestandsmerkmal von vornherein nicht in jeder von ihm erfassten Konstellation geeignet wäre, eine reale Verbindung zwischen dem Vermutungs- bzw. Fiktionstatbestand und dem Bezugsobjekt herzustellen. Dies führte dann zumindest partiell zu den oben bereits angesprochenen logischen Brüchen. Diese lassen sich aber vermeiden, wenn der Begriff "anzunehmen" ‑ wie dargestellt ‑ als eine (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt verstanden wird. Mit einem solchen Verständnis des in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG verwendeten Begriffs "anzunehmen" wird für § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG die notwendige und gewollte Wesentlichkeit der Auswirkungen sichergestellt und dem Sinn und Zweck von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, als Hilfsmittel für den Ausgleich der Interessen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten und des gewerblichen Sammlers zu dienen, angemessen Rechnung getragen.
95dd) In diesem Verständnis bedarf die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG (auch) im Hinblick auf seine Nr. 1 entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die auch der wohl herrschenden Auffassung in Literatur und Rechtsprechung entsprechen dürfte,
96Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, juris; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 171; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 65; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 17 KrWG Rn. 118, 129,
97nicht aus übergeordneten Gesichtspunkten heraus einer Korrektur im Sinne einer einschränkenden Auslegung im Hinblick auf die dort geregelten Merkmale, die zur gesetzlich angeordneten Annahme wesentlicher Beeinträchtigungen führen sollen. Vielmehr trägt das Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt den Gesichtspunkten hinreichend Rechnung, die für eine solche einschränkende Auslegung angeführt werden.
98Angesichts des insoweit eindeutigen Wortlauts des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG käme eine solche - ergänzende oder korrigierende - Auslegung nach allgemeinen Auslegungsregeln nur dann in Betracht, wenn das so gefundene wortlautgetreue Verständnis ersichtlich nicht dem Willen des Gesetzgebers entspräche, zu sinnwidrigen, der Denklogik widersprechenden Ergebnissen führte oder das vom Gesetzgeber an sich Gewollte in dieser Form mit höherrangigem Recht nicht in Einklang stünde und dieser Widerspruch durch eine solche einschränkende Interpretation beseitigt werden könnte. Nur dann dürfte die an sich jeder Auslegung gesetzte Wortlautgrenze überwunden werden. Keine der genannten Voraussetzungen ist indes unter der dargestellten Prämisse einer (widerleglichen) Vermutung bzw. eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses erfüllt.
99(1) Entgegen der in Teilen von Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung lässt sich nicht feststellen, dass das vorstehend dargelegte Auslegungsergebnis nicht vom Willen des Gesetzgebers gedeckt ist.
100Die insoweit regelmäßig herangezogene Begründung zum ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052)
101- hierauf stellen etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O., und VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O., VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, juris, ab -
102ist hierfür unergiebig, weil sie sich auf eine Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG bezieht, die nicht Gesetz geworden, sondern durch die vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in Bezug auf die Regelung in Satz 2 und die Neueinführung des Satzes 3 substantiell und gerade mit dem Ziel, den Schutzkatalog für die öffentlichen Interessen zu erweitern (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43), modifiziert worden ist. Unabhängig davon lässt ein "einseitiges" Abstellen auf die (ursprünglichen) Vorstellungen der Bundesregierung außer Acht, dass der Gesetzgebungsprozess gerade von einem Interessengegensatz zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgern und gewerblichen Sammlern geprägt war und die Interessen der öffentlich-rechtlichen Entsorger in verstärktem Maße von Seiten des Bundesrates vertreten wurden, während seitens der Bundesregierung ‑ nicht zuletzt aufgrund dort bestehender europarechtlicher Bedenken ‑ das Ziel einer stärkeren Marktöffnung verfolgt wurde. Demzufolge weisen die erst im Vermittlungsausschuss endgültig konturierten Regelungen der letztendlich Gesetz gewordenen Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG Kompromisscharakter auf, so dass zu deren Auslegung die ursprünglichen Vorstellungen der Bundesregierung jedenfalls nicht ohne weiteres und uneingeschränkt herangezogen werden können.
103Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 23 ff.
104Nimmt man indes die auf die Ergänzung des § 17 Abs. 3 KrWG bezogenen Materialien zum Maßstab, spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bewusst gewählt hat. So wird dort die Einfügung der Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wie folgt erläutert:
105" Nach der ersten Fallgruppe erhält die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durchgeführte hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung einen besonderen Schutz, insbesondere gegenüber dem sogenannten 'Rosinenpicken'." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)
106In der zusammenfassenden Begründung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG neu heißt es sodann:
107" Durch die Ergänzung der Regelung wird die Steuerungsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger konkretisiert. Die Regelung verdeutlicht, dass hochwertige Wertstofferfassungssysteme in rechtssicherer Weise geschützt werden können und die Aufgabenerledigung auf verlässlicher Grundlage bei tragfähigen und stabilen Gebühren organisiert werden kann. Zugleich schützt die Regelung auch die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung und sichert so die 'duale' Entsorgungsverantwortung im Bereich der Entsorgung von Haushaltsabfällen ab. Sie gewährleistet damit einen fairen Interessenausgleich zwischen öffentlich-rechtlicher und privater Entsorgungswirtschaft." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)
108Eine entsprechende Regelungsabsicht lässt auch die grundlegende Motivation zur gesetzlichen Aufwertung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu eigenständigen Schutzobjekten und zu deren gesetzlicher Konkretisierung durch die Regelung des Satzes 3 erkennen, wonach mit ihm den Betroffenen eine klare Leitlinie zur Beurteilung wesentlicher Beeinträchtigungen vorgegeben werden sollte.
109BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44.
110Noch deutlicher in diese Richtung geht die Stellungnahme der FDP-Fraktion, die grundsätzlich einen möglichst großen Spielraum der privaten Entsorger im Gesetzgebungsverfahren verfochten hat, im Zusammenhang mit dem endgültigen Gesetzesbeschluss. Dort heißt es:
111" In vielen Kommunen gebe es keine gesonderte Papiersammlung oder das Papier müsse auf Wertstoffhöfen oder in Wertstoffcontainern in großer Entfernung entsorgt werden. In diesem Fall sei es ökologisch sinnvoll, wenn ein privates Unternehmen dies übernehme und damit auch noch Geld verdiene. Das dürfe von den Kommunen nicht untersagt werden. Wenn die Kommunen diesen Service nicht anböten, dürfe nicht verhindert werden, dass es Wettbewerb gebe. Wenn aber die Kommunen den Service einer Papiertonne anböten, müsse dieser auch Bestand haben." (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 18)
112Ein dem (ursprünglichen) gesetzgeberischen Anliegen, gewerblichen Sammlern einen (erleichterten) Marktzugang und damit in größerem Umfang Konkurrenz zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Sammlungen zu ermöglichen, widersprechender absoluter Konkurrenzschutz, der eine einschränkende Auslegung erfordern könnte,
113vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, a. a. O., VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 - W 4 K 13.326 -, juris,
114ist mit dieser Regelung ‑ zumal im Verständnis eines Regelfalles ‑ im Übrigen nicht verbunden. Denn die Regelung lässt tatbestandlich nicht jedes Entsorgungssystem ausreichen, sondern verlangt dessen Hochwertigkeit. Ein solches kommunales Sammlungssystem ist jedenfalls nicht in allen Gemeinden und nicht für alle in Frage kommenden Abfallfraktionen vorhanden. Gewerblichen Sammlern verbleibt immer die Möglichkeit, ihre Sammeltätigkeit in solchen Kommunen auszuüben, in denen ein hochwertiges Erfassungssystem nicht bzw. nicht für die in Frage kommende Abfallfraktion vorhanden ist.
115Dass dies nicht ein rein theoretisches Phänomen ist, zeigt die Fallgestaltung, die dem Senatsurteil vom 21. September 2015 - 20 A 2120/14 - zugrunde liegt. Der beklagte Kreis hatte der Klägerin die Sammlungstätigkeit nur in einer kreisangehörigen Kommune untersagt, in allen anderen Städten und Gemeinden, in denen nach Auffassung des Beklagten keine hochwertigen Erfassungssysteme existierten, durfte die dortige Klägerin ihrer Tätigkeit uneingeschränkt nachgehen.
116(2) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wird auch nicht durch die Überlegung in Frage gestellt, der Gesetzgeber habe sich an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im sog. Altpapierurteil,
117BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 124, 154,
118konkret an den dortigen Fallgruppen der wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur und des Schutzes des Vergaberechts, orientiert, weshalb die in Satz 3 benannten Fälle mit Blick hierauf verstanden werden müssten.
119Zum einen steht der von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr.1 KrWG erfasste Fall ausdrücklich nur beispielhaft ("kann von Bedeutung sein") für die nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ausreichende "mehr als geringfügige Auswirkung auf Organisation und Planungssicherheit".
120BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O. (Rn. 34).
121Zum anderen bleibt außer Acht, dass nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die Entsorgungssicherheit nur ein Aspekt, wenn auch ein wesentlicher, im Rahmen der erforderlichen Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen ist. Daneben steht die Erwägung, wonach die gesetzliche Überlassungspflicht für Abfälle aus privaten Haushaltungen unter unionsrechtlicher Perspektive ihre Rechtfertigung auch darin findet, dass (schon) bei einer Freigabe des Wettbewerbs im Markt um Abfälle aus privaten Haushaltungen Funktionsstörungen zu erwarten sind und deshalb eine Aufgabenzuweisung an den öffentlichen Entsorgungsträger erfolgen darf. Die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlichen Entsorgungsträger setze ein Mindestmaß an Planbarkeit voraus, das bei ungehindertem Zugriff privater Dritter nicht gewährleistet sei.
122BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O., (Rn. 41); bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 ‑, NVwZ 2015, 52 (Rn. 44).
123Diese Erwägung stellt das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich neben seine Ausführungen zur Entsorgungssicherheit. Dies lässt sich letztlich nur so verstehen, dass daneben der hier unter europarechtlichen Gesichtspunkten angeführte Aspekt, wonach ein freier Markt mit freiem Zugriff für sich genommen als schädlich betrachtet werden kann, zu berücksichtigen ist ‑ und zwar gerade in Abhängigkeit von materiellen Qualitätskriterien ("kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung"). In diese nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eröffnete Rechtfertigungsmöglichkeit ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bruchlos einzuordnen.
124Demgegenüber passen die für eine wesentliche Beeinträchtigung der Entsorgungsstruktur angeführten Fallgruppen auf den Fall des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits im Ansatz nicht. Ein solches hochwertiges System setzt einen nicht unerheblichen Personal- und Logistikeinsatz gerade voraus. Deshalb kann es im Hinblick auf die Änderung der Entsorgungsstruktur auch nicht darauf ankommen, dass Personal für den Fall der Aufgabe des gewerblichen Sammlers vorgehalten werden muss. Entsprechendes Personal für (fast) alles Sammelbare ist naturgemäß vorhanden.
125(3) Auch der Verweis auf das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG stellt das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht in Frage.
126Ob der Einwand, ein auf den Wortlaut beschränktes Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG lasse sich nicht in das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG einfügen, da allein die Existenz eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems noch nicht bedeute, dass es durch eine gewerbliche Sammlung wesentlich beeinträchtigt oder in seiner Funktion gefährdet wäre, für die Auslegung des Gesetzes maßgeblich herangezogen werden kann, liegt nicht ohne weiteres auf der Hand. Denn der Gesetzgeber dürfte nach den vorstehenden Ausführungen die Konsequenzen der Regelung erfasst und bezweckt haben, ohne dass er die Tragweite der Bestimmung seinerseits grundsätzlich verkannt hätte. Im Rahmen der Gesetzesauslegung ist daher zunächst zu prüfen, ob das System so, wie es vorhanden ist, einen Sinn ergeben kann. Erst wenn dies zu verneinen ist, kommt unter dem Gesichtspunkt der Widersprüchlichkeit eine korrigierende Auslegung in Betracht.
127Vor diesem Hintergrund kommt dem Umstand besondere Bedeutung zu, dass der Gesetzgeber den Schutz des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein einem hochwertigen Erfassungssystem zukommen lassen will. Der Regelung liegt damit zum einen der Gedanke der Sicherung des damit einhergehenden hohen Umweltstandards zugrunde, der gegen Wettbewerb abgeschirmt wird. Da das Kreislaufwirtschaftsgesetz insgesamt jedenfalls primär auf ökologische Standards, nicht auf ökonomische Chancengerechtigkeit ausgelegt ist, kann hierin kein grundlegender Wertungswiderspruch gesehen werden.
128In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ("kein ökologischer Mehrwert").
129Zum anderen ist bei einem solchen System regelmäßig zu unterstellen, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte seiner Organisationsverantwortung in besonderer Weise gerecht geworden ist. Wegen dieser "Vorleistung" erscheint es auch nicht von vornherein unsinnig anzunehmen, dass er deshalb auf eine größere Planungssicherheit angewiesen ist. Ebenso durfte der Gesetzgeber berücksichtigen, dass ein solches hochwertiges System regelmäßig eine komplexere Logistik erfordert und deshalb störungssensibler ist. Dies gilt jedenfalls für ein ‑ dem Gesetzgeber wie ausgeführt primär vor Augen stehendes und als Referenzmodell dienendes ‑ flächendeckendes Holsystem (wie beispielsweise bei der Papiertonne).
130In diesem Sinne auch Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.
131Dass dieser Ansatz nicht uneingeschränkt auf die "sonstigen" (Bring-)Systeme Anwendung finden kann, da diese insoweit regelmäßig hinter dem Planungs- und Organisationsaufwand und den damit verbundenen Kosten zurückbleiben, kann über die hinreichend offene Formulierung "ist anzunehmen" sachgerecht berücksichtigt werden und lässt nicht zwingend auf einen grundlegenden Wertungswiderspruch schließen.
132(4) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedarf auch keiner europarechtlichen Korrektur.
133Es ist nicht zu erkennen, dass das dargestellte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die europarechtlichen Anforderungen verfehlte. Soweit dies vornehmlich mit der Überlegung begründet wird, eine allein am Wortlaut der tatbestandlichen Voraussetzungen orientierte Auslegung führe zu einem unionsrechtlich unzulässigen (und vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollten) absoluten Konkurrenzschutz, trifft dies ‑ wie ausgeführt ‑ bereits im Ausgangspunkt nicht zu. Denn für die Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG reicht gerade nicht die Existenz irgendeines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems aus, sondern dieses muss qualitative Voraussetzungen erfüllen. Ist dies nicht der Fall, bleibt es bei einem "freien Markt". Absoluten Schutz vor Konkurrenz kann es daher allenfalls im konkreten Sammlungsgebiet geben. Diese Klarstellung ist aus unionsrechtlicher Perspektive aus zwei Gründen bedeutsam:
134Zum einen wird damit Konkurrenz nicht per se für das Gebiet eines Mitgliedstaats ausgehebelt, zum anderen wird der Schutz gerade an einem Merkmal festgemacht, das europarechtlich nicht nur unbedenklich ist, sondern dem zunehmend gerade vom Primärrecht besonderes Augenmerk geschenkt wird.
135Vgl. dazu Hatje in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 14 Rn. 5 ff.; Schorkopf, WuV 2008, 253; Frenz, GewArch 2011, 16; in diesem Sinne auch Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.
136Insbesondere die durch den Lissabonner Vertrag neugefasste Bestimmung des Art. 14 AEUV, wonach in Anbetracht des Stellenwerts, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts die Union und die Mitgliedsstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verträge dafür Sorge tragen, dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können, und das hierauf bezogene Protokoll Nr. 26 über Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
137- zum Rang als vollwertiger Bestandteil des Primärrechts nach Art. 51 EUV vgl. nur Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 15 -
138lassen erkennen, dass die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG tatbestandlich erfassten hochwertigen Sammlungssysteme auch aus unionsrechtlicher Perspektive in qualifizierter Weise schutzwürdig sind. Die Qualität der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wird durch das Protokoll Nr. 26 zum Lissabonner Vertrag konkret und ausdrücklich anerkannt. Danach kommt es für Daseinsvorsorgeleistungen insbesondere auf die Bedürfnisse und Präferenzen der Nutzer sowie auf "ein hohes Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte" an. Die nähere Ausgestaltung wird zugleich in die Verantwortung der Mitgliedstaaten gestellt.
139Hinzu kommt, dass durch den Lissabonner Vertrag die (frühere) reine Zielbestimmung des Art. 14 AEUV um einen Gewährleistungsauftrag ergänzt wurde.
140Vgl. Wernicke in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 14 AEUV Rn. 39 ff.; Frenz, GewArch 2011, 16.
141Auch dies spricht dafür, dass eine Regelung wie die hier in Rede stehende sich im Rahmen des Unionsrechts bewegt, wie es insbesondere die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit postuliert.
142Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43.
143Dem steht auch nicht grundsätzlich entgegen, dass Art. 14 AEUV und das Protokoll Nr. 26 nicht an die Stelle des Art. 106 Abs. 2 AEUV, sondern neben ihn treten bzw. ihn "unbeschadet" lassen. Zum einen sind sie gleichwohl jedenfalls bei dessen Auslegung zu berücksichtigen.
144Vgl. Khan in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV - Kommentar, 5. Aufl. 2010, Art. 106 Rn. 20; Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 11, 15; Jung in: Calliess/ Ruffert, EUV/AEUV - Kommentar, 4. Aufl. 2011, Art. 106 AEUV Rn. 52; Frenz, GewArch 2011, 16.
145Zum anderen ist zu beachten, dass nach der jüngeren Rechtsprechung der europäischen Gerichte im Rahmen der Reglementierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (der Daseinsvorsorge) den Mitgliedstaaten auch nach Art. 106 Abs. 2 AEUV ein weiter Ermessensspielraum zuzubilligen ist, der im Wesentlichen nur im Hinblick auf offensichtliche Fehler und missbräuchliches Verhalten der Kontrolle der Gemeinschaftsorgane unterliegt.
146Vgl. dazu EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, Slg. 1997, I-5768 (Rn. 36 ff., 51 ff.) und vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, Slg. 1999, I-5863 (Rn. 103 f.); EuG, Urteil vom 12. Februar 2008 ‑ T-289/03 -, Slg. 2008, II-81 (Rn. 148); in diesem Sinne auch Voet van Vormizeele in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 106 AEUV Rn. 63, 69 ff.; eingehend Wernicke, a. a. O., Art. 106 AEUV Rn. 73 ff.
147Europarechtlich scheint es nach den vorstehenden Ausführungen aber jedenfalls nicht als offensichtlich fehlsam, eine bestimmte Qualitätsstufe vor Gefährdungen zu schützen.
148Auch die vom Europäischen Gerichtshof benannten und anerkannten, vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, noch betonten Fallgruppen, in denen nationale Regelungen den Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV genügen können, sind insgesamt weitgehend und letztlich nur unter der Prämisse eines weiten Regelungsspielraums nachvollziehbar. Danach sind das Abholen und die Behandlung von Haushaltsabfällen im Allgemeininteresse liegende öffentliche Aufgaben, die ein Staat von Behörden wahrnehmen lassen kann und auf die er entscheidenden Einfluss behalten darf.
149Vgl. EuGH, Urteile vom 10. November 1998 ‑ Rs. C-360/96 (BFI Holding) -, Slg 1998, I-6821 (Rn. 52), und vom 23. Mai 2000 - Rs. C-209/98 (Sydhavens Sten & Grus) -, Slg. 2000, I-3777 (Rn. 76).
150Eine Verhinderung der Aufgabenerfüllung im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV liegt vor, wenn das öffentliche Unternehmen seine Tätigkeit unter Wettbewerbsbedingungen nicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen ausüben kann. Eine Existenzgefährdung durch die Zulassung von Wettbewerb ist dabei nicht erforderlich.
151Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 ‑ Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, Slg. 2007, I-9926 (Rn. 34 f.), vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, a. a. O. (Rn. 107), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/ Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) ‑, Slg. 1993, I-2563 (Rn. 14 ff.).
152Entscheidend ist vielmehr, ob es für das begünstigte Unternehmen einen anderen wirtschaftlich zumutbaren Weg gibt, seine Aufgabe zu erfüllen, wobei auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen einzubeziehen ist.
153Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 36), vom 25. Oktober 2001 ‑ Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, Slg. 2001, I‑8137 (Rn. 57 ff.), vom 17. Mai 2001 - Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, Slg. 2001, I-4142 (Rn. 55), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) -, a. a. O. (Rn. 14 ff.).
154Beschränkungen können auch dann gerechtfertigt sein, wenn sie dazu dienen, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden kann.
155Vgl. EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 42); in diesem Sinne wohl auch Urteil vom 25. Oktober 2001 - Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, a. a. O. (Rn. 53 zum Aspekt des sog. "Rosinenpickens").
156Allerdings lässt sich der einschlägigen Rechtsprechung nicht zweifelsfrei entnehmen, wie weit der den Mitgliedstaaten grundsätzlich zugestandene Ermessensspielraum im Einzelfall reicht, da insbesondere der Europäische Gerichtshof gleichzeitig betont, dass Art. 106 Abs. 2 AEUV als Ausnahmevorschrift von den Grundsätzen des Binnenmarktes insgesamt tendenziell eng auszulegen sei.
157In diesem Sinne EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 49), vom 17. Mai 2001 ‑ Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, a. a. O. (Rn. 56), vom 25. Juni 1998 - Rs. C-203/96 (CAD) -, Slg. I-4111 (Rn. 64 ff.), und vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 51 ff.); Khan, a. a. O., Art. 106 Rn. 20.
158Vor diesem Hintergrund erscheint es ‑ nicht zuletzt unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 29. Juni 2011 im Notifizierungsverfahren (abgedruckt bei von Lersner/Wendenburg, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 39), die das materielle Erfordernis wesentlicher Auswirkungen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger betont und strukturelle Änderungen im System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Rechtfertigungsgrund offenbar noch nicht ausreichen lassen will ‑ nicht ausgeschlossen, bei einem allein auf die tatbestandlichen Voraussetzungen abstellenden Verständnis die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als von Art. 106 Abs. 2 AEUV trotz des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten nicht mehr gedeckt anzusehen.
159Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 4 ff., 175; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170.
160Dies kann indes schon deshalb auf sich beruhen, weil diese Bedenken jedenfalls dann nicht mehr durchgreifen, wenn auch das auf der Rechtsfolgenseite des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG befindliche Wort "anzunehmen" in den Blick genommen wird und ‑ wie bereits im Einzelnen dargelegt ‑ dahingehend verstanden wird, dass die Vorschrift eine (widerlegliche) Vermutung oder einen Regelfall mit Ausnahmevorbehalt beinhaltet.
161Ergänzend ist im Übrigen noch darauf hinzuweisen, dass auch eine bereits den Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG korrigierende unionsrechtlich begründete Auslegung den vorstehend dargelegten Ermessensspielraum des Gesetzgebers zu berücksichtigen hätte und ihrerseits unter einem Erforderlichkeitsvorbehalt stünde. Aus diesem Grund dürfte sie jedenfalls nicht so weit gehen, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG letztlich losgelöst von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG geprüft würden und diese Regelung statt als Regelbeispiel als zusätzliches Tatbestandsmerkmal verstanden würde. Ausgehend davon, dass der Gesetzgeber jedenfalls grundsätzlich europarechtlich befugt ist, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unter qualitativen Gesichtspunkten Wettbewerbsbeschränkungen zu unterwerfen, dürfte auch ein solches Verständnis nicht dazu führen, dass § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG letztlich Ausnahmecharakter erhielte oder durch die zusätzlichen Anforderungen rechtlich oder tatsächlich leerliefe. Zu weit ginge auch in der unionsrechtlichen Perspektive daher die Auffassung, die Rechtfertigung der Untersagung einer gewerblichen Sammlung sei davon abhängig zu machen, dass tatsächliche Beeinträchtigungen immer vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nachgewiesen werden müssten und noch zusätzlich auch deren Wesentlichkeit positiv festzustellen wäre.
162So aber Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 ‑ 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.
163Die aus Art. 106 Abs. 2 AEUV, Art. 14 AEUV i. V. m. dem Protokoll Nr. 26 zum Vertrag von Lissabon folgenden Anforderungen an eine tatbestandliche Reduktion dürften sich daher nicht entscheidend von denjenigen Maßstäben unterscheiden, die bei einem Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG als widerlegliche Vermutung bzw. als Regelfälle mit Ausnahmevorbehalt anzuwenden wären. Eine unionsrechtliche Reduktion wäre dementsprechend nur dann von Bedeutung und in diesem Fall unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit auch geboten, wenn man die Regelung der Nr. 1 ‑ was wie bereits im Einzelnen dargelegt nicht sachgerecht ist ‑ als unwiderlegliche Vermutung oder gesetzliche Fiktion verstünde, ohne dass dies aber im Einzelfall zu anderen Ergebnissen führen dürfte.
164(5) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG steht auch in Einklang mit Art. 12 GG.
165Der partielle Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen stellt nur einen Ausschnitt aus dem Tätigkeitsfeld der Abfallsammlung und -entsorgung dar und ist daher als eine Berufsausübungsregelung zu qualifizieren, die hier durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls ‑ Sicherstellung der jederzeitigen Abfallbeseitigung ‑ gerechtfertigt ist.
166Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, 55; kritisch Oexle/ Lammers, AbfallR 2015, 192.
167ee) Ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG damit im Ergebnis so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zwar regelmäßig, nicht aber ausnahmslos den Schluss rechtfertigt, dass in diesem Fall die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten wesentlich durch eine gewerbliche Sammlung beeinträchtigt wird, bleibt stets zu prüfen, ob bei der Betrachtung des konkreten Einzelfalles Umstände zu erkennen sind, die ‑ im Sinne einer Widerlegung der Vermutung bzw. einer Ausnahme von dem Regelfall ‑ ein anderes Ergebnis tragen.
168(1) Diese Betrachtung hat indes zu berücksichtigen, dass mit Wortwahl und Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck nach dem Vorstehenden eine Verbindlichkeit in der Form einer "Vermutung"/"Regel" vorgegeben ist. Die Annahmen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG und in deren Folge nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG kommen daher nur dann nicht zum Tragen, wenn eine Konstellation vorliegt, die bei konkreter Betrachtung eine vom gesetzlichen Regelfall abweichende Einschätzung rechtfertigt. Dabei ist aber wiederum zu beachten, dass die Regelungen des § 17 Abs. 3 KrWG Teil des Gegenausnahmesystems ist, das die grundsätzliche Öffnung der Sammlung von getrennt vorgehaltenen Abfallfraktionen auch für gewerbliche Sammlungen ermöglichen soll.
169Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.
170Diese gebotene Gesamtbetrachtung bewegt sich dabei im Rahmen der Prüfung, ob der beabsichtigten Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.
171Bei dem Merkmal der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Von daher obliegt es im gerichtlichen Anfechtungsverfahren den Beteiligten, entsprechend ihrer jeweiligen Erkenntnissphäre jedenfalls auf entsprechende Aufforderung die jeweils bei ihnen vorhandenen einschlägigen Informationen zur Verfügung zu stellen, die eine solche Kontrolle ermöglichen. Dies betrifft alle für die Beurteilung relevanten Aspekte, namentlich die Frage, ob Besonderheiten des Einzelfalles vorliegen und dazu führen, dass trotz Bestehens einer hochwertigen Sammlung deren wesentliche Beeinträchtigung bei Durchführung der in Rede stehenden gewerblichen Sammlung bei realistischer Betrachtung nicht zu erwarten steht.
172Bezugspunkt ist dabei für § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die Erfassung und Verwertung der konkret in Rede stehenden Abfallfraktion.
173Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 169 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 177.
174Anderenfalls ergäbe die Bezugnahme allein auf für diese Abfallfraktion zugeschnittene Sammelsysteme keinen Sinn. Dieses Verständnis entspricht im Übrigen ‑ wie ausgeführt ‑ auch der Regelungsintention des Gesetzgebers.
175Damit sind sowohl diejenigen Grundlagen, auf denen die Investitions- und Aufbauentscheidung fußen, als auch die konkret vorhandenen Organisationsstrukturen der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten selbst erfasst. Insofern ist wiederum die gesetzgeberische Orientierung an einem Holsystem von Bedeutung. Liegt ein solches vor, spricht wegen des mit ihm verbundenen hohen finanziellen und organisatorischen Aufwands Vieles dafür, dass es in aller Regel ohne weitere Voraussetzungen gegen gewerbliche Konkurrenz geschützt werden kann.
176In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.
177Das bedarf angesichts des vorliegend gegebenen Sachverhalts aber keiner weiteren Vertiefung. Jedenfalls ist festzustellen, dass je weiter sich das sonstige hochwertige System von diesem Referenzmodell entfernt, desto eher Sonderfälle und unwesentliche Beeinträchtigungen in Betracht kommen.
178Als Anknüpfungspunkt für entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen geeignet sind dabei vom Grundsatz her die Auswirkungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten, weil diese bei insgesamt positivem Marktwert die wirtschaftliche Grundlage für dessen Erfassungssystem ist und dieses System sinnvollerweise nachfrage‑/bedarfsgerecht ausgelegt ist. Das Ausmaß der Auswirkungen auf die Sammelmenge lässt Rückschlüsse darauf zu, ob und in welchem Umfang das System in seiner Ausgestaltung geändert werden muss, um unter Berücksichtigung der infrage stehenden gewerblichen Sammlung ohne größere Beeinträchtigungen zu funktionieren. Dabei muss der gegebenenfalls zu berücksichtigende Anpassungsbedarf mehr als nur geringfügig, also wesentlich, sein, aber nicht so weit gehen, dass das kommunale System aufgegeben werden oder grundlegend oder strukturell umgestaltet werden muss.
179Angesichts dessen kann ein Ausnahmefall auch dann in Betracht kommen, wenn die Erfahrung mit einem bisher unbeanstandeten Nebeneinander des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems und (neuer) gewerblicher Sammlung nennenswerte Auswirkungen allenfalls als theoretische Möglichkeit erscheinen lässt. Dies kann etwa auch der Fall sein, wenn sich das zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bestehende hochwertige Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten überhaupt erst aus einer Konkurrenzsituation entwickelt hat. Dann liegt dessen Beeinträchtigung durch einen neuen, weiteren Mitbewerber nicht unmittelbar auf der Hand.
180Im Weiteren können auch Besonderheiten der beabsichtigten konkurrierenden gewerblichen Sammlung einen Ausnahmefall begründen. Ansatzpunkt für die Betrachtung hat dabei zunächst die in Rede stehende Sammlung selbst und damit die Feststellung zu sein, ob diese in ihrer konkreten Ausgestaltung und angesichts des bestehenden öffentlich-rechtlichen Systems vom gesetzgeberisch angenommenen Leitbild abweicht.
181Ob das so ist, beurteilt sich, was die konkret angezeigte gewerbliche Sammlung angeht, nach den Angaben in deren Anzeige ‑ insbesondere hinsichtlich der Sammelmenge und der Containerzahl. Auch wenn es sich dabei (nur) um den größtmöglichen Umfang der beabsichtigten Sammlung handelt, ändert dies nichts daran, dass die Anzeige formell den Weg eröffnet, die Sammlung durchführen zu dürfen. Nur auf der Basis der Anzeige kann die zuständige Abfallbehörde das Beeinträchtigungspotential abschätzen und kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte planen. Eine Orientierung an den tatsächlich zu erwartenden Sammelmengen erscheint ebenso unpraktikabel wie nicht gesetzeskonform. Denn die tatsächlichen Sammelmengen können erst im Nachhinein festgestellt werden, d. h. wenn die Sammlungen bereits durchgeführt worden sind. Im Übrigen erschließt sich nicht, anhand welcher Kriterien die zuständige Abfallbehörde die Planungen eines gewerblichen Sammlers eigenmächtig als realistisch oder unrealistisch bewerten sollte ‑ zumal ihr dafür nur die "Pflichtangaben" nach § 18 Abs. 2 KrWG zur Verfügung stehen. Andererseits gibt es keinen Grund, die gewerblichen Sammler, die zu entsprechenden Angaben verpflichtet sind, davon zu entlasten, realistisch zu planen und diese Planung in der Anzeige als Vorhaben offenzulegen. Eine andere Auffassung ließe außer Acht, dass gerade Art und Umfang der Sammlung (und damit auch die beabsichtigte Sammelmenge) nach § 18 Abs. 2 KrWG anzuzeigen sind. Weshalb diese dann für die Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG irrelevant sein sollten, erschließt sich nicht. Diese Angaben sollen ‑ wie bereits ausgeführt ‑ nach § 18 Abs. 2 KrWG die zuständige Abfallbehörde gerade in die Lage versetzen, die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu überprüfen.
182Eine wesentliche Beeinträchtigung kann insbesondere auszuschließen sein, wenn die konkret beabsichtigte gewerbliche Sammlung selbst kein nennenswertes Gewicht im Vergleich zum bestehenden System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zu entwickeln vermag. Dass die Beurteilung anhand des Schädlichkeitspotentials der gesetzgeberischen Regelung nicht fremd ist, zeigt nicht zuletzt die Begünstigung gemeinnütziger Sammlungen, die zumindest auch wegen ihres regelmäßig kleineren Umfangs vom Gesetzgeber vorgesehen wurde.
183Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 89.
184Neben der nach der Anzeige beabsichtigten Sammelmenge kann von Bedeutung sein, ob eine Straßensammlung oder eine Containersammlung geplant ist, insbesondere bei Letzterer auch die geplante Verteilung der einzelnen Container. So sind nachhaltige Auswirkungen auch bei einer kleineren Containerzahl dann nicht auszuschließen, wenn sich die gewerbliche Sammlung gerade auf die ressourcenstarken Zentren konzentriert und die Peripherie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten überlässt und sie damit geeignet ist, den internen Ausgleich in Frage zu stellen. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass zu den Angaben nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG zumindest in ländlichen Gebieten auch gehört, dass der gewerbliche Sammler Angaben dazu macht, wo, d. h. in welchen Ortsteilen, gesammelt werden soll.
185Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 ‑ 20 B 869/13 -, juris.
186Führt der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte eine Containersammlung durch, wird diese bei prognostischer Betrachtung von einer Straßensammlung regelmäßig weniger beeinträchtigt werden. Neben deren üblicherweise eher punktuellen Charakter ist insoweit zu berücksichtigen, dass sie wegen ihrer anderen Organisation eher die Chance bietet, weitere Potentiale zu erschließen und damit Nischen zu besetzen. Insoweit kann ihr eine das System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten tendenziell ergänzende Funktion zukommen. Von Bedeutung kann schließlich auch die nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG anzugebende Größe des Sammlungsunternehmens sein. Denn bei einem kleinen und eventuell nur lokal tätigen Unternehmen ist eine Verdrängungswirkung weniger naheliegend als bei einem Großunternehmen.
187Aus Vorstehendem ergibt sich, dass feste Zahlen ‑ etwa im Hinblick auf eine Höchstmenge oder eine bestimmte Containerzahl oder einen Bruchteil der vorhandenen Container oder Sammelmengen ‑ insoweit nicht abstrakt bestimmbar sind, vielmehr kann die Prüfung allenfalls anhand von Faustgroßen strukturiert werden.
188Die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles erübrigt sich aber gleichwohl regelmäßig jedenfalls dann, wenn sich schon bei isolierter Betrachtung der einzelnen gewerblichen Sammlung aufgrund ihres Umfangs potenziell beeinträchtigende Rückwirkungen auf das bestehende System angesichts der typischen Wechselbeziehungen zwischen Erfassungsmenge und Erfassungssystem geradezu aufdrängen.
189(2) Ist aber allein nach den ‑ hinreichend aussagekräftigen ‑ Angaben zur konkret angezeigten gewerblichen Sammlung noch (nicht) festzustellen, dass wesentliche Beeinträchtigungen nicht zu erwarten sind, ist vor dem Hintergrund des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG eine weitere Betrachtung erforderlich.
190Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist für die Beurteilung auch nach den Sätzen 2 und 3 nicht allein auf die konkrete angezeigte gewerbliche Sammlung abzustellen, sondern "auch" das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen einzubeziehen. Bereits die Wortwahl des Gesetzes spricht hier dafür, dass damit in erster Linie auf die konkreten Verhältnisse abgestellt wird, also ein an der gegebenen Situation und nicht an den zukünftigen Entwicklungen orientiertes Merkmal gewählt wird. Dem entspricht die Gesetzesbegründung, wonach die zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt bereits bestehenden Sammlungen zu berücksichtigen sind.
191Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43; in diesem Sinne auch VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.; Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154; Beckmann, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 115.
192Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung sind deshalb vom Grundansatz her zunächst die tatsächlich (zulässigerweise) durchgeführten gewerblichen Sammlungen mit ihren jeweiligen Sammelmengen einzustellen. Diese (realen) Sammelmengen schlagen sich aber regelmäßig schon in den bereits erzielten Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nieder. Denn diese sind Ergebnis eines Erfassungsgeschehens, auf das die existierenden Sammlungen bereits einwirken. Eines Rückgriffs auf die angezeigten Sammelmengen bedarf es deshalb insoweit regelmäßig nicht. Daraus folgt zugleich, dass die tatsächlich vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten realisierte Sammelmenge grundsätzlich tauglicher und ausreichender Bezugspunkt für die prognostisch zu beantwortende Frage ist, ob bei Hinzutreten der angezeigten gewerblichen Sammlung im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen wesentliche Beeinträchtigungen realistischerweise (nicht) zu erwarten sind. Die Einzelfallbetrachtung kann ferner zumindest dann auch davon ausgehen, dass die bereits durchgeführten Sammlungen zu keiner (wesentlichen) Beeinträchtigung geführt haben, wenn die Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten in den vergangenen Jahren (kontinuierlich) angestiegen oder jedenfalls unverändert geblieben sind.
193Darüber hinaus hat die zuständige Abfallbehörde noch die gewerblichen Sammlungen in ihre Betrachtung einzustellen, die zum maßgeblichen Zeitpunkt aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen (noch) nicht wirken (können), gleichwohl aber bei der Prognose der Auswirkungen im konkreten Fall zu berücksichtigen sind.
194Dies betrifft zunächst diejenigen gewerblichen Sammlungen, die zwar schon angezeigt sind, aber noch nicht durchgeführt werden dürfen, weil die Wartefrist nach § 18 Abs. 1 KrWG noch nicht abgelaufen ist.
195Ferner sind auch Sammlungen entscheidungserheblich, die zwar durchgeführt werden dürften und deshalb im Fall ihrer Realisierung bereits über die real erzielte Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Dritt-beauftragten erfasst wären, von denen aber positiv feststeht, dass sie noch nicht durchgeführt werden, und bei denen zumindest damit zu rechnen ist, dass sie wie angekündigt realisiert werden. Eine solche Erwartung ist auch dann begründet, wenn die gewerbliche Sammlung zwar untersagt wurde, der betroffene Sammler hiergegen aber gerichtlich vorgeht. Damit bringt er besonders sinnfällig zum Ausdruck, dass er an der Sammlung festhält, auch wenn er sie ‑ sei es wegen der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung, sei es, weil er aus betriebswirtschaftlichen Gründen oder sonstigen Erwägungen heraus die Sammlung erst nach erreichter Rechtssicherheit ins Werk setzen will ‑ noch nicht durchführt.
196Aus dem Kreis der damit grundsätzlich berücksichtigungsfähigen gewerblichen Sammlungen scheiden dementsprechend allerdings diejenigen aus, bei denen die Anzeige entweder zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt schon zurückgenommen war oder die bis dahin bestandskräftig untersagt wurden. In Bezug auf diese zu berücksichtigenden, noch nicht ins Werk gesetzten Sammlungen ist ‑ schon mangels anderer denkbarer Bezugsgrößen ‑ aus den bereits für die konkret in Rede stehende gewerbliche Sammlung genannten Gründen die angezeigte Sammelmenge maßgeblich.
197Von diesen potentiellen erheblichen gewerblichen Sammlungen sind indes der konkret angezeigten Sammlung auch im Rahmen der erforderlichen Auswirkungsprognose nur diejenigen entgegenzuhalten, die bereits vor Eingang deren (vollständiger) Anzeige bei der zuständigen Abfallbehörde angezeigt worden sind. Denn soweit Sammlungen erst danach angezeigt wurden, haben sie schon aus Gründen der zu gewährleistenden gleichmäßigen Behandlung aller potenziellen Sammler bei der Betrachtung zurückzustehen. Zu einer solchen gleichmäßigen Behandlung gehört ‑ wie ausgeführt ‑ auch die Beachtung des Prioritätsprinzips.
198Vgl. auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154.
199Aufgrund der Funktion des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist es allerdings nicht gerechtfertigt, auch die angezeigten gemeinnützigen Sammlungen in die Auswirkungsprognose einzubeziehen. Für eine solche Einbeziehung spricht zwar das gesetzgeberische Anliegen, die Gesamtbelastung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems zu berücksichtigen.
200Vgl. BT-Drucks. 17/1705 (neu), S. 43.
201Dieser Blickwinkel wäre aber nicht systemkonform. Denn Schutzziel des § 17 Abs. 3 KrWG ist die Funktionsfähigkeit des konkreten öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems. Dieses wiederum ist aber gegenüber gemeinnützigen Sammlungen gerade nicht geschützt (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG) und muss mit diesen selbst um den Preis wesentlicher Beeinträchtigungen leben, die sogar bis hin zum eigenen Zusammenbruch gehen dürfen. Die gemeinnützigen Sammlungen gehören also ‑ anders als die gewerblichen ‑ zu den Systembedingungen, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte einzukalkulieren hat. Ihre Existenz kann allenfalls die Empfindlichkeit des kommunalen Erfassungssystems gegenüber einer gewerblichen Sammlung dadurch steigern, dass die vom kommunalen System erfasste Sammelmenge bereits so niedrig ist, dass eine hinzukommende gewerbliche Sammlung spürbarere Auswirkungen hat, als sie es bei einer größeren Sammelmenge des kommunalen Systems hätte.
202Vgl. in diesem Zusammenhang einerseits Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 56, und andererseits Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 155.
203(3) Im Hinblick auf die dargestellten Kriterien, die die Annahme eines Ausnahmefalles begründen können, lassen sich für gewerbliche Alttextiliensammlungen ausgehend von den derzeitigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die praxisgerechte Handhabung gewisse Faustgrößen zur Strukturierung der erforderlichen Einzelfallbetrachtung ableiten:
204Eine ‑ als Summe aus der angezeigten Sammlung und den nach dem Vorstehenden relevanten anderen gewerblichen Sammlungen ‑ insgesamt zu berücksichtigende gewerbliche Sammelmenge von unter 10 % des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten Gesammelten spricht regelmäßig dafür, dass auch mit Hinzutreten der angezeigten Sammlung kein wesentlicher Einfluss auf das bestehende hochwertige öffentlich-rechtliche System verbunden ist. Mengeneinbußen in diesem Umfang bewegen sich in einer Größenordnung von ohnehin auftretenden Schwankungen, die ein an sich funktionierendes Entsorgungssystem typischerweise verkraften kann.
205Vgl. dazu auch die Übersichten bei Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 176, und Gruber, Abfallrecht 2015, 182, zu in der Rechtsprechung insoweit angewandten Schwellenwerten.
206Umgekehrt erübrigt sich die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles regelmäßig dann, wenn die einzustellenden gewerblichen Sammelmengen Rückwirkungen auf das bestehende kommunale System offensichtlich erwarten lassen. Eine gewerbliche Sammlung wird jedenfalls dann ohne weiteres als potentiell wesentlich schädlich einzustufen sein, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen mehr als die Hälfte der von der bestehenden Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten erzielten Sammelmenge für sich in Anspruch nimmt. Denn unter Berücksichtigung des Umstandes, dass bei der Sammlung von Alttextilien der Gewinnanteil am Erlös mit 50 % zu veranschlagen ist,
207vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 2670/13 -, a. a. O.,
208würde bei einer Halbierung der Sammelmenge bei gleichbleibender Infrastruktur (Kosten) aus der zur Quersubventionierung geeigneten Sammlung ein Zuschussgeschäft. Dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte in einem solchen Fall mehr als nur geringfügige Konsequenzen für Organisation und Planung seines Systems ziehen wird, ist selbstverständlich und bedarf keiner Einzelfallbetrachtung. Im Gegenteil liegt es nahe, dass solche Folgerungen bereits zu einem deutlich früheren Zeitpunkt gezogen werden, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte drohenden Verlusten frühzeitiger begegnen dürfte. Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber davon ausgegangen ist, ein Containersystem könne gegebenenfalls auch bei stark zurückgehenden Mengen noch weiterbetrieben werden, ist dies für sich genommen nicht falsch. Vorausgesetzt wird dabei aber, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte nicht kostenbewusst agiert. Zudem wiegt die gewerbliche "Rosinenpickerei" im potentiellen Grenzkostenbereich der öffentlich-rechtlichen Erfassung besonders schwer. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die von der angezeigten gewerblichen Sammlung ausgehenden Mengenrückgänge nicht allein den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten, sondern unter Umständen auch existierende gewerbliche und gemeinnützige Sammlungen treffen dürften.
209In dem damit verbleibenden Zwischenraum von etwa 10 bis 50 % der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten ist es grundsätzlich dessen Aufgabe, konkrete Auswirkungen auf seine Funktionsfähigkeit unter dem Blickwinkel der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung seines Systems plausibel zu machen. Geschieht dies nicht, ist eine unmittelbare Gefährdung jedenfalls nicht zu erkennen.
210Die Anforderungen an eine plausible Darlegung sind dabei umso höher, je näher die einzustellende gewerbliche Sammelmenge an der unteren Grenze von 10 % verbleibt. Umgekehrt wird die Beeinträchtigung mit einer Annäherung an die regelmäßige Obergrenze der Verträglichkeit immer weniger erläuterungsbedürftig sein. Insoweit kann zudem von Bedeutung sein, in welchem Umfang die bestehende Sammlung das Ressourcenpotential ausschöpft und wie sich das gegenwärtige Konkurrenzgeschehen darstellt. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte weitgehend eine Monopolstellung, werden die Folgen gewerblicher Sammlungen ihn praktisch allein treffen, so dass schon bei einem Mengenentzug von weniger als der Hälfte drastische Anpassungen realistischer werden. Denkbar sind solche Änderungen zum einen im Hinblick auf den Sammelrhythmus und die Zahl der Sammelcontainer, aber zum anderen etwa auch dadurch, dass sich Investitionen in die hochwertige Infrastruktur konkret nicht so rechnen, wie es der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte in seine Entscheidung einstellen durfte, oder dass die Infrastruktur nicht so einsetzbar ist, wie er es beabsichtigt hat. In solchen Fällen steht fest, dass zumindest die Planungssicherheit nachteilig betroffen ist oder es zu spürbaren organisatorischen Veränderungen kommen wird.
211ff) Ausgehend von diesen Grundsätzen stehen der Sammlung der Klägerin keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
212(1) Die in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG genannten tatbestandlichen Voraussetzungen sind vorliegend zwar erfüllt.
213Die B. führt als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eine "sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung" (im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) der von der Sammlung der Klägerin erfassten Alttextilien durch.
214Von der B. werden gegenwärtig im Stadtgebiet flächendeckend 207 Sammelcontainer für Alttextilien betrieben. Hinzu kommt - insbesondere für die Abgabe größerer Mengen - ein zentrales Wertstoffzentrum. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist von Seiten der Beklagten auch nachvollziehbar dargelegt worden, dass dieses System ständig unter dem Gesichtspunkt der Bedarfsgerechtigkeit überprüft und gegebenenfalls angepasst wird. Die Richtigkeit dieser Angaben wird vor allem durch die Verdichtung des Netzes von Standorten und Sammelcontainern seit dem Jahr 2012 - insgesamt enthält die Anlage 1 zum Beklagtenschriftsatz vom 15. September 2015 38 zusätzliche Container - bestätigt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Angebotsplanung nicht geeignet wäre, das Ressourcenpotenzial der Alttextilien hinreichend effektiv zu nutzen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
215Dies zeigt im Übrigen die Kontrollüberlegung, dass das ausgehend von dem in Rechtsprechung und Literatur anhand statistischen Materials, insbesondere der Abfallbilanz Nordrhein-Westfalen für Siedlungsabfälle 2008/2009, realistischerweise zugrunde zu legende Potenzial von sieben bis acht Kilogramm Alttextilien und -schuhen pro Einwohner und Jahr im Stadtgebiet der Beklagten weitgehend tatsächlich durch die Sammelcontainer der B. erfasst wird. Die für das Jahr 2015 hochgerechnete Sammelmenge liegt bei ca. 1.085 Tonnen. Ausgehend von einer Einwohnerzahl von ca. 164.000 ergibt sich ein (theoretisches) Potenzial von max. 1.315 Tonnen. Soweit die Klägerin aufgrund eigener Erfahrungen von einem deutlich niedrigeren Potential von sechs Kilogramm pro Einwohner ausgeht (dies entspräche einem Sammelpotential in M. von knapp 1.000 Tonnen), mag dies auf sich beruhen, da sich dadurch der Erfassungsgrad der Sammlung der B. lediglich auf eine Vollabdeckung erhöhte.
216Anhaltspunkte dafür, dass die Sammlung der B. keine ausreichende Verwertung der gesammelten Alttextilien vorhalten oder garantieren könnte und ihre Sammlung unter diesem Aspekt nicht als hochwertig angesehen werden könnte, liegen nicht vor. Die B. lässt das Sammelgut nach wirtschaftlichen Kriterien vermarkten, die sich ihrerseits an den real möglichen Formen der Verwertung ausrichten. Von Seiten der Beklagten ist schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat insoweit nachvollziehbar dargelegt worden, dass das beauftragte Verwertungsunternehmen nach qualitativen Maßstäben ausgesucht und kontrolliert wird. Aus diesem Grund kann auch dahinstehen, dass sich der Begriff der Hochwertigkeit in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein auf das Sammelsystem beziehen dürfte und damit das Korrelat des haushaltsnahen Sammlungstypus markiert.
217(2) Da mithin die tatbestandlichen Voraussetzungen aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vorliegen, greift an sich die sich aus dieser Bestimmung ergebende Vermutung, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der B. als Drittbeauftragte entgegenstehen. Bei einer Betrachtung des konkreten Einzelfalles liegen indes besondere Umstände vor, die diese Vermutung widerlegen bzw. nicht durchgreifen lassen.
218Die angezeigte Sammlung der Klägerin selbst erreicht bezogen auf die bestehende Sammlung der B. als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kein Gewicht, das die Annahme einer Beeinträchtigung plausibel erscheinen ließe. Die von ihr angezeigte maximale Sammelmenge von 60 Tonnen pro Jahr entspricht lediglich etwa 5,5 % des für das Jahr 2015 hochgerechneten Ertrages der B. und bleibt für sich genommen deutlich unterhalb der oben genannten Bagatellgrenze. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass die Klägerin im laufenden Verfahren auf die Einwände der Beklagten bezüglich ihrer Zuverlässigkeit hin zugesichert hat, diesen Bedenken Rechnung zu tragen und ihre Sammlung entsprechend zu beschränken. Daher kann realistischer Weise nicht mehr davon ausgegangen werden, sie werde das ursprünglich avisierte Sammlungsvolumen tatsächlich erreichen. Das hatte die Beklagte zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 21. September 2015 jedenfalls konkret zu berücksichtigen.
219Ein durchgreifend anderes Ergebnis ergibt sich hier auch nicht unter Einbeziehung der weiteren berücksichtigungsfähigen Sammlungen. Hinzuzurechnen sind hier nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG unter dem Gesichtspunkt des Zusammenwirkens alle bis zum 14. Dezember 2012 angezeigten Sammlungen, die weder bestandskräftig untersagt noch zurückgezogen waren. Zu diesem ist die Anzeige der Klägerin bei der Beklagten nach Aktenlage eingegangen. Die Beklagte ist auch von einer Prüffähigkeit der Anzeige ausgegangen, obwohl sie zu einem späteren Zeitpunkt noch Unterlagen nachgefordert hat. Denn sie hat ungeachtet dessen das Beteiligungsverfahren eingeleitet und den Drittbeauftragten um Stellungnahme gebeten. Von Seiten der Beklagten ist zudem in der mündlichen Verhandlung klargestellt worden, dass über die Bestandssammlungen hinaus derzeit keine gewerblichen (Container-)Sammlungen (mehr) im Stadtgebiet stattfinden, so dass keine der neuangezeigten potentiellen gewerblichen Sammlungen auf die tatsächlich erzielte Sammelmenge der B. bisher real einwirken kann. Ausgehend von der von der Beklagten vorgelegten Aufstellung aller angezeigten Sammlungen ist deshalb eine berücksichtigungsfähige Sammelmenge aus gewerblichen Sammlungen in Höhe von 202,23 Tonnen pro Jahr zugrunde zu legen, die sich aus den Sammlungen Nrn. 4, 8, 10, 11, 13 und 14 gemäß der von der Beklagten als Anlage zum Schriftsatz vom 15. September 2015 vorgelegten "Anzeigen nach § 18 KrWG zur Sammlung von Alttextilien" ergeben. In der Addition mit der Sammlung der Klägerin folgt daraus eine jährliche Sammelmenge aus gewerblichen Alttextiliensammlungen von (maximal) 262,23 Tonnen, die etwas mehr als 24% des für das Jahr 2015 hochgerechneten Sammelertrages der B. in Höhe von 1.085 Tonnen ausmacht.
220Bei der deshalb nach obigen Maßstäben erforderlichen Prüfung des Einzelfalles ist zu berücksichtigen, dass auch diese potentielle Gesamtbelastung von weniger als einem Viertel in der maßgeblichen Bandbreite von 10 - 50 % deutlich näher an der Bagatellgrenze bleibt und deshalb eine eingehende und plausible Darlegung der gleichwohl realistischer Weise anzunehmenden Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Drittbeauftragten seitens der Beklagten zu erfolgen hätte. Eine solche fehlt hier schon deshalb, weil die von der Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat geschilderten möglichen Beeinträchtigungen der B. außer Acht lassen, dass diese ausschließlich ein Containersammelsystem, also ein Bringsystem, betreibt, während die Klägerin eine Straßensammlung, mithin ein Holsystem, ins Werk setzen will. Wie bereits ausgeführt, kommt einem solchen System tendenziell eine ergänzende Funktion zu, da es zumindest potentiell geeignet ist, ein bisher noch nicht realisiertes Ressourcenpotenzial derjenigen Alttextilienbesitzer zu erschließen, die nicht willens oder in der Lage sind, die bereitgestellten Container trotz ihrer Flächenabdeckung aufzusuchen. Dass sich die Sammlung der Klägerin, die ohnehin nur einen geringen Umfang hat, auch unter Berücksichtigung dieser Eigentümlichkeit gefährdend auf das bestehende System auswirken könnte, ist nicht zu erkennen und wird von der Beklagten auch nicht plausibel dargelegt. Insbesondere sind realistische Rückwirkungen auf die derzeitigen Sammelstrukturen trotz der in der mündlichen Verhandlung von der Beklagtenseite geschilderten relativ komplexen Organisation des Bringsystems ohne Untersagung der Sammlung der Klägerin fernliegend.
2213. Die angefochtene Untersagungsverfügung lässt sich auch nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG stützen. Es liegen derzeit keine hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkte dafür vor, dass die Klägerin im Sinne dieser Vorschrift unzuverlässig ist.
222Der Begriff der Zuverlässigkeit ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert, sondern wird in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG vorausgesetzt. Da es sich bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen um eine grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 1, 35 GewO unterfallende selbständige Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, kann auf die zu § 35 GewO entwickelten Kriterien zurückgegriffen werden. Danach ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben. Nicht ordnungsgemäß ist die Gewerbeausübung durch eine Person, die nicht willens oder nicht in der Lage ist, die im öffentlichen Interesse zu fordernde einwandfreie Führung ihres Gewerbes zu gewährleisten. Unter welchen Voraussetzungen dies im Rahmen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG anzunehmen ist, hat der Senat in seinem rechtskräftigen Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, juris, im Einzelnen dargelegt. Zur Vermeidung überflüssiger Wiederholungen wird auf diese Ausführungen (Rn. 51 ff. bei juris) Bezug genommen.
223Danach können namentlich auch Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. Hierzu zählt grundsätzlich etwa auch die Verletzung der Anzeigeverpflichtung nach § 18 Abs. 1, 2 KrWG. Daneben sind jedenfalls schwere und systematische Verstöße auch gegen nicht unmittelbar umweltschutzbezogene Vorschriften geeignet, die erforderliche Zuverlässigkeit zu verneinen. Solche kommen im vorliegenden Zusammenhang insbesondere im Hinblick auf das Straßenrecht, aber auch auf die privatrechtlichen Besitz- und Eigentumsrechte an Grundstücken in Betracht. Ist in diesem Sinne in der Vergangenheit unzuverlässiges Handeln festzustellen, muss dieses Verhalten mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt.
224Nach diesen Grundsätzen kann hier entgegen der Auffassung der Beklagten nicht von einer sammlungsrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin ausgegangen werden. Insoweit kann letztlich dahinstehen, ob die von der Beklagten im Einzelnen angeführten Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin bzw. ihren Geschäftsführer wegen Verstößen gegen die Anzeigepflicht und gegen behördliche Sammlungsuntersagungen sowie wegen Nichteinholung erforderlicher Sondernutzungserlaubnisse für sich genommen hinreichend schwerwiegende Verstöße darstellen, die die Annahme der Unzuverlässigkeit der Klägerin für die Vergangenheit begründen könnten. Selbst wenn dies der Fall wäre, ließe sich darauf nicht die erforderliche Prognose stützen, die Klägerin werde sich auch zukünftig nicht hinreichend rechtstreu verhalten.
225Denn die Klägerin hat in ihrem Schriftsatz vom 19. Januar 2015 nachvollziehbar dargelegt, dass insbesondere den Verletzungen der Anzeigepflicht besondere, aus dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und einer Betriebserweiterung begründete Umstände zugrunde lagen, deren Ursache sie zwischenzeitlich beseitigt hat. Diese lagen nach ihren von der Beklagten nicht in Zweifel gezogenen Angaben im Wesentlichen in durch die Übernahme des Unternehmens P. -Alttextilien und deren wider Erwarten nicht hinreichend qualifizierte Mitarbeiter begründeten Organisationsmängeln. Die hierfür verantwortliche Mitarbeiterin wurde danach entlassen, als die Klägerin diese Versäumnisse erkannt hat. Diese Angaben sind nicht zuletzt deshalb plausibel, weil neuere Verstöße gegen die Anzeigeverpflichtung von der Beklagten auch in der Folgezeit nicht vorgetragen wurden. Anderes ergibt sich insoweit auch nicht aus den aktuelleren Gewerbezentralregisterauszügen, die die Beklagte im Vorfeld und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgelegt hat und die für die Klägerin Eintragungen auch jüngeren Datums enthalten. Denn daraus lässt sich nicht mit hinreichender Sicherheit ableiten, dass auch die zugrunde liegenden Verstöße in jüngerer Zeit begangen worden sind. Diese können vielmehr bereits längere Zeit zurückliegen, wie nicht zuletzt die bis heute fehlende Eintragung seit längerer Zeit rechtskräftiger Bußgeldbescheide der Stadt H. zeigt. Es ist im Übrigen gerichtsbekannt, dass Meldungen zum Gewerbezentralregister durch die einzelnen Gewerbeaufsichtsbehörden nicht immer zeitnah erfolgen. Ebenso kann zwischen dem geahndeten Verstoß und der Rechtskraft eines Bußgeldbescheides ohne weiteres ein längerer Zeitraum liegen. Eigene Erkenntnisse zu den konkreten Umständen, insbesondere zum genauen Datum der einzelnen Verstöße, hat die Beklagte nach eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung nicht.
226Unabhängig davon ist vorliegend zu berücksichtigen, dass die den genannten Bußgeldverfahren überwiegend zugrunde liegenden Verstöße gegen die Anzeigepflicht im vorliegenden Fall schon deshalb nicht zum Tragen kommen können, weil die Klägerin die beabsichtigte Aufnahme der Sammlungstätigkeit gegenüber der Beklagten ordnungsgemäß angezeigt hat.
227Soweit die Beklagte im Übrigen auf Verstöße gegen das straßenrechtliche Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Sammeleimern abgestellt hat, ergibt sich auch hieraus nicht die hinreichend tragfähige Prognose, die Klägerin werde sich zukünftig erneut solche Verstöße zu Schulden kommen lassen. Die Klägerin hat zutreffend darauf hingewiesen, dass sich die Fragen, ob entsprechende Sammlungen einer Sondernutzungserlaubnis bedürfen und ob Verstöße als schwerwiegend zu werten sind, erst allmählich in der Rechtsprechung klärten.
228Vgl. in diesem Zusammenhang etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 14. November 2014 - 20 B 719/14 -, vom 24. Juni 2015 - 20 B 1392/14 - und vom 2. September 2015 - 20 B 10/15 -.
229Ihrer weiteren Angabe, angesichts dessen inzwischen vorsichtshalber darauf zu verzichten, solche Sammelbehältnisse im öffentlichen Straßenraum aufzustellen, ist die Beklagte nicht mehr entgegengetreten. Anderes ist dem Senat auch im Übrigen nicht bekannt. Vor diesem Hintergrund ist derzeit davon auszugehen, dass die Klägerin ihre Straßensammlung in rechtlich unproblematischer Form - etwa dadurch, dass sie nur mittels Flyer auf solche Sammlungen hinweist und/oder lediglich Sammelsäcke zur Verfügung stellt - durchführt.
230Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
231Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, wann überwiegende öffentliche Interessen bei Bestehen eines hochwertigen Erfassungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen, bedarf grundsätzlicher Klärung.
(1) Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.
(2) Eine Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
(3) Der Wille zur Entledigung im Sinne des Absatzes 1 ist hinsichtlich solcher Stoffe oder Gegenstände anzunehmen,
- 1.
die bei der Energieumwandlung, Herstellung, Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder - 2.
deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt.
(4) Der Besitzer muss sich Stoffen oder Gegenständen im Sinne des Absatzes 1 entledigen, wenn diese nicht mehr entsprechend ihrer ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden, auf Grund ihres konkreten Zustandes geeignet sind, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt, zu gefährden und deren Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ausgeschlossen werden kann.
(5) Gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind die Abfälle, die durch Rechtsverordnung nach § 48 Satz 2 oder auf Grund einer solchen Rechtsverordnung bestimmt worden sind. Nicht gefährlich im Sinne dieses Gesetzes sind alle übrigen Abfälle.
(5a) Siedlungsabfälle im Sinne von § 14 Absatz 1, § 15 Absatz 4, § 30 Absatz 6 Nummer 9 Buchstabe b sind gemischt und getrennt gesammelte Abfälle
- 1.
aus privaten Haushaltungen, insbesondere Papier und Pappe, Glas, Metall, Kunststoff, Bioabfälle, Holz, Textilien, Verpackungen, Elektro- und Elektronik-Altgeräte, Altbatterien und Altakkumulatoren sowie Sperrmüll, einschließlich Matratzen und Möbel, und - 2.
aus anderen Herkunftsbereichen, wenn diese Abfälle auf Grund ihrer Beschaffenheit und Zusammensetzung mit Abfällen aus privaten Haushaltungen vergleichbar sind.
- a)
Abfälle aus Produktion, - b)
Abfälle aus Landwirtschaft, - c)
Abfälle aus Forstwirtschaft, - d)
Abfälle aus Fischerei, - e)
Abfälle aus Abwasseranlagen, - f)
Bau- und Abbruchabfälle und - g)
Altfahrzeuge.
(6) Inertabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind mineralische Abfälle,
- 1.
die keinen wesentlichen physikalischen, chemischen oder biologischen Veränderungen unterliegen, - 2.
die sich nicht auflösen, nicht brennen und nicht in anderer Weise physikalisch oder chemisch reagieren, - 3.
die sich nicht biologisch abbauen und - 4.
die andere Materialien, mit denen sie in Kontakt kommen, nicht in einer Weise beeinträchtigen, die zu nachteiligen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt führen könnte.
(6a) Bau- und Abbruchabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind Abfälle, die durch Bau- und Abbruchtätigkeiten entstehen.
(7) Bioabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind biologisch abbaubare pflanzliche, tierische oder aus Pilzmaterialien bestehende
- 1.
Garten- und Parkabfälle, - 2.
Landschaftspflegeabfälle, - 3.
Nahrungsmittel- und Küchenabfälle aus privaten Haushaltungen, aus dem Gaststätten-, Kantinen- und Cateringgewerbe, aus Büros und aus dem Groß- und Einzelhandel sowie mit den genannten Abfällen vergleichbare Abfälle aus Nahrungsmittelverarbeitungsbetrieben und - 4.
Abfälle aus sonstigen Herkunftsbereichen, die den in den Nummern 1 bis 3 genannten Abfällen nach Art, Beschaffenheit oder stofflichen Eigenschaften vergleichbar sind.
(7a) Lebensmittelabfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle Lebensmittel gemäß Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (ABl. L 31 vom 1.2.2002, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EU) 2017/228 (ABl. L 35 vom 10.2.2017, S. 10) geändert worden ist, die zu Abfall geworden sind.
(7b) Rezyklate im Sinne dieses Gesetzes sind sekundäre Rohstoffe, die durch die Verwertung von Abfällen gewonnen worden sind oder bei der Beseitigung von Abfällen anfallen und für die Herstellung von Erzeugnissen geeignet sind.
(8) Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person,
- 1.
durch deren Tätigkeit Abfälle anfallen (Ersterzeuger) oder - 2.
die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vornimmt, die eine Veränderung der Beschaffenheit oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).
(9) Besitzer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat.
(10) Sammler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Sammlung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle sammelt.
(11) Beförderer von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf die Beförderung von Abfällen gerichtet ist, Abfälle befördert.
(12) Händler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Handeln mit Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen in eigener Verantwortung Abfälle erwirbt und weiterveräußert; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(13) Makler von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist jede natürliche oder juristische Person, die gewerbsmäßig oder im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen, das heißt, aus Anlass einer anderweitigen gewerblichen oder wirtschaftlichen Tätigkeit, die nicht auf das Makeln von Abfällen gerichtet ist, oder öffentlicher Einrichtungen für die Bewirtschaftung von Abfällen für Dritte sorgt; die Erlangung der tatsächlichen Sachherrschaft über die Abfälle ist hierfür nicht erforderlich.
(14) Abfallbewirtschaftung im Sinne dieses Gesetzes ist die Bereitstellung, die Überlassung, die Sammlung, die Beförderung sowie die Verwertung und die Beseitigung von Abfällen; die beiden letztgenannten Verfahren schließen die Sortierung der Abfälle ein. Zur Abfallbewirtschaftung zählen auch die Überwachung der Tätigkeiten und Verfahren im Sinne des Satzes 1, die Nachsorge von Beseitigungsanlagen und die Tätigkeiten, die von Händlern und Maklern durchgeführt werden.
(15) Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist das Einsammeln von Abfällen, einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage.
(16) Getrennte Sammlung im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, bei der ein Abfallstrom nach Art und Beschaffenheit des Abfalls getrennt gehalten wird, um eine bestimmte Behandlung zu erleichtern oder zu ermöglichen.
(17) Eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die durch eine nach § 5 Absatz 1 Nummer 9 des Körperschaftsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Oktober 2002 (BGBl. I S. 4144), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 22. Juni 2011 (BGBl. I S. 1126) geändert worden ist, in der jeweils geltenden Fassung steuerbefreite Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse getragen wird und der Beschaffung von Mitteln zur Verwirklichung ihrer gemeinnützigen, mildtätigen oder kirchlichen Zwecke im Sinne der §§ 52 bis 54 der Abgabenordnung dient. Um eine gemeinnützige Sammlung von Abfällen handelt es sich auch dann, wenn die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse nach Satz 1 einen gewerblichen Sammler mit der Sammlung beauftragt und dieser den Veräußerungserlös nach Abzug seiner Kosten und eines angemessenen Gewinns vollständig an die Körperschaft, Personenvereinigung oder Vermögensmasse auskehrt.
(18) Eine gewerbliche Sammlung von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes ist eine Sammlung, die zum Zweck der Einnahmeerzielung erfolgt. Die Durchführung der Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen steht einer gewerblichen Sammlung nicht entgegen.
(19) Kreislaufwirtschaft im Sinne dieses Gesetzes sind die Vermeidung und Verwertung von Abfällen.
(20) Vermeidung im Sinne dieses Gesetzes ist jede Maßnahme, die ergriffen wird, bevor ein Stoff, Material oder Erzeugnis zu Abfall geworden ist, und dazu dient, die Abfallmenge, die schädlichen Auswirkungen des Abfalls auf Mensch und Umwelt oder den Gehalt an schädlichen Stoffen in Materialien und Erzeugnissen zu verringern. Hierzu zählen insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung von Stoffen, die abfallarme Produktgestaltung, die Wiederverwendung von Erzeugnissen oder die Verlängerung ihrer Lebensdauer sowie ein Konsumverhalten, das auf den Erwerb von abfall- und schadstoffarmen Produkten sowie die Nutzung von Mehrwegverpackungen gerichtet ist.
(21) Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile, die keine Abfälle sind, wieder für denselben Zweck verwendet werden, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(22) Abfallentsorgung im Sinne dieses Gesetzes sind Verwertungs- und Beseitigungsverfahren, einschließlich der Vorbereitung vor der Verwertung oder Beseitigung.
(23) Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, als dessen Hauptergebnis die Abfälle innerhalb der Anlage oder in der weiteren Wirtschaft einem sinnvollen Zweck zugeführt werden, indem sie entweder andere Materialien ersetzen, die sonst zur Erfüllung einer bestimmten Funktion verwendet worden wären, oder indem die Abfälle so vorbereitet werden, dass sie diese Funktion erfüllen. Anlage 2 enthält eine nicht abschließende Liste von Verwertungsverfahren.
(23a) Stoffliche Verwertung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren mit Ausnahme der energetischen Verwertung und der Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder als anderes Mittel der Energieerzeugung bestimmt sind. Zur stofflichen Verwertung zählen insbesondere die Vorbereitung zur Wiederverwendung, das Recycling und die Verfüllung.
(24) Vorbereitung zur Wiederverwendung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren der Prüfung, Reinigung oder Reparatur, bei dem Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die zu Abfällen geworden sind, so vorbereitet werden, dass sie ohne weitere Vorbehandlung wieder für denselben Zweck verwendet werden können, für den sie ursprünglich bestimmt waren.
(25) Recycling im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, durch das Abfälle zu Erzeugnissen, Materialien oder Stoffen entweder für den ursprünglichen Zweck oder für andere Zwecke aufbereitet werden; es schließt die Aufbereitung organischer Materialien ein, nicht aber die energetische Verwertung und die Aufbereitung zu Materialien, die für die Verwendung als Brennstoff oder zur Verfüllung bestimmt sind.
(25a) Verfüllung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verwertungsverfahren, bei dem geeignete nicht gefährliche Abfälle zur Rekultivierung von Abgrabungen oder zu bautechnischen Zwecken bei der Landschaftsgestaltung verwendet werden. Abfälle im Sinne des Satzes 1 sind solche, die Materialien ersetzen, die keine Abfälle sind, die für die vorstehend genannten Zwecke geeignet sind und auf die für die Erfüllung dieser Zwecke unbedingt erforderlichen Mengen beschränkt werden.
(26) Beseitigung im Sinne dieses Gesetzes ist jedes Verfahren, das keine Verwertung ist, auch wenn das Verfahren zur Nebenfolge hat, dass Stoffe oder Energie zurückgewonnen werden. Anlage 1 enthält eine nicht abschließende Liste von Beseitigungsverfahren.
(27) Deponien im Sinne dieses Gesetzes sind Beseitigungsanlagen zur Ablagerung von Abfällen oberhalb der Erdoberfläche (oberirdische Deponien) oder unterhalb der Erdoberfläche (Untertagedeponien). Zu den Deponien zählen auch betriebsinterne Abfallbeseitigungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen, in denen ein Erzeuger von Abfällen die Abfallbeseitigung am Erzeugungsort vornimmt.
(28) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in Anlage 3 aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand
2Die Klägerin ist gewerbliche Sammlerin von Alttextilien. Sie wendet sich gegen eine Verfügung des Beklagten, mit der ihr die Sammlung von Alttextilien im Gebiet des Beklagten untersagt wurde.
3Der Beklagte ist nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG, § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für die in seinem Gebiet anfallenden und zu überlassenden Abfälle und hat die Wahrnehmung der sich daraus ergebenden Aufgaben auf die 1992 gegründete Entsorgungswirtschaft T. GmbH (im Folgenden esg) übertragen. Im Juni/Juli 2012 schloss er mit allen 14 Städten und Gemeinden im Kreisgebiet jeweils eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung ab, die im Wesentlichen zum Gegenstand hatte, dass die jeweilige Kommune die ihr obliegende Aufgabe des Einsammelns und Beförderns von Altkleidern aus privaten Haushaltungen auf den Beklagten überträgt. Unter dem 4. Oktober 2012 schlossen dann der Beklagte und die esg mit zwei Kreisverbänden des Deutschen Roten Kreuzes, mit der Arbeitsgemeinschaft des Kolpingwerkes Kreis T. und mit dem N. Hilfsdienst e. V. jeweils einen Kooperationsvertrag zur Sammlung und Verwertung von Altkleidern im Gebiet des Beklagten durch die an den Kooperationsverträgen beteiligten karitativen Einrichtungen.
4Die an den vier Kooperationsverträgen vom 4. Oktober 2012 beteiligten Einrichtungen unterhalten auf dem Gebiet des Beklagten an 222 Standorten 311 Altkleidercontainer (Stand April 2015). Die Standorte verteilen sich auf sämtliche Kommunen im Kreisgebiet und in den Kommunen in der Regel auf die jeweiligen Ortsteile. Wegen der Einzelheiten wird auf die zur Akte gereichte Standortliste Bezug genommen.
5Bereits unter dem 25. August 2012 zeigte die Klägerin, damals noch unter der Firma "O. Altkleider & Altschuh Textilrecycling", bei dem Beklagten die gewerbliche Sammlung von Alttextilien an und erklärte dazu: Es sei beabsichtigt, auf dem Gebiet des Beklagten unbefristet im Wege eines Container-Bringsystems jeden Monat etwa 18 t Altkleider zu sammeln. Sammlungsverantwortlicher sei der Inhaber der damaligen Einzelfirma und jetzige Geschäftsführer der Klägerin, Herr W. O1. . Die gesammelten Textilien würden von Fehlwürfen aussortiert, in Lagern untergebracht, von Kunden dort abgeholt, zur Wiederverwendung vorbereitet und teilweise recycelt. Der Anzeige waren Bescheinigungen der Unternehmen W1. TEXTILE RECYCLING Sp. Z o.o. und P. B. s.l. beigefügt, in denen diese sich verpflichteten, der Klägerin insgesamt eine Menge von 1.450 t Altkleidern jährlich abzunehmen.
6Im August/September 2012 leitete der Beklagte die Anzeige der Klägerin zusammen mit weiteren zwischen Ende Juli 2012 und Mitte September 2012 bei ihm angezeigten gewerblichen Sammlungen an die kreisangehörigen Städte und Gemeinden weiter. In der Folge erklärten die Kommunen mit weitgehend wortgleichen Schreiben, diese Sammlungen beeinträchtigten in ihrem Zusammenwirken die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich. Deshalb komme nur eine Untersagung der gewerblichen Sammlungen in Betracht.
7Mit Schreiben vom 25. September 2012 forderte der Beklagte von der Klägerin weitere Unterlagen hinsichtlich der beabsichtigten Sammlung an und bemängelte, dass die als Anlage zur Sammlungsanzeige angekündigte Standortliste nicht beigefügt gewesen sei. Mit E-Mail vom 6. Oktober 2012 lehnte die Klägerin solche Angaben ab, da sie hierzu nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht verpflichtet sei.
8Unter dem 25. Oktober 2012 hörte der Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung ihrer Sammlung an. Dazu führte er aus: Die Anzeige der Klägerin sei unvollständig. Sie enthalte lediglich eine allgemeine Beschreibung der bundesweit üblichen Leistungen der Klägerin ohne konkreten Bezug auf sein Kreisgebiet. Die Klägerin habe keine Standortliste vorgelegt; hierzu sei sie auch nicht bereit. Zudem bestehe für Alttextilien und Altschuhe im Kreisgebiet eine von karitativen Einrichtungen durchgeführte haushaltsnahe und hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung. Die von der Klägerin angezeigte Sammlung gefährde im Zusammenwirken mit den weiteren angezeigten Sammlungen die Funktionsfähigkeit dieses Systems, ohne wesentlich leistungsfähiger zu sein.
9Mit Ordnungsverfügung vom 21. November 2012 untersagte der Beklagte der Klägerin ab Bestandskraft der Verfügung die angezeigte gewerbliche Sammlung von Bekleidung und Textilien. Zugleich drohte er für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- Euro an. Zur Begründung führte er aus: Die Untersagung stütze sich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei durch die geplante Sammlung der Klägerin sowie die weiteren 14 angezeigten Sammlungen im Kreisgebiet wesentlich beeinträchtigt.
10Am 28. November 2012 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Der Beklagte habe seine Ordnungsverfügung ausweislich der Begründung ausschließlich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt. Erst im gerichtlichen Verfahren habe der Beklagte die Unzuverlässigkeit der Klägerin als Untersagungsgrund angeführt. Insoweit sei die Untersagung formell rechtswidrig, da sie zu den dort erhobenen Vorwürfen nicht ordnungsgemäß angehört worden sei. Unabhängig davon sei sie nicht unzuverlässig. Eine Containerstandortliste habe sie nicht einreichen müssen. Dies werde mit der Klagebegründung jedoch nachgeholt. Sie sei auch als zertifizierter Entsorgungsfachbetrieb anerkannt. Überwiegende öffentliche Interessen stünden ihrer Sammlung nicht entgegen. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des bestehenden Systems des Beklagten sei auch im Zusammenwirken mit den übrigen angezeigten Sammlungen nicht zu erkennen. Der Beklagte selbst habe eine solche Gesamtschau nicht vorgenommen, er wisse nicht einmal, wieviele Container gewerbliche Sammler überhaupt im Kreisgebiet aufgestellt hätten. Es sei auch nicht zu erkennen, dass das vom Beklagten initiierte System wesentlich leistungsfähiger sei. Schließlich genieße sie nach § 18 Abs. 7 KrWG Vertrauensschutz.
11Die Klägerin hat beantragt,
12die Verfügung des Beklagten vom 21. November 2012 aufzuheben.
13Der Beklagte hat beantragt,
14die Klage abzuweisen.
15Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die Untersagung der Sammlung rechtfertige sich neben dem Entgegenstehen öffentlicher Interessen auch aus der Unzuverlässigkeit der Klägerin. Insofern werde die Begründung der angefochtenen Ordnungsverfügung ergänzt. Die Klägerin bzw. ihre Vorgängerfirma O. sei als ausführendes Sammelunternehmen des Vereins C5. E. e. V. für umfangreiche und systematische Verstöße gegen das Straßenrecht mitverantwortlich gewesen. Auch folge aus der Personalunion des Geschäftsführers der Klägerin mit der für die Leitung und Beaufsichtigung verantwortlichen Person der von der vormaligen C. GmbH (jetzt F. GmbH) angezeigten Altkleidersammlung die Annahme, auch die Klägerin sei nicht hinreichend zuverlässig. Zudem habe sie selbst Container unter Missachtung des Straßenrechts aufgestellt und ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis genutzt. Zumindest am Standort T1. Weg in T. seien Container so unmittelbar am Rand der öffentlichen Wegefläche aufgestellt worden, dass die Befüllung und Entleerung über die öffentliche Straße erfolgen müsse und insofern eine Sondernutzung vorliege. Zudem habe die Klägerin gegen ihre Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 Nrn. 2 bis 5 KrWG verstoßen. Zum Ausmaß der Sammlung habe sie lediglich angegeben, sie beabsichtige, Sammelcontainer im Kreisgebiet aufzustellen. Konkretere Angaben dazu, wie viele Container in welchen Städten und Gemeinden aufgestellt werden sollten, seien auch auf Nachfrage nicht erfolgt. Informationen zu den Standorten seien vielmehr ausdrücklich verweigert worden. Dies sei umso bedeutsamer, als die Klägerin an einer Vielzahl ungenehmigter Aufstellvorgänge in der Vergangenheit beteiligt gewesen sei. Auch die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Alttextilien habe sie nicht hinreichend dargelegt. Der pauschale Hinweis auf eine Entsorgung in Spanien und Polen genüge hierfür nicht.
16Die Untersagung könne sich zudem auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG stützen. Im Kreisgebiet bestehe eine hochwertige haushaltsnahe Erfassung und Verwertung von Alttextilien in Kooperation mit den seit langem in dieser Abfallfraktion aktiven gemeinnützigen Sammlungen. Durch die Sammlung der Klägerin sei im Zusammenspiel mit den übrigen angezeigten gewerblichen Sammlungen die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten gefährdet. Die Sammlung der Klägerin sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger. Eine Bestandssammlung liege nicht vor, weil die Klägerin nicht habe belegen können, in der Vergangenheit eine Sammlung mit ordnungsgemäßer und schadloser Verwertung durchgeführt zu haben.
17Mit dem angegriffenen Urteil vom 30. September 2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung angeführt: Die Verfügung vom 21. November 2012 sei formell rechtmäßig, insbesondere sei der Beklagte für ihren Erlass zuständig gewesen. Dem stehe nicht entgegen, dass die Landrätin des Beklagten sowohl öffentlich-rechtliche Entsorgungsträgerin als auch Untere Umweltschutzbehörde sei. Eine hinreichende organisatorische Trennung dieser Funktionen innerhalb der Behörde sei schon deshalb gewährleistet, weil die esg für den Beklagten die Entsorgungspflichten übernommen habe. Gegen eine hinreichende Trennung spreche auch nicht, dass die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden zu den angezeigten Sammlungen von Alttextilien überwiegend wortidentisch seien. Die Koordination der Stellungnahmen habe die esg übernommen, der Beklagte sei hieran nicht beteiligt gewesen. Das Zusammenwirken der esg und der Städte und Gemeinden bedeute keine Beeinträchtigung der Neutralität des Beklagten.
18Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Sie führe im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten. Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers würden wesentlich beeinträchtigt. Es sei davon auszugehen, dass das Zusammenwirken der beim Beklagten angezeigten 15 gewerblichen Sammlungen die bestehenden karitativen Sammlungen nicht nur gefährde, sondern schlicht unmöglich mache. Im Kreisgebiet sei eine maximale Sammelmenge für Alttextilien und Altschuhe von 2.250 t zu erwarten. Verteilte man diese gedanklich auf die 15 angezeigten gewerblichen Sammlungen und die vier vorhandenen Sammlungen der karitativen Einrichtungen, bliebe für jeden Sammler eine jährliche Sammelmenge von weniger als 120 t übrig. Die Klägerin allein beabsichtige jedoch, 216 t pro Jahr einzusammeln. Mehrere andere Sammler hätten ebenfalls Sammelmengen von mehr als 120 t jährlich angezeigt. Angesichts dessen gebe es keinen Zweifel daran, dass sich die gewerblichen Altkleidersammler einen ruinösen Wettbewerb liefern würden, in dem die karitativen Altkleidersammlungen notwendig untergehen müssten. Es sei eine Gesamtschau vorzunehmen, denn das Merkmal des Zusammenwirkens im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG verlange kein abgestimmtes Vorgehen der gewerblichen Sammler nach einem gemeinsam entwickelten Plan. Auch das zufällige Nebeneinander mehrerer Sammlungen erfülle dieses Merkmal.
19Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter und führt zur Begründung aus: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts fehle es an der Zuständigkeit des Beklagten für den Erlass der angefochtenen Untersagungsverfügung. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde seien nicht hinreichend getrennt. Letztere sei nicht neutral, sondern entscheide in eigener Sache, weil der Kreis als Mehrheitseigner der esg an einem hohen Sammelaufkommen interessiert sei. Die fehlende organisatorische Trennung sei insbesondere im Hinblick auf die Entstehungsgeschichte des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und damit aus europarechtlichen Gründen nicht hinnehmbar. Dass verschiedene Personen in unterschiedlichen Dezernaten tätig geworden seien, ändere nichts daran, dass diese das gemeinsame Ziel verfolgten, konkurrierende Altkleidersammlungen privatwirtschaftlich agierender Unternehmen zu verhindern. Zu beachten sei auch, dass der Ministerialerlass zur Umsetzung der behördeninternen Trennung erst am 13. März 2013 ergangen sei, die angefochtene Ordnungsverfügung jedoch bereits am 21. November 2012.
20Die Untersagungsverfügung könne nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG gestützt werden. Es sei bereits fraglich, ob die karitativen Einrichtungen als beauftragte Dritte im Sinne des § 22 KrWG anzusehen seien. Eine wirksame Drittbeauftragung im Sinne dieser Vorschrift habe das Verwaltungsgericht nicht festgestellt. Diese sei zumindest vergaberechtswidrig erfolgt. Im Hinblick auf die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dürfe auch nicht auf die angezeigten und damit lediglich geplanten Sammelmengen abgestellt werden. Das Verwaltungsgericht habe "frei jeder empirischen Grundlage und in wilder Spekulation“ eine Vernichtung der karitativen Sammlungen prognostiziert. Insbesondere habe das Verwaltungsgericht nicht die von ihr (der Klägerin) prognostizierte Menge zugrunde legen dürfen. Dass sie diese tatsächlich einsammeln könne, sei eine reine Unterstellung. Prognosen seien "Wunschgrößen, die sich nachträglich nicht selten als Fehlvorstellungen entpuppten". Zumindest müssten jedoch mildere Mittel vorab geprüft werden. In Betracht komme insoweit eine Limitierung der Sammelcontainer pro gewerblichem Sammler. Zudem habe ihr das Verwaltungsgericht zu Unrecht Vertrauensschutz nach § 18 Abs. 7 KrWG verweigert. Entgegen der Auffassung des Beklagten habe sie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung hinreichend dargelegt. Mindestens einmal in der Woche hätten ihre Fahrer die Standorte abgefahren und alle Container geleert. Dabei hätten sie schon im Vorfeld das Sammelgut von den Fehlwürfen getrennt. Diese Fehlwürfe seien in die dafür extra vorgesehenen Behälter, die sich in allen Fahrzeugen befunden hätten, gefüllt worden. Das bereinigte Sammelgut und die Fehlwürfe seien in das Lager in Wülfrath transportiert worden. Die Fehlwürfe seien in von dem Unternehmen Remondis bereitgestellten Containern unmittelbar entsorgt, das übrige Sammelgut vorsortiert worden. Der überwiegende Teil der Kleidung, Schuhe und Textilien sei dann an das benannte polnische Unternehmen als Second-Hand-Ware, der Rest an das benannte spanische Unternehmen verkauft worden. Diese hätten die Ware jeweils vom Lager in B1. abgeholt. Entsprechende Verträge mit den zertifizierten Abnehmern seien bereits im Verwaltungsverfahren vorgelegt worden. Insbesondere das Unternehmen P. B. habe die übernommene Ware dann weiter sortiert und in verschiedene Qualitätskategorien eingeteilt. Bedenken ließen sich auch nicht daraus konstruieren, dass sie, die Klägerin, mit maximal 12.000 Altkleidercontainern lediglich Abnahmebestätigungen für 7.400 t pro Jahr vorgelegt habe. Das Unternehmen P. B. habe mit 2.000 t pro Jahr lediglich die Mindestabnahmemenge angegeben. Bei Bedarf werde mehr Altkleidung abgenommen.
21Gewichtige Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit habe der Beklagte auch im Berufungsverfahren nicht belegen können. Verfehlungen der C. GmbH, der AG Textilverbund und der M. KG könnten ihr nicht zugerechnet werden. Die unterschiedlichen Gesellschaften stellten kein Firmengeflecht dar, sondern seien rechtlich selbständige Unternehmen. Vermeintliche Unregelmäßigkeiten der C. GmbH könnten ihr auch nicht deshalb zugerechnet werden, weil ihr Geschäftsführer in Anzeigen der C. GmbH als verantwortliche Person genannt worden sei. Dies sei irrtümlich geschehen, gemeint gewesen sei dessen Bruder, Herr K. O1. . Dies sei, nachdem das "Missgeschick" aufgefallen sei, umgehend korrigiert worden. Auch nach der Umfirmierung der C. GmbH in die F. GmbH sei dort Herr K. O1. als verantwortliche Person eingetragen. Die konkreten Vorwürfe des Beklagten müssten daher mit Nichtwissen im Hinblick auf Container der C. GmbH bestritten werden. Gleiches gelte für den angeblichen Umstand, dass eines ihrer Fahrzeuge verwendet worden sei, um Sammelcontainer der L. aufzustellen. Auch die Geschäftsbeziehung zum Verein Babynotfallhilfe E. e. V. führe nicht zur Unzuverlässigkeit. Die mit diesem Verein geschlossenen Verträge seien schon im November 2012 gekündigt worden. Zutreffend sei lediglich, dass sie, die Klägerin, mit mehreren Dienstleistungsfirmen zusammenarbeite und von diesen ihre Container betreuen lasse. Diese seien vertraglich verpflichtet, sich bei der Aufstellung der Container an gesetzliche Vorschriften zu halten. Für die Einhaltung dieser Verpflichtungen seien aber die beauftragten Unternehmen allein verantwortlich. Fehlverhalten könne ihr nicht zugerechnet werden. Die Vorwürfe gegen das Unternehmen G. seien unsubstantiiert. Soweit der Beklagte auf einen Vorfall von Ende Juni 2014 in X. -T2. abstelle, handele es sich um einen privaten Stellplatz, für den eine Genehmigung vorliege. Ihrerseits sei nicht bekannt, dass das Berufungsverfahren den Suspensiveffekt entfallen lasse. Hinsichtlich der Feststellungen aus den Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 21. Mai 2014 reiche der Hinweis, dass diese Verfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen seien. Die dortigen Feststellungen könnten damit nicht verwandt werden.
22Die Klägerin beantragt,
23das angegriffene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 21. November 2012 aufzuheben.
24Der Beklagte beantragt,
25die Berufung zurückzuweisen.
26Er verteidigt das angegriffene Urteil und macht geltend: An seiner Zuständigkeit bestünden keine durchgreifenden Zweifel. Insbesondere bedürfe es keiner Trennung der Zuständigkeiten dergestalt, dass diese nicht wieder auf einer höheren Ebene zusammenfielen. Das sei bei der Wahrnehmung verschiedener Aufgabenbereiche durch einen Rechtsträger jedenfalls auf der obersten Ebene unvermeidbar und vom Gesetzgeber als solches auch hingenommen. Insoweit sei die gewählte Organisationsstruktur nicht zu beanstanden. Der handelnde Sachbearbeiter sei dem Sachgebiet 70 des Dezernats 04 zugeordnet. Für den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger habe im vorliegenden Zusammenhang der Kreisdirektor als Leiter des Dezernats 02 gehandelt. Die tatsächlich tätige esg sei organisatorisch und personell autonom.
27Die Klägerin sei unzuverlässig. Der erkennende Senat habe bereits festgestellt, dass das "Schwesterunternehmen" der Klägerin, die C. GmbH, unzuverlässig sei. Die enge Verbindung in einem Firmengeflecht ergebe sich maßgeblich daraus, dass der Geschäftsführer der Klägerin zugleich als für die Leitung und die Beaufsichtigung des Betriebs verantwortliche Person der C. GmbH fungiere, wie etwa die bei ihm, dem Beklagten, eingegangene Anzeige der gewerblichen Altkleidersammlung der C. GmbH vom 27. August 2012 zeige. Auch in Anzeigen der ebenfalls unzuverlässigen "AG Textilverbund" bzw. "AG Textilverbund GmbH & Co. KG" sei der Geschäftsführer der Klägerin als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes der C. GmbH verantwortliche Person genannt worden. Dass dies ein Irrtum gewesen sein solle, sei der Klägerin nicht abzunehmen. Zudem zeige der Umstand, dass sie Behördenkorrespondenz der C. GmbH und der F. GmbH habe vorlegen können, die bestehenden engen Verflechtungen der Unternehmen. Darüber hinaus seien die Brüder K. und W. O1. gemeinsam Prokuristen der M. KG, die ebenfalls in großem Umfang illegal Altkleidercontainer aufstelle. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin habe sich auch in seinem Zuständigkeitsbereich bestätigt. Namentlich sei in T. , T1. Weg, ein illegal aufgestellter Sammelcontainer aufgefunden worden, der der gewerblichen Sammlung der Klägerin zuzuordnen sei. Ferner seien im September 2013 in der Gemeinde F1. von einem auf die Klägerin zugelassenen Fahrzeug aus ein Altkleidercontainer des Unternehmens L. in der Nähe des dortigen Kaufparks im öffentlichen Straßenraum sowie zwei weitere L. -Altkleidercontainer auf Privatgrund ohne Gestattung des Eigentümers aufgestellt worden. Diese Container hätten sich so am Rand des öffentlichen Straßenraums befunden, dass sie nur unter dessen Inanspruchnahme hätten befüllt und entleert werden können. Mit dem gleichen Fahrzeug sei am Folgetag bei den kommunalen Betrieben in T. versucht worden, Altkleidercontainer mit einer Kennzeichnung der C. GmbH auszulösen. Der Fahrer habe angegeben, Altkleidercontainer des Unternehmens G. abholen zu wollen. Im Kreisgebiet sei zudem festzustellen, dass eine Vielzahl von Containern mit der Kennzeichnung der C. GmbH inzwischen von dem Unternehmen G. genutzt werde. Dieses gehöre einem Herrn E1. , der wiederum zugleich als Vertreter der Klägerin agiere, wie sich aus verschiedenen Schreiben des Unternehmens G. einerseits und der Klägerin andererseits ergebe. Er verfüge auch über eine der Klägerin zugeordnete E-Mail-Adresse. Das Unternehmen G. sei im Kreisgebiet durch systematische Verstöße gegen das Straßenrecht und die Verfügungsbefugnis privater Grundstückseigentümer etwa in S. , B2. und X. sowie T. aufgefallen. Eine Sammlung habe sie aber nicht angezeigt. Im Rahmen eines Untersagungsverfahrens habe sie angegeben, nur Sammlungen Dritter zu betreuen. Erst auf weitere Nachfrage habe sie konkretisiert, dass es sich insoweit ausschließlich um Sammlungen der Klägerin handele. Gegenwärtig befänden sich nach den Erkenntnissen der esg mindestens 17 nicht angezeigte und illegal aufgestellte Altkleidercontainer des Unternehmens G. im Kreisgebiet. In jüngerer Zeit seien zwei weitere Vorfälle (C1. Straße und N1. in H. ) bekannt geworden, bei denen das für die Klägerin tätige Unternehmen G. ohne Einverständnis der Berechtigten Sammelcontainer auf Privatgelände aufgestellt habe. Letztlich liege die Vermutung nahe, dass die Klägerin ihre unzulässigen Sammelaktivitäten tatsächlich nur unter einer neuen Firma fortsetze. Die Unzuverlässigkeit der Klägerin ergebe sich zudem daraus, dass sie noch unter der Firmierung O. im Rahmen ihrer Tätigkeit für den Verein Babynotfallhilfe E. e. V. umfangreich und systematisch gegen das Straßenrecht verstoßen habe. Zugleich habe sie sich einer angeblich gemeinnützigen, in Wahrheit jedoch gewerblichen Sammlung beteiligt und die Gemeinnützigkeit lediglich vorgetäuscht. Solche Aktivitäten habe die Klägerin auch im Kreisgebiet entfaltet. Der Verein Babynotfallhilfe E. e. V. habe im Rahmen des Anzeige- und Untersagungsverfahrens mehrfach bestätigt, dass er die Klägerin mit der Durchführung der Sammlungen beauftragt habe. Ein weiterer Beleg für die Unzuverlässigkeit der Klägerin sei der Umstand, dass sie Ende Juni 2014 einen ihrer Altkleidercontainer auf städtischem Grund in X. -T2. aufgestellt habe. Zu diesem Zeitpunkt habe sie sich bereits nicht mehr auf die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs berufen können. Die vorgelegte Genehmigung des - angeblichen - Grundstückseigentümers sei falsch. Die Klägerin könne die substantiierten Vorwürfe auch nicht mit Nichtwissen bestreiten. Dies gelte sowohl hinsichtlich der Aktivitäten der C. GmbH, da der Geschäftsführer der Klägerin als verantwortliche Person dieses Unternehmens agiert habe, als auch - erst recht - für die Aktivitäten eines auf die Klägerin zugelassenen Fahrzeugs. Die Angaben der Klägerin, sie lasse ihre Container durch mehrere Dienstleistungsfirmen betreuen und sei deshalb für Missstände nicht verantwortlich, lasse ihre fortbestehende abfallrechtliche Verantwortlichkeit für die von ihr angezeigte Sammlung unberücksichtigt. Unabhängig davon widersprächen diese Angaben der von der Klägerin abgegebenen Sammlungsanzeige. Schließlich habe die Klägerin auch nicht mitgeteilt, welche weiteren Dienstleistungsfirmen sie neben dem Unternehmen G. beauftragt habe. Ausführliche Feststellungen zur Unzuverlässigkeit der Klägerin ergäben sich zudem aus den Feststellungen in den Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 21. Mai 2014 - 11 K 3593/13 - und - 11 K 1711/11 - sowie aus weiteren Erkenntnissen aus Rheinland-Pfalz und dem Saarland.
28Entgegen den Einwänden der Klägerin stünden der angezeigten Sammlung auch überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Die etablierten Sammlungen der gemeinnützigen Kooperationspartner seien insbesondere hochwertig, wie die jährlichen Sammelmengen (2014: 1.802 t einschließlich 62 t Alttextilien aus Straßensammlungen, 2013: 1.624 t einschließlich 60 t Alttextilien aus Straßensammlungen) sowie die bedarfsoptimierte Nachverdichtung der Infrastruktur auf inzwischen 222 Standorte mit 311 Containern belegten. Ergänzend sei insoweit vorzutragen, dass die Organisation der Alttextiliensammlung nicht zu beanstanden sei. Es liege eine wirksame Drittbeauftragung der karitativen Einrichtungen im Sinne von § 22 KrWG vor. Dabei handele es sich um eine Vorschrift des Abfallrechts, nicht um eine solche des Vergaberechts. Allerdings seien auch die Anforderungen des Vergaberechts erfüllt. Im Übrigen sei auf die konkrete Organisation der Alttextilienentsorgung im Kreisgebiet abzustellen. Er, der Beklagte, habe sich dafür entschieden, diese dadurch sicherzustellen, dass er Kooperationsverträge abschließe und sich Weisungsrechte vorbehalte, die eine flächendeckende Alttextiliensammlung garantierten. Die Funktionsfähigkeit der karitativen Sammler sei deshalb mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gleichzusetzen. Im Hinblick auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sei diese konkrete Ausgestaltung maßgeblich. Würden die karitativen Einrichtungen Altkleidermengen an die gewerblichen Sammler verlieren, bestünde die Gefahr, dass sie sich aus der Altkleiderentsorgung zurückzögen. Gleichzeitig sei jedoch nicht garantiert, dass die gewerblichen Sammler die Entsorgung dauerhaft sicherstellten. Ihm könne auch nicht zugemutet werden, die Mengenschwelle zu bestimmen, ab der die karitativen Einrichtungen ihre Altkleiderentsorgung voraussichtlich aufgäben. Eine solche Schwelle könne auch niemals vorab fixiert werden, da sie unter anderem von den schwankenden Marktpreisen von Alttextilien abhänge. Deshalb sei es ihm ebenso wenig möglich, ein bestimmtes Mengenkontingent für die gewerblichen Sammler freizuhalten.
29Schließlich sei die Untersagung auch deshalb rechtmäßig, weil die Klägerin ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht ausreichend nachgekommen sei, insbesondere habe sie die Verwertungswege nicht ordnungsgemäß dargelegt. Der Verbleib der Alttextilien und die vorgesehenen Verwertungen blieben offen. Hinweise auf die in der Anzeige vom 25. August 2012 bezeichneten Entsorgungsverfahren "Vorbereitung zur Wiederverwendung" und "Recycling" ließen sich weder den Bescheinigungen der P. B. noch denjenigen der W1. TEXTILE RECYCLING entnehmen. Vielmehr kauften diese offenbar lediglich Textilien bei der Klägerin ab. Die Klägerin selbst habe lediglich angegeben, die gesammelten Alttextilien in Lagern unterzubringen, wo sie von den Kunden abgeholt würden. Eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle sei insoweit nicht nachzuvollziehen. Dies gelte ebenfalls für die nach Angaben der Klägerin nicht unerhebliche Menge von monatlich bis zu 1,44 t Fehlwürfen. Diese unterlägen der Überlassungspflicht an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Kreisgebiet. Die von der Klägerin angezeigte Entsorgung der Fehlwürfe im Müllheizkraftwerk L1. sei deshalb keine ordnungsgemäße Verwertung. Die dargelegten Einwände würden durch den Vortrag der Klägerin im Berufungsverfahren nicht entkräftet. Die Klägerin habe lediglich in der Vergangenheit liegende Entsorgungswege geschildert. Unabhängig davon wichen die in der Zukunft beabsichtigten Sammlungen von dieser Darstellung und der angezeigten Sammlung ab. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass die Klägerin nunmehr die Sammlungen nicht mehr selbst durchführen wolle. Ferner solle die Entsorgung der Fehlwürfe offenbar nicht mehr im Müllheizkraftwerk in L1. , sondern in der AWA X1. erfolgen. Zudem gebe die Klägerin erstmals an, im Lager in X2. eine Sortierung vorzunehmen. Die von den Unternehmen W1. TEXTILE RECYCLING und P. B. bestätigte Ankaufmenge für Alttextilien von insgesamt maximal 7.400 t pro Jahr sei im Hinblick auf die Aktivitäten, die die Klägerin selbst im Internet veröffentliche, unplausibel. Sie gebe an, ca. 12.000 Altkleidercontainer deutschlandweit zu betreiben. Hieran ändere auch der Umstand nichts, dass die P. B. eine Mindestabnahme bescheinigt habe. Es fehle jeglicher Anhalt, bis zu welcher tatsächlichen Sammelmenge das Unternehmen Aufnahmekapazitäten habe.
30Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsakte des Beklagten und der weiteren in diesem Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Gerichtsakten Bezug genommen.
31E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
32Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
33Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 21. November 2012 im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
34I. Rechtsgrundlage für die Untersagung der Sammlung von Alttextilien ist hier § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Danach ist die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind hier erfüllt.
351. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist der Beklagte zu ihrem Erlass zuständig und die im erstinstanzlichen Verfahren auf den Tatbestand des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erweiterte Begründung nicht zu beanstanden.
36a) Der Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Er ist als Untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 LAbfG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung (GV. NRW. S. 267) für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig. Die Regelung entspricht der bereits nach der Vorgängerverordnung vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662) bestehenden Rechtslage.
37Vgl. zur früheren Rechtslage OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 - 20 A 3043/11 -, juris.
38An der Zuständigkeit des Beklagten ändert sich nichts dadurch, dass er zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger war und ist. Die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde ist zwar aus rechtsstaatlichen Gründen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und der Neutralitätspflicht, nicht bedenkenfrei, da es bei der Wahrnehmung der unterschiedlichen Aufgaben zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.
39Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171; OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, und vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl. 2013, 1537.
40Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen, sind in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte in allgemeiner Form angewiesen, eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der Unteren Umweltschutzbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits zu gewährleisten.
41Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2-408.10.02.
42Diese Voraussetzung ist bei dem Beklagten erfüllt und auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung erfüllt gewesen. Für das Gebiet des Beklagten wurde die Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bereits in den 90er Jahren des vorigen Jahrhunderts an die esg delegiert, an der der Beklagte neben zwei privaten Entsorgern mehrheitlich beteiligt ist. Zwar ist der Beklagte damit nicht aus seiner Position als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entlassen, die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist aber institutionell weitergehend verselbständigt, als es etwa bei einer Zuständigkeitsverteilung auf unterschiedliche Fachbereiche desselben Rechtsträgers der Fall wäre. Die Aufgaben der Beteiligungsverwaltung und damit auch die Zuständigkeit für die esg sind dabei im Dezernat 02 unter Leitung des Kreisdirektors angesiedelt. Die Funktion der Unteren Abfallbehörde wird hingegen von dem Fachbereich 70 des Dezernats 04 der Verwaltung des Beklagten ausgeübt. Die Verantwortlichkeiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde nehmen für das Kreisgebiet der Beklagten demnach unterschiedliche Stellen und Personen wahr. Diese Aufgabenverteilung bestand, wie dem Senat aus in anderen (Eil-)Verfahren - so etwa dem Verfahren 20 B 444/13 - überreichten Organisationsplänen des Beklagten aus dem Jahr 2012 bekannt ist, auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung.
43b) Entgegen der von der Klägerin erstinstanzlich geäußerten Rechtsauffassung ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte seine Untersagungsverfügung im gerichtlichen Verfahren nunmehr auch auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat. Beinhaltet das Vorgehen des Beklagten eine Ergänzung der vorhandenen Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW) der angefochtenen Untersagungsverfügung, ist dies unter dem hier behandelten Gesichtspunkt der formellen Rechtmäßigkeit ohne Weiteres zulässig, weil nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW sogar eine vollständig fehlende Begründung nachgeholt werden kann.
442. Die Untersagungsverfügung vom 21. November 2012 ist auch materiell rechtmäßig. Der Beklagte hat seine Untersagungsverfügung zu Recht (auch) darauf gestützt, dass durchgreifende Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestehen.
45Die Problematik des "Nachschiebens von Gründen" stellt sich hier nicht, weil der Senat auch ohne eine entsprechende Ergänzung der Begründung nicht gehindert gewesen wäre, die angefochtene Untersagungsverfügung auch unter dem Gesichtspunkt der Zuverlässigkeit der Klägerin zu prüfen. Denn bei einer Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG handelt es sich um eine gebundene Entscheidung; das Merkmal der Zuverlässigkeit unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle, die gegebenenfalls von Amts wegen hätte erfolgen müssen.
46Vgl. dazu nur Marks in: Landmann/Rohmer, GewO - Kommentar, § 35 Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 643/13 -, juris.
47a) Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage der Zuverlässigkeit ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat. Denn die Untersagung der Sammlung stellt einen Dauerverwaltungsakt dar; für einen solchen wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist.
48Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. August 2013 ‑ 20 A 3043/11 -, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 11. März 2014 - 20 ZB 13.2510 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10. Oktober 2013 ‑ 10 S 1202/13 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris.
49Von diesem allgemeinen Grundsatz für die vorliegende Fallgestaltung eine Ausnahme zu machen, ist auch im Hinblick auf die gewerberechtliche Rechtsprechung, wonach es bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit nach § 35 Abs. 1 GewO auf die Sachlage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung ankommt, nicht angezeigt. Diese Rechtsprechung beruht auf der im materiellen Recht angelegten Trennung zwischen Untersagungsverfahren einerseits (§ 35 Abs. 1 GewO) und Wiedergestattungsverfahren andererseits (§ 35 Abs. 6 GewO).
50Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1982 - 1 C 146.80 -, BVerwGE 65, 1.
51Eine vergleichbare Regelung enthält das Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht. Auch der Umstand, dass eine Sammlung jederzeit erneut angezeigt werden kann, ist zumindest im Hinblick auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kein funktionales Äquivalent zum Wiedergestattungsverfahren, da es sich bei der Zuverlässigkeit ‑ wie aus dem Nachstehenden folgt ‑ nicht um ein unmittelbar sammlungsbezogenes, sondern um ein personenbezogenes Merkmal handelt.
52b) Der Begriff der Zuverlässigkeit ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert, sondern wird in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG vorausgesetzt. Da es sich bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen um eine grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 1, 35 GewO unterfallende selbständige Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, liegt es angesichts des Fehlens einer eigenständigen gesetzlichen Begriffsbestimmung nahe, insoweit auf die zu § 35 GewO entwickelten Kriterien zurückzugreifen.
53Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.
54Dies ist auch bei anderen spezialgesetzlich geregelten gewerblichen Tätigkeiten anerkannt.
55Vgl. zum Gaststättenrecht etwa: OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2006 - 4 B 1531/05 -, m. w. N.
56Die Prüfung der Zuverlässigkeit nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist insbesondere nicht auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien beschränkt, da gewerbliche Sammler von nicht gefährlichen Abfällen nicht notwendigerweise Entsorgungsfachbetriebe sein müssen.
57Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 122/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -,
58a. a. O.
59§ 3 Abs. 2 der Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (Anzeige- und Erlaubnisverordnung - AbfAEV -) findet zur Konkretisierung des Zuverlässigkeitsbegriffs des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ebenfalls keine ausschließliche Anwendung. Diese Vorschrift dient ausweislich ihres Abs. 1 allein der Konkretisierung von § 53 Abs. 2 Satz 1 KrWG und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG; eine Konkretisierung von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist hingegen nicht vorgesehen. Angesichts der unterschiedlichen Zielsetzungen ist es auch nicht geboten, den Anwendungsbereich der Norm über ihren Wortlaut hinaus auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu erstrecken. Dies gilt schon deshalb, weil die zuvor genannte Verordnung lediglich einen bestimmten eingegrenzten Regelungsbereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes betrifft, so dass sich nicht erschließt, warum die auf diesen eingeschränkten Regelungsbereich abstellende Vorschrift des § 3 Abs. 2 AbfAEV darüber hinaus auch im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG Berücksichtigung finden sollte. Unabhängig davon wäre ein Rückgriff etwa auf straßenrechtliche Vorschriften auch bei einer Anwendung des § 3 Abs. 2 AbfAEV möglich, da es sich bei den dort aufgeführten Konkretisierungen lediglich um Regelbeispiele handelt.
60Nach den damit grundsätzlich maßgeblichen zu § 35 GewO entwickelten Grundsätzen ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben. Handelt es sich bei dem Gewerbetreibenden um eine juristische Person, ist auf das Verhalten der für sie handelnden gesetzlichen oder rechtsgeschäftlichen Vertreter abzustellen. Deren (Un-)Zuverlässigkeit schlägt unmittelbar auf den Gewerbetreibenden durch.
61Vgl. dazu nur Marcks in: Landmann/ Rohmer, a. a. O., § 35 Rn. 65, m. w. N.
62Nicht ordnungsgemäß ist die Gewerbeausübung durch eine Person, die nicht willens oder nicht in der Lage ist, die im öffentlichen Interesse zu fordernde einwandfreie Führung ihres Gewerbes zu gewährleisten. Erforderlich ist weder ein Verschulden im Sinne eines rechtlichen, moralischen oder ethischen Vorwurfs noch ein Charaktermangel.
63Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Februar 1982 - 1 C 146.80 -, a. a. O.; OVG NRW, Urteil vom 12. April 2011 - 4 A 1449/08 -, NVwZ-RR 2011, 553; zusammenfassend Marcks, a. a. O., § 35 Rn. 29 ff.; Brüning in: Pielow, GewO 2009, § 35 Rn. 19 ff.
64Die Tatsachen, die auf die Unzuverlässigkeit schließen lassen, müssen dabei nicht zwingend im Rahmen des konkret untersagten Gewerbebetriebes eingetreten sein. Denn die Unzuverlässigkeit ist eine Frage der persönlichen Veranlagung und Haltung, die sich nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit des Betroffenen beurteilt, so dass auch Komponenten außerhalb des Gewerbebetriebes maßgeblich sein können. Die Tatsachen, auf die die Unzuverlässigkeit gestützt werden soll, müssen allerdings selbst gewerbebezogen sein.
65Zum Ganzen Marcks, a. a. O., § 35 Rn. 34 ff.
66Die Regelung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist im Hinblick auf Art. 12, 14 GG und im Einklang mit dem Verständnis des § 35 GewO allerdings insoweit einschränkend auszulegen, als (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit nicht für eine Untersagung ausreichen; vielmehr müssen die Bedenken ein so starkes Gewicht haben, dass sie gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens eine Untersagung rechtfertigen.
67Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 607/13 -, juris.
68Dies wird in der Regel nur der Fall sein, wenn sich der Gesamteindruck der Unzuverlässigkeit auf hinreichend aussagekräftige konkrete Tatsachen zurückführen lässt. Bloße Vermutungen oder rein empirische Erfahrungssätze reichen hierfür nicht aus. Im Übrigen besteht aber kein Anlass zu der Annahme, dass Verhaltensweisen, die zu einer Untersagung jeder gewerblicher Tätigkeit führen können bzw. im Rahmen des § 35 Abs. 1 Satz 1 GewO müssen, für eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG nicht ausreichten, zumal nach der zuletzt genannten Vorschrift nicht die gewerbliche Tätigkeit insgesamt oder auch nur ein bestimmtes Gewerbe untersagt wird, sondern lediglich ein einzelner Ausschnitt aus einer solchen gewerblichen Tätigkeit.
69Weiterhin besteht keine Veranlassung, die Zuverlässigkeitsprüfung auf den Zuständigkeitsbereich des Beklagten zu beschränken und nur Tatsachen zugrunde zu legen, die dort zutage getreten sind. Denn die Zuverlässigkeit ist ein personenbezogenes Merkmal, kein regionales. Regelmäßig dürfte sich ein Verhalten deshalb nicht stadt- oder kreisbezogen beurteilen lassen, insbesondere gibt es keinen Grund, warum die Manifestation nicht ordnungsgemäßer Gewerbeausübung in einem Sammelgebiet etwa in einem Nachbarkreis von vornherein außer Betracht bleiben müsste. Der Fall, dass der Träger einer Sammlung ‑ aus welchen Gründen auch immer ‑ ausschließlich im Zuständigkeitsbereich einer Behörde auffällig wird und sich im Übrigen stets an die einschlägigen Vorschriften hält, dürfte eher theoretischer Natur sein.
70Neben dem Fehlen dieser allgemeinen Zuverlässigkeitskriterien können auch Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften ohne weiteres auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. In diesem Zusammenhang trifft den Träger einer gewerblichen Sammlung insbesondere die Pflicht zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle und zu einer insoweit vollständigen Anzeige im Sinne von § 18 Abs. 2 KrWG. Eine Missachtung dieser Anforderungen bedeutet jedenfalls eine potentielle Gefährdung des primären abfallrechtlichen Schutzgutes. Eine unvollständige, die Vorgaben des § 18 Abs. 2 KrWG missachtende Anzeige kann deshalb grundsätzlich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden begründen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die zuständige Behörde berechtigterweise auf die Unvollständigkeit hingewiesen und erfolglos um Ergänzung gebeten hat.
71Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5. Mai 2014 ‑ 10 S 30/14 -, NVwZ-RR 2014, 1253.
72Erst recht steht die Zuverlässigkeit durchgreifend in Frage, wenn im Rahmen der Anzeige (bewusst) unwahre oder verschleiernde Angaben in Bezug auf die Sammlung gemacht werden oder sich die tatsächliche Sammlungsaktivität in diesem Licht präsentiert.
73In diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 -, juris.
74Daneben stehen Verstöße gegen Vorschriften, die ohne unmittelbaren Bezug zur Umwelt als dem Schutzgut des Abfallrechts für die ordnungsgemäße Sammlung von Abfällen einschlägig sind. Gründe, diese von vornherein bei der Prüfung der Zuverlässigkeit auszusparen, sind nicht ersichtlich. Solche Verstöße geben vielmehr Aufschluss über das Verhalten bezüglich der in Rede stehenden gewerblichen Tätigkeit. Je weniger direkt das Schutzgut des Abfallrechts von der Vorschrift betroffen ist, gegen die verstoßen wird, umso strenger muss jedoch der Maßstab zur Berücksichtigung dieses Verstoßes im Hinblick auf die Annahme der Unzuverlässigkeit sein. Dies bedeutet indes nicht, dass sich die Relevanz von Verstößen allein aus der Schwere des einzelnen Verstoßes ergibt. Vielmehr kann auch eine Vielzahl weniger gewichtiger Verstöße in ihrer Gesamtheit zur Prognose der Unzuverlässigkeit führen. Denn sie lässt einen Hang zur Nichtbeachtung geltenden Rechts erkennen, der ‑ vorbehaltlich erkennbarer Verhaltensänderungen ‑ dem erforderlichen Vertrauen auf künftige Rechtstreue entgegensteht.
75Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 5. April 2006 ‑ 4 B 1531/05 - und vom 10. Juni 2011 - 4 B 369/11 -; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 7. August 1986 - 14 S 1961/86 -, GewArch 1987, 32.
76Grundsätzlich reicht dementsprechend die in einer Vielzahl kleinerer Verstöße zum Ausdruck kommende Gleichgültigkeit gegenüber der Rechtsordnung zur Annahme der Unzuverlässigkeit aus, ohne dass ein - letztlich auf Verschulden abstellendes - zielgerichtetes Handeln festgestellt werden müsste. Je mehr allerdings System hinter den Verstößen zu erkennen ist, umso weniger gewichtig kann der einzelne Verstoß sein, um die Annahme der Unzuverlässigkeit im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu rechtfertigen. Aus diesem Grund sind jedenfalls schwere und systematische Verstöße auch gegen nicht unmittelbar umweltschutzbezogene Vorschriften geeignet, die erforderliche Zuverlässigkeit zu verneinen. Solche kommen im vorliegenden Zusammenhang insbesondere im Hinblick auf das Straßenrecht, aber auch auf die privatrechtlichen Besitz- und Eigentumsrechte an Grundstücken in Betracht.
77Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 -, a. a. O., und - 20 B 627/13 -, a. a. O.
78Entgegen der Ansicht der Klägerin gehören sowohl straßenrechtliche Normen als auch zivilrechtliche Abwehrrechte aus Eigentum und Besitz zu den im Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften, deren Nichtbeachtung die Annahme einer Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG rechtfertigen kann. Nach § 3 Abs. 15 KrWG wird eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert. Dieses beginnt regelmäßig und ‑ abgesehen von sog. Straßensammlungen - notwendig mit dem Aufstellen von Containern.
79Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 607/13 -, a. a. O.
80Das Aufstellen von Sammelcontainern für Alttextilien auf öffentlichen Gehwegen/ Straßenflächen bedarf gemäß § 18 Abs. 1 StrWG NRW einer Sondernutzungserlaubnis. Denn dadurch werden öffentliche Straßenflächen über den Gemeingebrauch hinaus genutzt. Dies gilt auch für Container, die zwar auf privater Fläche, jedoch so aufgestellt sind, dass die Nutzer beim Befüllen der Container auf der öffentlichen Verkehrsfläche stehen müssen. In diesem Fall nehmen sie Handlungen vor - etwa Öffnen einer Klappe, Einwerfen von Schuhen oder Kleidung -, die nicht überwiegend dem Verkehr dienen, sondern der gewerblichen Tätigkeit des Aufstellers zuzurechnen sind und damit eine Sondernutzung darstellen.
81Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Juli 1999 ‑ 23 B 334/99 -, NVwZ-RR 2000, 429, sowie vom 25. September 2013 - 11 B 798/13 - und vom 24. Oktober 2014 - 11 B 1065/14 -, beide juris.
82Gleiches gilt für die Entleerung durch den gewerblichen Sammler, die regelmäßig sogar mehr Zeit in Anspruch nimmt als ein einzelner Befüllungsvorgang.
83Steht eine Unzuverlässigkeit wegen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften im Raum, muss allerdings beachtet werden, dass das primäre Schutzgut des Abfallrechts davon nicht unmittelbar betroffen ist und ein einzelner Verstoß grundsätzlich noch nicht ins Gewicht fällt. Bei diesen Verstößen muss daher regelmäßig ein massives Fehlverhalten in Rede stehen.
84Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Juli 2013 - 20 B 530/13 -, juris, und - 20 B 607/13 -, a. a. O.; Saarl. OVG, Beschluss vom 6. Oktober 2014 - 2 B 348/14 -, NVwZ-RR 2015, 101; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, a. a. O.
85Unter letztlich gleichen Voraussetzungen kann die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann angenommen werden, wenn Sammelcontainer ohne die erforderliche Erlaubnis des Verfügungsberechtigten auf Privatgrundstücken aufgestellt werden.
86Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5. Mai 2014 - 10 S 30/14 -, a. a. O.; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 - 17 K 2897/13 -, juris; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 607/13 -, a. a. O.
87Ist in diesem Sinne in der Vergangenheit unzuverlässiges Handeln festzustellen, muss dieses Verhalten mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt.
88Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG - Kommentar, § 18 Rn. 23; Karpenstein/Dingemann in: Jarass/ Petersen, KrWG-Kommentar, § 18 Rn. 77.
89Insoweit ist - neben dem Charakter der Verstöße - naturgemäß eine zeitliche Komponente zu beachten. Je länger ein Verstoß zurückliegt, desto mehr müssen andere Aspekte hinzukommen, die in ihrer Gesamtschau die Prognose künftiger Rechtsverstöße rechtfertigen. Umgekehrt bedeutet dies, dass bei aktuellen oder in jüngerer Zeit festgestellten Verstößen die Wahrscheinlichkeit zukünftiger Rechtsverstöße regelmäßig größer ist, so dass strengere Anforderungen an den "Gegenbeweis" anzulegen sind. Hat der Betroffene bis in die jüngste Vergangenheit hinein wiederholte oder schwerwiegende einschlägige Rechtsverstöße begangen, ist die Zusicherung zukünftiger Rechtstreue regelmäßig nicht mehr als eine vage Hoffnung, aber keine tragfähige Basis für eine behördliche Zuverlässigkeitsprognose.
90Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 4 E 1094/12 -.
91Dies gilt nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass einem Wohlverhalten unter dem Druck eines Untersagungsverfahrens regelmäßig allenfalls ein geringerer Indizwert zukommt.
92Vgl. in diesem Sinne OVG NRW, Beschluss vom 5. April 2006 - 4 B 1531/05 -.
93Umgekehrt gilt aber, dass ein Fehlverhalten in diesem Verfahrensstadium ein ungleich höheres Gewicht erhält. Wer sich nicht einmal unter dem Druck avisierter behördlicher Maßnahmen oder während eines gerichtlichen Verfahrens rechtstreu verhält, von dem kann dies ohne eine solche Sondersituation erst recht nicht erwartet werden.
94c) Ausgehend hiervon ist die Klägerin bei der gebotenen Gesamtbetrachtung ihres Verhaltens unzuverlässig, weil sie ihre Sammlung - nicht nur im Gebiet des Beklagten - unter systematischen Verstößen gegen Straßenrecht und privatrechtliche Verfügungsbefugnisse durchgeführt und dies selbst noch nach Erlass der angefochtenen Verfügung fortgesetzt hat (im Folgenden aa). Unabhängig davon vermittelt auch das Auftreten des Geschäftsführers der Klägerin im Geschäftsverkehr den Gesamteindruck, dass die Klägerin generell keine Gewähr dafür bietet, Sammlungen zukünftig ordnungsgemäß durchzuführen (im Folgenden bb).
95aa) Die Unzuverlässigkeit der Klägerin gründet sich schon darauf, dass die ihr im Kreisgebiet des Beklagten zuzurechnenden Container wiederholt unter Verstoß gegen Straßenrecht und private Verfügungsrechte aufgestellt wurden. Zu solchen Verstößen ist es auch noch während des Verwaltungsverfahrens und des erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens gekommen. Dieser Befund wird zudem bestätigt durch Feststellungen anderer Gerichte und Behörden über entsprechende Verhaltensweisen der Klägerin im übrigen Bundesgebiet.
96Für das Gebiet des Beklagten hat dieser mit Fotos belegte Dokumentationen vorgelegt, aus denen sich ergibt, dass die Klägerin wiederholt Container unter Verstoß gegen Straßenrecht aufgestellt hat. Dem hat die Klägerin überwiegend gar nicht, jedenfalls aber nicht in hinreichend substantiierter Form widersprochen. Eine weitere Aufklärung war dementsprechend nicht angezeigt. Das betrifft zunächst einen Sammelcontainer der Klägerin am T3. Weg in T. , der ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt wurde. Dieser mit mehreren Fotos bewiesene Verstoß wiegt nicht zuletzt deshalb schwer, weil sich aus der einschlägigen Dokumentation ergibt, dass die Sammlung auch im Übrigen nicht ordnungsgemäß erfolgte. Es ist eindeutig zu erkennen, dass zu sammelnde Kleidung, möglicherweise aber auch sonstige Abfälle in großem Umfang um den überfüllten Container verteilt waren. Neben der (weiteren) Verletzung des Straßenrechts begründet dies zusätzliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit, insbesondere die Umwelt, durch eine Art wilde Müllkippe. Hinzu kommt, dass dadurch die Qualität des Sammelgutes erheblich beeinträchtigt wird, so dass von einer ordnungsgemäßen Verwertung nicht ausgegangen werden kann.
97Darüber hinaus wurden im September 2013 durch die Klägerin mehrere Sammelcontainer im Gebiet der Gemeinde F2. teils auf öffentlichem Grund, teils ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers auf Privatgelände und dort so aufgestellt, dass für die Nutzung öffentlicher Straßenraum in Anspruch genommen werden musste. Dieses Verhalten ihres eigenen Fahrers hat die Klägerin lediglich mit Nichtwissen bestritten. Dies reicht schon deshalb nicht aus, weil sich der Vorgang in ihrem Betriebsbereich abgespielt hat. Dieser Vorfall wiegt im Übrigen deshalb besonders schwer, weil zu diesem Zeitpunkt bereits ein gerichtliches Verfahren zu den Sammlungsaktivitäten der Klägerin anhängig war und dort ihre Zuverlässigkeit in Rede stand. Wenn die Klägerin sich gleichwohl weder um Straßenrecht noch um private Eigentumsrechte kümmert, kann nicht erwartet werden, dass sie dies ohne das Bestehen einer vergleichbaren Druck- oder Kontrollsituation tun würde.
98Diese Prognose gilt umso mehr angesichts des Vorfalls in X. -T2. vom Juni 2014. Zwar mag der dort aufgestellte Sammelcontainer aufgrund eines Nutzungsvertrages noch auf Privatgelände stehen. Aus der von dem Beklagten vorgelegten Fotodokumentation ergibt sich jedoch, dass für die Nutzung dieses Containers der öffentliche Straßenraum in Anspruch genommen werden muss. Im Übrigen hat der Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass zu diesem Zeitpunkt gemäß § 80b Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels der Klägerin bereits entfallen war und sie sich deshalb an die Untersagungsverfügung an sich hätte halten müssen. Um diese Frage hat sie sich indes - selbst nach Vorhalt des Beklagten - nicht weiter gekümmert.
99In seine Bewertung, dass dieser Sachverhalt die Prognose der Unzuverlässigkeit nachhaltig stützt, war dabei nicht einmal einzubeziehen, dass nach den von dem Beklagten in seinem Schriftsatz vom 4. Mai 2015 näher dargelegten Ermittlungen der von der Klägerin im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Nutzungsvertrag eine Fälschung ist. Da es hierauf nicht ankam, bedurfte es der von den Prozessbevollmächtigten zu 2. der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat beantragten Schriftsatznachlassfrist nicht.
100Bei der gebotenen Bewertung des Verhaltens der Klägerin ist im Hinblick auf diese Verstöße zudem zu berücksichtigen, dass sie im Kreisgebiet nur wenige als ihr gehörend gekennzeichnete Container aufgestellt hat. Nach den Dokumentationen des Beklagten lässt sich nicht feststellen, dass auch nur einer dieser Container straßenrechtskonform aufgestellt wurde. Ob die erforderlichen Genehmigungen der - teilweise betroffenen - Grundstückseigentümer vorliegen, ist zudem durchweg offen.
101In diesem Zusammenhang kommt hinzu, dass die Aktivitäten des für die Klägerin im Gebiet des Beklagten tätigen Unternehmens G. ebenfalls durch systematische Verstöße gegen Straßenrecht und privatrechtliche Verfügungsbefugnisse gekennzeichnet sind, die sich die Klägerin zumindest aufgrund des bestehenden Auftragsverhältnisses im Rahmen ihrer abfallrechtlichen Verantwortung als Trägerin der angezeigten Sammlung bereits nach allgemeinen Grundsätzen zurechnen lassen muss. Die Geschäftsbeziehung hat die Klägerin selbst ‑ allerdings erst auf entsprechenden eingehenden Vortrag des Beklagten hin - in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat explizit bestätigt. Auch das Unternehmen G. hat ‑ nach mehreren Nachfragen ‑ gegenüber dem Beklagten erklärt, ihre Sammeltätigkeit im Gebiet des Beklagten ausschließlich für die Klägerin durchzuführen. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat die Klägerin in diesem Zusammenhang ergänzend klargestellt und auf ausdrückliche Nachfrage des Beklagten wiederholt, dass dem Unternehmen G. allein untergeordnete ausführende Tätigkeiten übertragen seien, es weder über eine eigene Organisation hinsichtlich der vorliegenden Sammlung noch über eigene Container verfüge und die von ihm im Kreisgebiet aufgestellten Container in ihrem Eigentum stünden.
102Die insoweit dokumentierten Verstöße hat die Klägerin nicht bestritten, sie macht lediglich geltend, hierfür nicht verantwortlich zu sein. Dies widerspricht ihrer Verantwortung als Trägerin der von ihr angezeigten Sammlung fundamental und begründet bereits für sich genommen durchgreifende Zweifel an ihrer Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zudem lässt die fehlende Organisationsverantwortung des Unternehmens G. nur darauf schließen, dass die Klägerin die Grundstrukturen der Sammlung und damit insbesondere die Aufstellungsorte der Container selbst in der Hand behält. Unabhängig davon kann von einer fehlenden Zurechenbarkeit schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil insoweit engste personelle Verflechtungen zwischen der Klägerin und dem Unternehmen G. existieren. Dessen Inhaber, Herr E1. , ist gleichzeitig als Vertreter der Klägerin aufgetreten und besitzt eine auf die Klägerin hindeutende E-Mail-Adresse.
103Von der Klägerin sind durch das Unternehmen G. wiederholt Sammelcontainer im öffentlichen Straßenraum oder so auf Privatflächen abgestellt worden, dass ihre Nutzung über öffentliche Verkehrsflächen erfolgen musste (so etwa bei insgesamt sechs Containern in T. , Q. Weg und D. Straße; in S. , M1. Straße; drei Containern in X. ; X. -O2. , C2.----straße und M2. ). Darüber hinaus erfolgte die Aufstellung auf Privatgelände oftmals ohne Einverständnis des Berechtigten (so in T. am C3.---weg , in X. -C4. und in Bad T4. , T5.-------straße ). Der zuletzt genannte Fall wiegt besonders schwer, weil er sich im September 2014 und damit im laufenden Berufungsverfahren und zu einem Zeitpunkt, als die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels bereits entfallen war, ereignet hat. In zumindest einem Fall wurde ein Container auch mit einem Aufkleber fälschlicherweise als "genehmigt" markiert (X. -T6. , Alte L2.----straße ).
104An einer Verwertung des Inhalts der ein von dem Beklagten gegen das Unternehmen G. eingeleitetes Untersagungsverfahren betreffenden Beiakte Heft 6 ist der Senat dabei trotz der hiergegen erhobenen Einwände der Prozessbevollmächtigten zu 2. der Klägerin nicht gehindert. Entgegen der von diesen geäußerten Auffassung bestand ausreichend Gelegenheit, in die beigezogene Verwaltungsakte bei Gericht, gegebenenfalls auch noch am Terminstag, Einsicht zu nehmen. Warum sich die neuen Prozessbevollmächtigten, die sich erst zwei Tage vor dem Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat bestellt haben, hierzu nicht in der Lage sahen, ist schon deshalb unerheblich, weil die bisherigen Prozessbevollmächtigten, die ebenfalls Einsicht in die beigezogene Akte beantragt hatten, gegen diese vom Senat am 29. April 2015 vorgegebene Verfahrensweise keine Einwände erhoben haben. Etwaige Unzuträglichkeiten, die sich aus der kurzfristigen Mandatsübernahme ergeben, fallen im Übrigen in den Verantwortungsbereich der Klägerin. Diese konnte namentlich nicht damit rechnen, dass noch zwei Tage vor der mündlichen Verhandlung eine Akteneinsicht durch Übersendung an ihre neuen Prozessbevollmächtigten würde erfolgen können. Hinzu kommt, dass die gegen das Unternehmen G. erhobenen Vorwürfe der Sache nach bereits seit April 2014 bekannt waren. Aufgrund der von der Klägerin selbst dargestellten organisatorischen Verantwortung für die von dem Unternehmen G. betreuten Sammlungen und der bestehenden personellen Identitäten ist schließlich die Berufung darauf, von den Ermittlungsergebnissen des Beklagten nichts zu wissen, offensichtlich eine reine Schutzbehauptung. Es ist entweder lebensfremd oder Ausdruck fehlender Wahrnehmung der abfallrechtlichen Verantwortung, dass die Klägerin von dem Verfahren gegen ihren ‑ nach eigenen Angaben ‑ allein mit "untergeordneten ausführenden Tätigkeiten" betrauten Dienstleister nichts erfahren haben will.
105Im Übrigen kommt es nicht darauf an, ob es vertragliche Vereinbarungen zwischen der Klägerin und dem Unternehmen G. gibt, die gerade für den Beklagten ein Weisungsrecht der Klägerin vorsehen,
106vgl. für andere Kreise VG Minden, Urteile vom 24. Mai 2014 - 11 K 1711/13 ‑ und 11 K 3593/13 ‑,
107da nach der Darstellung der Klägerin sie jedenfalls die Organisation insgesamt in der Hand hat.
108Die der Klägerin zuzurechnenden systematischen Verstöße des Unternehmens G. gegen maßgebliche Regelungen zum Einsammeln von Alttextilien im Kreisgebiet des Beklagten werden darüber hinaus durch die in den den Beteiligten bekannten Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 24. Mai 2014 ‑ 11 K 1711/13 ‑ und ‑ 11 K 3593/13 ‑ enthaltenen Feststellungen auch für andere Sammlungen der Klägerin bestätigt. Die auffälligen Parallelen zum Verhalten im Gebiet des Beklagten sprechen insoweit für sich. Auch den Feststellungen in den beiden zuvor zitierten und nach den Senatsbeschlüssen vom 27. Januar 2015 ‑ 20 A 1324/14 ‑ und ‑ 20 A 1344/14 ‑ inzwischen rechtskräftig gewordenen Urteilen ist die Klägerin nicht, geschweige denn in substantiierter Form entgegengetreten.
109Eine weitere Bestätigung der systematischen Missachtung straßenrechtlicher Vorschriften enthält ‑ entgegen der Auffassung der Klägerin ‑ die ebenfalls rechtskräftige Entscheidung des Verwaltungsgerichts Saarlouis vom 8. Juli 2013 ‑ 10 L 828/13 ‑, juris. Nach dessen Feststellungen, denen die Klägerin in der Sache nicht entgegengetreten ist, verzichtet sie (auch) im Saarland systematisch darauf, Sondernutzungserlaubnisse für die Aufstellung ihrer Container einzuholen. Dabei ist der zitierten Entscheidung auch nicht im Ansatz zu entnehmen, dass es in allen dokumentierten Fällen um schwierige Abgrenzungsfragen des Sondernutzungsrechts gegangen wäre, wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht hat. Im Gegenteil betont das Verwaltungsgericht Saarlouis, dass es für die Klägerin im Regelfall, wenn auch möglicherweise nicht immer, offensichtlich war, ob eine Sondernutzung vorliegt. Im Hinblick auf Container, die auf Privatgrundstücken standen, deren Nutzung aber die Inanspruchnahme öffentlicher Flächen erfordert, hat das Verwaltungsgericht Saarlouis auch allein die oben dargestellte, langjährige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zum Vorliegen einer Sondernutzung zugrunde gelegt und nicht ‑ überraschenderweise ‑ weitergehende Sondernutzungsformen statuiert. Das in jenem Verfahren dokumentierte Verhalten zeigt damit im Übrigen, dass sich die Klägerin um diese Anforderungen des Straßenrechts gerade nicht kümmert, sondern Rechtsbrüche billigend in Kauf nimmt, zumal sie in keinem der dem Verwaltungsgericht Saarlouis vorliegenden Fälle auch nur einen Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gestellt hat (vgl. Rn. 24 des zitierten Beschlusses). Auch das Verwaltungsgericht Minden hat entsprechende Aktivitäten nicht feststellen können. Für das Gebiet des Beklagten gilt Gleiches.
110Worauf der Beklagte angesichts dessen eine Prognose, die Klägerin werde sich zukünftig rechtstreu verhalten, stützen könnte, ist nicht zu erkennen. Es zeigt sich vielmehr exemplarisch ein Verhaltensmuster, wonach die Klägerin geltendes Recht allenfalls dann zu akzeptieren bereit ist, wenn andernfalls konkrete Sanktionen drohen. Von einem zuverlässigen Gewerbetreibenden ist jedoch zu erwarten, dass er sich stets, d. h. auch ohne äußeren Druck, an das geltende Recht hält und sich gegebenenfalls kundig macht, was dieses von ihm fordert.
111bb) Die Unzuverlässigkeit der Klägerin gründet sich im Übrigen auch darauf, dass das Auftreten ihres Geschäftsführers im Geschäftsverkehr den Gesamteindruck vermittelt, dass die Klägerin generell keine Gewähr dafür bietet, ihr Gewerbe zukünftig ordnungsgemäß durchzuführen, dies vielmehr danach letztlich auszuschließen ist. Dieser Gesamteindruck wird maßgeblich nicht nur durch das unter aa) dargestellte Auftreten der Klägerin, sondern vielmehr auch durch die engen persönlichen und geschäftlichen Beziehungen der Klägerin und ihres Geschäftsführers zu anderen Unternehmen geprägt, die selbst wiederum durch eine systematische Missachtung des für sie geltenden Rechts aufgefallen sind.
112In diesem Zusammenhang ist zunächst die Tätigkeit der Klägerin für den Verein Babynotfallhilfe E. e. V. zu nennen. Diese Geschäftsbeziehung ist, wie sich aus den vom Beklagten vorgelegten Unterlagen und unter anderem den Feststellungen des Verwaltungsgerichts Arnsberg im Beschluss vom 20. März 2013 ‑ 8 L 916/12 ‑ und im Gerichtsbescheid vom 17. Juli 2013 ‑ 8 K 3344/12 ‑ ergibt, geprägt von einer durchgehenden Missachtung des Straßenrechts und der privatrechtlichen Verfügungsbefugnisse der betroffenen Grundstückseigentümer. Die für den Verein Babynotfallhilfe E. e. V. aufgestellten Container waren durchweg so platziert, dass eine Befüllung nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich war, teilweise ‑ insbesondere in I. ‑ sogar verbunden mit einer erheblichen Gefährdung der Nutzer und der Verkehrsteilnehmer.
113Dass darüber hinaus im Rahmen der kollusiven Zusammenarbeit mit dem Verein Babynotfallhilfe E. e. V. die Gemeinnützigkeit einer Sammlung lediglich vorgetäuscht wurde,
114vgl. VG Arnsberg, Beschluss vom 20. März 2013 - 8 L 916/12 -, juris, und Gerichtsbescheid vom 17. Juli 2013 - 8 K 2244/12 -,
115verleiht diesem Verhalten im vorliegenden Kontext zusätzliches Gewicht.
116Diesen vom Beklagten substantiiert erhobenen Einwänden ist die Klägerin nicht in beachtlicher Weise entgegengetreten. Neben der pauschalen Erklärung, es werde in der Regel unzutreffend über die Aktivitäten berichtet, hat sie lediglich geltend gemacht, die Zusammenarbeit mit dem Verein Babynotfallhilfe E. e. V. sei im November 2012 beendet worden. Eine schriftliche Kündigung hat die Klägerin aber auch auf konkrete Nachfrage in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat trotz des in dem Kooperationsvertrag vom 28. Februar 2012 vereinbarten Schriftformerfordernisses nicht vorgelegt. Schon deshalb ist diese Erklärung wenig glaubhaft. Unabhängig davon stammen die von dem Beklagten eingeführten Berichte zu den Aktivitäten des Vereins Babynotfallhilfe E. e. V. alle aus der Zeit vor der angeblichen Kündigung. Soweit die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erstmals geltend gemacht hat, die Zusammenarbeit sei beendet worden, weil sich der Verein Babynotfallhilfe E. e. V. wiederholt nicht an die vereinbarte Exklusivität der Zusammenarbeit gehalten habe, lässt sich diesem allgemeinen und vagen Hinweis nicht ansatzweise - geschweige denn in überprüfbarer Weise - entnehmen, dass dies bei einer, mehreren oder allen hier in Rede stehenden Sammlungen der Fall gewesen wäre. Dies gilt umso weniger, als etwa in Freiburg (Bericht der Badischen Zeitung vom 16. Oktober 2012) die Leerung der dort aufgestellten Sammelcontainer des Vereins Babynotfallhilfe E. e. V. von einem Fahrzeug mit Kennzeichen des Landkreises X3. -G1. (L3. ) erfolgte, in dessen Gebiet sich der Sitz der Klägerin befindet. Bei der Sammlungsanzeige des Vereins Babynotfallhilfe E. e. V. für das Gebiet des Beklagten im August 2012 wurde zudem die Rechtsvorgängerin der Klägerin als ausführendes Unternehmen benannt. Dass die festgestellten Verstöße ihr gleichwohl nicht zugerechnet werden könnten, ist weder ersichtlich noch ansatzweise substantiiert behauptet worden. Unabhängig davon änderte eine Einschaltung weiterer Sammelunternehmen nichts daran, dass die Klägerin an einer vorgetäuschten gemeinnützigen Sammlung verantwortlich mitgewirkt hat.
117Eine weitere zur Unzuverlässigkeit der Klägerin führende Geschäftsbeziehung unterhält diese mit dem Unternehmen G. , das - wie ausgeführt - nicht nur im Gebiet des Beklagten ebenfalls durch systematische Verstöße gegen Straßenrecht und private Verfügungsbefugnisse aufgefallen ist.
118Aus den rechtskräftigen Urteilen des Verwaltungsgerichts Minden vom 24. Mai 2014 - 11 K 1711/13 und 11 K 3593/13 - ergibt sich zudem eine Geschäftsverbindung der Klägerin zur F3. -U. KG, die ebenfalls für die Klägerin tätig geworden ist und sich ebenfalls durch ein systematisches Missachten straßenrechtlicher und privatrechtlicher Vorschriften im Zusammenhang mit dem Einsammeln von Abfällen hervorgetan hat. Für die F3. -U. KG fungiert(e) der Geschäftsführer der Klägerin als Prokurist und Kommanditist, neben seinem Bruder K. O1. . Der hierauf bezogene Einwand der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, dass es das Unternehmen nicht mehr gebe und deshalb auch keine Zusammenarbeit mehr stattfinde, ändert an diesen Tatsachen nichts.
119Eine gleiche Konstellation ergibt sich für die M. KG aus F4. , in der die Brüder W. und K. O1. als Prokuristen fungieren. Dieses Unternehmen wiederum ist nach den substantiierten Ausführungen des Beklagten ebenfalls ‑ in Thüringen ‑ wegen Missachtung straßenrechtlicher Anforderungen auffällig geworden. Dem ist die Klägerin wiederum nicht entgegen getreten. Soweit sie darauf hinweist, es handele sich bei der M. KG um ein selbständiges Unternehmen, mag dies zutreffen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass der Geschäftsführer der Klägerin für dieses Unternehmen Verantwortung trägt und damit die von diesem Unternehmen verwirklichten Unzuverlässigkeitsmerkmale auch auf die Klägerin durchschlagen. Der hierauf bezogene Vortrag in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat, erstens von nichts zu wissen und zweitens von einer Prokura nicht auf operative Einflüsse auf die Sammeltätigkeit schließen zu können, liegt gleich mehrfach neben der Sache. So ist die Klägerin auf den in Rede stehenden Sachverhalt bereits durch die Berufungserwiderung vom 2. April 2014 hingewiesen worden. Im Weiteren ist der Geschäftsführer der Klägerin als Prokurist der M. KG auch selbstverständlich in der Lage, sich entsprechendes Wissen zu verschaffen. Die Verantwortung endet nicht vor der operativen Sammeltätigkeit.
120Angesichts dessen besteht auch ausreichende Veranlassung, der Klägerin über die Person ihres Geschäftsführers das Verhalten der (früheren) C. GmbH zuzurechnen. Aus deren Sammlungsanzeigen unter anderem gegenüber dem Beklagten, jedoch auch in zahlreichen weiteren Fällen, ergibt sich, dass der Geschäftsführer der Klägerin als für die Sammlung Verantwortlicher der C. GmbH fungierte. Auch diese Gesellschaft ist bundesweit wegen zahlloser Verstöße gegen Straßenrecht aufgefallen.
121Der Erklärung der Klägerin, ihr Geschäftsführer sei im Rahmen der Anzeige der C. GmbH nach § 53 KrWG nur irrtümlich als Sammlungsverantwortlicher genannt worden, tatsächlich habe sein Bruder K. O1. diese Funktion innegehabt, kann schon im Ansatz nicht gefolgt werden. Es ist bereits nicht nachvollziehbar, dass ein entsprechender "Irrtum" erst mehr als ein Jahr später aufgefallen sein soll - die korrigierte Sammleranzeige stammt vom 4. September 2013, die ursprünglichen Anzeigen vom 6. Juni 2012. Denn die C. GmbH hat diese Angaben in jener Zeit in einer Vielzahl von Fällen und gegenüber einer Vielzahl von Behörden ‑ auch im Zusammenhang mit Sammlungsanzeigen der AG Textilverbund ‑ gemacht. Auch der Umstand, dass nicht nur der Vorname des Klägers genannt wird, sondern sich in den Anzeigen auch sein korrektes Geburtsdatum findet, spricht gegen einen solchen Irrtum. Unabhängig davon erklärte sich eine solche konkretisierte Angabe von vornherein nicht, wenn der Geschäftsführer der Klägerin, wie angegeben, mit der C. GmbH nichts zu tun gehabt hätte. Warum dann deren Geschäftsführer auf die Idee gekommen sein könnten, ihn - mit korrekten Personalien - als Sammlungsverantwortlichen anzugeben, wäre schlicht nicht zu erklären. Dem entspricht, dass auch der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat keinen Grund für diesen angeblichen Irrtum nennen konnte. Allerdings erscheint es angesichts der korrekten persönlichen Daten und der unmittelbar darüber in der Rubrik "Betriebsinhaber, gesetzlicher Vertreter des Betriebsinhabers, vertretungsberechtigter Gesellschafter, Geschäftsführer" angegebenen Personalien des Bruders als ausgeschlossen, dass jemand schlicht "durcheinander gekommen" ist. Hinzu kommt, dass dies bei zwei unabhängigen Anzeigen - gegenüber den Regierungspräsidien L1. und H1. - hätte geschehen müssen. Zudem wird die enge Verbindung der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers mit der C. GmbH durch das von dem Beklagten geschilderte Verhalten und die Erklärungen eines Mitarbeiters der Klägerin aus September 2013 bestätigt, als dieser unter anderem die Herausgabe der Sammlungscontainer mit der Kennzeichnung der C. GmbH für die Klägerin bzw. das von ihr beauftragte Unternehmen G. forderte.
122Vor diesem Hintergrund spricht für die Unzuverlässigkeit der Klägerin auch ihre Beteiligung in Person ihres Geschäftsführers an der AG Textilverbund, deren Geschäftsgebaren der Senat in mehreren Eilverfahren als unseriös und die Verantwortlichen deshalb als unzuverlässig gewertet hat.
123Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Dezember 2013 - 20 B 869/13 -, 20 B 319/13 - und - 20 B 205/13 -; siehe ferner die die C. GmbH betreffenden Beschlüsse vom 11. Dezember 2013 - 20 B 444/13 - und - 20 B 627/13 -, alle juris.
124Schließlich hat der Beklagte ebenfalls in der Sache unwidersprochen auf enge Beziehungen der Klägerin mit dem als unzuverlässig einzustufenden Unternehmen L. hingewiesen.
125Diese Umstände lassen insgesamt bei der gebotenen Gesamtschau und verständigen Würdigung nur den Schluss zu, dass die Klägerin selbst unzuverlässig ist. Es liegt nahe, dass es sich bei diesen zahlreichen Verbindungen nicht um bloße Zufälligkeiten handelt. Selbst wenn man dies jedoch zugunsten der Klägerin unterstellen wollte, bliebe der Befund bestehen, dass sie sich offensichtlich nicht daran stört, dass ihre Geschäftspartner teilweise in ihrem Namen das für sie geltende Recht systematisch missachten. Dass sich dies in Zukunft nicht wiederholen wird, ist deshalb nicht zu erwarten, zumal die Klägerin zwar konkret angegeben hat, mit mehreren Unternehmen zusammenzuarbeiten, die für sie Sammlungen durchführten. Auch auf konkrete Nachfragen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat es ihr Prozessbevollmächtigter aber abgelehnt, diese Kooperationspartner zu benennen.
126Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen bedarf es keiner abschließenden Entscheidung mehr, ob in die Bewertung des durch das Auftreten des Geschäftsführers der Klägerin im Geschäftsverkehr vermittelten Gesamteindrucks auch eingestellt werden kann, dass sie gegenüber dem Beklagten möglicherweise (bewusst) falsche und/oder verschleiernde Angaben gemacht hat, um diesem die ihm zukommende Kontrolle unmöglich zu machen oder zumindest wesentlich zu erschweren. Dies könnte hier aber deshalb in Rede stehen, weil die Kläger in ihrer Anzeige an keiner Stelle zum Ausdruck gebracht hat, bei ihrer Sammlung Drittbeauftragte einzuschalten, und die ihr gehörenden Container teilweise mit einer solchen Kennzeichnung versehen sind, die für diese Container die Verantwortlichkeit eines anderen Unternehmens nahe legt. Aufgrund dessen liegt der Schluss nicht fern, dass der Beklagten ‑ planmäßig ‑ in die Irre geführt werden soll. Seiner Aufgabe, ordnungsgemäße Zustände zu gewährleisten, kann er so allenfalls mit unnötig großem Ermittlungsaufwand und damit einhergehendem Zeitverlust nachkommen. Dies zeigt sich hier exemplarisch in Bezug auf das Unternehmen G. , das erst im Laufe eines zeitintensiven Untersagungsverfahrens und nach mehrfachen Anfragen klarstellte, selbst nicht Trägerin einer Sammlung zu sein. Erst im Anschluss daran konnte der Beklagte die Klägerin als Verantwortliche heranziehen. Die aus den Akten ersichtliche Verzögerungstaktik des Unternehmens G. widerlegt zugleich die Behauptung der Klägerin, die Strukturen dienten nicht der Verschleierung; sie seien auch jederzeit auf Nachfrage offen gelegt und die Überwachung nicht erschwert worden. Unabhängig davon ist sie auch hinsichtlich der Klägerin offensichtlich falsch; die Zusammenarbeit mit dem Unternehmen G. hat sie auf Vorhalt vom 2. April 2014 erst in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich eingeräumt und bis heute die Angaben der weiteren Kooperationspartner verweigert.
127d) Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner weiteren Klärung, ob sich die Unzuverlässigkeit der Klägerin auch daraus ergibt, dass sie trotz mehrfacher Aufforderung seitens des Beklagten jedenfalls im gerichtlichen Verfahren ihrer Anzeigepflicht nach § 18 Abs. 2 KrWG nicht bzw. nicht ordnungsgemäß nachgekommen ist.
128Die Klägerin hat allerdings deutlich zu erkennen gegeben, dass sie jedenfalls nicht bereit ist, die Anforderungen des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG ernst zu nehmen. Anders ist der Vortrag, es sei eine reine Unterstellung, dass sie tatsächlich die von ihr prognostizierten Mengen einsammeln werde, hierbei handele es sich vielmehr um "Wunschgrößen", nicht zu verstehen. Sie macht damit deutlich, dass ihre Angaben keine Grundlage dafür sein können und sein sollen, dass der Beklagte insbesondere die Einhaltung der Anforderungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG überprüfen kann. Damit entzieht sich die Klägerin bewusst der vom Gesetzgeber mit der Anzeigepflicht verfolgten Kontrollmöglichkeit.
129Zur Erforderlichkeit einer plausibel geschätzten Prognose Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 43, m. w. N.
130Darüber hinaus spricht vieles dafür, dass sie mit Blick auf § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der von ihr eingesammelten Alttextilien nicht, jedenfalls nicht hinreichend dargelegt hat.
131Zwar ist im Einzelnen umstritten, welche Anforderungen im Rahmen des § 18 Abs. 2 Nrn. 3 bis 5 KrWG zu stellen sind. Da die Anzeigepflicht aber generell der zuständigen Behörde die Möglichkeit geben soll, die materielle Rechtmäßigkeit der Sammlung zu prüfen, zu der nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG auch die schadlose Verwertung gehört, ist von einer hinreichenden Darlegung der Verwertungswege allenfalls dann auszugehen, wenn der Träger der Sammlung nachvollziehbar und transparent schildert, dass und wie der gesammelte Abfall der Verwertung zugeführt wird. Erforderlich ist dabei regelmäßig, dass er - sofern er die Abfälle nicht selbst verwertet - sein Vertragsverhältnis mit einem Verwertungsunternehmen, das selbst über die erforderlichen Genehmigungen verfügt, offenlegt. Aus diesem Innenverhältnis muss sich zumindest der Verbleib der angezeigten Sammelmenge sowie ‑ im Hinblick auf das Merkmal ordnungsgemäß (§ 7 Abs. 3 KrWG) ‑ die Wahrung der Abfallhierarchie ergeben.
132Die Frage, ob dabei angesichts des typischerweise bestehenden ökonomischen Interesses an einer möglichst weitgehenden Verwertung keine allzu hohen Anforderungen zu stellen sind,
133vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 15. August 2013 ‑ 7 ME 62/13 -, NVwZ-RR 2013, 957; OVG Rh.‑Pf., Beschluss vom 9. Oktober 2013 - 8 B 10791/13 -, NVwZ-RR 2014, 135; VG Düsseldorf, Urteil vom 2. August 2013 - 17 K 7953/12 -, juris; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 49,
134oder ob aus dem Begriff der "Darlegung" in § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG in Verbindung mit dem Schutzgut des Kreislaufwirtschaftsgesetzes folgt, dass nach § 18 Abs. 2 Nrn. 4, 5 KrWG eine lückenlose Kette des Verwertungsweges einschließlich der Verwertungsverfahren sowie der genutzten Anlagen aufzuzeigen ist,
135so Bay. VGH, Urteil vom 29. Januar 2015 - 20 B 14.666 -, AbfallR 2015, 79, m. w. N.; Wenzel, ZUR 2014, 579; vgl. auch OVG Rh.-Pf., Beschluss vom 4. Juli 2013 - 8 B 10553/13 -, juris,
136wird bislang nicht einhellig beantwortet. Allerdings dürfte der Sinn der Anzeigepflicht und der Verzicht auf Nachweise dafür sprechen, dass eher der letztgenannten Auffassung zu folgen ist, zumal auch bei einem langjährig positiven Marktpreis für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden kann, dass ein Preisverfall insgesamt oder in Teilsegmenten eintritt und die Verwertung wirtschaftlich weniger lohnend wird und gegebenenfalls die Wahrung der Abfallhierarchie (§ 6 KrWG) beeinträchtigen kann.
137Vorliegend sprechen gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass es auch bei einer großzügigen Betrachtung an einer hinreichenden Darlegung der Verwertungswege und der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Alttextilien fehlt. Dies gilt jedenfalls deshalb, weil die entsprechenden Schilderungen der Klägerin in der Sammlungsanzeige vom 25. August 2012 und im Berufungsverfahren weder in sich widerspruchsfrei sind noch eine insgesamt transparente Darlegung der Verwertungswege enthalten. So trägt die Klägerin ‑ erstmals im Berufungsverfahren ‑ vor, die gesammelten Alttextilien in einem Lager in X2. ‑ offenbar nur grob ‑ vorzusortieren. Die eigentliche Vorbereitung zur Wiederverwendung und zum Recycling soll von den Unternehmen W1. TEXTILE RECYCLING und P. B. erfolgen. Diese wiederum sollen die gesammelten Alttextilien in B1. abholen. Wie dies für die in X2. gelagerten Textilien praktisch umzusetzen ist, bleibt offen. Darüber hinaus ist zumindest für das Unternehmen P. B. weder dargelegt noch ersichtlich, dass dieses für die in Rede stehenden Verwertungsverfahren zertifiziert ist. Die vorgelegten Bescheinigungen lassen dies nicht erkennen. Zudem wird durch die von der Klägerin vorgelegten Vereinbarungen nur die Abnahme von Alttextilien in einer Größenordnung von etwa 7.400 t sichergestellt. Ausgehend von den im Internet veröffentlichten Informationen der Klägerin,
138‑ vgl. http://dtrw.de/ueber-uns/unternehmen ‑
139stellt sie bundesweit 12.000 Altkleidercontainer auf. Legt man nur die Angaben der Klägerin zu den - im Vergleich zu den angezeigten Sammelmengen deutlich geringeren - tatsächlich im Gebiet des Beklagten gesammelten Abfallmengen zugrunde, ergibt sich eine mindestens doppelt so hohe jährliche Sammelmenge der Klägerin, für deren Verbleib und Verwertung entsprechende Nachweise und Darlegungen fehlen.
140Vgl. dazu bereits VG Minden, Urteile vom 24. Mai 2014 - 11 K 1711/13 und 11 K 3593/13 -, auch zu ähnlichen tatsächlichen Erträgen pro Container im Kreis Q1. .
141Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf hinweist, bei der Übernahme durch das Unternehmen P. B. handele es sich lediglich um eine Mindestabnahmemenge, ändert dies hieran nichts. Denn dieser Bescheinigung lässt sich entnehmen, dass derzeit lediglich 2.000 t Altkleider abgenommen werden. Nach den eigenen Angaben der Klägerin muss ihre aktuelle jährliche Sammelmenge deutlich darüber liegen.
142Die vorliegenden Bescheinigungen dürften damit erst recht ungeeignet sein, eine ordnungsgemäße Verwertung für die Vergangenheit nachträglich nachzuweisen. Angesichts dessen kann dahinstehen, ob ein entsprechender nachträglicher Nachweis im Rahmen des § 18 Abs. 7 KrWG zulässig wäre.
143Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 122/13 -, juris; dagegen Wenzel ZUR 2014, 579, 589.
144Schon aus diesem Grund kann sich die Klägerin nicht auf Vertrauensschutz im Sinne dieser Vorschrift berufen. Unabhängig davon käme dieser nur im Hinblick auf eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG in Betracht. Für eine Untersagung wegen Unzuverlässigkeit, wie sie hier rechtmäßig vorliegt, bleibt diese Regelung außer Betracht.
1453. Angesichts der nach Vorstehenden gegebenen Unzuverlässigkeit der Klägerin kann offenbleiben, ob die Untersagung der angezeigten Sammlung auch auf der Grundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erfolgen konnte, weil der Sammlung möglicherweise überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG entgegenstehen, wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat. Gleichfalls bedarf es keiner ‑ abschließenden ‑ Auseinandersetzung mit der Frage, ob die angeführten defizitären Angaben in der Sammlungsanzeige die Annahme rechtfertigen, dass die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung, wie sie § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG materiell fordert, nicht hinreichend sichergestellt ist. Über die zuvor angeführten Gesichtspunkte hinaus könnte hier allerdings auch dem Umstand Bedeutung zukommen, dass die von der Klägerin gemachten Angaben hinsichtlich des Umgangs mit Fehlwürfen ebenfalls nicht schlüssig sind. Unabhängig von der Frage, ob hierzu im Rahmen der Sammlungsanzeige Angaben erforderlich sind, dürfte die ordnungsgemäße und schadlose Behandlung der zwangsläufig auftretenden Fehlwürfe vom Träger einer Alttextiliensammlung nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG jedenfall materiell sicherzustellen sein. Dies könnte hier schon deshalb fraglich sein, weil die Klägerin die unmittelbar bei der Leerung der Container abgetrennten Fehlwürfe nicht dem Beklagten als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlässt.
146II. Die Zwangsmittelandrohung ist auf der Grundlage von §§ 55 ff. VwVG NRW erfolgt. Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit sind weder dargelegt noch sonst ersichtlich.
147Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
148Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Dezember 2013 - 8 K 1876/13 - geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung des Landratsamts Tübingen vom 16. Mai 2013 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 7.500,-- Euro festgesetzt.
Gründe
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(1) Die Behörde ermittelt den Sachverhalt von Amts wegen. Sie bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen; an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten ist sie nicht gebunden. Setzt die Behörde automatische Einrichtungen zum Erlass von Verwaltungsakten ein, muss sie für den Einzelfall bedeutsame tatsächliche Angaben des Beteiligten berücksichtigen, die im automatischen Verfahren nicht ermittelt würden.
(2) Die Behörde hat alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch die für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen.
(3) Die Behörde darf die Entgegennahme von Erklärungen oder Anträgen, die in ihren Zuständigkeitsbereich fallen, nicht deshalb verweigern, weil sie die Erklärung oder den Antrag in der Sache für unzulässig oder unbegründet hält.
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Dezember 2013 - 8 K 1876/13 - geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung des Landratsamts Tübingen vom 16. Mai 2013 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 7.500,-- Euro festgesetzt.
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Tenor
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 30. April 2013 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Alttextilien und -schuhen im Stadtgebiet der Beklagten.
3Nach unwidersprochenen Angaben hat die Klägerin seit dem 19. September 1997 ein Gewerbe für den Einzelhandel mit Gebrauchtwaren (Textilien) und die Unterhaltung eines Lagerhauses zum Lagern von Gegenständen angemeldet.
4Die Klägerin wurde durch Gesellschaftsvertrag vom 27. August 1997 von den Gesellschaftern X. C. und U. I. gegründet und firmierte zunächst unter „C. und I. GmbH“ mit dem Sitz in N. /M. . Gegenstand des Unternehmens ist die Unterhaltung eines Lagerhauses zur Einlagerung von Gegenständen aller Art sowie das Einsammeln von Altkleidern mittels Sammelcontainern und der Handel mit Altkleidern (§ 2 des Gesellschaftsvertrages). Die Eintragung im Handelsregister des Amtsgerichts N. (HR B 0000) erfolgte am 23. September 1997. Durch Gesellschafterbeschluss vom 19. Dezember 1997 schied der Gesellschafter U. I. aus der Gesellschaft aus. Die Gesellschaft firmierte fortan unter „C. GmbH“ mit dem einzigen Gesellschafter X. C. , der zugleich als Geschäftsführer bestellt war. Am 20. Januar 2005 trat Herr K. O. durch Erwerb eines entsprechenden Geschäftsanteils als zweiter Gesellschafter in die „C. GmbH“ ein. Mit Handelsregistereintrag vom 12. April 2010 wurde Herr K. O. neben Herrn X. C. zum zweiten Geschäftsführer bestellt. Durch Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 wurde Herr X. C. mit sofortiger Wirkung als Geschäftsführer der Klägerin abberufen. Es wurde zudem eine vollständige Neufassung des Gesellschaftsvertrages der Klägerin beschlossen. Unter anderem wurde die Firma der Gesellschaft in „F. GmbH“ geändert. Die „F. GmbH“ wurde am 9. April 2014 in das Handelsregister des Amtsgerichts Frankfurt am Main (HR B 00000) eingetragen. Unter Ziffer 6 lit. a) des Handelsregistereintrages heißt es: „Gesellschaftsvertrag vom 27. August 1997, mehrfach geändert. Die Gesellschafterversammlung vom 28. Februar 2014 hat die Neufassung des Gesellschaftsvertrages, insbesondere die Änderung in § 1 (Firma, bisher: C. GmbH), § 1 (Sitz) und mit ihr die Sitzverlegung von N. /M. (bisher Amtsgericht N. HRB 0000) nach F1. und § 3 (Stammkapital) und mit ihr die Umstellung des Stammkapitals auf Euro sowie gleichzeitig die Erhöhung des Stammkapitals um 3,41 Euro beschlossen“. Die im Handelsregister des Amtsgerichts N. (HR B 0000) geführte „C. GmbH“ wurde wegen der Verlegung des Unternehmenssitzes nach F1. am 15. April 2014 dort gelöscht.
5Das Regierungspräsidium H. untersagte der C. GmbH, Herrn X. C. und Herrn K. O. mit nicht bestandskräftigen Gewerbeuntersagungsbescheiden vom 6. Dezember 2012 gemäß § 35 Gewerbeordnung (GewO) die Ausübung des Gewerbes Einzelhandel mit Gebrauchtwaren (Textilien) sowie Unterhaltung eines Lagerhauses zum Lagern von Gegenständen aller Art. Die Untersagung erstreckte sich auch auf jede andere selbstständige gewerbliche Tätigkeit, soweit diese unter § 35 GewO fällt. Bezüglich Herrn X. C. und Herrn K. O. erstreckte sich die Untersagung auch auf die Tätigkeit als Vertretungsberechtigter eines Gewerbetreibenden oder als mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Person, insbesondere auf die Tätigkeiten als Geschäftsführer der Firma C. GmbH. Die Gewerbeuntersagungsbescheide stützten sich maßgeblich auf Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht durch unerlaubte Aufstellung von Sammelcontainern in zahlreichen Städten im Bundesgebiet. Gegen die Gewerbeuntersagungsbescheide wurde vor dem Verwaltungsgericht H. Klage erhoben. Im Rahmen dieses Klageverfahrens wurde am 29. August 2013 ein gerichtlicher Vergleich geschlossen, in dessen Folge die Gewerbeuntersagungsbescheide am 29. August 2013 aufgehoben wurden. Das Regierungspräsidium H. teilte daraufhin mit Schreiben vom 9. September 2013 ausdrücklich mit, man habe sich davon überzeugt, dass die in den Gewerbeuntersagungsbescheiden aufgezeigten Mängel in der Organisation des Gewerbebetriebes, die zu dem Vorwurf unzuverlässigen Verhaltens im Sinne von § 35 GewO geführt haben, beseitigt wurden. Das Regierungspräsidium H. gehe davon aus, dass der Gewerbebetrieb durch die Kläger zuverlässig und ordnungsgemäß geführt werde. Die Gewerbeuntersagungsbescheide seien aufgehoben worden.
6Die Klägerin führte eigenen Angaben zufolge schon vor dem 1. Juni 2012 im Stadtgebiet der Beklagten eine Sammlung von Alttextilien mittels Altkleidercontainern durch. Sie unterhält im Stadtgebiet der Beklagten 32 Altkleidercontainer.
7Im Stadtgebiet der Beklagten führt die Gesellschaft für Stadtreinigung und Abfallwirtschaft L. mbH & Co. KG (H1. ) als beauftragte Dritte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seit dem 1. Juli 2013 eine flächendeckende Sammlung von Alttextilien im Wege eines Holsystems durch.
8Mit Schreiben vom 27. August 2012 (Eingang bei der Beklagten: 29. August 2012) zeigte die Klägerin, vertreten durch ihren Geschäftsführer K. O. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. In der Anzeige gab die Klägerin an, ca. 20 Mitarbeiter und ca. 15 Fahrzeuge zu haben und im Monat 6 t Altkleider und Altschuhe zu sammeln, die von dem Betrieb V. T. in Litauen verwertet würden. Fehlwürfe würden in dem Müllheizkraftwerk L1. GmbH entsorgt. Der Anzeige fügte die Klägerin u.a. ein Zertifikat als Entsorgungsfachbetrieb (gültig bis zum 24. Dezember 2013), eine Bestätigung des Betriebes T. über die Abnahme von 900 t Alttextilien pro Jahr sowie zwei Formblätter gemäß § 53 KrWG „Anzeige für Sammler, Beförderer, Händler und Makler“ bei. In den Formblättern wird Herr W. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person benannt.
9Unter dem 5. September 2012 forderte die Beklagte die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf. Die Klägerin solle u.a. Angaben über Art, Ausmaß und Dauer (insbesondere zu Containerstandorten) machen und Gewerbezentralregisterauszüge sowie Führungszeugnisse der Geschäftsführer und der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlichen Person vorlegen.
10Nachdem seitens der Klägerin keine Reaktion erfolgte, untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 17. Oktober 2012 die von der Klägerin am 29. August 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung von Bekleidung – einschließlich Schuhen – im Rahmen eines Bringsystems im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer II.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Ordnungsverfügung nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.). Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden.
11Die Klägerin erhob gegen diese Ordnungsverfügung am 29. Oktober 2012 Klage vor dem erkennenden Gericht (Az.: 17 K 7409/12) und stellte zugleich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 1911/12). Nachdem die Klägerin im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes obsiegte, hob die Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung vom 17. Oktober 2012 durch Bescheid vom 15. Januar 2013 auf. Das Hauptsacheverfahren (Az.: 17 K 7409/12) wurde übereinstimmend für erledigt erklärt.
12Mit Schreiben vom 30. Januar 2013 forderte die Beklagte die Klägerin hinsichtlich ihrer Sammlungsanzeige vom 27. August 2012 erneut zur Vorlage ergänzender Unterlagen auf. Die Klägerin solle u.a. Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung machen und Gewerbezentralregisterauszüge sowie Führungszeugnisse der Geschäftsführer und der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlichen Person vorlegen.
13Nachdem eine Reaktion der Klägerin auf das Schreiben der Beklagten vom 30. Januar 2013 ausblieb, wurde die Klägerin mit Schreiben vom 12. April 2013 zur beabsichtigten Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlung angehört.
14Mit Ordnungsverfügung vom 30. April 2013, mittels Postzustellungsurkunde zugestellt am 7. Mai 2013, untersagte die Beklagte der Klägerin die am 29. August 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung von Bekleidung und Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer II.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Ordnungsverfügung nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 Euro für jeden Tag der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.).
15Die Beklagte stützte die Ordnungsverfügung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden. Es fehlten Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung sowie Belege über die in der Vergangenheit im Stadtgebiet L. ausgeübte Sammlungstätigkeit. Die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs und der Sammlung verantwortlichen Personen seien nicht benannt worden. Folglich seien der Anzeige nicht alle der in § 18 Abs. 2 KrWG genannten Unterlagen beigefügt worden. Es habe daher nicht abschließend geprüft werden können, ob der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Des Weiteren bestünden massive Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin. Diese folgten aus den gegenüber der C. GmbH, X. C. und K. O. erlassenen Gewerbeuntersagungsbescheiden des Regierungspräsidiums H. vom 6. Dezember 2012, mit denen die Ausübung des Gewerbes Einzelhandel mit Gebrauchtwaren (Textilien) sowie Unterhaltung eines Lagerhauses zum Lagern von Gegenständen aller Art untersagt worden sei. Die Gewerbeuntersagungsbescheide stützten sich maßgeblich auf Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht durch unerlaubte Aufstellung von Sammelcontainern in zahlreichen Städten im Bundesgebiet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei erforderlich, weil die Klägerin beabsichtige werthaltige Abfälle zu sammeln und hierdurch nachteilige Auswirkungen auf die Gebührenkalkulation und Gebührensätze hervorgerufen würden. Die Sammlung der Klägerin führe beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu einem Verlust durch entgangene Erlöse, so dass diese nicht mehr gebührenmindernd in die Gebührenberechnung einbezogen werden könnten.
16Die Klägerin hat am 4. Juni 2013 Klage erhoben.
17Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Die Ordnungsverfügung sei formell rechtswidrig, weil es bei der Beklagten an einer hinreichenden organisatorischen Trennung zwischen unterer Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger fehle. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtswidrig. Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Sammlungsanzeige vollständig und enthalte sämtliche Angaben und Darlegungen gemäß § 18 Abs. 2 KrWG. Insbesondere habe sie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle in ausreichendem Maße dargelegt. Es bestehe auch keine Verpflichtung, der Beklagten gegenüber die genauen Containerstandorte offen zu legen. Ihre Sammelcontainer im Stadtgebiet L. stünden allesamt auf Privatgrundstücken. Für sämtliche Containerstandorte sei sie im Besitz entsprechender Mietverträge. Herr W. O. sei zu keinem Zeitpunkt im Unternehmen tätig gewesen. Die Angabe von W. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person im Formblatt Anzeige für Sammler, Beförderer, Händler und Makler nach § 53 KrWG sei versehentlich erfolgt und mit Schreiben vom 4. September 2013 gegenüber dem Regierungspräsidium H. korrigiert worden. Es bestünden keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit. Die Beklagte könne eine etwaige Unzuverlässigkeit nicht aus den Gewerbeuntersagungsbescheiden des Regierungspräsidiums H. vom 6. Dezember 2012 herleiten. Die Gewerbeuntersagungsbescheide seien nicht bestandskräftig, sondern im Zuge der vor dem Verwaltungsgericht H. geführten Verfahren 8 K 3488/12, 8 K 3514/12 und 8 K 3516/12 seitens des Regierungspräsidiums H. aufgehoben worden. Die Gewerbeuntersagungsbescheide enthielten keinerlei Nachweise darüber, dass sie tatsächlich gegen Rechtsvorschriften verstoßen habe und seien nicht geeignet gewesen, eine Gewerbeuntersagung zu rechtfertigen. Die Beklagte könne sich zudem nicht lediglich auf ein Gewerbeuntersagungsverfahren einer anderen Behörde berufen und die dort erwähnten Verstöße zum Anlass nehmen, eine Sammlungsuntersagung auszusprechen. Gleichfalls könne die Beklagte nicht auf Entscheidungen anderer Gerichte betreffend das Territorium anderer Kommunen verweisen und daraus eine Unzuverlässigkeit der Klägerin für das Stadtgebiet L. herleiten. Es sei vielmehr erforderlich, dass die Beklagte, wenn sie Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit habe, eigene Sachverhaltsermittlungen durchführe. Andernfalls führe eine Sammlungsuntersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für ein bundesweit tätiges Unternehmen wie sie – die Klägerin – faktisch zu einer gebietsunabhängigen Gewerbeuntersagung, wodurch die Grenze zu einer umfassenden Gewerbeuntersagung im Sinne von § 35 GewO praktisch aufgehoben werde. Ihre Zuverlässigkeit werde unabhängig davon durch ein aktuell gültiges Zertifikat als Entsorgungsfachbetrieb bestätigt. Die Beklagte habe des Weiteren für das Stadtgebiet L. keinen konkret durch sie – die Klägerin – hervorgerufenen Verstoß gegen Straßenrecht bzw. Privatrecht dargelegt. Vermeintliche Verstöße der Gesellschaften AG U1. und E. GmbH im Stadtgebiet L. könnten ihr nicht zugerechnet werden und seien nicht geeignet, Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit zu begründen. Derartige Verstöße könnten nur in entsprechenden, gegen diese Gesellschaften gerichteten Verfahren Berücksichtigung finden. Dessen ungeachtet habe sie – die Klägerin – Beschwerden über vermeintlich widerrechtlich aufgestellte Sammelcontainer zum Anlass genommen, unternehmensinterne Veränderungen der Arbeitsabläufe und der Personalstruktur vorzunehmen. Insoweit sei u.a. eine Zertifizierung als geprüfter Entsorgungsfachbetrieb durchgeführt worden und es seien Mitarbeiter für die Rechtsabteilung sowie zur Suche geeigneter Containerstellplätze und zur Kontrolle vorhandener Containerstellplätze eingestellt worden. Seit dem 1. Juni 2012 würden neben dem vorhandenen Containerbestand grundsätzlich keine neuen Sammelcontainer aufgestellt. Neue Container würden nur nach Auslaufen entsprechender Standortverträge im näheren Umfeld der bisherigen Standorte aufgestellt. Containeraufstellungen erfolgten stets nach Abschluss privatrechtlicher Verträge bzw. Einholung behördlicher Genehmigungen für den jeweiligen Standort. Sämtliche Containerstellplätze würden zum Zwecke der Überwachung geographisch und fotografisch dokumentiert. Vor diesem Hintergrund könne ihre Unzuverlässigkeit für die Zukunft nicht festgestellt werden. Im Übrigen genieße sie Vertrauensschutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG, weil sie bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 gewerbliche Sammlungen im Stadtgebiet L. durchgeführt habe.
18Die Klägerin beantragt,
19die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 30. April 2013 aufzuheben.
20Die Beklagte beantragt,
21die Klage abzuweisen.
22Zur Begründung nimmt sie im Wesentlichen Bezug auf die angefochtene Ordnungsverfügung. Ergänzend und vertiefend führt sie aus, es bestehe eine ausreichende organisatorische und personelle Trennung zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und der unteren Umweltschutzbehörde. Die Sammlungsanzeige sei unvollständig. Die Klägerin habe nicht alle in § 18 Abs. 2 KrWG genannten Angaben gemacht. Insbesondere habe sie zu keinem Zeitpunkt die Anzahl und die Standorte ihrer Sammelcontainer im Stadtgebiet L. offen gelegt. Die Benennung der Containerstandorte sei unabdingbar für die Beurteilung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle, die Prüfung der Leistungsfähigkeit der angezeigten Sammlung im Bringsystem sowie die Prüfung, ob die angezeigte Sammlung zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führe. Überdies habe die Klägerin nicht ausreichend klargestellt, welche Personen für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes und welche Personen für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlich seien. Die Klägerin könne sich nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen gemäß § 18 Abs. 7 KrWG berufen, denn die schlichte Behauptung, bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine gewerbliche Sammlung im Stadtgebiet L. durchgeführt zu haben, sei durch nichts belegt. Hinzu komme, dass die Klägerin eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der in der Vergangenheit gesammelten Abfälle nicht nachgewiesen habe. Die ordnungsgemäße Verwertung der Abfälle sei auch aktuell nicht nachgewiesen. Die Klägerin habe eine Bestätigung der Firma V. T. über die Abnahme von 900 t Alttextilien pro Jahr vom 21. Juni 2012 vorgelegt. Diese Menge sei schon im Hinblick auf ein Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht München (Az.: M 17 K 13.2417) überschritten worden, so dass die Darlegung der Verwertungswege im hiesigen Verfahren nicht nachvollziehbar und widersprüchlich sei. Die Beklagte leite die Zweifel an der Zuverlässigkeit der Klägerin nicht allein aus den Gewerbeuntersagungsbescheiden des Regierungspräsidiums H. vom 6. Dezember 2012 her. Vielmehr habe die Klägerin auch im Stadtgebiet L. unter dem Namen AG U1. auf der L2. Allee 170 (festgestellt am 18. Oktober 2012) auf der V1. Straße 650-652 (festgestellt am 8. November 2012) sowie auf der H2.--------straße (festgestellt am 6. Mai 2013) auf Privatgrundstücken Sammelcontainer aufgestellt, ohne die Zustimmung der jeweiligen Grundstückseigentümer einzuholen. Die Container seien so aufgestellt gewesen, dass es zusätzlich auch einer Sondernutzungserlaubnis bedurft hätte. Des Weiteren seien durch die Firma E. GmbH auf der L3. Straße 447 in L. (festgestellt am 16. September 2013) mit Zustimmung des Grundstückseigentümers zwei Sammelcontainer auf einem Privatgrundstück aufgestellt worden, ohne dass die Firma E. GmbH eine gewerbliche Sammlung angezeigt habe. Die Firma E. GmbH habe zudem durch die Firma D. KG auf der C1.-----straße 59 in L. (festgestellt am 23. Oktober 2013) einen Altkleidersammelcontainer aufgestellt, ohne vorher die Zustimmung des Grundstückseigentümers einzuholen. Kurze Zeit später sei dieser Container auf öffentlichen Straßengrund versetzt worden, ohne insoweit eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis einzuholen. Geschäftsführer der Firma E. GmbH sei Herr W. O. , der zugleich als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes der Klägerin verantwortliche Person benannt werde. Aus dem Umstand, dass Herr W. O. unter der Firma E. GmbH eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung betreibe, folge dessen Unzuverlässigkeit. Man habe zudem am 18. Dezember 2013 der Presse entnommen, dass durch die Firma AG U1. Sammelcontainer ohne Erlaubnis auf Parkplätzen der Firma B. in X1. und P. aufgestellt worden seien. Im Übrigen hätten zwischenzeitlich zahlreiche Verwaltungsgerichte, u.a. das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, in unterschiedlichen Verfahren die Unzuverlässigkeit der Klägerin festgestellt.
23Die Stadt X2. hat in den beigezogenen Verfahren 17 K 3310/13 (F. GmbH./.Stadt X2. ) und 17 L 575/13 (C. GmbH./.Stadt X2. ) ausgeführt, ausweislich der Feststellungen des Ressorts Straßen und Verkehr der Stadt X2. , seien in den Jahren 2011 und 2012 in fünf Fällen Bußgeldverfahren gegen die C. GmbH wegen unerlaubter Sondernutzung eingeleitet worden. Gegenstand der Verstöße sei das Aufstellen von Sammelcontainern für Altkleider auf bzw. an öffentlichen Gehwegen in X2. an den Standorten I1. -C2. Straße (Einmündung L4. -T1. -Straße), Straße I2. (gegenüber Haus Nr. 19), S. Straße (Einmündung zu den Häusern 39 ff.), Straße E1. (vor Haus Nr. 54 an der Bushaltestelle) und Straße I2. (vor Haus Nr. 62.) gewesen, (vgl. Bl. 90 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Trotz dieses Umstandes habe die Klägerin auch im Jahr 2013 zwei Sammelcontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis so aufgestellt, dass sie in den öffentlichen Straßenraum hineinragten (E2. Straße vor Haus Nr. 8 und I3. Straße westlich neben dem Spielplatz Rückseite der Straße O1.------weg ) (vgl. Bl. 91 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Auch insoweit sei ein Bußgeldverfahren eingeleitet worden. Darüber hinaus seien Sammelcontainer auf privaten Grundstücken ohne eine Genehmigung durch den Grundstückseigentümer aufgestellt worden (X3.---ring I2. C3. . 10 und auf Flächen der Stadt X2. ) (vgl. Bl. 84 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Mit Schreiben vom 23. Januar 2014 teilte die Stadt X2. überdies mit, die Klägerin betätige sich weiterhin auf dem X4. Stadtgebiet als gewerbliche Sammlerin von Altkleidern. So habe sie einen Sammelcontainer für Altkleider am X3.---ring vor der Einmündung der T2.----------straße in X2. auf einem privaten Grundstück ohne die Erlaubnis der Grundstückseigentümerin, der N1. Hausverwaltung GmbH & Co. KG, aufgestellt.
24Das Gericht hat im beigezogenen Verfahren 17 K 3310/13 (F. GmbH./.Stadt X2. ) Auskünfte aus dem Gewerbezentralregister nach § 150a Abs. 2 Nr. 1 GewO betreffend X. C. , K. O2. , W. O. und die C. GmbH eingeholt und diese den Beteiligten des hiesigen Verfahrens mit gerichtlicher Verfügung vom 22. Dezember 2014 zur Kenntnisnahme übersandt. Sämtliche Auskünfte enthalten keine Eintragung.
25Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der beigezogenen Gerichtsakten 17 K 3310/13 (F. GmbH./.Stadt X2. ), 17 L 575/13 (C. GmbH./.Stadt X2. ) und 17 K 3705/13 (F. GmbH./.Stadt E3. ) nebst Beiakten ergänzend Bezug genommen.
26Entscheidungsgründe:
27Infolge der durch Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 vorgenommenen Umfirmierung von „C. GmbH“ in „F. GmbH“ sowie der Sitzverlegung von N. /M. nach F1. und der am 9. April 2014 im Handelsregister des Amtsgerichts Frankfurt am Main (HR B 00000) erfolgten Eintragung der Änderungen, war das Rubrum entsprechend zu berichtigen.
28Die Klage hat Erfolg.
29A. Die Klage ist zulässig.
30I. Die Klägerin ist beteiligtenfähig gemäß § 61 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) nach § 13 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbHG) ist sie rechtsfähige juristische Person und zugleich Formkaufmann gemäß § 13 Abs. 3 GmbHG. Aus der zivilrechtlichen Rechtsfähigkeit folgt ihre Beteiligtenfähigkeit im Sinne von § 61 Nr. 1 VwGO,
31vgl. Czybulka, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Auflage 2014, § 61, Rn. 13.
32Die Beteiligtenfähigkeit der Klägerin ist auch nicht durch die aufgrund des Gesellschafterbeschlusses vom 28. Februar 2014 erfolgte Abberufung des Geschäftsführers X. C. und die „vollständige Neufassung des Gesellschaftsvertrages“ (Ziffer III. des Gesellschafterbeschlusses) entfallen, mit welcher u.a. die Firma der Gesellschaft von „C. GmbH“ in „F. GmbH“ geändert, der Sitz der Gesellschaft von N. /M. nach F1. verlegt und eine Erhöhung des Stammkapitals beschlossen wurde.
331. Die von den Gesellschaftern beschlossene Neufassung des Gesellschaftsvertrages – insbesondere die Umfirmierung und die Sitzverlegung – hat nicht zum Erlöschen der Rechtsfähigkeit und demgemäß zu keinem Wegfall der Beteiligtenfähigkeit im Sinne von § 61 Nr. 1 VwGO geführt.
34Die Beteiligtenfähigkeit einer GmbH ist grundsätzlich gegeben, solange sie rechtsfähig ist,
35vgl. Czybulka, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Auflage 2014, § 61, Rn. 13 m.w.N.
36Eine GmbH entsteht als juristische Person und wird rechtsfähig mit der Eintragung im Handelsregister (§ 11 Abs. 1 GmbHG); sie erlischt mit Eintritt der Vollbeendigung,
37vgl. BAG, Urteil vom 4. Juni 2003 – 10 AZR 448/02 –, juris Rn. 24 m.w.N.
38Vollbeendigung tritt regelmäßig ein, wenn die Gesellschaft wegen einer der in § 60 Abs. 1 GmbHG genannten Gründe oder eines im Gesellschaftsvertrag (§ 60 Abs. 2 GmbHG) festgesetzten Auflösungsgrundes aufgelöst, die Liquidation beendet und der Schluss der Liquidation zur Eintragung in das Handelsregister angemeldet worden ist (§§ 66 bis 74 GmbHG). Eine Beendigung der Gesellschaft ohne Liquidation tritt grundsätzlich nur bei Löschung der Gesellschaft aus dem Handelsregister wegen Vermögenslosigkeit gemäß § 60 Abs. 1 Nr. 7 GmbHG i.V.m. § 394 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FamFG) ein. Mit dem Wegfall der Rechtsfähigkeit entfällt grundsätzlich auch die Beteiligtenfähigkeit der GmbH,
39vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 8. Dezember 2011 – 1 D 129/11 –, juris Rn. 2; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Auflage 2014, § 61, Rn. 13 m.w.N.
40Nach Maßgabe dieser Kriterien sind keinerlei Anhaltspunkte für ein Erlöschen der Rechtsfähigkeit durch Vollbeendigung der Gesellschaft ersichtlich, weshalb auch die Beteiligtenfähigkeit gemäß § 61 Nr. 1 VwGO nicht entfallen ist.
41Die gesetzlich normierten Auflösungsgründe im Sinne von § 60 Abs. 1 GmbHG sind nicht einschlägig. Insbesondere kann dem Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 nicht ansatzweise eine Intention der Gesellschafter entnommen werden, die Gesellschaft gemäß § 60 Abs. 1 Nr. 2 GmbHG aufzulösen. Auch der ursprüngliche Gesellschaftsvertrag vom 27. August 1997 enthält keine vertraglich normierten Auflösungsgründe (§ 60 Abs. 2 GmbHG), deren Eintritt festgestellt werden könnte. Aus dem Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 geht vielmehr unmissverständlich hervor, dass die ursprüngliche Gesellschaft mit den beschlossenen Änderungen (Ziffer I. Geschäftsführerabberufung, Ziffer II. Umstellung von Stammkapital, Geschäftsanteilen und Betragsangaben auf Euro, Ziffer III. Neufassung des Gesellschaftsvertrages mit Firmenänderung, Sitzverlegung und Kapitalerhöhung um 3,41 Euro) weiter fortbestehen soll. Demgemäß ist ungeachtet der beschlossenen Änderungen durch den Gesellschafterbeschluss keine Änderung des Gegenstandes der Gesellschaft, geschweige denn eine Veränderung in der Person der Gesellschafter bewirkt worden. Darüber hinaus fehlt es ersichtlich an der konstitutiven Anmeldung und Eintragung einer Auflösung im Handelsregister (§ 65 GmbHG), der Durchführung und Beendigung der Liquidation (§§ 66 bis 74 GmbHG) und der Löschung der GmbH aus dem Handelsregister.
42Dass die Klägerin am 9. April 2014 im Handelsregister des Amtsgerichts Frankfurt am Main (HR B 00000) eingetragen und nachfolgend am 15. April 2014 im Handelsregister des Amtsgerichts N. (HR B 0000) gelöscht wurde, ist – wie sich auch dem Schreiben des Amtsgerichts N. an die Klägerin vom 6. August 2014 entnehmen lässt – lediglich Folge der Verlegung des Sitzes der Gesellschaft von N. nach F1. . Denn ausschließlich örtlich zuständiges Registergericht ist jeweils das Gericht, in dessen Bezirk sich der Sitz der Gesellschaft befindet (§ 377 Abs. 1 FamFG, § 29 Handelsgesetzbuch – HGB –). Demgemäß ist auch die Sitzverlegung bei dem Gericht, in dessen Bezirk sich die Gesellschaft befindet, zur Eintragung in das Handelsregister anzumelden (§ 31 Abs. 1, § 29 HGB). Vor diesem Hintergrund hat die Löschung der Klägerin im Handelsregister des Amtsgerichts N. nicht zum Verlust ihrer Rechtsfähigkeit geführt, weil es sich insoweit nicht um eine Löschung wegen Auflösung und Vollbeendigung der GmbH, sondern lediglich um eine Löschung wegen Verlegung des Gesellschaftssitzes handelt. Dies ergibt sich eindeutig aus den Eintragungen des Amtsgerichts Frankfurt am Main (HR B 00000) vom 9. April 2014 und des Amtsgerichts N. (HR B 0000) vom 15. April 2014, aus denen hervorgeht, dass eine Sitzverlegung von N. nach F1. stattgefunden hat.
43Schließlich hat auch die mit Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 erfolgte Umfirmierung von „C. GmbH“ in „F. GmbH“ nicht zu einer Auflösung und Vollbeendigung der Gesellschaft geführt. Denn die Firma eines (Form)Kaufmannes ist lediglich der Name, unter dem er seine Geschäfte betreibt (vgl. § 17 Abs. 1 HGB). Durch eine Umfirmierung bleibt indes die Gesellschaft als juristische Person grundsätzlich unverändert bestehen.
442. Durch die von den Gesellschaftern beschlossene vollständige Neufassung des Gesellschaftsvertrages – insbesondere die Umfirmierung und die Sitzverlegung – ist auch keine andere, mit der Klägerin nicht identische, neue Gesellschaft gegründet worden,
45so aber VG Arnsberg, Urteil vom 23. Juni 2014 – 8 K 2665/13 –, juris Rn. 16 f.
46Aus den Regelungen im Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014, dem neugefassten Gesellschaftsvertrag und den Registereintragungen der Amtsgerichte Frankfurt am Main (HR B 00000) vom 9. April 2014 und N. (HR B 0000) vom 15. April 2014 mit entsprechenden Bezugnahmen auf den ursprünglichen Gesellschaftsvertrag vom 27. August 1997 und den bisherigen Firmennamen „C. GmbH“ geht – wie vorstehend unter A. I. 1. ausgeführt – unmissverständlich hervor, dass die „F. GmbH“ keine neu gegründete Gesellschaft darstellt, sondern personenidentisch ist mit der „C. GmbH“. Eine Gesellschaftsneugründung war seitens der Gesellschafter zu keinem Zeitpunkt beabsichtigt und wurde auch nicht vorgenommen. Die „vollständige Neufassung“ des Gesellschaftsvertrages durch einstimmigen Gesellschafterbeschluss ist lediglich als Abänderung des Gesellschaftsvertrages gemäß § 53 GmbHG, nicht indes als Neugründung einer anderen Gesellschaft zu qualifizieren. Die von den Gesellschaftern beschlossenen Änderungen der Firma, des Sitzes und des Stammkapitals sind vielmehr klassische Abänderungen im Sinne des § 53 GmbHG,
47vgl. Bartl/Bartl/Fichtelmann, GmbH-Recht, 7. Auflage 2013, § 53 GmbHG, Rn. 3 m.w.N.
48Da die Dispositionsbefugnis über die Inhalte des Gesellschaftsvertrages bei den Gesellschaftern liegt, steht es ihnen frei, eine Abänderung des Gesellschaftsvertrages – wie hier geschehen – auch in Gestalt einer Neufassung der Vertragsbestimmungen vorzunehmen. Die Abänderung des Gesellschaftsvertrages wurde schließlich als solche gemäß § 54 GmbHG von dem beurkundenden Notar zur Eintragung angemeldet und dementsprechend am 9. April 2014 in das Handelsregister (HR B 00000) beim zuständigen Amtsgericht Frankfurt am Main eingetragen. Anhaltspunkte für eine Gesellschaftsneugründung lassen sich den Registereintragungen nicht entnehmen.
49B. Die Klage ist auch begründet.
50Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 30. April 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
51I. Die Rechtmäßigkeit der ausgesprochenen Sammlungsuntersagung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts zu beurteilen,
52vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 32.
53Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien in ihrem Stadtgebiet – mangels ausdrücklicher Beschränkung auf eine bestimmte Tatbestandsvariante – sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen).
54Hinsichtlich der Wirksamkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage bestehen weder unionsrechtliche noch verfassungsrechtliche Bedenken,
55vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 15; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. September 2014 – 17 K 2730/13 –, juris Rn. 32; speziell zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 32 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 22 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/14 –, juris Rn. 34 ff., jeweils m.w.N.
56Lediglich ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass, wenn sich die zuständige Behörde – wie hier – anhand der ihr vorliegenden Unterlagen bereits dazu in der Lage sieht, eine Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu treffen, diese Norm als speziellere Vorschrift dem Auffangtatbestand des § 62 KrWG vorgeht. Eine entsprechende Ordnungsverfügung kann folglich im Falle einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht zusätzlich auch auf § 62 KrWG gestützt werden. Denn § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist als Auffangtatbestand in der Regel nur dann die zutreffende Ermächtigungsgrundlage, wenn die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht in der Lage ist, eine für die (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erforderliche inhaltliche Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit des Trägers der gewerblichen Sammlung und der für sie handelnden Personen vorzunehmen,
57vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris Rn. 9; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 28 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 2. September 2014– 17 K 3552/13 –.
58Obwohl die Vorschrift des § 62 KrWG in der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung an keiner Stelle genannt wird ist gleichwohl darauf hinzuweisen, dass selbst wenn unterstellt wird, die Beklagte habe die Untersagung der angezeigten Sammlung wegen etwaiger Unvollständigkeit der Sammlungsanzeige ausschließlich auf § 62 KrWG stützen wollen, eine auf § 62 KrWG gestützte Ordnungsverfügung jedenfalls wegen insoweit fehlender Ermessensbetätigung offensichtlich rechtswidrig wäre. Denn Entscheidungen nach § 62 KrWG stehen im Ermessen der Behörde. Der angefochtenen Ordnungsverfügung lassen sich indes keinerlei Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Beklagte eine Ermessensentscheidung auf der Grundlage der zuvor genannten Vorschrift treffen wollte und getroffen hat. Ganz im Gegenteil heißt es in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich, wegen der bestehenden Zweifel an der Zuverlässigkeit der Klägerin räume die Vorschrift des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG der Beklagten kein Ermessen ein. Die Beklagte ist folglich davon ausgegangen, sie müsse die angezeigte Sammlung im Rahmen einer gebundenen Entscheidung zwingend untersagen,
59vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 21; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 23; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, juris Rn. 17.
60II. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig.
611. Von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU), ist auszugehen.
62Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
63Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
64vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24.
65Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
66vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.V.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 22; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014– 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, juris Rn. 58 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
67Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Es ist gerichtsbekannt, dass dies bei der Beklagten der Fall ist,
68vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 24; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
69Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 361-2 (Untere Abfallwirtschaftsbehörde / Abfallberatung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr I4. . Das Team 361-2 ist für die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und den Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG zuständig. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werden von dem Team 361-1 (Abfallwirtschaft / Straßenreinigung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr G. . Die Abteilungsleitung 361 (Frau C4. ) hat im Hinblick auf Anordnungen nach § 18 KrWG ausschließlich Vorgesetzten- und Weisungsfunktion gegenüber dem Team 361-1, nicht aber gegenüber dem Team 361-2. In diesen Fällen wird die Vorgesetzten- und Weisungsfunktion unmittelbar durch die Fachbereichsleitung Umwelt (Herr E4. ) wahrgenommen,
70vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn 34. ff.
712. Die Klägerin ist mit Schreiben vom 12. April 2013 auch ordnungsgemäß im Sinne von § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) angehört worden.
72III. Die Ordnungsverfügung ist jedoch materiell rechtswidrig.
73Sowohl die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (1.), als auch die des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (2.) sind nicht gegeben.
741. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hat die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
75Auch ohne die Untersagung der Sammlung der Klägerin wird die Durchsetzung der Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht gefährdet. Die von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe – die Abfälle aus privaten Haushaltungen im Sinne des § 3 KrWG darstellen (a.) – unterliegen nämlich gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch die Klägerin einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (b.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (c.).
76a. In Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung,
77vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
78ist von der Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe auszugehen,
79vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 60 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
80Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gemäß § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
81Die Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft durch Einwurf in ein Sammelbehältnis (Sammelcontainer bzw. für Straßensammlungen zur Abholung bereitgestellte Säcke) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
82Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in ein Sammelbehältnis werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf. Ein Rückschluss von der I2. der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG ist nicht möglich. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
83Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit der Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in ein öffentlich zugängliches Sammelbehältnis nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in ein Sammelbehältnis werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
84Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in ein Sammelbehältnis im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in ein Sammelbehältnis abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in ein Sammelbehältnis) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in das Sammelbehältnis zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück – zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands – schlicht „loswerden“ will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung als Kleidungsstück gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
85Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gemäß § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt.
86Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
87vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
88Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
89b. Die Klägerin führt die Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
90Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung der von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und -schuhe die Schadlosigkeit im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt. Die Verwertung erfolgt danach ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht.
91Hinsichtlich der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle ist im Rahmen des Anzeigeverfahrens nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG eine Darlegung erforderlich. Eine Verpflichtung, im Rahmen der Anzeige einer gewerblichen Sammlung Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung zu erbringen, wird hingegen nicht statuiert. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG, der im Hinblick auf die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ausdrücklich eine Darlegung ausreichen lässt,
92vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. August 2013 – 7 ME 62/13 –, juris Rn. 6, 10; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 48 ff.; weitergehend wohl OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. Juli 2013 – 8 B 10533/13 –, juris Rn. 11; VGH Bayern, Beschluss vom 14. November 2013 – 20 CS 13.1704 –, juris Rn. 14 ff.; VGH Bayern, Beschluss vom 16. Juni 2014 – 20 ZB 14.885 –, juris Rn. 4; VGH Bayern, Beschluss vom 28. Juli 2014 – 20 CS 14.1313 –, juris Rn. 4 ff.
93Bestätigt wird dies durch die Systematik der gesetzlichen Regelungen. Die §§ 17 und 18 KrWG verwenden lediglich die Begriffe „Angaben“ und „Darlegung“. Vor dem Hintergrund des an anderen Stellen im novellierten Kreislaufwirtschaftsgesetz verwendeten Begriffes „Nachweis“ kann unterstellt werden, dass dem Gesetzgeber der qualitative Unterschied der Begriffe „Angaben“ bzw. „Darlegung“ auf der einen und „Nachweis“ auf der anderen Seite offenkundig geläufig ist und er sich für die Anzeige gewerblicher Sammlungen nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angesichts der gewählten Begrifflichkeiten mit einem geringeren Grad der Verifizierung begnügt. Die Anzeigepflicht des § 18 Abs. 1 und 2 KrWG darf daher nicht so gehandhabt werden, als handele es sich um ein präventives Erlaubnisverfahren,
94vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. August 2013 – 7 ME 62/13 –, juris Rn. 6; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 50; wohl auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11.
95Nach diesen Grundsätzen ist eine transparente und nachvollziehbare Darlegung jedenfalls so lange ausreichend, wie keine tatsachengestützten Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen,
96vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 52.
97Die im Rahmen der Anzeige von der Klägerin erbrachte Darlegung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung genügt diesen Anforderungen. Die Klägerin verfügt über eine bis zum 24. Dezember 2015 gültige Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb. Sie hat angegeben, dass rund 7 % der von ihr gesammelten Textilabfälle aus Störstoffen (sog. Fehlwürfe) bestehen. Die Fehlwürfe würden der Müllheizkraftwerk L1. GmbH – einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb – zur Entsorgung zugeführt. Die von Störstoffen befreiten Alttextilien und -schuhe würden sodann an die Firma V. T. in Litauen geliefert. Im beigezogenen Verfahren 17 K 3705/13 (F. ./.Stadt E3. ), dem eine gleichlautende Sammlungsanzeige zugrundeliegt, hat die Klägerin ihre Darlegungen zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Zeitpunkt der Anzeigeerstattung näher konkretisiert. Insoweit würden ihre Sammelbehälter wöchentlich angefahren und geleert. Bei der Leerung trennten ihre Mitarbeiter die Fehlwürfe (stark verschmutzte Alttextilien, Teppiche, Holz, Plastik, Lebensmittel etc.) von den übrigen Alttextilien und -schuhen. Die getrennten Fehlwürfe würden zum Lager der Klägerin in C5. transportiert und dort in einen angemieteten Container der Firma L5. L6. GmbH verbracht. Sobald der Container voll sei, werde er von der Firma L5. L6. GmbH abgeholt und der Inhalt zum Zweck der Entsorgung an die Müllheizkraftwerk L1. GmbH geliefert. Die von Fehlwürfen getrennten Alttextilien würden unmittelbar an die Firma V. T. veräußert, dort sortiert und entsprechend der Qualität der Ware weiterverkauft. Im beigezogenen Verfahren 17 K 3705/13 (F. ./.Stadt E3. ) legte die Klägerin zudem nachvollziehbare Unterlagen über die Entsorgung der Fehlwürfe (Übernahmeschein, Entsorgungsnachweise) sowie einen Vertrag mit der Firma V. T. vom 28. Juni 2012 / 19. Juli 2012 über die Verbringung und Verwertung von Abfällen vor. Vor diesem Hintergrund bestehen keinerlei tatsachengestützte Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung. Insbesondere ist für Missstände bei den genannten Unternehmen weder etwas vorgetragen noch sonst Umstände hierfür ersichtlich.
98Auch der Umstand, dass die Klägerin im Rahmen der hiesigen Sammlungsanzeige und auch in weiteren Verfahren,
99vgl. etwa VG München, Urteil vom 21. November 2013 – M 17 K 13.2417 –, juris Rn. 42, 45,
100eine Bestätigung der Firma V. T. vom 21. Juni 2012 über die Lieferung von 900 t Alttextilien pro Jahr vorgelegt hat, begründet keine tatsachengestützten Bedenken bezüglich etwaiger Missstände der Verwertung. Denn in dem nachfolgend geschlossenen Vertrag zwischen der Klägerin und der Firma V. T. vom 28. Juni 2012 / 19. Juli 2012 über die Verbringung und Verwertung von Abfällen ist keine Mengenbegrenzung bezüglich der Abnahme von Alttextilien enthalten.
101Soweit darüber hinaus zum Teil gefordert wird bzw. wurde, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
102vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 – AN 11 K 12.00358 –, juris Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 – AN 11 S 12.00357 –, juris Rn. 25,
103kann dem jedenfalls unter dem geltenden Kreislaufwirtschaftsgesetz im hier streitgegenständlichen Bereich der Alttextil- und Schuhsammlung aufgrund des Charakters des Abfalls als „klassischer“ und vor allem werthaltiger Abfall – ähnlich wie Altglas oder Altpapier –, für den etablierte Verwertungswege bestehen, nicht gefolgt werden,
104vgl. hierzu VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 68 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 57 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 57, jeweils m.w.N.
105Dies gilt gerade auch angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien.
106c. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die Untersagung rechtfertigen könnten.
107Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
108Hier sind entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten durch die Sammlung der Klägerin nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die gewerbliche Sammlung verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (aa.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich durch die Sammlung beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die Gesellschaft für Stadtreinigung und Abfallwirtschaft L. mbH & Co. KG (H1. ) als beauftragte Dritte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (bb.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung der Klägerin nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (cc.). Schließlich wird auch nicht die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG) (dd.).
109aa. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
110Mit Hilfe des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
111vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
112Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
113vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
114Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
115vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
116zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
117An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
118vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
119Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
120EuGH, Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
121ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen bzw. annehmbaren Bedingungen“ zu verstehen ist,
122so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
123Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
124vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
125oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen indes wohl „nur bedingt“,
126so OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
127zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
128Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genösse,
129vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
130Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender I2. erhoben würden, d. h. es würde – zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen – keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
131vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
132Dies vorausgeschickt kann sich die Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, sie bzw. die H1. sei darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihnen diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
133Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
134so OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
135und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung – zugeordnet.
136Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandsmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste – wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag – führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn diesbezüglich nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
137vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17, Rn. 164 m.w.N.
138Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
139bb. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht durch die Sammlung der Klägerin im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG wesentlich beeinträchtigt.
140Die Beklagte beruft sich in zutreffender Weise darauf, der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. die H1. als beauftragte Dritte führe seit dem 1. Juli 2013 im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Damit sind Entsorgungssysteme gemeint, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten erfassen können,
141vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 44.
142Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
143vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38; VG X1. , Urteil vom 12. November 2013 – W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
144Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
145vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 147.
146Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
147vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 38.
148Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, auf der Tatbestandsseite seien wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
149vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
150bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
151vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
152wäre der Wortlaut der Norm zumindest unionsrechts- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, die gewerbliche Sammlung sei trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig,
153vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG X1. , Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
154Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
155Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
156In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
157vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 110; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 116; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 128; VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 102; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 130 mit Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 66; VG X1. , Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
158Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht,
159vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
160die in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht immer gewahrt bleiben muss. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. Denn § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
161vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 134.
162Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
163vgl. VG X1. , Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 143.
164Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
165vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
166wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
167Hiernach gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin werde, ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährdet.
168Hinsichtlich der Frage, ob bereits wegen Geringfügigkeit der Sammelmenge eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen ist, fehlen substantielle Angaben der Beklagten darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der H1. insgesamt tatsächlich „entzogen“ werden. Insoweit teilte die Beklagte auf gerichtliche Aufklärungsverfügung im rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren 17 L 2471/14 hin mit,
169vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 122 ff.,
170dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger durch die Drittbeauftragte H1. seit dem 1. Juli 2013 eine flächendeckende Sammlung von Alttextilien im Wege eines Holsystems in L. durchführt. Den Angaben der Beklagten im Verfahren 17 L 2471/14 ist zu entnehmen, dass sich die Sammlungsmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Jahr 2013 auf 100 t belaufen habe und für das Jahr 2014 prognostisch auf 270 t belaufen werde. Durch gemeinnützige Sammlungen seien im Jahr 2013 insgesamt 503,9 t Alttextilien erfasst worden, für das Jahr 2014 würden durch gemeinnützige Sammlungen prognostisch 491,1 t gesammelt. Die Sammlungsmenge der gewerblichen Sammler sei für das Jahr 2013 mit 260,6 t und für das Jahr 2014 prognostisch mit 262,6 t zu beziffern, wobei der Beklagten derzeit nicht von allen gewerblichen Sammlern die Sammlungsmengen mitgeteilt würden und einige gewerbliche Alttextilsammler auch ohne Anzeige sammelten. Vor diesem Hintergrund bleibt unklar, auf welcher Grundlage die Beklagte die Sammlungsmengen der gewerblichen Sammler errechnet hat. Darauf kommt es indes nicht entscheidungserheblich an, denn dem von der Beklagten im Verfahren 17 L 2471/14 zur Verfügung gestellten Zahlenmaterial kann jedenfalls nicht entnommen werden, welche Mengen an Alttextilien der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der H1. im Ergebnis „entzogen“ werden. Hierzu fehlt es an nachvollziehbaren und prüffähigen Angaben.
171Trotz der bestehenden Ungewissheit hinsichtlich eines etwaigen Mengenentzuges bedurfte es an dieser Stelle indes keiner weiteren Aufklärung, da zugunsten der Beklagten die Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle unterstellt werden kann. Die auf der zweiten Stufe durchzuführende Einzelfallbetrachtung führt auch in diesem Fall nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der Drittbeauftragten H1. . Es ist von der Beklagten nämlich weder dargelegt worden noch sonst ersichtlich, die Sammlung der Klägerin zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Zwar ist es möglich, dass die von der H1. erfasste Sammelmenge aufgrund der Sammlung der Klägerin abnehmen wird. Dies drängt sich derzeit unter Berücksichtigung des von der Beklagten im Verfahren 17 L 2471/14 vorgelegten Zahlenmaterials jedoch nicht auf, denn die tatsächlich erzielten Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der H1. für die Jahre 2013 (100 t) und prognostisch 2014 (270 t) sind trotz gleichzeitig stattfindender gewerblicher Sammlungen in den vergangenen beiden Jahren sogar kontinuierlich angestiegen und gerade nicht abgesunken. Im Jahr 2014 wird die Gesamtsammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Sammlungsmenge der gewerblichen Sammlungen voraussichtlich sogar übersteigen. Dessen ungeachtet muss allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des vorhandenen Potenzials an Wertstoffen nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichende Angaben der Beklagten darüber, wie sich ein möglicher Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. die H1. die Sammlung von Alttextilien neben den – bereits vor Einführung der kommunalen Sammlung zum 1. Juli 2013 durchgeführten – gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher weiterführen kann. Dies gilt insbesondere deshalb, weil ein Großteil der gewerblichen Sammler – und so auch die Klägerin – im Bringsystem durch Aufstellung von Altkleidercontainern im Stadtgebiet L. Alttextilien sammelt bzw. beabsichtigt zu sammeln. Die Erfassung von Alttextilien durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erfolgt hingegen in einem Holsystem. Insoweit besteht grundsätzlich für nahezu sämtliche Haushalte im Stadtgebiet L. die Möglichkeit, anfallende Alttextilien in orangefarbenen Säcken am Straßenrand zur Abholung bereitzustellen. Entsprechende Straßensammlungen der H1. werden rund 250-mal im Jahr durchgeführt. Angesichts dessen kann nicht festgestellt werden, dass es überhaupt zu erheblichen Sammelmindermengen des Holsystems der Drittbeauftragten H1. kommt, wenn gewerbliche Containersammlungen hinzutreten bzw. bestehen bleiben. Denn es ist wenig wahrscheinlich, dass ein Sammelsystem, welches jedem Bürger im Stadtgebiet L. die Entsorgung anfallender Alttextilien durch Bereitstellung von Sammelsäcken und regelmäßiger Abholung an der Haustür ermöglicht, deshalb wesentlich an Akzeptanz (in Gestalt der bereitgestellten Menge an Alttextilien) verliert, weil gewerbliche Sammler zusätzlich Altkleidercontainer an verschiedenen Standorten im Stadtgebiet aufstellen oder stehenlassen,
172vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 123; vgl. auch zum Nebeneinander von kommunalen und gewerblichen Bringsystemen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 17.
173Selbst wenn es jedoch durch Hinzutreten gewerblicher Sammlungen zu Sammelmindermengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kommen sollte, bestünde jederzeit die Möglichkeit, den derzeit von der Drittbeauftragten H1. praktizierten 14-tägigen Sammelrhythmus im Holsystem zu erhöhen.
174Sind damit schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der Drittbeauftragten H1. als Ganzes im Raum.
175Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sie günstige Rechtsfolge ableitet,
176vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190.93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
177Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
178vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86, Rn. 11 m.w.N.
179cc. Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung der Klägerin gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
180Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der I2. gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
181vgl. hierzu ausführlich OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
182Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
183vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17, Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 149.
184Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
185vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
186Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
187vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; a.A. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 149.
188Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Diese setzt voraus, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
189vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17, Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 152.
190Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Denn die Beklagte hat schon nicht vorgetragen, mit der Tätigkeit der gewerblichen Sammler gingen Einbußen der Sammelmenge einher, die zur Erhöhung der Abfallgebühren geführt haben bzw. aufgrund einer prognostischen Betrachtung alsbald zu einer Erhöhung führen würden.
191Das sinngemäße Argument der Beklagten, man könne bei weniger Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren – eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung –, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Ausgehend von der – zu Gunsten der Beklagten – als zutreffend unterstellt (höchsten) geschätzten Sammelmenge von 649 t pro Jahr im Stadtgebiet (öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger: 270 t zuzüglich der nicht bestandskräftig untersagten gewerblichen Sammlungen: 379 t; jeweils bezogen auf das Jahr 2014; gemeinnützige Sammlungen einmal außen vor gelassen),
192vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 143,
193entgingen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in I2. von ca. 259.600,00 Euro – bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne –,
194vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 44.
195In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 34.237.029,00 Euro) macht dies weniger als 1 % aus und fällt damit nicht wesentlich ins Gewicht,
196vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 145; vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 130 ff.
197Selbst wenn man die bereits (bestandskräftig) untersagten Sammlungen mit berücksichtigte und der Berechnung die angezeigte Gesamtsammelmenge aller 23 gewerblichen Sammlungen in I2. von 2.045 t – obwohl sich diese Menge angesichts des bislang für das Jahr 2014 prognostizierten tatsächlichen Gesamtalttextilaufkommens im Stadtgebiet L. von 1.023,7 t realistisch nicht ansatzweise wird erzielen lassen – zugrunde legte,
198vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 147,
199führte dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn insoweit entgingen der Beklagten (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in I2. von ca. 818.000,00 Euro – bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne –. In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 34.237.029,00 Euro) machte dies weniger als 2,4 % aus und fiele damit gleichfalls nicht wesentlich ins Gewicht,
200vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 147; vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 147 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 159 ff.
201Überdies müssen bei sämtlichen Betrachtungen dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die Gebührenauswirkungen unter diesem Betrag liegend wahrscheinlich machten. Darauf kam es aber nicht mehr an.
202dd. Überwiegende der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
203Was die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nicht in erster Linie um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies vordergründig nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend geht es bei der Norm darum, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine hinreichend konkret angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen „unterlaufen“ wird,
204vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 194; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 164; VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 135; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 151.
205An einem konkret bevorstehenden Vergabeverfahren, in Ansehung dessen beurteilt werden könnte, was „erheblich erschwert“ werden soll, fehlt es hier. Dem nicht weiter substantiierten Vorbringen der Beklagten im rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren 17 L 2471/14,
206vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 153,
207derzeit werde die Ausschreibung zur Verwertung der Alttextilien durch die Stadt L. vorbereitet, lässt sich schon nicht entnehmen, dass ein Vergabeverfahren unmittelbar bevorsteht. Mangels eines aktuell durchgeführten Vergabeverfahrens ist auch das Tatbestandsmerkmal des „unterlaufens“ nicht einschlägig.
208Dessen ungeachtet ist darauf hinzuweisen, dass vor dem Hintergrund der in den Jahren 2013 und 2014 zu verzeichnenden Steigerung der Sammlungsmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (zweites Halbjahr 2013: 100 t, gesamtes Jahr 2014: voraussichtlich 270 t) und des – bei Hochrechnung der im zweiten Halbjahr 2013 erzielten Sammlungsmenge auf ein ganzes Jahr – relativ konstanten Niveaus der Sammlungsmengen mit steigender Tendenz,
209vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 154,
210keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass zukünftig bevorstehende Vergabeverfahren hinsichtlich der hier in Rede stehenden Abfallfraktion erheblich erschwert oder unterlaufen werden könnten. Denn auf Grundlage der vorgenannten, weitestgehend konstanten Sammlungsmengen kann die ausgeschriebene Leistung in einem Vergabeverfahren ohne Weiteres hinreichend konkret bestimmt werden. Im Hinblick auf mögliche Mengenschwankungen bestünde flankierend die Möglichkeit, einen entsprechenden Vorbehalt in eine Leistungsbeschreibung aufzunehmen. Schließlich sieht das Vergaberecht auch einen Schutz vor nachträglichen Änderungen der Geschäftsgrundlage vor, so dass ein neuer Preis unter Berücksichtigung der Mehr- oder Minderkosten zu vereinbaren wäre, wenn aufgrund einer Änderung in der Beschaffenheit der Leistung die Grundlagen des Preises für die im Vertrag vorgesehene Leistung geändert werden. Letztendlich müssen jedoch die an einem Ausschreibungsverfahren beteiligten Bieter mit einem Konkurrenzverhältnis zu gemeinnützigen und gewerblichen Sammlern grundsätzlich rechnen,
211vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 154; Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17, Rn. 184 ff. m.w.N.
212ee. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, ein überwiegendes öffentliches Interesse könnte wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen,
213vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
214Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste, Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der – insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommende – Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigten, sind hier nicht ersichtlich.
215Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gilt, dass diese reibungslos funktionieren muss. Insbesondere dürfen durch die gewerblichen Sammlungen keine Strukturen (wesentlich) beeinträchtigt werden. Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung dergestalt beeinträchtigt werden, ist nicht ansatzweise ersichtlich und wurde auch nicht hinreichend konkret geltend gemacht. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte mussten aufgrund der Sammlungstätigkeit der gewerblichen Sammler keine Anpassung ihrer Sammlungstätigkeit vornehmen. Vielmehr hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. die Drittbeauftragte H1. das Sammlungsvolumen seit Einführung der kommunalen Alttextilsammlung zum 1. Juli 2013 kontinuierlich erweitert, was – zumindest bezogen auf den aktuellen Sammelumfang – für ein mögliches lukratives Nebeneinander der verschiedenen Sammlungen spricht,
216vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 159.
217Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der Sammlung der Klägerin getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre (beabsichtigte) Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund der im Stadtgebiet regelmäßig flächendeckend durchgeführten Sammlungen der Drittbeauftragten H1. ,
218vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 160.
219Im Übrigen ist einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Durchgreifendes entgegen zu halten. Dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
220vgl. auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
221Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und – natürlich gegen entsprechende Bezahlung – auch würden. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
222ff. Da es bereits an den Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung der Klägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
223Ebensowenig bedarf es einer Entscheidung, ob die Beklagte die Vorschrift des § 18 Abs. 7 KrWG und die dort normierten Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte zutreffend und hinreichend berücksichtigt hat.
2242. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind ebenfalls nicht gegeben.
225Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
226a. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
227vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
228Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung – insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen – bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
229vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
230Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
231b. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
232vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
233Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
234vgl. in diesem Sinne OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 22 ff.,
235weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – müssen in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
236vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; VGH Bayern, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
237Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, welches vom Gericht voll zu überprüfen ist, ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche und sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften kommen wird,
238vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
239Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
240vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
241Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben,
242vgl. zum Vorstehenden näher OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
243Entsprechendes gilt für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV), die abgesehen von kleineren Abweichungen im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht bleiben müssen. Hierfür spricht nicht zuletzt die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, können sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele unter gesetzessystematischen Gesichtspunkten nicht auf Vorschriften beziehen, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind,
244vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 77.
245Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
246Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
247vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
248Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
249vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
250Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung (GewO) rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
251vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
252Dabei können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße eine Untersagung rechtfertigen, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bieten würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung geltender Vorschriften erkennen lässt,
253vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
254Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
255Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Sammlungsuntersagung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
256vgl. näher OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf VGH Bayern, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Niedersachsen, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
257c. Dies zugrunde gelegt, sind nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand noch keine (ausreichenden) Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. zugleich der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
258aa. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 27. August 2012 bzw. zum Zeitpunkt der Untersagung der Sammlung am 30. April 2013 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen ausschließlich der jetzige Geschäftsführer K. O. und der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer X. C. .
259In diesem Zusammenhang ist – entgegen der Auffassung der Beklagten – nicht davon auszugehen, Herr W. O. sei die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person. Zwar wurde seitens der Klägerin in den der Sammlungsanzeige vom 27. August 2012 beigefügten Formblättern gemäß § 53 KrWG ursprünglich W. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person benannt. Die Klägerin hat jedoch im gerichtlichen Verfahren substantiiert und nachvollziehbar dargelegt, dass es sich insoweit um ein Versehen gehandelt habe. W. O. sei zu keinem Zeitpunkt im klägerischen Unternehmen tätig gewesen. Die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person sei ausschließlich der Geschäftsführer K. O. . Ausweislich der im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Unterlagen hat die Klägerin die Anzeige nach § 53 KrWG mit Schreiben vom 4. September 2013 gegenüber dem Regierungspräsidium H. korrigiert. Der Eingang der korrigierten Anzeige wurde unter dem 4. Oktober 2013 durch das Regierungspräsidium H. behördlich bestätigt. In der nach Umfirmierung und Sitzverlegung am 30. September 2014 an das Regierungspräsidium E5. gerichteten Anzeige nach § 53 KrWG, deren Eingang am 10. November 2014 behördlich bestätigt wurde, wird demgemäß allein der Geschäftsführer K. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person benannt. Den Vortrag der Klägerin zur versehentlichen Benennung von W. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person erachtet das Gericht vor dem Hintergrund ihrer Angaben im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren und der die Klägerin betreffenden Gesellschafterbeschlüsse und Handelsregistereintragungen als schlüssig. Denn W. O. wurde seitens der Klägerin im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren ausdrücklich nicht als verantwortliche Person benannt. Vielmehr wird bereits im Text der Sammlungsanzeige vom 27. August 2012 allein K. O. als Ansprechpartner angegeben. Darüber hinaus sind auch den gesellschaftsrechtlichen Beschlüssen und den Handelsregistereintragungen keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, W. O. habe im klägerischen Unternehmen zu irgendeinem Zeitpunkt eine leitende oder sonstige Funktion ausgeübt. Schließlich hat die Beklagte keine Tatsachen benannt, aus denen sich eine gegenteilige Annahme herleiten ließe. Ungeachtet der fehlenden Verantwortlichkeit von W. O. ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass die vom Gericht eingeholte, ihn betreffende Auskunft aus dem Gewerbezentralregister keine Eintragung enthält.
260Die demnach im Zeitpunkt der Sammlungsanzeige bzw. der Sammlungsuntersagung für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen K. O. und X. C. haben in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit (Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. auf Privatgrundstücken) jedenfalls nicht massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche oder zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen bzw. haben solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – nicht zu verantworten. Bei prognostischer Betrachtung ist deshalb nicht die Gefahr gegeben, dass es im Fall der weiteren Durchführung der Sammlung zu massiven und systematischen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften bzw. Zivilrecht kommen wird.
261Die von der Beklagten im Wesentlichen zur Begründung der Sammlungsuntersagung herangezogenen Gewerbeuntersagungsbescheide des Regierungspräsidiums H. vom 6. Dezember 2012, mit denen der Klägerin gemäß § 35 GewO die Ausübung des Gewerbes Einzelhandel mit Gebrauchtwaren (Textilien) sowie die Unterhaltung eines Lagerhauses zum Lagern von Gegenständen aller Art nebst Ausübung jeder anderen gewerblichen Tätigkeit, und den Geschäftsführern der Klägerin die Ausübung des vorgenannten Gewerbes sowie jede andere selbstständige gewerbliche Tätigkeit untersagt wurde, sind nicht geeignet, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Hinblick auf massive und systematische Verstöße gegen öffentlich-rechtliche oder zivilrechtliche Erlaubnispflichten zu begründen. Denn die auf vorgebliche Verstöße gegen Straßenrecht in zahlreichen Städten des Bundesgebietes gestützten Gewerbeuntersagungsbescheide sind nicht bestandskräftig, sondern im Rahmen der hiergegen vor dem Verwaltungsgericht H. geführten Klageverfahren im Wege eines gerichtlichen Vergleiches am 29. August 2013 vollständig aufgehoben worden. Darüber hinaus hat das Regierungspräsidium H. mit Schreiben vom 9. September 2013 ausdrücklich festgestellt, dass die Organisationsmängel im Betrieb der Klägerin, die zum Vorwurf unzuverlässigen Verhaltens geführt haben, beseitigt wurden und nunmehr davon ausgegangen werde, dass der Gewerbebetrieb durch die Klägerin und ihre Geschäftsführer zuverlässig und ordnungsgemäß geführt werde. Angesichts dieser nach Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vom Regierungspräsidium H. formulierten positiven gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsprognose, kann eine Unzuverlässigkeit der Klägerin im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG jedenfalls nicht (mehr) ohne weitere tatsachengestützte Anhaltspunkte angenommen werden,
262vgl. in Bezug auf die Klägerin VGH Bayern, Beschluss vom 18. November 2013 – 20 CS 13.1625 –, juris Rn. 13; ähnlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 20.
263Vielmehr bedurfte es vor dem Hintergrund der Aufhebung der Gewerbeuntersagungsbescheide und der ausdrücklichen Feststellung der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit durch das Schreiben des Regierungspräsidiums H. vom 9. September 2013 eigener (weiterer) Sachverhaltsermittlungen der Beklagten – woran es vorliegend fehlt –, um prognostisch von einer Unzuverlässigkeit der Klägerin im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ausgehen zu können. Denn insoweit ist zu konstatieren, dass die zuständige Behörde aufgrund des in § 24 VwVfG NRW normierten Amtsermittlungsgrundsatzes eine Pflicht zur ausreichenden, eigenen Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts trifft und ihr überdies die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Tatsachen, aus denen sich hinreichend gewichtige Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des gewerblichen Sammlers herleiten lassen, obliegt. Dies zugrunde gelegt ist es grundsätzlich nicht ausreichend, wenn sich die Behörde in Fällen der vorliegenden Art, in denen das Verdikt der Unzuverlässigkeit in Rede steht, allein auf „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren beruft. Sie muss vielmehr vor dem Hintergrund der grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung einer Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG regelmäßig selbst ermitteln, ob die Annahme der die Unzuverlässigkeit rechtfertigenden Tatsachen hinreichend bewiesen ist,
264vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 19 ff.; sowie bezogen auf die Klägerin ausdrücklich VG X1. , Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 57; wohl auch VGH Bayern, Beschluss vom 18. November 2013 – 20 CS 13.1625 –, juris Rn. 13.
265Denn es ist zunächst Aufgabe der zuständigen Behörde auf Grundlage ausreichender tatsachengestützter Anhaltspunkte zu beurteilen, ob der gewerbliche Sammler bzw. die für die Sammlung verantwortlichen Personen massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche oder zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen haben. Zwar ist diese Vorgehensweise mit einem gewissen Verwaltungsaufwand verbunden. Vor dem Hintergrund der grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung ist die Ermittlung einer gesicherten und tragfähigen Tatsachengrundlage indes unerlässlich,
266vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 21.
267Dem steht auch nicht entgegen, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen aufgrund einer summarischen Prüfung in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von einer Unzuverlässigkeit der Klägerin ausgegangen ist und weitere, über die Bezugnahme auf die Gewerbeuntersagungsbescheide des Regierungspräsidiums H. hinausgehende eigene Ermittlungen der zuständigen Behörden nicht für erforderlich erachtet hat,
268vgl. u.a. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 627/13 –, juris Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 12 ff.
269Denn ausweislich der Entscheidungsbegründungen war in den betreffenden Verfahren zwar vorgetragen, dass die Gewerbeuntersagungsbescheide des Regierungspräsidiums H. nicht bestandskräftig geworden sind. Es finden sich jedoch keine Hinweise darauf, dass auch die – im hiesigen Verfahren entscheidungserhebliche – ausdrückliche Zuverlässigkeitsprognose des Regierungspräsidiums H. im Schreiben vom 9. September 2013 Gegenstand der vorgenannten Verfahren gewesen ist,
270vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 627/13 –, juris Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 12 ff.
271Schließlich ist zu berücksichtigen, dass aufgrund des summarischen Prüfungsmaßstabes in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich nur eine eingeschränkte, auf präsente Beweismittel und glaubhaft gemachte Tatsachen beschränkte Sachverhaltsermittlung stattfindet,
272vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 80 Rn. 125 m.w.N.
273Demgemäß bietet die pauschale Bezugnahme der Beklagten auf die zwischenzeitlich aufgehobenen Gewerbeuntersagungsbescheide zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine ausreichende Tatsachengrundlage (mehr), um aktuell von einem massiven und systematischen Fehlverhalten der Klägerin und ihrer Geschäftsführer in der Vergangenheit auszugehen.
274Die darlegungs- und beweisbelastete Beklagte hat darüber hinaus nicht dargetan, dass seitens der Klägerin bzw. ihrer Geschäftsführer bezogen auf das Stadtgebiet L. vor Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung bei der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern massiv und systematisch gegen öffentliches Straßenrecht oder Privatrecht verstoßen worden ist.
275Die Beklagte hat im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren keinen einzigen, speziell auf die Klägerin bezogenen Verstoß dokumentiert. Vielmehr erschöpft sich der Vortrag der Beklagten im gerichtlichen Verfahren allein in der Annahme, die Klägerin sei als Vertreterin der Gesellschaft AG U1. – einer Gesellschaft des bürgerlichen Rechts (GbR) –, für die von dieser Gesellschaft auf der L2. Allee 170 (festgestellt am 18. Oktober 2012) und auf der V1. Straße 650-652 (festgestellt am 8. November 2012) in L. unrechtmäßig auf Privatgrundstücken aufgestellten Sammelcontainer verantwortlich, für die zusätzlich die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen erforderlich gewesen sei. Diesbezüglich kann indes offenbleiben, ob der Klägerin etwaige Verstöße der Gesellschaft AG U1. überhaupt zugerechnet werden können. Denn selbst wenn man die im Jahr 2012 festgestellten Verstöße als zutreffend unterstellte und eine Zurechnung bejahte, wären die zwei dokumentierten Verstöße jedenfalls nicht geeignet, ein massives und systematisches Fehlverhalten der Klägerin bzw. ihrer Geschäftsführer in der Vergangenheit zu begründen.
276Auch eine Gesamtschau mit den von der Stadt X2. in den beigezogenen Verfahren 17 K 3310/13 und 17 L 575/13 geltend gemachten Verstößen führt zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung. Insoweit hat die Stadt X2. vorgetragen, es seien in den Jahren 2011 bis 2013 sechs Bußgeldbescheide gegen die „C. GmbH“ erlassen worden, weil diese im Stadtgebiet X2. Altkleidersammelcontainer auf bzw. an öffentlichen Gehwegen ohne Einholung einer Sondernutzungserlaubnis an den Standorten I1. -C2. Straße (Einmündung L4. -T1. -Straße) (Bußgeldbescheid vom 3. Juni 2011), Straße I2. (gegenüber Haus Nr. 19) (Bußgeldbescheid vom 27. März 2012), S. Straße (Einmündung zu den Häusern 39 ff.) (Bußgeldbescheid vom 27. März 2012), Straße E1. (vor Haus Nr. 54 an der Bushaltestelle) (Bußgeldbescheid vom 27. März 2012), Straße I2. (vor Haus Nr. 62) (Bußgeldbescheid vom 27. März 2012), E2. Straße (vor Haus Nr. 8) und I3. Straße (westlich neben dem Spielplatz Rückseite der Straße O1.------weg ) (Bußgeldbescheid vom 18. März 2013) aufgestellt habe (vgl. Bl. 90, 91 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Hinsichtlich der durch die Stadt X2. behaupteten Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht fehlt es indes an einer hinreichend substantiierten Dokumentation mittels aussagekräftiger Lichtbilder mit Datums- und Zeitangaben nebst Katasterauszügen und genauer Angabe der Containerstandorte. Hinzu kommt, dass die vom Gericht eingeholten Auskünfte aus dem Gewerbezentralregister betreffend die „C. GmbH“, K. O. und X. C. keine Eintragungen aufweisen. Selbst wenn jedoch die von der Stadt X2. angeführten Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht als zutreffend unterstellt werden, führte dies in der Gesamtschau nicht zur Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens in der Vergangenheit. Denn jedenfalls insgesamt acht – zu Lasten der Klägerin als zutreffend unterstellte – Verstöße gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten – zumal über einen Zeitraum von rund drei Jahren – vermögen (noch) keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu begründen.
277bb. Auch das nach Erlass der Ordnungsverfügung zu berücksichtigende Verhalten der Klägerin bzw. des aktuellen Geschäftsführers K. O. sowie des zwischenzeitlich abberufenen Geschäftsführers X. C. führt zu keinem anderen Ergebnis. Es ist folglich mangels ausreichender tatsachengestützter Erkenntnisse im maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung (weiterhin) von der Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. ihres verbliebenen Geschäftsführers K. O. auszugehen.
278Seit dem 30. April 2013 ist dem Gericht für das Stadtgebiet L. in Bezug auf die Klägerin kein einziger Fall bekannt geworden, der – möglicherweise – einen Verstoß gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten darstellt.
279Soweit die Beklagte zur Begründung eines Verstoßes gegen Straßenrecht bzw. Zivilrecht darauf rekurriert, durch die Gesellschaft AG U1. seien auf der H2.--------straße in L. (festgestellt am 6. Mai 2013) auf Privatgrundstücken Sammelcontainer ohne Zustimmung der Grundstückseigentümer aufgestellt worden, zudem habe es aufgrund der Positionierung der Container einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, begründet dies keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit. Diesbezüglich kann wiederum dahinstehen, ob der Klägerin etwaige Verstöße der Gesellschaft AG U1. überhaupt zugerechnet werden können. Denn selbst wenn man den im Jahr 2013 festgestellten Verstoß als zutreffend unterstellte und eine Zurechnung bejahte, wäre dieser singuläre Verstoß jedenfalls nicht geeignet, ein massives und systematisches Fehlverhalten der Klägerin bzw. ihrer Geschäftsführer zu begründen.
280Die von der Beklagten pauschal in Bezug genommenen Presseberichte vom 18. Dezember 2013 über eine vermeintlich ungenehmigte Aufstellung von Sammelcontainern durch die Gesellschaft AG U1. auf Parkplätzen der Firma B. in X1. und P. bilden – ungeachtet der Problematik einer Zurechnung – mangels eigenständiger Sachverhaltsermittlung und Überprüfung der in Rede stehenden Verstöße durch die Beklagte schon keine ausreichende Tatsachengrundlage für die Annahme, die Klägerin habe systematisch und massiv gegen die Rechtsordnung verstoßen,
281vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 20 f.
282Schließlich vermögen etwaige, von der Firma E. GmbH begangene Verstöße gegen Straßenrecht oder Zivilrecht keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der hiesigen Klägerin zu begründen. Soweit die Beklagte vorträgt, die Firma E. GmbH habe im Stadtgebiet L. auf der L3. Straße 447 (festgestellt am 16. September 2013) und – durch die Firma D. KG – auf der C1.-----straße 59 (festgestellt am 23. Oktober 2013) Altkleidersammelcontainer auf Privatgrundstücken aufgestellt, ohne die Zustimmung der jeweiligen Grundstückseigentümer eingeholt zu haben, fehlt es an einer rechtlichen und tatsächlichen Grundlage, derartige Verstöße der Klägerin zuzurechnen. Bei der Klägerin und der Firma E. GmbH handelt es sich um unterschiedliche juristische Personen, mit unterschiedlichen Geschäftsführern. Auch sonst bestehen keine substantiellen Anhaltspunkte für anderweitige gesellschaftsrechtliche bzw. personelle Verflechtungen zwischen den beiden Firmen. Das Argument der Beklagten, Verstöße der Firma E. GmbH gegen Straßenrecht bzw. Privatrecht begründeten die Unzuverlässigkeit ihres Geschäftsführers W. O. und diese Unzuverlässigkeit sei wiederum der Klägerin zuzurechnen, greift nicht durch. Denn – wie bereits unter B. III. 2. c. aa. ausgeführt – hat die Klägerin schlüssig dargelegt, dass W. O. zu keinem Zeitpunkt eine leitende oder sonstige Funktion im klägerischen Unternehmen ausgeübt habe und nur versehentlich in zwei Formblättern nach § 53 KrWG als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person benannt worden sei. Vor diesem Hintergrund fehlt es in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht an jeglichem Anknüpfungspunkt für eine Zurechnung des Verhaltens von W. O. zur Klägerin. Das Geschäftsgebaren der Firma E. GmbH und ihres Geschäftsführers mag möglicherweise – sofern insgesamt die Schwelle eines massiven und systematischen Fehlverhaltens überschritten wird – Anlass für ein behördliches Vorgehen gegenüber der E. GmbH bieten, ist jedoch nicht geeignet, die (derzeitige) Zuverlässigkeit der Klägerin in Frage zu stellen. Denn es geht nicht an, eine gegenüber der Klägerin ausgesprochene Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG mit grundrechtsbeeinträchtigender Wirkung auf vage Anhaltspunkte, Mutmaßungen und pauschale Zurechnungen zu stützen,
283vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 21.
284Darüber hinaus führt auch eine Zusammenschau mit den von der Stadt X2. in den beigezogenen Verfahren 17 K 3310/13 und 17 L 575/13 geltend gemachten Verstößen zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung. Hierzu wird seitens der Stadt X2. vorgetragen, es seien durch die Klägerin Sammelcontainer auf privaten Grundstücken ohne Zustimmung der Grundstückseigentümer am X3.---ring (I2. C3. . 10) und auf Flächen der Stadt X2. aufgestellt worden (vgl. Bl. 84 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Hinsichtlich dieser Verstöße fehlt es indes an einer genauen zeitlichen Eingrenzung (wohl im Jahr 2013) und an einer hinreichend substantiierten Dokumentation mittels aussagekräftiger Lichtbilder mit Datums- und Zeitangaben nebst Katasterauszügen und genauer Angabe der Containerstandorte. Überdies hat die Stadt X2. mit Schriftsatz vom 23. Januar 2014 mitgeteilt, die Klägerin betätige sich mittels eines am X3.---ring (vor der Einmündung der T2.----------straße ) auf einem Privatgrundstück ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers aufgestellten Sammelcontainers weiterhin als gewerbliche Sammlerin. Selbst wenn jedoch die von der Stadt X2. angeführten Verstöße gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten als zutreffend unterstellt werden, begründeten diese in der Gesamtschau jedenfalls nicht die Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens. Denn insbesondere vor dem Hintergrund der für die Zeit vor Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung positiv ausfallenden Zuverlässigkeitsprognose sind die in Rede stehenden drei bzw., bei unterstellter Zurechnung des durch die Beklagte im Stadtgebiet L. festgestellten Verstoßes der AG U1. , vier zu Lasten der Klägerin als zutreffend unterstellten Verstößen gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten nicht geeignet, um ein massives und systematisches Fehlverhalten annehmen zu können.
285Fehlt es nach den vorstehenden Ausführungen (aktuell) schon an einer, für die Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens hinreichend aussagekräftig dokumentierten Zahl von Verstößen gegen Straßenrecht und Privatrecht, kann vorliegend dahinstehen, ob es die Klägerin – wie die Beklagte meint – durch ein Auftreten als Vertreterin der Gesellschaft AG U1. darauf anlegt, den tatsächlichen Umfang ihrer Sammlungstätigkeit zu verschleiern,
286vgl. zu diesem Aspekt OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 18; kritisch hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 20 f.
287Soweit sich die Beklagte für die Begründung von Bedenken gegen die Zuverlässigkeit zudem – ohne insoweit eigene Sachverhaltsermittlungen anzustellen – auf Entscheidungen anderer Behörden und deren verwaltungsgerichtliche Bestätigungen beruft, ist – wie bereits unter B. III. 2. c. aa. ausgeführt – darauf hinzuweisen, dass die schlichte Bezugnahme auf „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren keine ausreichende Tatsachengrundlage für eine Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG bietet,
288vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 19 ff.; sowie bezogen auf die Klägerin ausdrücklich VG X1. , Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 57; wohl auch VGH Bayern, Beschluss vom 18. November 2013 – 20 CS 13.1625 –, juris Rn. 13.
289Ungeachtet der aktuell noch im Raume stehenden Verstöße ist bei der vom Gericht anzustellenden Prognoseentscheidung flankierend zu berücksichtigen, dass die eingeholten Gewerbezentralregisterauskünfte über die „C. GmbH“, X. C. und K. O. keine Eintragungen aufweisen. Hinzu kommt, dass die Klägerin die bislang gegen sie erhobenen Vorwürfe zum Anlass genommen hat, unternehmensinterne Veränderungen der Arbeitsabläufe und der Personalstruktur vorzunehmen. So lässt sie sich fortlaufend als Entsorgungsfachbetrieb zertifizieren und hat neue Mitarbeiter für die Rechtsabteilung sowie zur Suche und Überwachung geeigneter Containerstellplätze eingestellt. Des Weiteren ist durch die Abberufung des zweiten Geschäftsführers X. C. eine Veränderung in der Unternehmensführung eingetreten. Seit dem 1. Juni 2012 würden neben dem vorhandenen Containerbestand grundsätzlich keine neuen Containerstandorte erschlossen. Neue Container würden lediglich nach Auslaufen entsprechender Standortverträge im näheren Umfeld der bisherigen Standorte aufgestellt, wobei Neuaufstellungen in allen Fällen nur nach Abschluss privatrechtlicher Verträge bzw. Einholung behördlicher Genehmigungen für den jeweiligen Standort erfolgten. Ferner würden sämtliche Containerstellplätze zum Zwecke der Überwachung geographisch und fotografisch dokumentiert. Diese unternehmensinternen Umstrukturierungen, mit denen – angesichts der nach Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung geringen Zahl der noch im Raume stehenden Vorwürfe – positive Veränderungen einhergehen, tragen dazu bei, dass (jedenfalls derzeit) nicht von einer Unzuverlässigkeit der Klägerin ausgegangen werden kann.
290Fehlt es damit an ausreichenden tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin und des aktuellen Geschäftsführers K. O. bzw. des zwischenzeitlich abberufenen zweiten Geschäftsführers X. C. , fällt das Wahrscheinlichkeitsurteil in Bezug auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (derzeit) positiv aus.
291Das Gericht war auch nicht gehalten, weitere Ermittlungen hinsichtlich Verstößen gegen öffentlich-rechtliche und zivilrechtliche Erlaubnispflichten anzustellen. Denn hierfür bestanden keine zureichenden Anhaltspunkte, die entsprechende Maßnahmen erforderlich erscheinen ließen. Es obliegt vielmehr der Beklagten, die sich auf die Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG beruft, die für sie günstigen Voraussetzungen darzulegen. Denn die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den (substantiierten) Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
292vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N.
2933. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der materiell rechtswidrigen Grundverfügung.
294C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
295Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
296Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. Dezember 2013 - 8 K 1876/13 - geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung des Landratsamts Tübingen vom 16. Mai 2013 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 7.500,-- Euro festgesetzt.
Gründe
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Tenor
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 15. April 2016 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet der Beklagten.
3Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, welches seit dem Jahr 1988 Alttextilien mittels Altkleidercontainern einsammelt. Im Stadtgebiet L. unterhält sie ausweislich ihrer Angaben derzeit keine Altkleidersammelcontainer, nachdem sie die zuletzt im Jahr 2015 an sechs Standorten im Stadtgebiet L. aufgestellten Altkleidersammelcontainer zwischenzeitlich abgezogen hat.
4Am 18. Oktober 2012 stellte die Beklagte fest, dass die Klägerin in ihrem Stadtgebiet eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung von Alttextilien durchführte. Daraufhin untersagte die Beklagte der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2012 die Sammlung von Alttextilien mit Altkleidersammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. mit der Begründung, die Klägerin habe gegen die Anzeigepflicht des § 18 Abs. 1 und 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) verstoßen. Gegen die Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2012 hat die Klägerin vor dem erkennenden Gericht Klage erhoben (Az.: 17 K 7509/12) und zugleich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt (Az.: 17 L 1953/12). Dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde durch Beschluss vom 18. Dezember 2012 – 17 L 1953/12 – stattgegeben, woraufhin die Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung vom 22. Oktober 2012 durch Bescheid vom 15. Januar 2013 aufhob. Das Hauptsacheverfahren (Az.: 17 K 7509/12) wurde durch übereinstimmende Hauptsachenerledigungserklärungen beendet. Mit Ordnungsverfügung vom 4. Februar 2013 untersagte die Beklagte der Klägerin erneut die gewerbliche Sammlung von Alttextilien in ihrem Stadtgebiet und begründete dies gleichfalls damit, die Klägerin habe der gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG bestehenden Anzeigepflicht zuwidergehandelt. Gegen diese Sammlungsuntersagung beschritt die Klägerin abermals den Rechtsweg und machte insoweit geltend, die von ihr gesammelten Alttextilien seien keine Abfälle im Sinne von § 3 Abs. 1 KrWG, weshalb die Anzeigepflicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG auf die von ihr durchgeführte Sammlung keine Anwendung finde. Nachdem das erkennende Gericht den von der Klägerin neben der Klage (Az.: 17 K 1535/13) anhängig gemachten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 260/13) hinsichtlich der ausgesprochenen Sammlungsuntersagung durch Beschluss vom 21. März 2013 ‑ 17 L 260/13 – abgelehnt hatte und die hiergegen gerichtete Beschwerde seitens des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen durch Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 – bezogen auf die Sammlungsuntersagung zurückgewiesen wurde, zeigte die Klägerin die von ihr durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien bei der Beklagten mit Schreiben vom 11. Februar 2014 (Zugang am 19. Februar 2014) gemäß § 18 Abs. 1 und 2 KrWG unverzüglich an. Während des erstinstanzlichen Eilrechtsschutzverfahrens (Az.: 17 L 260/13) hatte die Beklagte bis zu dessen Abschluss auf entsprechende Bitte des erkennenden Gerichts hin von Vollstreckungsmaßnahmen gegenüber der Klägerin bezüglich der weiteren Durchführung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung abgesehen. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen gab der Beklagten im Beschwerdeverfahren durch Zwischenentscheidung (sog. „Hängebeschluss“) vom 3. April 2013 – 20 B 331/13 – auf, auch bis zur Entscheidung über die Beschwerde vorläufig von Vollstreckungsmaßnahmen abzusehen. Das Hauptsacheverfahren (Az.: 17 K 1535/13) wurde durch Prozessvergleich vom 23. Juli 2014 beendet.
5Mit Schreiben vom 16. Februar 2016 und 9. März 2016 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Untersagung der von ihr mit Schreiben vom 11. Februar 2014 angezeigten gewerblichen Sammlung von Alttextilien an. Hierzu führte sie im Wesentlichen aus, es bestünden Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Klägerin, weil diese im Zeitraum vom 18. Oktober 2012 bis zum 18. Februar 2014 im Stadtgebiet L. eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung durchgeführt habe. Zudem habe die Klägerin im Stadtgebiet L. sowie in anderen Kommunen Altkleidersammelbehältnisse aufgestellt, ohne zuvor das Einverständnis der jeweiligen privaten Grundstückseigentümer bzw. erforderliche Sondernutzungserlaubnisse für die Benutzung öffentlichen Straßenlandes eingeholt zu haben.
6Mit Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 (zugestellt am 20. April 2016) untersagte die Beklagte der Klägerin die am 19. Februar 2014 angezeigte gewerbliche Sammlung der Abfallfraktion Bekleidung (AVV-Code: 20 01 10) aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mittels Sammelcontainer im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer II.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Ordnungsverfügung nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Ordnungsverfügung sei auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützt. Insoweit bestünden Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit der Klägerin, weil diese im Zeitraum vom 18. Oktober 2012 bis zum 18. Februar 2014 im Stadtgebiet L. eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung durchgeführt habe. Zudem habe die Klägerin im Stadtgebiet L. in insgesamt 17 Fällen bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen. Hierbei handele es sich um folgende Standorte: 1. L1. / Ecke B. Straße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 2. N. Landstraße, festgestellt im Januar 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 3. G. / Ecke C. , festgestellt im Januar 2012 (Privatgrundstück); 4. H.--------straße / Ecke G1.-------weg , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 5. L2. Allee / Eingang L4. , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 6. L3.--------------straße , festgestellt im Oktober 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 7. C1.-----straße , festgestellt im November 2012 (unerlaubte Sondernutzung); 8. O.------straße , festgestellt im November 2012 (Privatgrundstück); 9. C2. / gegenüber B1. , festgestellt im Januar 2013 (Privatgrundstück); 10. X. / gegenüber Hausnummer 00, festgestellt im Februar 2013 (Privatgrundstück); 11. N1.------straße , festgestellt im Oktober 2013 (Privatgrundstück); 12. I.-----straße 000, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 13. N. Landstraße / gegenüber Gaststätte, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 14. M.----straße / Bahndamm, festgestellt im Juli 2015 (Privatgrundstück); 15. V. 000, festgestellt im August 2015 (Privatgrundstück); 16. S.--straße 00 / vor Bahnunterführung, festgestellt im August 2015 (Privatgrundstück); 17. F. Straße / neben Hausnummer 7, festgestellt im August 2015 (Privatgrundstück). Den Gewerbezentralregisterauszügen der Klägerin und ihres Geschäftsführers sei zudem zu entnehmen, dass die Klägerin in den Jahren 2007, 2008, 2011, 2013 und 2014 in O1. , G2. -L5. und N2. -I1. Altkleidersammelbehältnisse ohne die hierfür erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse im öffentlichen Straßenraum aufgestellt habe. In der Stadt I2. habe die Klägerin bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen ebenfalls gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen. Eine diesbezügliche Ordnungsverfügung der Stadt I2. vom 14. Juni 2013 sei aktuell Gegenstand eines anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Az.: 9 K 3346/13).
7Die Klägerin hat am 22. April 2016 Klage erhoben und am 27. April 2016 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.
8Dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das erkennende Gericht durch Beschluss vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 – stattgegeben.
9Im Hauptsacheverfahren hat die Klägerin bislang keine Klagebegründung vorgelegt. Im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 1492/16) hat sie indes im Wesentlichen ausgeführt, die angefochtene Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 sei rechtswidrig. Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit bzw. die ihres Geschäftsführers bestünden nicht. Die Durchführung einer nicht angezeigten gewerblichen Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet L. im Zeitraum vom 18. Oktober 2012 bis zum 18. Februar 2014 begründe keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit, denn sie habe seinerzeit mit tragfähigen Argumenten in verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf und dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Auffassung vertreten, Alttextilien stellten keinen Abfall im Sinne von § 3 Abs. 1 KrWG dar, weshalb die Anzeigepflicht gemäß § 18 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG auf die von ihr durchgeführte Sammlung keine Anwendung finde. Nachdem sie in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf und dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen unterlegen sei, habe sie die von ihr durchgeführte gewerbliche Sammlung bei der Beklagten angezeigt. Aus dieser Vorgehensweise könnten keine nachteiligen Schlüsse hinsichtlich ihrer Zuverlässigkeit gezogen werden. Die von der Beklagten angeführten Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen in der Vergangenheit begründeten ebenfalls keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit. Zwar sei es in der Vergangenheit zu entsprechenden Verstößen gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten in L. und in anderen Kommunen gekommen. Solche Verstöße seien aber mittlerweile abgestellt worden. Insbesondere habe sie die von der Beklagten monierten Altkleidersammelbehältnisse im Stadtgebiet L. vorsorglich vollständig abgezogen. Zudem seien die von der Beklagten geltend gemachten Verstöße im Stadtgebiet L. maßgeblich auf das Verhalten zweier Vertriebsmitarbeiter der Klägerin zurückzuführen, die sie zwischenzeitlich entlassen habe. Aus diesen Vorgängen seien betriebsintern dahingehend Konsequenzen gezogen worden, als ein verbesserter Rahmen für die Vertriebstätigkeit mit neuen Anreizsystemen und ein modernes EDV-gestütztes Standort-, Akquise- und Vertragsmanagement geschaffen worden sei. Den in der Vergangenheit aufgetretenen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen hätten somit Umstände zugrundegelegen, deren Ursachen sie zwischenzeitlich beseitigt habe. Aufgrund der neu eingeführten Standards hinsichtlich des Standort-, Akquise- und Vertragsmanagements sei es ihr zwischenzeitlich gelungen, mit großen Lebensmitteleinzelhändlern, u.a. L6. , F1. O3. und Q. N4. GmbH, Verträge abzuschließen, nach denen sie berechtigt sei, auf den Grundstücken ihrer Vertragspartner gegen Entgelt Altkleidersammelbehältnisse zu platzieren. Auch mit dem Lebensmitteleinzelhändler O2. N3. -E. stehe der Abschluss eines deutschlandweit geltenden Vertrages kurz bevor. Mit der F1. S1. -S2. seien entsprechende Vertragsverhandlungen bereits weit fortgeschritten. Angesichts dieser betriebsinternen Umstrukturierungen als Reaktion auf die in der Vergangenheit aufgetretenen Rechtsverstöße könne prognostisch gegenwärtig nicht von ihrer Unzuverlässigkeit ausgegangen werden.
10Die Klägerin beantragt,
11die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 15. April 2016 aufzuheben.
12Die Beklagte beantragt der Sache nach,
13die Klage abzuweisen.
14Im Hauptsacheverfahren hat die Beklagte bislang keine Ausführungen zur Klage gemacht. Demgegenüber hat sie im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 1492/16) hinsichtlich der streitbefangenen Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 ausgeführt, diese sei rechtmäßig, und zur Begründung auf ihre in dieser Ordnungsverfügung enthaltenen Ausführungen Bezug genommen. Ergänzend und vertiefend führt sie aus, sie habe ausreichende Tatsachen vorgetragen, aus denen sich die Unzuverlässigkeit der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers ergebe. Die Tatsache, dass die Klägerin zwischenzeitlich die im Stadtgebiet L. aufgestellten Altkleidersammelbehältnisse abgezogen habe, entkräfte nicht die bestehenden Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit. Zudem seien ihr nach Erlass der Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 auch Vorgänge aus der Stadt Remscheid bekannt geworden, wonach die Klägerin dort Altkleidersammelbehältnisse unter Verstoß gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten aufgestellt habe. Hinsichtlich der bereits benannten Vorgänge in der Stadt I2. werde gebeten, die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen (Az.: 9 K 3346/13) beizuziehen. Auch wenn die Rechtsverstöße der Klägerin maßgeblich auf einen ehemaligen Vertriebsmitarbeiter zurückzuführen seien, müsse sie sich diese zurechnen lassen, zumal sie an ihrem Geschäftsgebaren festhalte und weiterhin unerlaubt Altkleidersammelbehältnisse aufstelle.
15Die Beteiligten haben sich durch Schriftsätze vom 20. Mai 2016 (Beklagte) und 27. Mai 2016 (Klägerin) mit einer Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
16Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie den Inhalt der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 1492/16 ergänzend Bezug genommen.
17Entscheidungsgründe:
18Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter und mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, hat Erfolg.
19A. Die zulässige Klage ist begründet.
20Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 15. April 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
21I. Die ausgesprochene Sammlungsuntersagung findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen), denn die Beklagte hat die Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlung ausweislich der Begründung der Ordnungsverfügung ausschließlich auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützt.
22Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind indes nicht erfüllt.
23Es sind keine Tatsachen bekannt, aus denen sich im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben könnten (§ 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG).
24Zur Begründung wird zwecks Vermeidung entbehrlicher Wiederholungen auf die – auch unter dem Prüfungsmaßstab des Hauptsacheverfahrens fortgeltenden – Erwägungen des im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen, ausführlich begründeten Beschlusses des erkennenden Gerichts vom 13. Mai 2016 – 17 L 1492/16 – Bezug genommen. Den dortigen Ausführungen ist die Beklagte im Hauptsacheverfahren nicht mehr entgegengetreten. Auch im Übrigen sind keine Änderungen der Sach- und Rechtslage feststellbar.
25II. Lediglich ergänzend weist das Gericht darauf hin, dass die in der Ordnungsverfügung vom 15. April 2016 enthaltene Sammlungsuntersagung auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG genannten Voraussetzungen) getragen wird.
26Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG sind nicht erfüllt.
27Angesichts der Tatsache, dass die Beklagte die ausgesprochene Sammlungsuntersagung ausschließlich mit Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. ihres Geschäftsführers begründet hat, bestehen im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keinerlei Anhaltspunkte dafür, die Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlung wäre (jedenfalls) auf Grundlage von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG rechtmäßig, weil die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Denn es ist weder ersichtlich noch seitens der Beklagten ansatzweise im Verwaltungsverfahren bzw. im gerichtlichen Eil- und/oder Hauptsacheverfahren dargetan, die von der Klägerin gesammelten Abfälle würden keiner ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt bzw. der gewerblichen Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG).
28B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
29Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
30Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
31Beschluss:
32Der Streitwert wird auf 48.000,00 Euro festgesetzt.
33Gründe:
34Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG). Da die Untersagung der Sammlung einer partiellen Gewerbeuntersagung gleichkommt, hat sich das Gericht bei der Ausübung seines Ermessens an Nr. 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 orientiert. Der danach entscheidende (beabsichtigte) Jahresgewinn ist anhand der von der Klägerin in der Sammlungsanzeige vom 11. Februar 2014 angegebenen und in Aussicht genommenen Jahresgesamtsammelmenge (240 t) zu bestimmen, wobei die Zwangsgeldandrohung hier wegen ihrer Verbindung mit der Grundverfügung bei der Streitwertfestsetzung außer Betracht bleibt (Nr. 1.7.2 Satz 1 des Streitwertkatalogs). Dementsprechend ergibt sich bei einem erzielbaren Erlös pro Tonne Alttextilien in Höhe von 400,00 Euro und einer (geschätzten) Gewinnmarge von 50 % ein Jahresgewinn in Höhe von 48.000,00 Euro,
35vgl. zu dieser Streitwertpraxis OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 ‑ 20 B 122/13 ‑, juris Rn. 41.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Alttextilien im Kreisgebiet des Beklagten.
3Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, welches Alttextilien und -schuhe mittels Altkleidercontainern einsammelt. Im Kreisgebiet X. unterhält die Klägerin ihren Angaben zufolge insgesamt 33 Altkleidersammelcontainer. Die Aufstellung, Leerung und Reinigung ihrer Altkleidersammelcontainer sowie den hierbei anfallenden Bereitschaftsdienst hat die Klägerin durch Dienstleistungsvertrag vom 18. Dezember 2012 in der Fassung des Nachtrags Nr. 1 vom 21. November 2013 (jeweils § 2 Vertragsgegenstand) der Firma D. KG übertragen.
4Ausweislich des Handelsregisterauszuges des Amtsgerichts N. (HRB 6158) ist die Klägerin entstanden durch Ausgliederung der Gesamtheit des von dem Einzelkaufmann W. O. unter der Firma O1. e.K. in M. -H. (AG N. HRA 4648) betriebenen Unternehmens nach Maßgabe des Ausgliederungsplanes vom 24. Juli 2012. Der Gesellschaftsvertrag der Klägerin datiert ebenfalls vom 24. Juli 2012. Die Eintragung im Handelsregister des Amtsgerichts N. erfolgte am 10. September 2012.
5Mit Schreiben vom 25. August 2012 (Eingang bei dem Beklagten: 28. August 2012) wurde durch die Firma O1. e.K. bei dem Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen gemäß § 72 Abs. 2, § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) angezeigt. Die gewerbliche Sammlung habe bereits vor dem 1. Juni 2012 stattgefunden. Träger der Sammlung sei die Firma O1. e.K. Als verantwortliche Person und Ansprechpartner wurde W. O. benannt. Ferner wurde angegeben, es werde mittels Altkleidercontainern, die wöchentlich geleert würden, eine unbefristete Sammlung durchgeführt. Die Sammelmenge belaufe sich auf maximal 10 t pro Monat. Zur Darlegung der Verwertungswege sowie der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle wurde ausgeführt, bei der Entleerung der Altkleidercontainer würden Textilien von Fehlwürfen getrennt und in Lagern untergebracht. Die gesammelten Textilien würden an die Firmen W1. U. S. SP. zoo aus Polen und P. B. s.l. aus Spanien veräußert und von diesen Firmen zur Wiederverwendung vorbereitet bzw. recycelt. Die Fehlwürfe (ca. 8 % des Sammelumfangs) würden durch die Müllheizkraftwerk L. GmbH entsorgt. Der Sammlungsanzeige wurde u.a. eine Gewerbeanmeldung der Firma O1. e.K., Bestätigungen der Firmen P. B. s.l. und W1. U. S. SP. zoo über das Bestehen eines unbefristeten Geschäftsverhältnisses hinsichtlich der Abnahme von Alttextilien zwischen diesen Firmen und der Firma O1. e.K. sowie eine vom Regierungspräsidium L. bestätigte Anzeige gemäß § 53 KrWG beigefügt.
6Auf die Sammlungsanzeige teilte der Beklagte der Firma O1. e.K. unter dem 17. September 2012 mit, er erachte die Anzeige als unvollständig und forderte die Firma O1. e.K. auf, ihre Sammlungsanzeige bis zum 17. Oktober 2012 zu ergänzen. Darauf wurde seitens der Klägerin unter dem 17. Oktober 2012 mitgeteilt, dass die Firma O1. e.K. zwischenzeitlich in die Firma E. GmbH umgewandelt worden sei. Zugleich wurden ergänzende Angaben zur Zahl der im Kreis X. aufgestellten Altkleidersammelcontainer gemacht. Mit Schreiben vom 9. November 2012 teilte der Beklagte der Klägerin mit, die Sammlungsanzeige sei nach wie vor unvollständig und nicht prüffähig. Vor diesem Hintergrund sei beabsichtigt, die angezeigte Sammlung zu untersagen. Nachdem seitens der Klägerin keine Reaktion erfolgte, untersagte der Beklagte ihr mit Ordnungsverfügung vom 30. Januar 2013 im Gebiet des Kreises X. entsprechend der Anzeige vom 25. August 2012 gewerblich Altkleider und Altschuhe zu sammeln (Ziffer I.), ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer II.) und drohte für jeden Fall der Zuwiderhandlung je Sammeltag gegen die Anordnung unter Ziffer I. ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro an (Ziffer III.). Gegen die Ordnungsverfügung vom 30. Januar 2013 wurde seitens der Klägerin am 8. Februar 2013 vor dem erkennenden Gericht Klage erhoben (Az. 17 K 1575/13) und am 23. Juli 2013 ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt (Az. 17 L 1352/13). Dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde durch Beschluss vom 5. November 2013 – 17 L 1352/13 – stattgegeben. Im Verlauf des Klageverfahrens 17 K 1575/13 machte die Klägerin unter dem 11. Februar 2013, dem 22. Juli 2013 und dem 7. April 2014 ergänzende Angaben zu ihrer Sammlungsanzeige, insbesondere zu den Verwertungswegen, der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung sowie zu ihrem Dienstleistungspartner, der Firma D. KG. Die Klage im Verfahren 17 K 1575/13 wurde seitens der Klägerin am 8. April 2014 zurückgenommen.
7Mit Schreiben vom 26. Mai 2014 beantragte die Klägerin beim Beklagten gemäß § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) die Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 30. Januar 2013 mit Wirkung für die Vergangenheit. Zur Begründung führte sie aus, gleichlautende Ordnungsverfügungen des Beklagten hätten sich als formell rechtswidrig erwiesen. Der Beklagte lehnte den Antrag der Klägerin mit Schreiben vom 1. Juli 2014 ab. Zur Begründung führte er aus, es bestehe keine Möglichkeit, nachträglich mit Wirkung für die Vergangenheit Altkleidersammelcontainer in seinem Zuständigkeitsbereich aufzustellen. Der Antrag der Klägerin vom 26. Mai 2014 werde daher als neue Anzeige im Sinne von § 18 KrWG gewertet und die Zulässigkeit der angezeigten Sammlung unter Berücksichtigung der bislang beigebrachten Unterlagen geprüft. Die Klägerin wies mit Schreiben vom 25. Juli 2014 darauf hin, dass ein rechtswidriger Verwaltungsakt gemäß § 48 VwVfG NRW ausdrücklich auch mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen werden könne, und beantragte erneut die Rücknahme der Ordnungsverfügung vom 30. Januar 2013.
8Unter dem 6. August 2014 hörte der Beklagte die Klägerin gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW zur beabsichtigten erneuten Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlung an und gab ihr Gelegenheit, hierzu bis zum 12. September 2014 Stellung zu nehmen. Insoweit führte er aus, die Klägerin und die in ihrem Auftrag agierenden Unternehmen stellten in seinem Zuständigkeitsbereich regelmäßig Sammelcontainer auf öffentlichen Flächen ohne entsprechende Sondernutzungserlaubnis bzw. auf Privatgrundstücken ohne Einverständnis der Grundstückseigentümer auf. Vor dem Hintergrund der beabsichtigten Untersagung werde das Schreiben der Klägerin vom 25. Juli 2014 als gegenstandslos betrachtet. Mit Schreiben vom 10. September 2014 teilte die Klägerin mit, es sei ihr nicht möglich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen der beabsichtigten Sammlungsuntersagung Stellung zu nehmen, weil der Beklagte keine Tatsachen benannt habe. Der Beklagte konkretisierte daraufhin mit Schreiben vom 24. Oktober 2014 die in den kreisangehörigen Gemeinden L1. -M1. , I. , S1. , T. und N1. festgestellten Verstöße gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten bei der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern durch die Klägerin bzw. die von ihr beauftragten Firmen D. KG und Kontainer Service C. (L2. ). Auf Grundlage dieser Rechtsverstöße bestünden Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin. Es sei beabsichtigt, die angezeigte gewerbliche Sammlung zu untersagen. Die Klägerin erhielt erneut Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 21. November 2014. Eine Reaktion darauf erfolgte nicht.
9Mit Ordnungsverfügung vom 27. März 2015 (zugestellt am 31. März 2015) nahm der Beklagte seine Ordnungsverfügung (Sammlungsuntersagung) vom 30. Januar 2013 gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW mit sofortiger Wirkung zurück. Zugleich untersagte er der Klägerin mit Wirkung ab dem 7. Mai 2015 im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Kreises X. gewerblich Altkleider und/oder Altschuhe zu sammeln und gab ihr auf, die Neuaufstellung von Containern ab dem 7. Mai 2015 zu unterlassen bzw. zu unterbinden und alle ihre und in ihrem Auftrag im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Kreises X. aufgestellten Sammelbehälter bis spätestens zum Ablauf des 6. Mai 2015 abzuziehen (Ziffer 1). Hinsichtlich Ziffer 1 der Ordnungsverfügung wurde die sofortige Vollziehung angeordnet (Ziffer 2). Für den Erlass der Ordnungsverfügung setzte der Beklagte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 250,00 Euro fest (Ziffer 3).
10Der Beklagte stützte die verfügte Sammlungsuntersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zur Begründung führte er aus, es bestünden eindeutige Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit der Klägerin und ihres Geschäftsführers W. O. , als der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person. Die Klägerin habe im Kreisgebiet des Beklagten in der Vergangenheit regelmäßig Altkleidersammelcontainer auf öffentlichen Flächen ohne die hierfür erforderliche Sondernutzungserlaubnis sowie auf Privatgrundstücken ohne Kenntnis und Einverständniserklärung der jeweiligen Grundstückseigentümer aufgestellt. Die Containeraufstellung sei durch die von der Klägerin beauftragte Firma D. KG sowie in einem Fall durch die Firma Kontainer Service C. (L2. ) (nachfolgend Verstoß Nr. 2.) erfolgt. Im Zeitraum von Juli 2013 bis März 2015 seien im Kreisgebiet X. insgesamt 18 Verstöße gegen öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten bei der Containeraufstellung festgestellt worden (1. L1. -M1. , N2. Straße 104, Privatgrundstück, festgestellt im Juli 2013; 2. I. , C1.------straße , Privatgrundstück, festgestellt im November 2013; 3. S1. , Wendehammer Xantener Straße, öffentliche Fläche, festgestellt im Mai 2014; 4. S1. , B1.----straße /Ecke C2.-----straße , öffentliche Fläche, festgestellt im Mai 2014; 5. T. , drei Privatgrundstücke, festgestellt im Mai 2014; 6. S1. , Y. Straße 36-38, Privatgrundstück, festgestellt im Juni 2014; 7. S1. , G.----straße , öffentliche Fläche, festgestellt im August 2014; 8. N1. , Am T1. , öffentliche Fläche, festgestellt im Juli 2014; 9. N1. , I1. Straße 86, öffentliche Fläche, festgestellt im Juli 2014; 10. N1. , I2. Straße/Ecke X1. -B2. -Straße, öffentliche Fläche, festgestellt im Juli 2014; 11. N1. , N3. -F. -Ring, gegenüber Hausnummer 3, öffentliche Fläche, festgestellt im Juli 2014; 12. N1. , M2.--------weg 63, auf dem Gehweg, öffentliche Fläche, festgestellt im November 2014; 13. N1. , F1. Straße/Ecke B3.--------straße , Privatgrundstück, festgestellt im November 2014; 14. N1. , S2.----straße 507, Privatgrundstück, festgestellt im Januar 2015; 15. N1. , H1.-------straße , öffentliche Fläche, festgestellt im Januar 2015; 16. X. , P1. -C3. -Straße/Ecke I3. -C4. -Straße, Privatgrundstück, festgestellt im Februar 2015; 17. X. , B4.----straße /Ecke G1. -H2. -Straße, Privatgrundstück, festgestellt im Februar 2015; 18. N1. , G2.----straße 61-77, Privatgrundstück, festgestellt im März 2015). Hierbei handele es sich um ein massives und systematisches Fehlverhalten. Die durch die Firma D. KG herbeigeführten Verstöße gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen seien der Klägerin aufgrund des zwischen ihr und der Firma D. KG geschlossenen Dienstleistungsvertrages vom 18. Dezember 2012 in der Fassung des Nachtrags Nr. 1 vom 21. November 2013 zuzurechnen. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass der Geschäftsführer der Klägerin zugleich Kommanditist und Prokurist der Firma D. KG sei. Es gehöre zum Geschäftsmodell der Klägerin, massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften und privatrechtliche Eigentumsansprüche zu verstoßen.
11Die Klägerin hat am 21. April 2015 Klage erhoben.
12Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die in der Ordnungsverfügung vom 27. März 2015 verfügte Untersagung der von ihr angezeigten gewerblichen Sammlung sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Die angefochtene Ordnungsverfügung sei formell rechtswidrig, weil es bei dem Beklagten an einer hinreichenden organisatorischen und personellen Trennung zwischen unterer Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger fehle. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lägen nicht vor. Die vom Beklagten geltend gemachten Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht und privatrechtliche Erlaubnispflichten seien für die Zuverlässigkeitsbeurteilung irrelevant. Bei der Prüfung des Tatbestandsmerkmals „Bedenken gegen die Zuverlässigkeit“ dürften Verstöße gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten mit straßenrechtlichem Bezug nicht berücksichtigt werden. Die Vorschrift des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sei einschränkend dahingehend auszulegen, dass bei der Prüfung der Zuverlässigkeit des gewerblichen Sammlers nur die in § 8 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) aufgeführten Kriterien berücksichtigt werden dürfen. Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften seien in § 8 EfbV nicht aufgeführt. Dessen ungeachtet werde bestritten, dass ihre Sammelcontainer an den vom Beklagten in der Ordnungsverfügung genannten Standorten aufgestellt seien. Lediglich der unter Nr. 1 benannte Sammelcontainer in L1. -M1. sei am dortigen Standort aufgestellt. Allerdings existiere für die Aufstellung dieses Containers ein Gestattungsvertrag vom 12. Juni 2013. Unabhängig davon könnten ihr etwaige Verstöße gegen straßenrechtliche Vorschriften durch die Firmen D. KG und Kontainer Service C. (L2. ) nicht zugerechnet werden, weil die Aufstellung nicht von ihr, sondern allein von den beauftragten Firmen veranlasst worden sei. Aufträge zur Containeraufstellung an den vom Beklagten benannten Standorten habe sie nicht erteilt. Von ihr gemachte Standortvorgaben seien vom Fahrpersonal der beauftragten Firmen in der Vergangenheit nicht immer exakt umgesetzt worden. Mittlerweile werde die Einhaltung der Standortvorgaben strikter kontrolliert. Hinzu komme, dass Sammelcontainer der Klägerin in vielen Fällen unerlaubt von Konkurrenten entwendet und an andere Standorte verbracht würden, ohne die Aufkleber der Container zu entfernen. Sie wisse nicht, wo sich die entwendeten Container befänden und könne daher nicht gegen etwaige Verstöße einschreiten. Das Zuverlässigkeitskriterium in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dürfe nicht personenbezogen ausgelegt werden, weil dies dazu führe, dass eine Sammlungsuntersagung in einer einzelnen Kommune faktisch einem bundesweiten Gewerbeverbot gleichkomme, sofern andere Behörden oder Gerichte auf die Feststellungen in der einzelnen Kommune Bezug nähmen.
13Die Klägerin beantragt sinngemäß,
14Ziffern 1 bis 3 der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 27. März 2015 aufzuheben.
15Der Beklagte beantragt sinngemäß,
16die Klage abzuweisen.
17Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Ausführungen in der angefochtenen Ordnungsverfügung. Ergänzend führt er aus, die angefochtene Ordnungsverfügung sei formell rechtmäßig. Die erforderliche organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers sei gewährleistet. Die personelle Trennung der Aufgabenbereiche werde dadurch sichergestellt, dass die ursprünglich der Stelle 661000 (Frau I4. T2. ) zugewiesenen Aufgaben „Verwaltungsstreitverfahren im Rahmen der Abfallentsorgung einschließlich Aufsichtsaufgaben“ sowie „Verwaltungsaufgaben im Rahmen der Wahrnehmung der Entsorgungspflicht“ nunmehr der Stelle 050070 (Herr N3. X2. ) zugewiesen worden seien. Auch die Produktverantwortung für das Produkt „Abfallentsorgung, Abfallgebühren (110201)“ sei von der Stelle 661000 auf die Stelle 050070 verlagert worden. Von der Inhaberin der Stelle 661000 (Frau I4. T2. ) würden damit keine Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers mehr wahrgenommen. Die organisatorische Trennung der betreffenden Aufgabenbereiche sei dadurch sichergestellt, dass die ursprünglich dem Fachdienst 66 „Umwelt“ mit Herrn N3. G3. als Fachdienstleiter und unmittelbarem Dienstvorgesetzten zugeordnete 0,5-Stelle 661140 mit den übergeordneten Aufgaben „Beauftragter für die KWA“ und „Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger“ mit der 0,5-Stelle 050070 zusammengelegt und die Stelle 050070 dem Vorstandsmitglied 5, Herrn I5. D1. , als unmittelbarem Dienstvorgesetzten zugeordnet worden sei. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtmäßig. Es bestünden hinreichende Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit der Klägerin und ihres Geschäftsführers gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Zusätzlich zu den in der angefochtenen Ordnungsverfügung aufgeführten insgesamt 18 straßenrechtlichen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten seien im Kreisgebiet X. durch die Firma D. KG zwischenzeitlich sechs weitere der Klägerin zuzuordnende Rechtsverstöße bei der Containeraufstellung festgestellt worden (19. X. , S3.-----straße , Privatgrundstück, festgestellt im April 2015; 20. I. , E1. Straße, Privatgrundstück, festgestellt im April 2015; 21. X. , E2. , öffentliche Fläche, festgestellt im April 2015; 22. X. , X3.----straße , Privatgrundstück, festgestellt im April 2015; 23. X. , G4.---straße 64, Privatgrundstück, festgestellt im Januar 2015; 24. X. , S4. -E3. -Straße 7, Privatgrundstück, festgestellt im Januar 2015).
18Die Beteiligten haben sich durch Schriftsätze vom 3. Juni 2015 (Beklagter) und 12. August 2015 (Klägerin) mit einer Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
19Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.
20Entscheidungsgründe:
21Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter und mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann, bleibt ohne Erfolg.
22A. Die zulässige Klage ist unbegründet.
23Die angefochtene Ordnungsverfügung des Beklagten vom 27. März 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
24I. Die Rechtmäßigkeit der ausgesprochenen Sammlungsuntersagung (Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 27. März 2015) als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts zu beurteilen,
25vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 46; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 32.
26Die vom Beklagten ausgesprochene Sammlungsuntersagung findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen).
27II. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig.
281. Der Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Er ist als untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesabfallgesetz – LAbfG –) i.V.m. § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) i.V.m. Teil A des Verzeichnisses zur ZustVU für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig.
29Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
30Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
31vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24.
32Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
33vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 37; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, juris Rn. 7; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 22; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, juris Rn. 58 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
34Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind,
35vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 51; VG Düsseldorf, Beschluss vom 4. März 2015 – 17 L 2733/14 –, juris Rn. 24; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –, juris Rn. 65; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. März 2015 – 17 K 6920/14 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 6. März 2015 – 17 K 8213/13 –, n.v.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 24; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
36Eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im vorgenannten Sinne war im Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung vom 27. März 2015 bei dem Beklagten gegeben; diese besteht auch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Ausweislich der Angaben des Beklagten im gerichtlichen Verfahren sowie des von ihm vorgelegten Dienstverteilungsplanes (Stand: 1. Mai 2014) werden die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde von der Inhaberin der Stelle 661000 (Frau I4. T2. ) wahrgenommen. Demgegenüber werden die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vom Inhaber der Stelle 050070 (Herr N3. X2. ) wahrgenommen. Die Fachdienstleitung des Fachdienstes 66 „Umwelt“ (Herr N3. G3. ) hat ausschließlich bezüglich der Stelleninhaberin 661000 (Frau I4. T2. ) Vorgesetzten- und Weisungsfunktion, nicht aber gegenüber dem Stelleninhaber 050070 (Herr N3. X2. ). Die Vorgesetzten- und Weisungsfunktion gegenüber dem Stelleninhaber 050070 (Herr N3. X2. ) wird unmittelbar durch das Vorstandsmitglied 5 (Herrn I5. D1. ) wahrgenommen.
37Die in der Vergangenheit bei dem Beklagten vorhandenen Defizite hinsichtlich der organisatorischen und personellen Trennung der Aufgabenbereiche von unterer Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger,
38vgl. hierzu VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, juris Rn. 54 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 1580/13 –, juris Rn. 53 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 4098/13 –, juris Rn. 55 ff.,
39wurden zwischenzeitlich mit Wirkung zum 1. Mai 2014 durch Inkrafttreten und Umsetzung des aktuellen – im gerichtlichen Verfahren vorgelegten – Dienstverteilungsplanes behoben.
402. Die Klägerin ist mit Schreiben vom 6. August 2014 und 24. Oktober 2014 ordnungsgemäß im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG NRW zum beabsichtigten Erlass einer Sammlungsuntersagung angehört worden.
41III. Die Ordnungsverfügung ist materiell rechtmäßig.
42Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
43Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
441. Bei der von der Klägerin im Kreisgebiet X. durchgeführten gewerblichen Sammlung handelt es sich um eine angezeigte Sammlung. Der sachliche Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist mithin eröffnet.
45Die Klägerin kann sich in zulässiger Weise auf die unter dem 25. August 2012 (Eingang bei dem Beklagten: 28. August 2012) vorgenommene Sammlungsanzeige der Firma O1. e.K. berufen,
46vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, juris Rn. 28; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 60.
47Das gesamte Unternehmen der Firma O1. e.K. (als seinerzeit grundsätzlich geeigneter Anzeigender) ist nach Einreichung der Anzeige bei dem Beklagten ordnungsgemäß zur Neugründung der Klägerin ausgegliedert worden, wodurch es im Moment der Eintragung im Handelsregister (10. September 2012) als Gesamtheit auf die Klägerin übertragen wurde und die Firma O1. e.K. erlosch, §§ 123 Abs. 3 Nr. 2, 152 Satz 1, 155 Satz 1, 158 Umwandlungsgesetz (UmwG). Da das gesamte Unternehmensvermögen der Firma O1. e.K. auf die Klägerin überging, § 20 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 125 Satz 1 UmwG, folgte Letztere auch in die Stellung als Anzeigende nach,
48vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 62; VG Düsseldorf, Beschluss vom 6. Juni 2014 – 17 L 187/14 –, n.v.
492. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
50vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Januar 2014 – 10 S 2273/13 –, juris Rn. 11; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 66.
51Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 EfbV diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung – insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen – bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
52vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 68; Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
53Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein,
54vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 70.
553. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben. Handelt es sich bei dem Gewerbetreibenden um eine juristische Person, ist auf das Verhalten der für sie handelnden gesetzlichen oder rechtsgeschäftlichen Vertreter abzustellen. Deren (Un-)Zuverlässigkeit schlägt unmittelbar auf den Gewerbetreibenden durch,
56vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 58; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
57Ob der Wortlaut des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
58vgl. in diesem Sinne OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 22 ff.,
59weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – müssen in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
60vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 64; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; VGH Bayern, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
61Dies wird in der Regel nur der Fall sein, wenn sich der Gesamteindruck der Unzuverlässigkeit auf hinreichend aussagekräftige konkrete Tatsachen zurückführen lässt. Bloße Vermutungen oder rein empirische Erfahrungssätze reichen hierfür nicht aus,
62vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 66.
63Es besteht indes keine Veranlassung, die Zuverlässigkeitsprüfung allein auf den Zuständigkeitsbereich der untersagenden Behörde zu beschränken und nur Tatsachen zugrunde zu legen, die dort zutage getreten sind. Denn die Zuverlässigkeit ist ein personenbezogenes Merkmal, kein regionales. Regelmäßig dürfte sich ein Verhalten deshalb nicht stadt- oder kreisbezogen beurteilen lassen, insbesondere gibt es keinen Grund, warum die Manifestation nicht ordnungsgemäßer Gewerbeausübung in einem Sammelgebiet etwa in einem Nachbarkreis von vornherein außer Betracht bleiben müsste,
64vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 67.
65Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, welches vom Gericht voll zu überprüfen ist, ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche und sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften kommen wird,
66vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 85; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
67Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
68vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
69Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-)Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben,
70vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 55; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
71Entsprechendes gilt für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV), die abgesehen von kleineren Abweichungen im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht bleiben müssen. Hierfür spricht nicht zuletzt die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 KrWG und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, können sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele unter gesetzessystematischen Gesichtspunkten nicht auf Vorschriften beziehen, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind,
72vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 57; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 83; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 77.
73Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen,
74vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 76.
75Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
76vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 78; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
77Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist zudem dann anzunehmen, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
78vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 83; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
79Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung (GewO) rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
80vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 90; Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
81Dabei können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße eine Untersagung rechtfertigen, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bieten würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung geltender Vorschriften erkennen lassen,
82vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 72 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 92; Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
83Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
84Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Sammlungsuntersagung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. gerichtlichen Entscheidung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
85vgl. näher OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf VGH Bayern, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Niedersachsen, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
864. Dies zugrunde gelegt, sind im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ausreichende Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Person und damit auch der Klägerin ergeben.
87Seit dem Zeitpunkt der Sammlungsanzeige am 25. August 2012 (Eingang bei dem Beklagten: 28. August 2012) bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung war bzw. ist die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes und der Sammlung verantwortliche Person ausschließlich der jetzige Geschäftsführer der Klägerin, W. O. . Der Geschäftsführer der Klägerin hat jedenfalls im Zeitraum Juli 2013 bis April 2015 bei der Ausübung seiner Tätigkeit (Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. auf Privatgrundstücken) massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen bzw. solche Verstöße – wegen seiner Leitungsfunktion – zu verantworten. Aus diesem massiven und systematischen Fehlverhalten folgt die Unzuverlässigkeit des Geschäftsführers der Klägerin und damit zugleich die Unzuverlässigkeit der Klägerin selbst. Bei prognostischer Betrachtung ist mithin davon auszugehen, dass es auch im Fall der (weiteren) Durchführung der Sammlung zu massiven und systematischen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften bzw. Zivilrecht kommen wird.
88Maßgeblich für die Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens sind der Klägerin zurechenbare Verstöße der Firma D. KG gegen öffentliches Straßenrecht und private Verfügungsrechte bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen im Kreisgebiet des Beklagten (23 Verstöße) im Zeitraum Juli 2013 bis April 2015 (hierzu unten a.), in Gesamtschau mit den vom Verwaltungsgericht Düsseldorf durch rechtskräftiges Urteil vom 27. März 2015 festgestellten, der Klägerin zurechenbaren Verstößen der Firma D. KG in den Stadtgebieten L3. (13 Verstöße) und L4. (1 Verstoß),
89vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 102 ff. (rechtskräftig),
90den vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 7. Mai 2015 festgestellten, der Klägerin zurechenbaren Verstößen der Firma G5. im Kreis T3. ,
91vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 93 ff.,
92sowie den vom Verwaltungsgericht Minden mit rechtskräftigen Urteilen vom 21. Mai 2014 festgestellten und der Klägerin zurechenbaren Verstößen der Firmen F2. -U1. KG und G5. in den Kreisen Q. und I6. (hierzu jeweils unten b.),
93vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.); VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.).
94a. Betreffend das Kreisgebiet X. (bezüglich der kreisangehörigen Gemeinden X. , N1. , I. , S1. , T. und L1. -M1. ) hat der Beklagte durch Anfertigung von Lichtbildern nebst Beifügung von Katasterauszügen und/oder Kartenmaterial bzw. durch Vorlage schriftlicher Korrespondenz zwischen den betroffenen kreisangehörigen Kommunen und privaten Grundstückseigentümern substantiiert dargelegt, dass im Zeitraum Juli 2013 bis April 2015 in insgesamt 23 Fällen Altkleidersammelcontainer, die nach ihrer Aufschrift eindeutig der Firma D. KG zuzuordnen sind, ohne Zustimmung der jeweiligen Eigentümer auf Privatgrundstücken bzw. ohne Einholung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum aufgestellt worden sind. Ausweislich der aussagekräftigen Dokumentation des Beklagten (vgl. Verwaltungsvorgang, Beiakte 2, Bl. 1 bis 118) – auf die Bezug genommen wird – handelt es sich hierbei um folgende Standorte:
951. L1. -M1. , N2. Straße 104, Privatgrundstück, festgestellt im Juli 2013; 2. S1. , Wendehammer Y. Straße, öffentliche Fläche, festgestellt im Mai 2014; 3. S1. , B1.----straße /Ecke C2.-----straße , öffentliche Fläche, festgestellt im Mai 2014; 4. T. , drei Privatgrundstücke, festgestellt im Mai 2014; 5. S1. , Y. Straße 36-38, Privatgrundstück, festgestellt im Juni 2014; 6. S1. , G.----straße , öffentliche Fläche, festgestellt im August 2014; 7. N1. , Am T1. , öffentliche Fläche, festgestellt im Juli 2014; 8. N1. , I1. Straße 86, öffentliche Fläche, festgestellt im Juli 2014; 9. N1. , I2. Straße/Ecke X1. -B2. -Straße, öffentliche Fläche, festgestellt im Juli 2014; 10. N1. , N3. -F. -Ring, gegenüber Hausnummer 3, öffentliche Fläche, festgestellt im Juli 2014; 11. N1. , M2.--------weg 63, auf dem Gehweg, öffentliche Fläche, festgestellt im November 2014; 12. N1. , F1. Straße/Ecke B3.--------straße , Privatgrundstück, festgestellt im November 2014; 13. N1. , S2.----straße 507, Privatgrundstück, festgestellt im Januar 2015; 14. N1. , H1.-------straße , öffentliche Fläche, festgestellt im Januar 2015; 15. X. , P1. -C3. -Straße/Ecke I3. -C4. -Straße, Privatgrundstück, festgestellt im Februar 2015; 16. X. , B4.----straße /Ecke G1. -H2. -Straße, Privatgrundstück, festgestellt im Februar 2015; 17. N1. , G2.----straße 61-77, Privatgrundstück, festgestellt im März 2015; 18. X. , S3.-----straße , Privatgrundstück, festgestellt im April 2015; 19. I. , E1. Straße, Privatgrundstück, festgestellt im April 2015; 20. X. , E2. , öffentliche Fläche, festgestellt im April 2015; 21. X. , X3.----straße , Privatgrundstück, festgestellt im April 2015; 22. X. , G4.---straße 64, Privatgrundstück, festgestellt im Januar 2015; 23. X. , S4. -E3. -Straße 7, Privatgrundstück, festgestellt im Januar 2015.
96Die von der Firma D. KG herbeigeführten insgesamt 23 Verstöße gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten im Kreisgebiet X. im Zeitraum Juli 2013 bis April 2015 sind auch ohne weiteres dem Geschäftsführer der Klägerin als der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person und damit der Klägerin zuzurechnen.
97Dies folgt bereits aus dem zwischen der Klägerin und der Firma D. KG geschlossenen Dienstleistungsvertrag vom 18. Dezember 2012 in der Fassung des Nachtrags Nr. 1 vom 21. November 2013 (jeweils § 2 Vertragsgegenstand). Mit diesem Dienstleistungsvertrag hat die Klägerin der D. KG die Aufstellung, Leerung und Reinigung ihrer Altkleidersammelcontainer sowie den hierbei anfallenden Bereitschaftsdienst übertragen. Zugleich wird ausdrücklich festgelegt, dass die Klägerin Träger der durchgeführten Sammlungen bleibt. Die Klägerin bestimmt die Standorte der Altkleidersammelcontainer, wobei die D. KG lediglich eigenverantwortlich und ohne Mitwirkung der Klägerin die Aufstellung der Container durchführt. Da die Trägerschaft der von der D. KG durchgeführten Alttextilsammlungen ausweislich des Dienstleistungsvertrages bei der Klägerin verbleibt, muss sie sich auch etwaige Verstöße der D. KG bei der Aufstellung der Container als eigene Verstöße zurechnen lassen. Sie kann sich nicht durch die Delegation der Sammlungsdurchführung an die D. KG im Außenverhältnis von der aus der Sammlungsträgerschaft resultierenden Verantwortlichkeit für die Sammlung freizeichnen. Vielmehr ist sie gehalten, die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften durch ihren Auftragnehmer, die D. KG, bei der Aufstellung von Sammelbehältnissen fortlaufend zu beaufsichtigen und zu überprüfen,
98vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 6. Oktober 2014 – 2 B 348/14 –, juris Rn. 11; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 21. Januar 2014 – 7 ME 1/14 –, juris Rn. 5.
99Unabhängig von dem zwischen der Klägerin und der D. KG geschlossenen Dienstleistungsvertrag muss sich die Klägerin die von der D. KG herbeigeführten Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht und Privatrecht auch deshalb zurechnen lassen, weil der Geschäftsführer der Klägerin, W. O. , ausweislich der Handelsregisterauszüge der Amtsgerichte X4. (HRA 23713) und B5. (HRA 18223) Einzelprokurist der Firma D. KG ist und damit bestimmenden Einfluss auf die Unternehmenspraxis und damit das Sammlungsverhalten der D. KG hat. Zusätzlich ist der Geschäftsführer der Klägerin Kommanditist der D. KG mit einer Kommanditeinlage in Höhe von 5.000,00 Euro,
100vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 108.
101Der Einzelprokurist eines Unternehmens übt schon deshalb bestimmenden Einfluss auf die Unternehmenspraxis aus, weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme: § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB,
102vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 109; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 114 ff.
103Zudem ist W. O. in der Funktion des Einzelprokuristen der D. KG auch eine für die Leitung und Beaufsichtigung der von der D. KG durchgeführten Sammlungen verantwortliche Person, so dass ein etwaiges Fehlverhalten der D. KG bei der Durchführung von gewerblichen Alttextilsammlungen der Klägerin, vermittelt über ihren Geschäftsführer, zuzurechnen ist. Dies gilt insbesondere auch für solche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten, welche die D. KG bei Dienstleistungen – insbesondere Alttextilsammlungen – für andere Auftraggeber als die Klägerin begeht. Denn als Einzelprokurist ist W. O. unabhängig vom jeweiligen Auftraggeber für die gesamte Unternehmenspraxis und damit für sämtliche Sammlungen der D. KG verantwortlich,
104vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 111.
105Schließlich ist es der Klägerin im gerichtlichen Verfahren nicht gelungen, die vom Beklagten substantiiert und aussagekräftig dokumentierten Verstöße der D. KG zu entkräften. Vielmehr steht zur Überzeugung des erkennenden Gerichts fest, dass an sämtlichen 23 Standorten im Kreisgebiet X. (in den kreisangehörigen Gemeinden X. , N1. , I. , S1. , T. und L1. -M1. ) eindeutig der D. KG zuzuordnende Altkleidersammelbehältnisse unter Verstoß gegen öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten aufgestellt worden sind.
106Soweit die Klägerin hiergegen pauschal einwendet, an den vom Beklagten aufgeführten Standorten seien durch die D. KG keine Altkleidersammelcontainer aufgestellt worden, wird dieser Einwand durch die vom Beklagten vorgelegte, mit Lichtbildern, Katasterauszügen, Kartenmaterial und schriftlicher Korrespondenz belegte Dokumentation, zweifelsfrei widerlegt. Denn für sämtliche der vorgenannten 23 Standorte ist eindeutig dokumentiert, dass die unter Verstoß gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten aufgestellten Altkleidersammelcontainer mit der Aufschrift der Firma D. KG versehen waren. Die Altkleidersammelbehältnisse sind mithin unzweifelhaft der Firma D. KG zuzuordnen. Folglich muss sich die Klägerin diese Verstöße, vermittelt über ihren Geschäftsführer W. O. , unabhängig davon zurechnen lassen, für welchen Auftraggeber die D. KG die jeweiligen Container aufgestellt hat. Denn der Geschäftsführer der Klägerin ist – wie vorstehend ausgeführt – zugleich Einzelprokurist der D. KG und damit für die gesamte Unternehmenspraxis und sämtliche Sammlungen der Firma D. KG verantwortlich,
107vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 113.
108Soweit die Klägerin darüber hinaus einwendet, sie verfüge hinsichtlich des Standortes L1. -M1. , N2. Straße 104 über einen Gestattungsvertrag vom 12. Juni 2013 mit der Firma B6. G6. hinsichtlich der Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers, lässt dies den festgestellten Verstoß nicht entfallen. Die Firma B6. G6. ist nämlich nicht Eigentümer des vorgenannten Grundstücks, sondern augenscheinlich lediglich der Mieter bzw. Pächter. Allerdings ist der Mieter bzw. Pächter zur Überlassung des Grundstücks an Dritte im Miet- bzw. Pachtverhältnis nach § 540 Abs. 1 Satz 1, § 581 Abs. 2 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) ohne die Erlaubnis des Vermieters bzw. Verpächters nicht berechtigt,
109vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 121; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. September 2014 – 17 K 2730/13 –, juris Rn. 108.
110Für eine derartige Erlaubnis ist indes nichts ersichtlich. Ganz im Gegenteil ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen des Beklagten (vgl. Beiakte 2, Bl. 7), dass die Grundstückseigentümerin, die A. C5. Vermögensverwaltungs GmbH & Co. KG, der Stadt L1. -M1. mit Schreiben vom 15. Juli 2013 ausdrücklich mitgeteilt hat, dass kein Einverständnis mit der Aufstellung eines Altkleidersammelcontainers auf dem Grundstück N2. Straße 104 in L1. -M1. bestehe.
111Soweit die Klägerin darüber hinaus behauptet, ihr seien in großem Umfang Altkleidersammelcontainer entwendet worden, die von Konkurrenten, ohne zuvor die Aufkleber von den Containern zu entfernen, an anderen Standorten wieder aufgestellt würden und ihr diese Container, ohne dass sie die Standorte kenne, immer wieder zugerechnet würden, erachtet das Gericht diesen pauschalen und unsubstantiierten Vortrag als verfahrensangepasst und unglaubhaft. Denn die Klägerin hat für keinen einzigen Fall – etwa durch Vorlage von Kopien entsprechender Strafanzeigen – belegt, dass die behaupteten Diebstähle von Altkleidersammelbehältnissen tatsächlich stattgefunden haben.
112Die für das Kreisgebiet des Beklagten über einen Zeitraum von 21 Monaten dokumentierten insgesamt 23 Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten erreichen bereits für sich genommen die Schwelle eines massiven und systematischen Fehlverhaltens. Dies folgt insbesondere aus der Massierung der Verstöße im Zeitraum Mai 2014 bis April 2015.
113Angesichts der bereits ein massives und systematisches Fehlverhalten der Klägerin begründenden Rechtsverstöße der Firma D. KG kann dahinstehen, ob der in I. unter Verstoß gegen zivilrechtliche Erlaubnispflichten auf einem Privatgrundstück an der C1.------straße (festgestellt im November 2013) durch die Firma Kontainer Service C. (L2. ) aufgestellte Altkleidersammelcontainer ebenfalls der Klägerin zuzurechnen ist.
114b. Die der Klägerin zuzurechnenden massiven und systematischen Verstöße der Firma D. KG gegen öffentliches Straßenrecht und zivilrechtliche Erlaubnispflichten im Kreisgebiet des Beklagten werden darüber hinaus flankierend durch die in den Urteilen des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. März 2015,
115vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 102 ff. (rechtskräftig), betreffend der Klägerin zurechenbare Verstöße der Firma D. KG in den Stadtgebieten L3. (13 Verstöße) und L4. (1 Verstoß),
116des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. Mai 2015,
117vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 93 ff., betreffend der Klägerin zurechenbare Verstöße der Firma G5. im Kreis T3. ,
118und des Verwaltungsgerichts Minden vom 21. Mai 2014,
119vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.); VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.), betreffend der Klägerin zurechenbare Verstöße der Firmen F2. -U1. KG und G5. in den Kreisen Q. und I6. ,
120enthaltenen Feststellungen auch für andere Sammlungen der Klägerin bestätigt.
121Vor dem Hintergrund des im Verwaltungsgerichtsprozess geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (vgl. § 86 Abs. 1 VwGO) ist das erkennende Gericht nicht gehindert, die in den Entscheidungsgründen der (veröffentlichten) Urteile der Verwaltungsgerichte Düsseldorf und Minden sowie des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen aufgeführten, und nach den (rechtskräftigen) Feststellungen der Klägerin zuzurechnenden Verstöße der Firmen D. KG, F2. -U1. KG und G5. gegen öffentliches Straßenrecht und Privatrecht in den Städten L3. und L4. sowie den Kreisen T3. , Q. und I6. auch im hiesigen Verfahren der anzustellenden (Un-)Zuverlässigkeitsprognose zugrundezulegen,
122vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 117.
123In Fällen der vorliegenden Art, in denen das Verdikt der Unzuverlässigkeit in Rede steht, ist es wegen der Ortsbezogenheit einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung auf das Gebiet der jeweiligen Kommune bzw. des jeweiligen Kreises grundsätzlich nur dann problematisch und in der Regel rechtlich unzulässig, „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren zu berücksichtigen bzw. allein darauf Bezug zu nehmen, wenn es an hinreichend aussagekräftig dokumentierten Rechtsverstößen für das Gebiet der untersagenden Kommune bzw. des untersagenden Kreises selbst fehlt,
124vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 118; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 19 ff.; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 57; wohl auch VGH Bayern, Beschluss vom 18. November 2013 – 20 CS 13.1625 –, juris Rn. 13.
125Eine derartige Praxis, lediglich auf „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren bzw. Gerichtsentscheidungen Bezug zu nehmen, ohne dass für das Gebiet der die Sammlungsuntersagung aussprechenden Kommune bzw. des Kreises hinreichend tatsachengestützte Anhaltspunkte für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Sammlers gegeben sind, könnte nämlich dazu führen, dass infolge einer Nichtberücksichtigung der Ortsbezogenheit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG Untersagungsverfügungen ergingen, ohne dass der jeweilige Sammler im betreffenden Gemeinde- oder Kreisgebiet bzw. im näheren Umkreis des Gemeinde- oder Kreisgebietes (in nennenswertem Umfang) gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen hätte,
126vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 120.
127So liegt der Fall hier allerdings nicht. Die Berücksichtigung der für die Städte L3. und L4. sowie der Kreise T3. , Q. und I6. (rechtskräftig) festgestellten Verstöße führt nicht zu einer vom Kreisgebiet des Beklagten losgelösten und allein auf Grundlage von Verstößen in anderen Kommunen oder Kreisen im Wege der Bezugnahme angestellten (Un-)Zuverlässigkeitsprognose. Denn für das Kreisgebiet des Beklagten wurde mit insgesamt 23 Verstößen bereits eine erhebliche Anzahl der Klägerin zurechenbarer, illegal aufgestellter Altkleidersammelbehältnisse dokumentiert, die – wie vorstehend ausgeführt – bereits für sich genommen die Schwelle eines massiven und systematischen Fehlverhaltens erreicht.
128Nach den rechtskräftigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Düsseldorf hat die Stadt L3. im dortigen Verfahren 17 K 529/14 durch Anfertigung von Lichtbildern nebst Beifügung von Katasterauszügen sowie durch Vorlage schriftlicher Korrespondenz mit den betroffenen privaten Grundstückseigentümern substantiiert dargelegt, dass im Zeitraum Oktober 2013 bis November 2014 in der Stadt L3. (13 Verstöße) und der Stadt L4. (1 Verstoß) Altkleidersammelcontainer, die ausweislich ihrer Aufschrift eindeutig der Firma D. KG zuzuordnen sind, ohne Zustimmung der jeweiligen Eigentümer auf Privatgrundstücken bzw. ohne Einholung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum aufgestellt worden sind,
129vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 102 ff.
130Den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen im dortigen Verfahren 20 A 2670/13 ist zu entnehmen, dass sowohl die Klägerin selbst als auch die für sie tätige Firma G5. im Kreis T3. bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen massiv und systematisch gegen öffentliches Straßenrecht und privatrechtliche Verfügungsbefugnisse verstoßen haben. Derartige Verstöße wurden seitens des Kreises T3. durch mit Fotos versehene Dokumentationen eindeutig belegt,
131vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 93 ff.
132Ausweislich der rechtskräftigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Minden hat der Kreis Q. im dortigen Verfahren 11 K 3593/13 mit Schriftsatz vom 12. Mai 2014 mehrere durch Lichtbildaufnahmen aussagekräftig dokumentierte und genau bezeichnete Standorte benannt, an welchen durch die Firmen F2. -U1. KG und G5. Altkleidersammelcontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. privatrechtliche Gestattung aufgestellt worden sind,
133vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.).
134Gleiches gilt für die rechtskräftigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Minden in dem den Kreis I6. betreffenden Verfahren 11 K 1711/13. Insoweit hat der Kreis I6. durch Schriftsatz vom 23. Januar 2014 im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (VG Minden, Az.: 11 L 281/13) sowie im dortigen Hauptsacheverfahren mit Schriftsatz vom 13. Mai 2014 eine aussagekräftige Dokumentation vorgelegt, aus der unter konkreter Bezeichnung der einzelnen Standorte hervorgeht, dass die Firmen F2. -U1. KG und G5. in zahlreichen Fällen ebenfalls Altkleidersammelcontainer ohne Einholung erforderlicher Sondernutzungserlaubnisse bzw. privatrechtlicher Gestattungen aufgestellt haben,
135vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.).
136Schließlich ergibt sich aus den nachvollziehbaren Feststellungen des Verwaltungsgerichts Minden, dass die Verstöße der Firmen F2. -U1. KG und G5. gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten in den Kreisen Q. und I6. der Klägerin deshalb zuzurechnen sind, weil diese Firmen weisungsgebunden im Auftrag der Klägerin gehandelt haben,
137vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.); VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.).
138c. Angesichts der für den Kreis X. , die Städte L3. und L4. sowie die Kreise T3. , Q. und I6. zur Überzeugung des erkennenden Gerichts feststehenden und der Klägerin zurechenbaren Verstöße ist davon auszugehen, dass es zum Geschäftsmodell der Klägerin gehört, selbst bzw. durch von ihr beauftragte Drittfirmen, fortlaufend Altkleidersammelbehältnisse unter Missachtung öffentlich-rechtlicher und/oder zivilrechtlicher Erlaubnispflichten aufzustellen. Es handelt sich insbesondere nicht nur um gelegentliche Unregelmäßigkeiten, sondern vielmehr um ein planvolles und immer wiederkehrendes Vorgehen. Es liegen somit ausreichende tatsachengestützte Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit der Klägerin vor, die eine Untersagung der im Kreisgebiet X. angezeigten Sammlung rechtfertigen,
139vgl. die Unzuverlässigkeit der Klägerin bejahend auch: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris (rechtskräftig); VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.); VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.); OVG Saarland, Beschluss vom 6. Oktober 2014 – 2 B 348/14 –, juris; VG Oldenburg, Beschluss vom 29. April 2014 – 5 B 243/14 –, juris.
140Hat die Klägerin in der Vergangenheit, bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche und zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen, reichen diese Verstöße bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten.
1415. Die vom Beklagten ausgesprochene Sammlungsuntersagung genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass der im Raume stehenden Unzuverlässigkeit der Klägerin durch mildere Mittel, etwa durch Bedingungen, Befristungen oder Auflagen, sachgerecht Rechnung getragen werden könnte,
142vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 643/13 –, n.v.; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 131.
143Darüber hinaus ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zu berücksichtigen, dass der Klägerin nur die Durchführung der für das Kreisgebiet des Beklagten angezeigten Sammlung untersagt worden ist.
144Die Klägerin kann sich schließlich nicht mit Erfolg auf die Vertrauensschutzregelung des § 18 Abs. 7 KrWG berufen. Da sich die Klägerin zwischenzeitlich als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen von vornherein nicht mehr schutzwürdig,
145vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Mai 2015 – 20 A 2670/13 –, juris Rn. 142; VG Düsseldorf, Urteil vom 27. März 2015 – 17 K 529/14 –, juris Rn. 134; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 132 ff.
1466. Sind nach dem Vorgenannten die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erfüllt, kann dahinstehen, ob die Sammlungsuntersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können.
147IV. Die in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 27. März 2015 enthaltene Festsetzung einer Verwaltungsgebühr in Höhe von 250,00 Euro erweist sich ebenfalls als rechtmäßig.
148Die Gebührenfestsetzung beruht auf der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 2 Abs. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW), § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) i.V.m. Tarifstelle 28.2.1.3 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur AVerwGebO NRW, wonach für die Bearbeitung von Anzeigen für gewerbliche Sammlungen (§ 18 Abs. 1, 5 und 6 KrWG) eine Verwaltungsgebühr von 50,00 Euro bis 1.000,00 Euro erhoben wird. Die Klägerin wurde zu Recht gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW als Kostenschuldnerin für die durch Erlass der Ordnungsverfügung entstandenen Gebühren in Anspruch genommen. Auch die Höhe der festgesetzten Gebühr von 250,00 Euro, deren Festsetzung bei Einhaltung des durch die Tarifstelle 28.2.1.3 AGT vorgegebenen Gebührenrahmens von 50,00 bis 1.000,00 Euro im Ermessen des Beklagten unter Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes sowie der Bedeutung der Amtshandlung steht (§ 9 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW), begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Durchgreifende Ermessensfehler bei der Ermittlung und Festsetzung der Gebührenhöhe sind weder ersichtlich noch dargetan.
149B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
150Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 709 Satz 2, § 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
151Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
Tenor
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 4/5 und die Beklagte zu 1/5.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet der Beklagten.
3Die Klägerin ist ein bundesweit tätiges Unternehmen, welches Alttextilien und -schuhe mittels Altkleidercontainern einsammelt. Im Stadtgebiet L. unterhält die Klägerin ihren Angaben zufolge insgesamt 34 Altkleidersammelcontainer.
4Ausweislich des Handelsregisterauszuges des Amtsgerichts N. (HRB 0000) ist die Klägerin entstanden durch Ausgliederung der Gesamtheit des von dem Einzelkaufmann W. O. unter der Firma O1. e.K. in M. -H. (AG N. HRA 0000) betriebenen Unternehmens nach Maßgabe des Ausgliederungsplanes vom 24. Juli 2012. Der Gesellschaftsvertrag der Klägerin datiert ebenfalls vom 24. Juli 2012. Die Eintragung im Handelsregister des Amtsgerichts N. erfolgte am 10. September 2012.
5Im Stadtgebiet der Beklagten führt die Gesellschaft für Stadtreinigung und Abfallwirtschaft L. mbH & Co. KG (H1. ) als beauftragte Dritte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seit dem 1. Juli 2013 eine flächendeckende Sammlung von Alttextilien im Wege eines Holsystems durch.
6Mit Schreiben vom 25. August 2012 (Eingang bei der Beklagten: 29. August 2012) wurde durch die Firma O1. e.K. bei der Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen gemäß §§ 72 Abs. 2, 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) angezeigt. Die gewerbliche Sammlung habe bereits vor dem 1. Juni 2012 stattgefunden. Träger der Sammlung sei die Firma O1. e.K. Als verantwortliche Person und Ansprechpartner wurde W. O. benannt. Ferner wurde angegeben, es werde mittels Altkleidercontainern, die wöchentlich geleert würden, eine unbefristete Sammlung durchgeführt. Die Sammelmenge belaufe sich auf maximal 5 t pro Monat. Zur Darlegung der Verwertungswege sowie der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle wurde ausgeführt, bei der Entleerung der Altkleidercontainer würden Textilien von Fehlwürfen getrennt und in Lagern untergebracht. Die gesammelten Textilien würden an die Firmen W1. Textile Recycling SP. zoo aus Polen und ORO AFRETEX s.l. aus Spanien veräußert und von diesen Firmen zur Wiederverwendung vorbereitet bzw. recycelt. Die Fehlwürfe (ca. 8 % des Sammelumfangs) würden durch die Müllheizkraftwerk Kassel GmbH entsorgt. Der Sammlungsanzeige wurde u.a. eine Gewerbeanmeldung der Firma O1. e.K., Bestätigungen der Firmen P. B. s.l. und W1. U. S. T. . über das Bestehen eines unbefristeten Geschäftsverhältnisses hinsichtlich der Abnahme von Alttextilien zwischen diesen Firmen und der Firma O1. e.K. sowie eine vom Regierungspräsidium L1. bestätigte Anzeige gemäß § 53 KrWG beigefügt.
7Auf die Sammlungsanzeige teilte die Beklagte der Firma O1. e.K. unter dem 5. September 2012 mit, sie erachte die Anzeige als unvollständig. Nachdem seitens der Firma O1. e.K. keine Reaktion erfolgte, untersagte die Beklagte der Firma O1. e.K. mit Ordnungsverfügung vom 17. Oktober 2012 die angezeigte gewerbliche Sammlung von Bekleidung – einschließlich Schuhen – im Rahmen eines Bringsystems im gesamten Stadtgebiet L. , ordnete die sofortige Vollziehung an und drohte für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro an. Hiergegen wurde seitens der Klägerin am 24. Oktober 2012 vor dem erkennenden Gericht Klage erhoben (Az. 17 K 7330/12) und zugleich ein Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt (Az. 17 L 1869/12). Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde durch Beschluss vom 15. Januar 2013 – 17 L 1869/12 – abgelehnt. Die Klage im Verfahren 17 K 7330/12 wurde seitens der Klägerin am 29. Januar 2013 zurückgenommen.
8Mit Schreiben vom 27. September 2013 wandte sich die Beklagte an die Klägerin und teilte mit, sie habe am 16. September 2013 festgestellt, dass die Klägerin vor dem Grundstück L2. Straße 000 in L. eine nicht angezeigte Sammlung durchführe. Die Klägerin wurde aufgefordert, die durchgeführte Sammlung innerhalb von vier Wochen gemäß § 18 KrWG ordnungsgemäß bei der Beklagten anzuzeigen.
9Die Klägerin antwortete am 9. Oktober 2013 per E-Mail und teilte mit, sie habe die durchgeführte Sammlung bereits am 25. August 2012 angezeigt. Der Eingang ihrer Anzeige sei von der Beklagten mit Schreiben vom 5. September 2012 bestätigt worden. Ihrer E-Mail fügte die Klägerin ergänzend ein Zertifikat als Entsorgungsfachbetrieb, eine vom Regierungspräsidium L1. bestätigte Anzeige nach § 53 KrWG, einen Vertrag über die Verbringung und Verwertung von Abfällen mit der Firma P. B. s.l. bei und machte konkretisierende Ausführungen zu den Verwertungswegen sowie zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle.
10Darauf entgegnete die Beklagte mit Schreiben vom 16. Oktober 2013, eine Sammlungsanzeige der Firma E. GmbH liege ihr bis heute nicht vor. Auf die Anzeige der Firma O1. e.K. vom 25. August 2012 könne die Klägerin sich nicht berufen.
11Mit Antwortschreiben vom 25. Oktober 2013 wies die Klägerin unter Vorlage eines aktuellen Handelsregisterauszuges darauf hin, dass sie die direkte Rechtsnachfolgerin der Firma O1. e.K. sei und die Sammlungsanzeige der Firma O1. e.K. demnach auch für sie gelte.
12Daraufhin wurde die Klägerin mit Schreiben vom 25. November 2013 zur beabsichtigten Untersagung der gewerblichen Sammlung angehört. Insoweit führte die Beklagte im Wesentlichen aus, eine ordnungsgemäße Sammlungsanzeige der Klägerin liege ihr nicht vor. Im Übrigen bestünden Zweifel an der Zuverlässigkeit der Klägerin.
13Mit Ordnungsverfügung vom 7. Januar 2014 untersagte die Beklagte der Klägerin die gewerbliche Sammlung von Bekleidung und Textilien – einschließlich Schuhen – aus privaten Haushalten im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer II.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Ordnungsverfügung nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro für jeden Tag der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.).
14Die Beklagte stützte die Ordnungsverfügung primär auf § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG und ergänzend auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Klägerin betreibe im Bereich L2. Straße 000 in L. (festgestellt am 16. September 2013) eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung von Alttextilien. Insoweit könne sich die Klägerin nicht auf die Anzeige der Firma O1. e.K. vom 25. August 2012 berufen. Darüber hinaus bestünden erhebliche Bedenken an der Zuverlässigkeit der Klägerin, denn sie habe am Standort C.-----straße 00 in L. (festgestellt am 17. Oktober 2013) einen Altkleidersammelcontainer ohne Einholung der erforderlichen Erlaubnis des Grundstückseigentümers auf einem Privatgrundstück aufgestellt. Nach entsprechender Beschwerde durch den Grundstückseigentümer habe die Klägerin diesen Altkleidersammelcontainer einfach vorgezogen und im öffentlichen Straßenraum platziert (festgestellt am 23. Oktober 2013), ohne hierfür eine Sondernutzungserlaubnis einzuholen. Hinzu komme, dass die Klägerin ihre Altkleidersammelcontainer (u.a. auf der L2. Straße 000) zum Zwecke der Irreführung mit dem Namen D. KG beschrifte. Schließlich müsse sich die Klägerin die hinsichtlich der Firma C1. GmbH (nunmehr F. GmbH) im Raume stehenden Zuverlässigkeitsbedenken zurechnen lassen, weil ihr Geschäftsführer W. O. die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung der C1. GmbH (nunmehr F. GmbH) verantwortliche Person sei.
15Die Klägerin hat am 29. Januar 2014 Klage erhoben und zugleich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.
16Dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das erkennende Gericht durch Beschluss vom 6. Juni 2014 – 17 L 187/14 – stattgegeben. Hiergegen wurde seitens der Beklagten kein Rechtsmittel eingelegt.
17Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin im Wesentlichen aus, sie sei durch die Ausgliederung der Gesamtheit des von dem Einzelkaufmann W. O. unter O1. e.K. betriebenen Unternehmens entstanden und somit die Rechtsnachfolgerin der Firma O1. e.K. Aus diesem Grund gelte die Sammlungsanzeige der Firma O1. e.K. vom 25. August 2012 auch für sie. Es sei daher unzutreffend, dass die von ihr in L. durchgeführte gewerbliche Sammlung nicht angezeigt worden sei.
18Ihre Containerstellplätze im Stadtgebiet L. lasse sie durch die Firmen D. KG und L3. T1. C2. (L4. ) betreuen. Gemäß der Vereinbarungen in den Dienstleistungsverträgen seien die Betreuungsfirmen D. KG und L4. nur für die Aufstellung und Entleerung der Sammelcontainer verantwortlich, Träger der Sammlung sei sie – die Klägerin – selbst. Für die Ausführung der Dienstleistungen der Betreuungsfirmen stelle sie eigene Container und eigene Fahrzeuge zur Verfügung. Die Sammelcontainer seien mit den Firmenadressen der Betreuungsfirmen beschriftet, weil diese für den Containerservice verantwortlich seien. Eine Verschleierung der Sammlungsträgerschaft könne in diesem Vorgehen nicht gesehen werden.
19Sie habe sowohl im Anzeigeverfahren, als auch im gerichtlichen Verfahren die Verwertungswege und die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle in ausreichendem Maße dargelegt.
20Die angefochtene Ordnungsverfügung sei formell rechtswidrig, weil es bei der Beklagten an einer hinreichenden organisatorischen und personellen Trennung zwischen unterer Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger fehle. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 62 KrWG i.V.m. § 18 Abs. 1 KrWG seien nicht erfüllt, weil die Sammlungsanzeige der Firma O1. e.K. vom 25. August 2012 auch für sie gelte und die durchgeführte Sammlung damit ordnungsgemäß angezeigt worden sei. Dessen ungeachtet sei die Vorschrift des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG die vorrangig heranzuziehende Ermächtigungsgrundlage, weil die Beklagte die ausgesprochene Sammlungsuntersagung im Wesentlichen mit Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit begründet habe. Es könne indes nicht von ihrer Unzuverlässigkeit ausgegangen werden, weil sie in der Vergangenheit nicht massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen habe. Die im Raume stehenden vereinzelten Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht und Privatrecht seien nicht geeignet, ein massives und systematisches Fehlverhalten zu begründen. Auch sei ihr Geschäftsführer W. O. nicht die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes der Firma C1. GmbH (nunmehr F. GmbH) verantwortliche Person, so dass aus dem Verhalten dieses von ihr unabhängigen Unternehmens keine nachteiligen Schlüsse hinsichtlich ihrer Zuverlässigkeit hergeleitet werden könnten. Auch die Betreuung ihrer Sammelcontainer durch die Firma D. KG begründe keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit. Da die Zuständigkeit für die Betreuung der Containerstellplätze bei der Firma D. KG liege, seien die Container mit einer entsprechenden Servicerufnummer der Firma D. KG beschriftet. Soweit die Beklagte im gerichtlichen Verfahren eine Dokumentation von Verstößen der Firma D. KG gegen öffentliches Straßenrecht und Privatrecht bei der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern vorlege, seien ihr – der Klägerin – die genannten Standorte nicht bekannt. Sie könne sich die von der Beklagten dokumentierten Verstöße bei der Containeraufstellung nur so erklären, dass die Firma D. KG entweder Fehler bei der Umsetzung gemacht habe oder die Container in Eigenregie an anderen als den vorgegebenen Standorten aufgestellt habe. Sie – die Klägerin – vergewissere sich jedenfalls durch turnusmäßig stattfindende Kontrollfahrten regelmäßig darüber, ob die jeweiligen Auftragnehmer sich an die vertraglichen Vereinbarungen hielten.
21Zu dem Vorbringen der Beklagten im gerichtlichen Verfahren, sie habe im Stadtgebiet L. sowie in der Stadt L5. an mehreren Standorten Altkleidersammelcontainer unter Verstoß gegen öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten aufgestellt, führt die Klägerin ergänzend aus, die Vorwürfe seien im Wesentlichen unzutreffend. Insoweit handele es sich teilweise schon nicht um ihre Altkleidersammelcontainer (Q.---straße / Ecke B1. E1. L6. , I. Straße / Parkplatz S1. sowie F1. / G.----straße ) bzw. sie könne zu den genannten Standorten mangels zureichender Standortangaben keine Aussage treffen (L7. Allee / Einfahrt L8. , Q1.---straße / Ecke N1. Straße, T2.---------straße / Parkplatz C3. , N2.-------straße 00 / Parkplatz I1. sowie P1. -I2. -Straße / Ecke W2. C4.------straße in der Stadt L5. ) bzw. sie verfüge über entsprechende schriftliche Verträge oder mündliche Vereinbarungen mit den jeweiligen Grundstückseigentümern über die Gestattung der Containeraufstellung (S2. gegenüber Hausnummer 00, F2.-------straße 0, F3. Straße 00 sowie N3. Straße 00-00).
22Die Ordnungsverfügung erweise sich schließlich vor dem Hintergrund, dass sie bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 gewerbliche Sammlungen im Stadtgebiet L. durchgeführt habe und somit gemäß § 18 Abs. 7 KrWG Vertrauensschutz genieße, als unverhältnismäßig.
23Die Beklagte hat durch Teilrücknahmebescheid vom 13. Februar 2014 die Zwangsgeldandrohung (Ziffer III.) in der angefochtenen Ordnungsverfügung aufgehoben. Insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit teilweise übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
24Die Klägerin beantragt nunmehr,
25die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 7. Januar 2014 in der Fassung des Teilrücknahmebescheides vom 13. Februar 2014 aufzuheben.
26Die Beklagte beantragt,
27die Klage abzuweisen.
28Zur Begründung nimmt sie im Wesentlichen Bezug auf die Ausführungen in der angefochtenen Ordnungsverfügung. Ergänzend und vertiefend führt sie aus, § 62 KrWG sei als Ermächtigungsgrundlage herangezogen worden, weil die Klägerin die von ihr durchgeführte gewerbliche Sammlung nicht angezeigt habe. Die Ordnungsverfügung sei formell rechtmäßig. Eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung zwischen unterer Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger sei gegeben. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtmäßig. Die Klägerin könne sich nicht auf die Anzeige der Firma O1. e.K. vom 25. August 2012 berufen, weil diese Sammlung spätestens nach Klagerücknahme im Verfahren 17 K 7330/12 bestandskräftig untersagt worden sei. Aus diesem Grund führe die Klägerin seit Beginn des Verwaltungsverfahrens eine nicht angezeigte Sammlung im Stadtgebiet L. durch. Die Klägerin habe darüber hinaus die Verwertungswege und die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle nicht in ausreichendem Maße dargelegt. Es bestünden auch erhebliche Zweifel an der Zuverlässigkeit der Klägerin. Diese folgten bereits aus der Durchführung einer nicht angezeigten Sammlung im Stadtgebiet L. . Auf Grundlage vorliegender Presseberichte sei davon auszugehen, dass es zu ihrem Geschäftsmodell gehöre, bei der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern massiv und systematisch gegen öffentliches Straßenrecht und Privatrecht zu verstoßen. Hinzu komme, dass durch verschiedene Verwaltungsgerichte und Oberverwaltungsgerichte in den Bundesländern Bayern, Niedersachsen, Saarland und Schleswig-Holstein sowie insbesondere in Nordrhein-Westfalen durch zwei Urteile des Verwaltungsgerichts Minden vom 21. Mai 2014 (Az.: 11 K 3593/13 und 11 K 1711/13) die Unzuverlässigkeit der Klägerin festgestellt worden sei.
29Soweit die Klägerin für die Betreuung und Entleerung der Altkleidersammelcontainer im Stadtgebiet L. die Dienstleistungsfirmen D. KG und L4. beauftragt habe, diene dies der systematischen Verschleierung des Sammlungsträgers.
30Die Ordnungsverfügung sei auch verhältnismäßig. Die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG berufen, weil sie nicht nachgewiesen habe, dass sie bereits in der Vergangenheit gewerbliche Sammlungen im Stadtgebiet L. durchgeführt habe.
31Die Klägerin habe auch während des gerichtlichen Verfahrens im Stadtgebiet L. am Standort N4. Straße 0 (festgestellt am 6. Februar 2014) durch die Firma L4. zwei Altkleidersammelcontainer aufstellen lassen, ohne eine gewerbliche Sammlung anzuzeigen. Die Container seien mit einem Aufkleber „betreut durch L4. “ versehen gewesen (vgl. Bl. 51, 54 der Gerichtsakte).
32Darüber hinaus habe die Klägerin durch die Firma D. KG im Stadtgebiet L. an den Standorten N3. Straße 20-22 (festgestellt am 10. April 2014), L7. Allee / Einfahrt L8. (festgestellt am 5. Mai 2014), I. Straße / Parkplatz S1. (festgestellt am 14. Mai 2014), Q1.---straße / Ecke N1. Straße (festgestellt am 24. Juni 2014), T2.---------straße / Parkplatz C3. (festgestellt am 30. Juni 2014), N2.-------straße 00 / Parkplatz I1. (festgestellt am 30. Juni 2014), Q.---straße / Ecke B1. der L6. (festgestellt am 6. November 2014), S2. gegenüber Hausnummer 00 (festgestellt am 13. November 2014), F2.-------straße 6 (festgestellt am 13. November 2014) und F3. Straße 00 (festgestellt am 12. November 2014) Altkleidersammelcontainer auf Privatgrundstücken aufgestellt, ohne die Zustimmung der jeweiligen Grundstückseigentümer einzuholen (vgl. Bl. 101, 104 der Gerichtsakte). Für den Standort Q.---straße / Ecke B1. der L6. (festgestellt am 6. November 2014) sei zudem eine zusätzlich erforderliche Sondernutzungserlaubnis nicht eingeholt worden. Ferner sei durch die D. KG ein Altkleidersammelcontainer an der F1. / G.----straße (festgestellt am 26. Juni 2014) im öffentlichen Straßenraum aufgestellt worden, ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis des Straßenbaulastträgers einzuholen (vgl. Bl. 101 der Gerichtsakte).
33Schließlich sei auch im Zuständigkeitsbereich der Stadt L5. am Standort P1. -I2. -Straße / Ecke von C4.------straße (festgestellt am 20. Januar 2014) durch die Firma D. KG ein Altkleidersammelcontainer im öffentlichen Straßenraum aufgestellt worden, ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis einzuholen (vgl. Bl. 102 der Gerichtsakte).
34Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ergänzend Bezug genommen.
35Entscheidungsgründe:
36A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.
37Im Übrigen bleibt die Klage ohne Erfolg.
38B. Die zulässige Klage ist unbegründet.
39Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 7. Januar 2014 in der Fassung des Teilrücknahmebescheides vom 13. Februar 2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
40I. Die Rechtmäßigkeit der ausgesprochenen Sammlungsuntersagung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts zu beurteilen,
41vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 32.
42Die von der Beklagten ausgesprochene Sammlungsuntersagung findet ihre Ermächtigungsgrundlage (jedenfalls) in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person).
43E1. Anwendung des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG steht nicht entgegen, dass die Beklagte die Sammlungsuntersagung primär auf die Ermächtigungsgrundlage des § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG gestützt hat, mit der Begründung, die Klägerin habe im Stadtgebiet L. eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung durchgeführt. Denn die Beklagte hat bereits in der angefochtenen Ordnungsverfügung Bedenken an der Zuverlässigkeit der Klägerin geäußert und diese im gerichtlichen Verfahren durch weiteres Vorbringen substantiiert.
44Selbst wenn die Beklagte sich in der Ordnungsverfügung nicht auf eine Unzuverlässigkeit der Klägerin berufen hätte, hätte das erkennende Gericht aufgrund des entsprechenden Vortrages im gerichtlichen Verfahren jedenfalls von Amts wegen zu prüfen, ob die Sammlungsuntersagung auf eine mangelnde Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt werden kann, wenn andere Ermächtigungsgrundlagen nicht zum Tragen kommen. Denn bei der Überprüfung der angefochtenen Ordnungsverfügung auf ihre Rechtmäßigkeit hin geht es darum, ob die eigentliche Regelung, d.h. die Untersagung der in Rede stehenden gewerblichen Alttextilsammlung, im geltenden Recht eine Grundlage findet und, falls dies zu verneinen sein sollte, ob dadurch bei der Klägerin eine Rechtsverletzung eingetreten ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Bei dieser Prüfung sind die Verwaltungsgerichte angesichts des den Verwaltungsgerichtsprozess kennzeichnenden Amtsermittlungsgrundsatzes (vgl. § 86 Abs. 1 VwGO) weder auf den von der Behörde zugrunde gelegten Sachverhalt noch auf die von ihr herangezogenen Rechtsgrundlagen beschränkt. Dies gilt jedenfalls dann, wenn es sich – wie vorliegend – bei der vom erkennenden Gericht herangezogenen Ermächtigungsgrundlage – hier: § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG – um eine gebundene Entscheidung handelt, die der Behörde kein Ermessen einräumt.
45vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 643/13 –, n.v., m.w.N.; VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris Rn. 21; VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris Rn. 20.
46II. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig.
471. W2. der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU), ist auszugehen.
48Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
49Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
50vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24.
51Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
52vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.v.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 22; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, juris Rn. 58 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
53Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Es ist gerichtsbekannt, dass dies bei der Beklagten der Fall ist,
54vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 4. März 2015 – 17 L 2733/14 –; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. März 2015 – 17 K 6920/14 –; VG Düsseldorf, Urteil vom 6. März 2015 – 17 K 8213/13 –; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 24; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
55Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 361-2 (Untere Abfallwirtschaftsbehörde / Abfallberatung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr I3. . Das Team 361-2 ist für die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und den Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG zuständig. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werden von dem Team 361-1 (Abfallwirtschaft / Straßenreinigung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr G1. . Die Abteilungsleitung 361 (Frau C5. ) hat im Hinblick auf Anordnungen nach § 18 KrWG ausschließlich Vorgesetzten- und Weisungsfunktion gegenüber dem Team 361-1, nicht aber gegenüber dem Team 361-2. In diesen Fällen wird die Vorgesetzten- und Weisungsfunktion unmittelbar durch die Fachbereichsleitung Umwelt (Herr E2. ) wahrgenommen,
56vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 4. März 2015 – 17 L 2733/14 –; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –; VG Düsseldorf, Urteil vom 5. März 2015 – 17 K 6920/14 –; VG Düsseldorf, Urteil vom 6. März 2015 – 17 K 8213/13 –; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn 34. ff.
572. Die Klägerin ist mit Schreiben vom 25. November 2013 auch ordnungsgemäß im Sinne von § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) angehört worden.
58III. Die Ordnungsverfügung ist materiell rechtmäßig.
59Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind gegeben.
60Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
611. Bei der von der Klägerin im Stadtgebiet L. durchgeführten gewerblichen Sammlung handelt es sich – entgegen der Auffassung der Beklagten – um eine angezeigte Sammlung. E1. sachliche Anwendungsbereich des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist mithin eröffnet.
62Die Klägerin kann sich in zulässiger Weise auf die unter dem 25. August 2012 (Eingang bei der Beklagten: 29. August 2012) vorgenommene Sammlungsanzeige der Firma O1. e.K. berufen,
63vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, juris Rn. 28.
64Das gesamte Unternehmen der Firma O1. e.K. (als seinerzeit grundsätzlich geeigneter Anzeigender) ist nach Einreichung der Anzeige bei der Beklagten ordnungsgemäß zur Neugründung der Klägerin ausgegliedert worden, wodurch es im Moment der Eintragung im Handelsregister (10. September 2012) als Gesamtheit auf die Klägerin übertragen wurde und die Firma O1. e.K. erlosch, §§ 123 Abs. 3 Nr. 2, 152 Satz 1, 155 Satz 1, 158 Umwandlungsgesetz (UmwG). Da das gesamte Unternehmensvermögen der Firma O1. e.K. auf die Klägerin überging, § 20 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 125 Satz 1 UmwG, folgte Letztere auch in die Stellung als Anzeigende nach,
65vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 6. Juni 2014 – 17 L 187/14 –, n.v.
66E1. Einwand der Beklagten, die Klägerin könne sich allein deshalb nicht auf die Anzeige der Firma O1. e.K. vom 25. August 2012 berufen, weil dieser die angezeigte gewerbliche Sammlung bereits durch Ordnungsverfügung vom 17. Oktober 2012 (nach Klagerücknahme im Verfahren 17 K 7330/12) bestandskräftig untersagt worden sei, greift nicht durch. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 17. Oktober 2012 erging nämlich nicht an einen existenten Adressaten, in dessen Rechte und Pflichten später die Klägerin nachfolgte. Vielmehr ging diese Ordnungsverfügung von vornherein ins Leere, da die Rechtsnachfolge der Klägerin in die Rechtspositionen der Firma O1. e.K. im Wege der Umwandlung durch Ausgliederung (§§ 1 Abs. 1 Nr. 2, 152 ff. UmwG) schon zuvor erfolgt war und es Letztere nicht mehr gab. Die das Erlöschen der Firma O1. e.K. bewirkende Eintragung der Ausgliederung im Handelsregister war bereits am 10. September 2012 erfolgt (§ 155 Satz 1 UmwG),
67vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 15. Januar 2013 – 17 L 1869/12 –, n.v.
682. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
69vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Januar 2014 – 10 S 2273/13 –, juris Rn. 11.
70E1. Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung – insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen – bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
71vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
72Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
733. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
74vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
75Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
76vgl. in diesem Sinne OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 22 ff.,
77weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – müssen in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
78vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; VGH Bayern, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
79Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, welches vom Gericht voll zu überprüfen ist, ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche und sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften kommen wird,
80vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
81Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
82vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
83Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-)Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben,
84vgl. zum Vorstehenden näher OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
85Entsprechendes gilt für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV), die abgesehen von kleineren Abweichungen im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht bleiben müssen. Hierfür spricht nicht zuletzt die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, können sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele unter gesetzessystematischen Gesichtspunkten nicht auf Vorschriften beziehen, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind,
86vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 77.
87Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
88Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
89vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
90Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
91vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
92Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung (GewO) rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
93vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
94Dabei können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße eine Untersagung rechtfertigen, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bieten würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung geltender Vorschriften erkennen lässt,
95vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
96Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
97Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Sammlungsuntersagung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
98vgl. näher OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf VGH Bayern, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Niedersachsen, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
994. Dies zugrunde gelegt, sind im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ausreichende Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Person und damit auch der Klägerin ergeben.
100Seit dem Zeitpunkt der Sammlungsanzeige am 25. August 2012 (Eingang bei der Beklagten: 29. August 2012) bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung war bzw. ist die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes und der Sammlung verantwortliche Person ausschließlich der jetzige Geschäftsführer der Klägerin, W. O. . E1. Geschäftsführer der Klägerin hat jedenfalls seit Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung vom 7. Januar 2014 bei der Ausübung seiner Tätigkeit (Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. auf Privatgrundstücken) massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen bzw. solche Verstöße – wegen seiner Leitungsfunktion – zu verantworten. Aus diesem massiven und systematischen Fehlverhalten folgt die Unzuverlässigkeit des Geschäftsführers der Klägerin und damit zugleich die Unzuverlässigkeit der Klägerin selbst. Bei prognostischer Betrachtung ist mithin davon auszugehen, dass es auch im Fall der (weiteren) Durchführung der Sammlung zu massiven und systematischen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften bzw. Zivilrecht kommen wird.
101Maßgeblich für die Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens sind der Klägerin zurechenbare Verstöße der Firma D. KG gegen öffentliches Straßenrecht und Zivilrecht bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen im Stadtgebiet der Beklagten (13 Verstöße) sowie im Stadtgebiet L5. (1 Verstoß) im Zeitraum Oktober 2013 bis November 2014 (a.), in Gesamtschau mit den durch das Verwaltungsgericht Minden mit rechtskräftigen Urteilen vom 21. Mai 2014,
102vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.); VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.),
103festgestellten und der Klägerin zurechenbaren Verstößen der Firmen F4. -U1. KG und G2. in den Kreisen Q2. und I4. (b.).
104a. Betreffend die Stadtgebiete L. und L5. hat die Beklagte durch Anfertigung von Lichtbildern nebst Beifügung von Katasterauszügen sowie durch Vorlage schriftlicher Korrespondenz mit den betroffenen privaten Grundstückseigentümern substantiiert dargelegt, dass im Zeitraum Oktober 2013 bis November 2014 in L. (13 Verstöße) und in L5. (1 Verstoß) Altkleidersammelcontainer, die ausweislich ihrer Aufschrift eindeutig der Firma D. KG zuzuordnen sind, ohne Zustimmung der jeweiligen Eigentümer auf Privatgrundstücken bzw. ohne Einholung einer Sondernutzungserlaubnis im öffentlichen Straßenraum aufgestellt worden sind.
105Ausweislich der aussagekräftigen Dokumentation der Beklagten wurde durch die Firma D. KG am Standort C.-----straße 00 in L. (festgestellt am 17. Oktober 2013) ein Altkleidersammelcontainer ohne Einholung der erforderlichen Erlaubnis der Grundstückseigentümer auf einem Privatgrundstück aufgestellt. Nach entsprechender Beschwerde der Grundstückseigentümer bei der Firma D. KG wurde der Altkleidersammelcontainer von dem Privatgrundstück entfernt und unmittelbar vor dem Grundstück C.-----straße 00 im öffentlichen Straßenraum erneut aufgestellt (festgestellt am 23. Oktober 2013), ohne hierfür bei der Beklagten eine Sondernutzungserlaubnis einzuholen. Darüber hinaus hat die Firma D. KG im Stadtgebiet L. an den Standorten N3. Straße 00-00 (festgestellt am 10. April 2014), L7. Allee / Einfahrt L8. (festgestellt am 5. Mai 2014), I. Straße / Parkplatz S1. (festgestellt am 14. Mai 2014), Q1.---straße / Ecke N1. Straße (festgestellt am 24. Juni 2014), T2.---------straße / Parkplatz C3. (festgestellt am 30. Juni 2014), N2.-------straße 00 / Parkplatz I1. (festgestellt am 30. Juni 2014), S2. gegenüber Hausnummer 00 (festgestellt am 13. November 2014), F2.-------straße 0 (festgestellt am 13. November 2014) und F3. Straße 00 (festgestellt am 12. November 2014) Altkleidersammelcontainer auf Privatgrundstücken aufgestellt, ohne die Zustimmung der jeweiligen Grundstückseigentümer einzuholen (vgl. Bl. 101, 104 der Gerichtsakte). B1. den Standorten F1. / G.----straße (festgestellt am 26. Juni 2014) sowie Q.---straße / Ecke B1. der L6. (festgestellt am 6. November 2014) wurden des Weiteren durch die D. KG Altkleidersammelcontainer im öffentlichen Straßenraum aufgestellt, ohne zuvor die erforderliche Sondernutzungserlaubnis der Beklagten einzuholen (vgl. Bl. 101, 104 der Gerichtsakte). Schließlich wurde auch im Zuständigkeitsbereich der Stadt L5. am Standort P1. -I2. -Straße / Ecke von C4.------straße (festgestellt am 20. Januar 2014) durch die Firma D. KG ein Altkleidersammelcontainer im öffentlichen Straßenraum aufgestellt, ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis der zuständigen Behörde einzuholen (vgl. Bl. 102 der Gerichtsakte).
106Soweit die Beklagte in der angefochtenen Ordnungsverfügung bzw. im gerichtlichen Verfahren zusätzlich anführt, die Klägerin habe im Stadtgebiet L. auf Privatgrundstücken am Standort L2. Straße 000 (festgestellt am 16. September 2013) durch die Firma D. KG sowie am Standort N4. Straße 0 (festgestellt am 6. Februar 2014) durch die Firma Container T1. C2. (L4. ) Altkleidersammelcontainer aufstellen lassen ohne eine gewerbliche Sammlung angezeigt zu haben, kann insoweit – anders als bei den vorgenannten Standorten – kein Verstoß gegen privatrechtliche Erlaubnispflichten festgestellt werden. Denn der vorgelegten Dokumentation der Beklagten ist nicht zu entnehmen, dass die Containeraufstellung ohne Zustimmung der jeweiligen Grundstückseigentümer vorgenommen wurde.
107Die von der Firma D. KG herbeigeführten insgesamt 14 Verstöße gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten in den Stadtgebieten L. und L5. im Zeitraum Oktober 2013 bis November 2014 sind auch ohne weiteres dem Geschäftsführer der Klägerin als der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person und damit der Klägerin zuzurechnen.
108Dies folgt bereits aus dem zwischen der Klägerin und der Firma D. KG geschlossenen Dienstleistungsvertrag vom 18. Dezember 2012 in der Fassung des Nachtrags Nr. 1 vom 21. November 2013 (jeweils § 2 Vertragsgegenstand). Mit diesem Dienstleistungsvertrag hat die Klägerin der D. KG die Aufstellung, Leerung und Reinigung ihrer Altkleidersammelcontainer sowie den hierbei anfallenden Bereitschaftsdienst übertragen. Zugleich wird ausdrücklich festgelegt, dass die Klägerin Träger der durchgeführten Sammlungen bleibt. Die Klägerin bestimmt die Standorte der Altkleidersammelcontainer, wobei die D. KG lediglich eigenverantwortlich und ohne Mitwirkung der Klägerin die Aufstellung der Container durchführt. Da die Trägerschaft der von der D. KG durchgeführten Alttextilsammlungen ausweislich des Dienstleistungsvertrages bei der Klägerin verbleibt, muss sie sich auch etwaige Verstöße der D. KG bei der Aufstellung der Container als eigene Verstöße zurechnen lassen. Sie kann sich nicht durch die Delegation der Sammlungsdurchführung an die D. KG im Außenverhältnis von der aus der Sammlungsträgerschaft resultierenden Verantwortlichkeit für die Sammlung freizeichnen. Vielmehr ist sie gehalten, die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften durch ihren Auftragnehmer, die D. KG, bei der Aufstellung von Sammelbehältnissen fortlaufend zu beaufsichtigen und zu überprüfen,
109vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 6. Oktober 2014 – 2 B 348/14 –, juris Rn. 11.
110Unabhängig von dem zwischen der Klägerin und der D. KG geschlossenen Dienstleistungsvertrag muss sich die Klägerin die von der D. KG herbeigeführten Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht und Privatrecht auch deshalb zurechnen lassen, weil der Geschäftsführer der Klägerin, W. O. , ausweislich der Handelsregisterauszüge der Amtsgerichte X. (HRA 00000) und B2. (HRA 00000) Einzelprokurist der Firma D. KG ist und damit bestimmenden Einfluss auf die Unternehmenspraxis und damit das Sammlungsverhalten der D. KG hat. Zusätzlich ist der Geschäftsführer der Klägerin Kommanditist der D. KG mit einer Kommanditeinlage in Höhe von 5.000,00 Euro.
111E1. Einzelprokurist eines Unternehmens übt schon deshalb bestimmenden Einfluss auf die Unternehmenspraxis aus, weil die Prokura nach §§ 49 – 53 Handelsgesetzbuch (HGB) eine handelsrechtliche Vollmacht ist, die zu Geschäften jeder Art (Ausnahme § 49 Abs. 2 HGB) ermächtigt, die der Betrieb eines Handelsgewerbes mit sich bringt, § 49 Abs. 1 HGB,
112vgl. hierzu VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 114 ff.
113Zudem ist W. O. in der Funktion des Einzelprokuristen der D. KG auch eine für die Leitung und Beaufsichtigung der von der D. KG durchgeführten Sammlungen verantwortliche Person, so dass ein etwaiges Fehlverhalten der D. KG bei der Durchführung von gewerblichen Alttextilsammlungen der Klägerin, vermittelt über ihren Geschäftsführer, zuzurechnen ist. Dies gilt insbesondere auch für solche Verstöße gegen öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten, welche die D. KG bei Dienstleistungen – insbesondere Alttextilsammlungen – für andere Auftraggeber als die Klägerin begeht. Denn als Einzelprokurist ist W. O. unabhängig vom jeweiligen Auftraggeber für die gesamte Unternehmenspraxis und damit für sämtliche Sammlungen der D. KG verantwortlich. Die pauschale Behauptung der Klägerin, ihr Geschäftsführer W. O. sei trotz der eingeräumten Prokura am Betrieb und der Geschäftsführung der D. KG nicht beteiligt, wurde nicht ansatzweise substantiiert belegt und ist daher als verfahrensangepasste Schutzbehauptung zu werten.
114Schließlich ist es der Klägerin im gerichtlichen Verfahren nicht gelungen, die von der Beklagten substantiiert und aussagekräftig dokumentierten Verstöße der D. KG zu entkräften. Vielmehr steht zur Überzeugung des erkennenden Gerichts fest, dass an sämtlichen 14 Standorten in den Städten L. und L5. eindeutig der D. KG zuzuordnende Altkleidersammelbehältnisse unter Verstoß gegen öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten aufgestellt worden sind.
115Die hiergegen gerichteten Einwände der Klägerin, es handele sich bei einigen Standorten schon nicht um ihre Altkleidersammelcontainer (so im Wesentlichen ausgeführt für die Standorte Q.---straße / Ecke B1. der L6. , I. Straße / Parkplatz S1. sowie F1. / G.----straße ) bzw. sie könne zu den genannten Standorten mangels zureichender Standortangaben keine Aussage treffen (so im Wesentlichen ausgeführt für die Standorte L7. Allee / Einfahrt L8. , Q1.---straße / Ecke N1. Straße, T2.---------straße / Parkplatz C3. , N2.-------straße 00 / Parkplatz I1. sowie P1. -I2. -Straße / Ecke von C4.------straße in der Stadt L5. ) sind unerheblich. Denn für sämtliche der vorgenannten Standorte ist eindeutig dokumentiert, dass die unter Verstoß gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten aufgestellten Altkleidercontainer mit der Aufschrift der Firma D. KG versehen waren. Die Altkleidersammelbehältnisse sind mithin unzweifelhaft der Firma D. KG zuzuordnen. Folglich muss sich die Klägerin diese Verstöße, vermittelt über ihren Geschäftsführer W. O. , unabhängig davon zurechnen lassen, für welchen Auftraggeber die D. KG die jeweiligen Container aufgestellt hat. Denn der Geschäftsführer der Klägerin ist – wie vorstehend ausgeführt – zugleich Einzelprokurist der D. KG und damit für die gesamte Unternehmenspraxis und sämtliche Sammlungen der Firma D. KG verantwortlich. Soweit die Klägerin darüber hinaus einwendet, sie verfüge hinsichtlich einiger Standorte über schriftliche Verträge oder mündliche Vereinbarungen mit den jeweiligen Grundstückseigentümern über die Gestattung der Containeraufstellung (so im Wesentlichen ausgeführt für die Standorte S2. gegenüber Hausnummer 00, F2.-------straße 0, F3. Straße 0 sowie N3. Straße 00-00) ist auch dieser Vortrag nicht geeignet, die von der Beklagten substantiiert dokumentierten Verstöße auszuräumen. Eine schriftliche Gestattung hinsichtlich der vorgenannten Containerstandorte hat die Klägerin lediglich für den Standort N3. Straße 00-00 vorgelegt. Diese Gestattung ist indes nicht geeignet, den dort am 10. April 2014 vom Eigentümer an die Beklagte gemeldeten Verstoß gegen Privatrecht auszuräumen. Denn der mit dem Eigentümer ersichtlich erst nach diesem Vorfall geschlossene Gestattungsvertrag datiert vom 3. Mai 2014 und lässt demnach den zeitlich vorher begangenen Verstoß gegen privatrechtliche Erlaubnispflichten nicht nachträglich entfallen. Die weiteren von der Klägerin vorgelegten schriftlichen Gestattungsverträge für die Standorte U2. Straße und L2. Straße 000 in L. sind für das vorliegende Verfahren ohne Belang, weil für diese Standorte keine Verstöße der Klägerin gegen öffentliches Straßenrecht oder Privatrecht in Rede stehen. Soweit die Klägerin schließlich hinsichtlich der Standorte S2. gegenüber Hausnummer 00, F2.-------straße 0 und F3. Straße 00 geltend macht, es hätten mündliche Vereinbarungen mit den jeweiligen Grundstückseigentümern hinsichtlich der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen vorgelegen, erachtet das Gericht diesen pauschalen und unsubstantiierten Vortrag als verfahrensangepasst und unglaubhaft. Denn die Klägerin hat für keinen der Standorte die Namen und ladungsfähigen Anschriften derjenigen Personen benannt, mit welchen die mündlichen Vereinbarungen getroffen worden sein sollen.
116Die für das Stadtgebiet der Beklagten über einen Zeitraum von rund einem Jahr dokumentierten 13 Verstöße gegen öffentliches Straßenrecht bzw. Privatrecht liegen unter Berücksichtigung des zusätzlichen Verstoßes im unmittelbar angrenzenden Stadtgebiet L5. bereits für sich genommen nahe an der Schwelle eines massiven und systematischen Fehlverhaltens. Dies folgt insbesondere aus der Massierung der Verstöße in den Monaten April, Mai, Juni und November 2014. Insbesondere in den Monaten Juni und November 2014 konnten jeweils vier Verstöße der D. KG pro Monat gegen öffentlich-rechtliche bzw. privatrechtliche Erlaubnispflichten dokumentiert werden.
117b. Die Schwelle zum Vorliegen eines massiven und systematischen Fehlverhaltens bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen durch die Klägerin bzw. von ihr beauftragte Unternehmen wird jedoch überschritten durch die rechtskräftigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Minden in den die Klägerin betreffenden Urteilen vom 21. Mai 2014,
118vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.); VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.).
119Vor dem Hintergrund des im Verwaltungsgerichtsprozess geltenden Amtsermittlungsgrundsatzes (vgl. § 86 Abs. 1 VwGO) ist das Gericht nicht gehindert, die in den Entscheidungsgründen der (veröffentlichten) Urteile des Verwaltungsgerichts Minden aufgeführten, und nach den rechtskräftigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Minden der Klägerin zuzurechnenden Verstöße der Firmen F4. -U1. KG und G2. gegen öffentliches Straßenrecht und Privatrecht in den Kreisen Q2. und I4. auch im hiesigen Verfahren der anzustellenden (Un-)Zuverlässigkeitsprognose zugrundezulegen.
120In Fällen der vorliegenden Art, in denen das Verdikt der Unzuverlässigkeit in Rede steht, ist es wegen der Ortsbezogenheit einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung auf das Gebiet der jeweiligen Kommune grundsätzlich nur dann problematisch und in der Regel rechtlich unzulässig, „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren zu berücksichtigen bzw. allein darauf Bezug zu nehmen, wenn es an hinreichend aussagekräftig dokumentierten Rechtsverstößen für das Gebiet der untersagenden Kommune selbst fehlt,
121vgl. hierzu VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Februar 2015 – 17 K 4877/13 –; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 19 ff.; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 57; wohl auch VGH Bayern, Beschluss vom 18. November 2013 – 20 CS 13.1625 –, juris Rn. 13.
122Eine derartige Praxis, lediglich auf „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren bzw. Gerichtsentscheidungen Bezug zu nehmen, ohne dass für das Gemeindegebiet der die Sammlungsuntersagung aussprechenden Kommune hinreichend tatsachengestützte Anhaltspunkte für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Sammlers gegeben sind, könnte nämlich dazu führen, dass infolge einer Nichtberücksichtigung der Ortsbezogenheit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG Untersagungsverfügungen ergingen, ohne dass der jeweilige Sammler im betreffenden Gemeindegebiet bzw. im näheren Umkreis des Gemeindegebietes (in nennenswertem Umfang) gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen hätte. So liegt der Fall hier allerdings nicht. Die Berücksichtigung der für die Kreise Q2. und I4. rechtskräftig festgestellten Verstöße führt nicht zu einer vom Stadtgebiet der Beklagten losgelösten und allein auf Grundlage von Verstößen in anderen Kommunen im Wege der Bezugnahme angestellten (Un-)Zuverlässigkeitsprognose. Denn für das Stadtgebiet der Beklagten (13 Verstöße) und das angrenzende Stadtgebiet L5. (1 Verstoß) wurde bereits eine erhebliche Anzahl der Klägerin zurechenbarer, illegal aufgestellter Altkleidersammelbehältnisse dokumentiert, die – wie vorstehend ausgeführt – bereits für sich genommen nahe an der Schwelle eines massiven und systematischen Fehlverhaltens liegt.
123Ausweislich der rechtskräftigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Minden hat der Kreis Q2. im dortigen Verfahren 11 K 3593/13 mit Schriftsatz vom 12. Mai 2014 mehrere durch Lichtbildaufnahmen aussagekräftig dokumentierte und genau bezeichnete Standorte benannt, an welchen durch die Firmen F4. -U1. KG und G2. Altkleidersammelcontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis bzw. privatrechtliche Gestattung aufgestellt worden sind,
124vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.).
125Gleiches gilt für die rechtskräftigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts Minden in dem den Kreis I4. betreffenden Verfahren 11 K 1711/13. Insoweit hat der Kreis I4. durch Schriftsatz vom 23. Januar 2014 im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (VG Minden, Az.: 11 L 281/13) sowie im dortigen Hauptsacheverfahren mit Schriftsatz vom 13. Mai 2014 eine aussagekräftige Dokumentation vorgelegt, aus der unter konkreter Bezeichnung der einzelnen Standorte hervorgeht, dass die Firmen F4. -U1. KG und G2. in zahlreichen Fällen ebenfalls Altkleidersammelcontainer ohne Einholung erforderlicher Sondernutzungserlaubnisse bzw. privatrechtlicher Gestattungen aufgestellt haben,
126vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.).
127Schließlich ergibt sich aus den nachvollziehbaren Feststellungen des Verwaltungsgerichts Minden, dass die Verstöße der Firmen F4. -U1. KG und G2. gegen öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Erlaubnispflichten in den Kreisen Q2. und I4. der Klägerin deshalb zuzurechnen sind, weil diese Firmen weisungsgebunden im Auftrag der Klägerin gehandelt haben,
128vgl. VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.); VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris Rn. 47 ff. (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.).
129c. Angesichts der für die Städte L. und L5. sowie die Kreise Q2. und I4. zur Überzeugung des erkennenden Gerichts feststehenden und der Klägerin zurechenbaren Verstöße ist davon auszugehen, dass es zum Geschäftsmodell der Klägerin gehört, selbst bzw. durch von ihr beauftragte Drittfirmen, fortlaufend Altkleidersammelbehältnisse unter Missachtung öffentlich-rechtlicher und/oder zivilrechtlicher Erlaubnispflichten aufzustellen. Es handelt sich insbesondere nicht nur um gelegentliche Unregelmäßigkeiten, sondern vielmehr um ein planvolles und immer wiederkehrendes Vorgehen. In der Gesamtschau aller in Rede stehenden Verstöße wird mithin die Schwelle zu einem massiven und systematischen Fehlverhalten überschritten. Es liegen somit ausreichende tatsachengestützte Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit der Klägerin vor, die eine Untersagung der im Stadtgebiet L. angezeigten Sammlung rechtfertigen,
130vgl. die Unzuverlässigkeit der Klägerin bejahend auch: VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 3593/13 –, juris (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1344/14 –, n.v.); VG Minden, Urteil vom 21. Mai 2014 – 11 K 1711/13 –, juris (rechtskräftig: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 2015 – 20 A 1324/14 –, n.v.); OVG Saarland, Beschluss vom 6. Oktober 2014 – 2 B 348/14 –, juris; VG Oldenburg, Beschluss vom 29. April 2014 – 5 B 243/14 –, juris.
131Hat die Klägerin in der Vergangenheit, bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, bei der Aufstellung von Altkleidersammelbehältnissen massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche und zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen, reichen diese Verstöße bei einer ihr gesamtes Geschäftsgebaren berücksichtigenden wertenden Gesamtbetrachtung aus, um an den Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG auch für die Zukunft festzuhalten.
132In Anbetracht der aufgrund der vorgenannten Tatsachen bereits feststehenden Unzuverlässigkeit der Klägerin kann vorliegend offen bleiben, ob Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin auch aus weiteren verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen bzw. aus der Unternehmenspraxis der C1. GmbH (nunmehr F. GmbH) hergeleitet werden können.
1335. Die von der Beklagten ausgesprochene Sammlungsuntersagung genügt den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass der im Raume stehenden Unzuverlässigkeit der Klägerin durch mildere Mittel, etwa durch Bedingungen, Befristungen oder Auflagen, sachgerecht Rechnung getragen werden könnte,
134vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 643/13 –, n.v.
135Darüber hinaus ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zu berücksichtigen, dass der Klägerin nur die Durchführung der für das Stadtgebiet der Beklagten angezeigten Sammlung untersagt worden ist.
136Die Klägerin kann sich schließlich nicht mit Erfolg auf die Vertrauensschutzregelung des § 18 Abs. 7 KrWG berufen. Da sich die Klägerin zwischenzeitlich als unzuverlässig erwiesen hat, ist ein eventuell bestehendes Vertrauen von vornherein nicht mehr schutzwürdig,
137vgl. hierzu VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 132 ff.
1386. Sind nach dem Vorgenannten die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erfüllt, kann dahinstehen, ob die Sammlungsuntersagung auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG bzw. auf § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können.
139Mit Blick auf die von der Beklagten in der angefochtenen Ordnungsverfügung primär angeführte Ermächtigungsgrundlage des § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG merkt das Gericht indes an, dass vor dem Hintergrund der die Klägerin betreffenden Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,
140vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, juris Rn. 28 ff.,
141zweifelhaft ist, ob die Sammlungsuntersagung in rechtmäßiger Weise allein tragend auf § 62 i.V.m. § 18 Abs. 1 Alt. 2 KrWG hätte gestützt werden können. Denn die Klägerin hat, da sie sich auf die Sammlungsanzeige der Firma O1. e.K. berufen kann, weder eine nicht angezeigte Sammlung durchgeführt, noch hat die Beklagte in der Ordnungsverfügung hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass sie die Sammlungsanzeige der Klägerin als unvollständig angesehen hat. Eine Sammlungsuntersagung wegen etwaiger unvollständiger Angaben, die – wie hier – gegenüber dem Adressaten zuvor nicht benannt oder konkretisiert wurden, dürfte unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten von vornherein nicht in Betracht kommen,
142vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 14.
143Diese Frage bedarf aber keiner abschließenden Klärung, weil es darauf nicht mehr entscheidungserheblich ankommt.
144C. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Verfahrens entsprach es der Billigkeit, die Kosten der Beklagten aufzuerlegen, weil diese die Zwangsgeldandrohung in der angefochtenen Ordnungsverfügung (Ziffer III.) durch Teilrücknahmebescheid vom 13. Februar 2014 aufgehoben und insoweit dem Klagebegehren entsprochen hat.
145Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).
146Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
Tenor
Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 30. April 2013 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.
1
Tatbestand:
2Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Alttextilien und -schuhen im Stadtgebiet der Beklagten.
3Nach unwidersprochenen Angaben hat die Klägerin seit dem 19. September 1997 ein Gewerbe für den Einzelhandel mit Gebrauchtwaren (Textilien) und die Unterhaltung eines Lagerhauses zum Lagern von Gegenständen angemeldet.
4Die Klägerin wurde durch Gesellschaftsvertrag vom 27. August 1997 von den Gesellschaftern X. C. und U. I. gegründet und firmierte zunächst unter „C. und I. GmbH“ mit dem Sitz in N. /M. . Gegenstand des Unternehmens ist die Unterhaltung eines Lagerhauses zur Einlagerung von Gegenständen aller Art sowie das Einsammeln von Altkleidern mittels Sammelcontainern und der Handel mit Altkleidern (§ 2 des Gesellschaftsvertrages). Die Eintragung im Handelsregister des Amtsgerichts N. (HR B 0000) erfolgte am 23. September 1997. Durch Gesellschafterbeschluss vom 19. Dezember 1997 schied der Gesellschafter U. I. aus der Gesellschaft aus. Die Gesellschaft firmierte fortan unter „C. GmbH“ mit dem einzigen Gesellschafter X. C. , der zugleich als Geschäftsführer bestellt war. Am 20. Januar 2005 trat Herr K. O. durch Erwerb eines entsprechenden Geschäftsanteils als zweiter Gesellschafter in die „C. GmbH“ ein. Mit Handelsregistereintrag vom 12. April 2010 wurde Herr K. O. neben Herrn X. C. zum zweiten Geschäftsführer bestellt. Durch Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 wurde Herr X. C. mit sofortiger Wirkung als Geschäftsführer der Klägerin abberufen. Es wurde zudem eine vollständige Neufassung des Gesellschaftsvertrages der Klägerin beschlossen. Unter anderem wurde die Firma der Gesellschaft in „F. GmbH“ geändert. Die „F. GmbH“ wurde am 9. April 2014 in das Handelsregister des Amtsgerichts Frankfurt am Main (HR B 00000) eingetragen. Unter Ziffer 6 lit. a) des Handelsregistereintrages heißt es: „Gesellschaftsvertrag vom 27. August 1997, mehrfach geändert. Die Gesellschafterversammlung vom 28. Februar 2014 hat die Neufassung des Gesellschaftsvertrages, insbesondere die Änderung in § 1 (Firma, bisher: C. GmbH), § 1 (Sitz) und mit ihr die Sitzverlegung von N. /M. (bisher Amtsgericht N. HRB 0000) nach F1. und § 3 (Stammkapital) und mit ihr die Umstellung des Stammkapitals auf Euro sowie gleichzeitig die Erhöhung des Stammkapitals um 3,41 Euro beschlossen“. Die im Handelsregister des Amtsgerichts N. (HR B 0000) geführte „C. GmbH“ wurde wegen der Verlegung des Unternehmenssitzes nach F1. am 15. April 2014 dort gelöscht.
5Das Regierungspräsidium H. untersagte der C. GmbH, Herrn X. C. und Herrn K. O. mit nicht bestandskräftigen Gewerbeuntersagungsbescheiden vom 6. Dezember 2012 gemäß § 35 Gewerbeordnung (GewO) die Ausübung des Gewerbes Einzelhandel mit Gebrauchtwaren (Textilien) sowie Unterhaltung eines Lagerhauses zum Lagern von Gegenständen aller Art. Die Untersagung erstreckte sich auch auf jede andere selbstständige gewerbliche Tätigkeit, soweit diese unter § 35 GewO fällt. Bezüglich Herrn X. C. und Herrn K. O. erstreckte sich die Untersagung auch auf die Tätigkeit als Vertretungsberechtigter eines Gewerbetreibenden oder als mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Person, insbesondere auf die Tätigkeiten als Geschäftsführer der Firma C. GmbH. Die Gewerbeuntersagungsbescheide stützten sich maßgeblich auf Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht durch unerlaubte Aufstellung von Sammelcontainern in zahlreichen Städten im Bundesgebiet. Gegen die Gewerbeuntersagungsbescheide wurde vor dem Verwaltungsgericht H. Klage erhoben. Im Rahmen dieses Klageverfahrens wurde am 29. August 2013 ein gerichtlicher Vergleich geschlossen, in dessen Folge die Gewerbeuntersagungsbescheide am 29. August 2013 aufgehoben wurden. Das Regierungspräsidium H. teilte daraufhin mit Schreiben vom 9. September 2013 ausdrücklich mit, man habe sich davon überzeugt, dass die in den Gewerbeuntersagungsbescheiden aufgezeigten Mängel in der Organisation des Gewerbebetriebes, die zu dem Vorwurf unzuverlässigen Verhaltens im Sinne von § 35 GewO geführt haben, beseitigt wurden. Das Regierungspräsidium H. gehe davon aus, dass der Gewerbebetrieb durch die Kläger zuverlässig und ordnungsgemäß geführt werde. Die Gewerbeuntersagungsbescheide seien aufgehoben worden.
6Die Klägerin führte eigenen Angaben zufolge schon vor dem 1. Juni 2012 im Stadtgebiet der Beklagten eine Sammlung von Alttextilien mittels Altkleidercontainern durch. Sie unterhält im Stadtgebiet der Beklagten 32 Altkleidercontainer.
7Im Stadtgebiet der Beklagten führt die Gesellschaft für Stadtreinigung und Abfallwirtschaft L. mbH & Co. KG (H1. ) als beauftragte Dritte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers seit dem 1. Juli 2013 eine flächendeckende Sammlung von Alttextilien im Wege eines Holsystems durch.
8Mit Schreiben vom 27. August 2012 (Eingang bei der Beklagten: 29. August 2012) zeigte die Klägerin, vertreten durch ihren Geschäftsführer K. O. , die von ihr im Stadtgebiet der Beklagten durchgeführte gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen aus privaten Haushalten nach § 18 Abs. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) an. In der Anzeige gab die Klägerin an, ca. 20 Mitarbeiter und ca. 15 Fahrzeuge zu haben und im Monat 6 t Altkleider und Altschuhe zu sammeln, die von dem Betrieb V. T. in Litauen verwertet würden. Fehlwürfe würden in dem Müllheizkraftwerk L1. GmbH entsorgt. Der Anzeige fügte die Klägerin u.a. ein Zertifikat als Entsorgungsfachbetrieb (gültig bis zum 24. Dezember 2013), eine Bestätigung des Betriebes T. über die Abnahme von 900 t Alttextilien pro Jahr sowie zwei Formblätter gemäß § 53 KrWG „Anzeige für Sammler, Beförderer, Händler und Makler“ bei. In den Formblättern wird Herr W. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person benannt.
9Unter dem 5. September 2012 forderte die Beklagte die Klägerin zur Vorlage weiterer Unterlagen auf. Die Klägerin solle u.a. Angaben über Art, Ausmaß und Dauer (insbesondere zu Containerstandorten) machen und Gewerbezentralregisterauszüge sowie Führungszeugnisse der Geschäftsführer und der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlichen Person vorlegen.
10Nachdem seitens der Klägerin keine Reaktion erfolgte, untersagte die Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 17. Oktober 2012 die von der Klägerin am 29. August 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung von Bekleidung – einschließlich Schuhen – im Rahmen eines Bringsystems im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer II.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Ordnungsverfügung nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 Euro für jeden Fall der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.). Die Beklagte stützte die Untersagung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden.
11Die Klägerin erhob gegen diese Ordnungsverfügung am 29. Oktober 2012 Klage vor dem erkennenden Gericht (Az.: 17 K 7409/12) und stellte zugleich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Az.: 17 L 1911/12). Nachdem die Klägerin im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes obsiegte, hob die Beklagte die angefochtene Ordnungsverfügung vom 17. Oktober 2012 durch Bescheid vom 15. Januar 2013 auf. Das Hauptsacheverfahren (Az.: 17 K 7409/12) wurde übereinstimmend für erledigt erklärt.
12Mit Schreiben vom 30. Januar 2013 forderte die Beklagte die Klägerin hinsichtlich ihrer Sammlungsanzeige vom 27. August 2012 erneut zur Vorlage ergänzender Unterlagen auf. Die Klägerin solle u.a. Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung machen und Gewerbezentralregisterauszüge sowie Führungszeugnisse der Geschäftsführer und der für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs verantwortlichen Person vorlegen.
13Nachdem eine Reaktion der Klägerin auf das Schreiben der Beklagten vom 30. Januar 2013 ausblieb, wurde die Klägerin mit Schreiben vom 12. April 2013 zur beabsichtigten Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlung angehört.
14Mit Ordnungsverfügung vom 30. April 2013, mittels Postzustellungsurkunde zugestellt am 7. Mai 2013, untersagte die Beklagte der Klägerin die am 29. August 2012 angezeigte gewerbliche Sammlung von Bekleidung und Textilien aus privaten Haushalten im Rahmen eines Bringsystems mit Sammelcontainern im gesamten Stadtgebiet L. (Ziffer I.) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer II.). Für den Fall, dass die Klägerin der Anordnung unter Ziffer I. der Ordnungsverfügung nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachkomme, drohte die Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 Euro für jeden Tag der Zuwiderhandlung an (Ziffer III.).
15Die Beklagte stützte die Ordnungsverfügung auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Sammlung sei nicht vollständig und daher nicht ordnungsgemäß angezeigt worden. Es fehlten Angaben über Art, Ausmaß und Dauer der Sammlung sowie Belege über die in der Vergangenheit im Stadtgebiet L. ausgeübte Sammlungstätigkeit. Die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebs und der Sammlung verantwortlichen Personen seien nicht benannt worden. Folglich seien der Anzeige nicht alle der in § 18 Abs. 2 KrWG genannten Unterlagen beigefügt worden. Es habe daher nicht abschließend geprüft werden können, ob der Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Des Weiteren bestünden massive Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin. Diese folgten aus den gegenüber der C. GmbH, X. C. und K. O. erlassenen Gewerbeuntersagungsbescheiden des Regierungspräsidiums H. vom 6. Dezember 2012, mit denen die Ausübung des Gewerbes Einzelhandel mit Gebrauchtwaren (Textilien) sowie Unterhaltung eines Lagerhauses zum Lagern von Gegenständen aller Art untersagt worden sei. Die Gewerbeuntersagungsbescheide stützten sich maßgeblich auf Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht durch unerlaubte Aufstellung von Sammelcontainern in zahlreichen Städten im Bundesgebiet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei erforderlich, weil die Klägerin beabsichtige werthaltige Abfälle zu sammeln und hierdurch nachteilige Auswirkungen auf die Gebührenkalkulation und Gebührensätze hervorgerufen würden. Die Sammlung der Klägerin führe beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu einem Verlust durch entgangene Erlöse, so dass diese nicht mehr gebührenmindernd in die Gebührenberechnung einbezogen werden könnten.
16Die Klägerin hat am 4. Juni 2013 Klage erhoben.
17Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Ordnungsverfügung sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Die Ordnungsverfügung sei formell rechtswidrig, weil es bei der Beklagten an einer hinreichenden organisatorischen Trennung zwischen unterer Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger fehle. Die Ordnungsverfügung sei auch materiell rechtswidrig. Entgegen der Auffassung der Beklagten sei die Sammlungsanzeige vollständig und enthalte sämtliche Angaben und Darlegungen gemäß § 18 Abs. 2 KrWG. Insbesondere habe sie die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der gesammelten Abfälle in ausreichendem Maße dargelegt. Es bestehe auch keine Verpflichtung, der Beklagten gegenüber die genauen Containerstandorte offen zu legen. Ihre Sammelcontainer im Stadtgebiet L. stünden allesamt auf Privatgrundstücken. Für sämtliche Containerstandorte sei sie im Besitz entsprechender Mietverträge. Herr W. O. sei zu keinem Zeitpunkt im Unternehmen tätig gewesen. Die Angabe von W. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person im Formblatt Anzeige für Sammler, Beförderer, Händler und Makler nach § 53 KrWG sei versehentlich erfolgt und mit Schreiben vom 4. September 2013 gegenüber dem Regierungspräsidium H. korrigiert worden. Es bestünden keine Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit. Die Beklagte könne eine etwaige Unzuverlässigkeit nicht aus den Gewerbeuntersagungsbescheiden des Regierungspräsidiums H. vom 6. Dezember 2012 herleiten. Die Gewerbeuntersagungsbescheide seien nicht bestandskräftig, sondern im Zuge der vor dem Verwaltungsgericht H. geführten Verfahren 8 K 3488/12, 8 K 3514/12 und 8 K 3516/12 seitens des Regierungspräsidiums H. aufgehoben worden. Die Gewerbeuntersagungsbescheide enthielten keinerlei Nachweise darüber, dass sie tatsächlich gegen Rechtsvorschriften verstoßen habe und seien nicht geeignet gewesen, eine Gewerbeuntersagung zu rechtfertigen. Die Beklagte könne sich zudem nicht lediglich auf ein Gewerbeuntersagungsverfahren einer anderen Behörde berufen und die dort erwähnten Verstöße zum Anlass nehmen, eine Sammlungsuntersagung auszusprechen. Gleichfalls könne die Beklagte nicht auf Entscheidungen anderer Gerichte betreffend das Territorium anderer Kommunen verweisen und daraus eine Unzuverlässigkeit der Klägerin für das Stadtgebiet L. herleiten. Es sei vielmehr erforderlich, dass die Beklagte, wenn sie Bedenken hinsichtlich der Zuverlässigkeit habe, eigene Sachverhaltsermittlungen durchführe. Andernfalls führe eine Sammlungsuntersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG für ein bundesweit tätiges Unternehmen wie sie – die Klägerin – faktisch zu einer gebietsunabhängigen Gewerbeuntersagung, wodurch die Grenze zu einer umfassenden Gewerbeuntersagung im Sinne von § 35 GewO praktisch aufgehoben werde. Ihre Zuverlässigkeit werde unabhängig davon durch ein aktuell gültiges Zertifikat als Entsorgungsfachbetrieb bestätigt. Die Beklagte habe des Weiteren für das Stadtgebiet L. keinen konkret durch sie – die Klägerin – hervorgerufenen Verstoß gegen Straßenrecht bzw. Privatrecht dargelegt. Vermeintliche Verstöße der Gesellschaften AG U1. und E. GmbH im Stadtgebiet L. könnten ihr nicht zugerechnet werden und seien nicht geeignet, Bedenken gegen ihre Zuverlässigkeit zu begründen. Derartige Verstöße könnten nur in entsprechenden, gegen diese Gesellschaften gerichteten Verfahren Berücksichtigung finden. Dessen ungeachtet habe sie – die Klägerin – Beschwerden über vermeintlich widerrechtlich aufgestellte Sammelcontainer zum Anlass genommen, unternehmensinterne Veränderungen der Arbeitsabläufe und der Personalstruktur vorzunehmen. Insoweit sei u.a. eine Zertifizierung als geprüfter Entsorgungsfachbetrieb durchgeführt worden und es seien Mitarbeiter für die Rechtsabteilung sowie zur Suche geeigneter Containerstellplätze und zur Kontrolle vorhandener Containerstellplätze eingestellt worden. Seit dem 1. Juni 2012 würden neben dem vorhandenen Containerbestand grundsätzlich keine neuen Sammelcontainer aufgestellt. Neue Container würden nur nach Auslaufen entsprechender Standortverträge im näheren Umfeld der bisherigen Standorte aufgestellt. Containeraufstellungen erfolgten stets nach Abschluss privatrechtlicher Verträge bzw. Einholung behördlicher Genehmigungen für den jeweiligen Standort. Sämtliche Containerstellplätze würden zum Zwecke der Überwachung geographisch und fotografisch dokumentiert. Vor diesem Hintergrund könne ihre Unzuverlässigkeit für die Zukunft nicht festgestellt werden. Im Übrigen genieße sie Vertrauensschutz gemäß § 18 Abs. 7 KrWG, weil sie bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 gewerbliche Sammlungen im Stadtgebiet L. durchgeführt habe.
18Die Klägerin beantragt,
19die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 30. April 2013 aufzuheben.
20Die Beklagte beantragt,
21die Klage abzuweisen.
22Zur Begründung nimmt sie im Wesentlichen Bezug auf die angefochtene Ordnungsverfügung. Ergänzend und vertiefend führt sie aus, es bestehe eine ausreichende organisatorische und personelle Trennung zwischen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und der unteren Umweltschutzbehörde. Die Sammlungsanzeige sei unvollständig. Die Klägerin habe nicht alle in § 18 Abs. 2 KrWG genannten Angaben gemacht. Insbesondere habe sie zu keinem Zeitpunkt die Anzahl und die Standorte ihrer Sammelcontainer im Stadtgebiet L. offen gelegt. Die Benennung der Containerstandorte sei unabdingbar für die Beurteilung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der gesammelten Abfälle, die Prüfung der Leistungsfähigkeit der angezeigten Sammlung im Bringsystem sowie die Prüfung, ob die angezeigte Sammlung zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers führe. Überdies habe die Klägerin nicht ausreichend klargestellt, welche Personen für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes und welche Personen für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlich seien. Die Klägerin könne sich nicht auf ein schutzwürdiges Vertrauen gemäß § 18 Abs. 7 KrWG berufen, denn die schlichte Behauptung, bereits vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes eine gewerbliche Sammlung im Stadtgebiet L. durchgeführt zu haben, sei durch nichts belegt. Hinzu komme, dass die Klägerin eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung der in der Vergangenheit gesammelten Abfälle nicht nachgewiesen habe. Die ordnungsgemäße Verwertung der Abfälle sei auch aktuell nicht nachgewiesen. Die Klägerin habe eine Bestätigung der Firma V. T. über die Abnahme von 900 t Alttextilien pro Jahr vom 21. Juni 2012 vorgelegt. Diese Menge sei schon im Hinblick auf ein Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht München (Az.: M 17 K 13.2417) überschritten worden, so dass die Darlegung der Verwertungswege im hiesigen Verfahren nicht nachvollziehbar und widersprüchlich sei. Die Beklagte leite die Zweifel an der Zuverlässigkeit der Klägerin nicht allein aus den Gewerbeuntersagungsbescheiden des Regierungspräsidiums H. vom 6. Dezember 2012 her. Vielmehr habe die Klägerin auch im Stadtgebiet L. unter dem Namen AG U1. auf der L2. Allee 170 (festgestellt am 18. Oktober 2012) auf der V1. Straße 650-652 (festgestellt am 8. November 2012) sowie auf der H2.--------straße (festgestellt am 6. Mai 2013) auf Privatgrundstücken Sammelcontainer aufgestellt, ohne die Zustimmung der jeweiligen Grundstückseigentümer einzuholen. Die Container seien so aufgestellt gewesen, dass es zusätzlich auch einer Sondernutzungserlaubnis bedurft hätte. Des Weiteren seien durch die Firma E. GmbH auf der L3. Straße 447 in L. (festgestellt am 16. September 2013) mit Zustimmung des Grundstückseigentümers zwei Sammelcontainer auf einem Privatgrundstück aufgestellt worden, ohne dass die Firma E. GmbH eine gewerbliche Sammlung angezeigt habe. Die Firma E. GmbH habe zudem durch die Firma D. KG auf der C1.-----straße 59 in L. (festgestellt am 23. Oktober 2013) einen Altkleidersammelcontainer aufgestellt, ohne vorher die Zustimmung des Grundstückseigentümers einzuholen. Kurze Zeit später sei dieser Container auf öffentlichen Straßengrund versetzt worden, ohne insoweit eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis einzuholen. Geschäftsführer der Firma E. GmbH sei Herr W. O. , der zugleich als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes der Klägerin verantwortliche Person benannt werde. Aus dem Umstand, dass Herr W. O. unter der Firma E. GmbH eine nicht angezeigte gewerbliche Sammlung betreibe, folge dessen Unzuverlässigkeit. Man habe zudem am 18. Dezember 2013 der Presse entnommen, dass durch die Firma AG U1. Sammelcontainer ohne Erlaubnis auf Parkplätzen der Firma B. in X1. und P. aufgestellt worden seien. Im Übrigen hätten zwischenzeitlich zahlreiche Verwaltungsgerichte, u.a. das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen und der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, in unterschiedlichen Verfahren die Unzuverlässigkeit der Klägerin festgestellt.
23Die Stadt X2. hat in den beigezogenen Verfahren 17 K 3310/13 (F. GmbH./.Stadt X2. ) und 17 L 575/13 (C. GmbH./.Stadt X2. ) ausgeführt, ausweislich der Feststellungen des Ressorts Straßen und Verkehr der Stadt X2. , seien in den Jahren 2011 und 2012 in fünf Fällen Bußgeldverfahren gegen die C. GmbH wegen unerlaubter Sondernutzung eingeleitet worden. Gegenstand der Verstöße sei das Aufstellen von Sammelcontainern für Altkleider auf bzw. an öffentlichen Gehwegen in X2. an den Standorten I1. -C2. Straße (Einmündung L4. -T1. -Straße), Straße I2. (gegenüber Haus Nr. 19), S. Straße (Einmündung zu den Häusern 39 ff.), Straße E1. (vor Haus Nr. 54 an der Bushaltestelle) und Straße I2. (vor Haus Nr. 62.) gewesen, (vgl. Bl. 90 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Trotz dieses Umstandes habe die Klägerin auch im Jahr 2013 zwei Sammelcontainer ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis so aufgestellt, dass sie in den öffentlichen Straßenraum hineinragten (E2. Straße vor Haus Nr. 8 und I3. Straße westlich neben dem Spielplatz Rückseite der Straße O1.------weg ) (vgl. Bl. 91 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Auch insoweit sei ein Bußgeldverfahren eingeleitet worden. Darüber hinaus seien Sammelcontainer auf privaten Grundstücken ohne eine Genehmigung durch den Grundstückseigentümer aufgestellt worden (X3.---ring I2. C3. . 10 und auf Flächen der Stadt X2. ) (vgl. Bl. 84 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Mit Schreiben vom 23. Januar 2014 teilte die Stadt X2. überdies mit, die Klägerin betätige sich weiterhin auf dem X4. Stadtgebiet als gewerbliche Sammlerin von Altkleidern. So habe sie einen Sammelcontainer für Altkleider am X3.---ring vor der Einmündung der T2.----------straße in X2. auf einem privaten Grundstück ohne die Erlaubnis der Grundstückseigentümerin, der N1. Hausverwaltung GmbH & Co. KG, aufgestellt.
24Das Gericht hat im beigezogenen Verfahren 17 K 3310/13 (F. GmbH./.Stadt X2. ) Auskünfte aus dem Gewerbezentralregister nach § 150a Abs. 2 Nr. 1 GewO betreffend X. C. , K. O2. , W. O. und die C. GmbH eingeholt und diese den Beteiligten des hiesigen Verfahrens mit gerichtlicher Verfügung vom 22. Dezember 2014 zur Kenntnisnahme übersandt. Sämtliche Auskünfte enthalten keine Eintragung.
25Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der beigezogenen Gerichtsakten 17 K 3310/13 (F. GmbH./.Stadt X2. ), 17 L 575/13 (C. GmbH./.Stadt X2. ) und 17 K 3705/13 (F. GmbH./.Stadt E3. ) nebst Beiakten ergänzend Bezug genommen.
26Entscheidungsgründe:
27Infolge der durch Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 vorgenommenen Umfirmierung von „C. GmbH“ in „F. GmbH“ sowie der Sitzverlegung von N. /M. nach F1. und der am 9. April 2014 im Handelsregister des Amtsgerichts Frankfurt am Main (HR B 00000) erfolgten Eintragung der Änderungen, war das Rubrum entsprechend zu berichtigen.
28Die Klage hat Erfolg.
29A. Die Klage ist zulässig.
30I. Die Klägerin ist beteiligtenfähig gemäß § 61 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) nach § 13 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbHG) ist sie rechtsfähige juristische Person und zugleich Formkaufmann gemäß § 13 Abs. 3 GmbHG. Aus der zivilrechtlichen Rechtsfähigkeit folgt ihre Beteiligtenfähigkeit im Sinne von § 61 Nr. 1 VwGO,
31vgl. Czybulka, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Auflage 2014, § 61, Rn. 13.
32Die Beteiligtenfähigkeit der Klägerin ist auch nicht durch die aufgrund des Gesellschafterbeschlusses vom 28. Februar 2014 erfolgte Abberufung des Geschäftsführers X. C. und die „vollständige Neufassung des Gesellschaftsvertrages“ (Ziffer III. des Gesellschafterbeschlusses) entfallen, mit welcher u.a. die Firma der Gesellschaft von „C. GmbH“ in „F. GmbH“ geändert, der Sitz der Gesellschaft von N. /M. nach F1. verlegt und eine Erhöhung des Stammkapitals beschlossen wurde.
331. Die von den Gesellschaftern beschlossene Neufassung des Gesellschaftsvertrages – insbesondere die Umfirmierung und die Sitzverlegung – hat nicht zum Erlöschen der Rechtsfähigkeit und demgemäß zu keinem Wegfall der Beteiligtenfähigkeit im Sinne von § 61 Nr. 1 VwGO geführt.
34Die Beteiligtenfähigkeit einer GmbH ist grundsätzlich gegeben, solange sie rechtsfähig ist,
35vgl. Czybulka, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Auflage 2014, § 61, Rn. 13 m.w.N.
36Eine GmbH entsteht als juristische Person und wird rechtsfähig mit der Eintragung im Handelsregister (§ 11 Abs. 1 GmbHG); sie erlischt mit Eintritt der Vollbeendigung,
37vgl. BAG, Urteil vom 4. Juni 2003 – 10 AZR 448/02 –, juris Rn. 24 m.w.N.
38Vollbeendigung tritt regelmäßig ein, wenn die Gesellschaft wegen einer der in § 60 Abs. 1 GmbHG genannten Gründe oder eines im Gesellschaftsvertrag (§ 60 Abs. 2 GmbHG) festgesetzten Auflösungsgrundes aufgelöst, die Liquidation beendet und der Schluss der Liquidation zur Eintragung in das Handelsregister angemeldet worden ist (§§ 66 bis 74 GmbHG). Eine Beendigung der Gesellschaft ohne Liquidation tritt grundsätzlich nur bei Löschung der Gesellschaft aus dem Handelsregister wegen Vermögenslosigkeit gemäß § 60 Abs. 1 Nr. 7 GmbHG i.V.m. § 394 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FamFG) ein. Mit dem Wegfall der Rechtsfähigkeit entfällt grundsätzlich auch die Beteiligtenfähigkeit der GmbH,
39vgl. OVG Sachsen, Beschluss vom 8. Dezember 2011 – 1 D 129/11 –, juris Rn. 2; Czybulka, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 4. Auflage 2014, § 61, Rn. 13 m.w.N.
40Nach Maßgabe dieser Kriterien sind keinerlei Anhaltspunkte für ein Erlöschen der Rechtsfähigkeit durch Vollbeendigung der Gesellschaft ersichtlich, weshalb auch die Beteiligtenfähigkeit gemäß § 61 Nr. 1 VwGO nicht entfallen ist.
41Die gesetzlich normierten Auflösungsgründe im Sinne von § 60 Abs. 1 GmbHG sind nicht einschlägig. Insbesondere kann dem Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 nicht ansatzweise eine Intention der Gesellschafter entnommen werden, die Gesellschaft gemäß § 60 Abs. 1 Nr. 2 GmbHG aufzulösen. Auch der ursprüngliche Gesellschaftsvertrag vom 27. August 1997 enthält keine vertraglich normierten Auflösungsgründe (§ 60 Abs. 2 GmbHG), deren Eintritt festgestellt werden könnte. Aus dem Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 geht vielmehr unmissverständlich hervor, dass die ursprüngliche Gesellschaft mit den beschlossenen Änderungen (Ziffer I. Geschäftsführerabberufung, Ziffer II. Umstellung von Stammkapital, Geschäftsanteilen und Betragsangaben auf Euro, Ziffer III. Neufassung des Gesellschaftsvertrages mit Firmenänderung, Sitzverlegung und Kapitalerhöhung um 3,41 Euro) weiter fortbestehen soll. Demgemäß ist ungeachtet der beschlossenen Änderungen durch den Gesellschafterbeschluss keine Änderung des Gegenstandes der Gesellschaft, geschweige denn eine Veränderung in der Person der Gesellschafter bewirkt worden. Darüber hinaus fehlt es ersichtlich an der konstitutiven Anmeldung und Eintragung einer Auflösung im Handelsregister (§ 65 GmbHG), der Durchführung und Beendigung der Liquidation (§§ 66 bis 74 GmbHG) und der Löschung der GmbH aus dem Handelsregister.
42Dass die Klägerin am 9. April 2014 im Handelsregister des Amtsgerichts Frankfurt am Main (HR B 00000) eingetragen und nachfolgend am 15. April 2014 im Handelsregister des Amtsgerichts N. (HR B 0000) gelöscht wurde, ist – wie sich auch dem Schreiben des Amtsgerichts N. an die Klägerin vom 6. August 2014 entnehmen lässt – lediglich Folge der Verlegung des Sitzes der Gesellschaft von N. nach F1. . Denn ausschließlich örtlich zuständiges Registergericht ist jeweils das Gericht, in dessen Bezirk sich der Sitz der Gesellschaft befindet (§ 377 Abs. 1 FamFG, § 29 Handelsgesetzbuch – HGB –). Demgemäß ist auch die Sitzverlegung bei dem Gericht, in dessen Bezirk sich die Gesellschaft befindet, zur Eintragung in das Handelsregister anzumelden (§ 31 Abs. 1, § 29 HGB). Vor diesem Hintergrund hat die Löschung der Klägerin im Handelsregister des Amtsgerichts N. nicht zum Verlust ihrer Rechtsfähigkeit geführt, weil es sich insoweit nicht um eine Löschung wegen Auflösung und Vollbeendigung der GmbH, sondern lediglich um eine Löschung wegen Verlegung des Gesellschaftssitzes handelt. Dies ergibt sich eindeutig aus den Eintragungen des Amtsgerichts Frankfurt am Main (HR B 00000) vom 9. April 2014 und des Amtsgerichts N. (HR B 0000) vom 15. April 2014, aus denen hervorgeht, dass eine Sitzverlegung von N. nach F1. stattgefunden hat.
43Schließlich hat auch die mit Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014 erfolgte Umfirmierung von „C. GmbH“ in „F. GmbH“ nicht zu einer Auflösung und Vollbeendigung der Gesellschaft geführt. Denn die Firma eines (Form)Kaufmannes ist lediglich der Name, unter dem er seine Geschäfte betreibt (vgl. § 17 Abs. 1 HGB). Durch eine Umfirmierung bleibt indes die Gesellschaft als juristische Person grundsätzlich unverändert bestehen.
442. Durch die von den Gesellschaftern beschlossene vollständige Neufassung des Gesellschaftsvertrages – insbesondere die Umfirmierung und die Sitzverlegung – ist auch keine andere, mit der Klägerin nicht identische, neue Gesellschaft gegründet worden,
45so aber VG Arnsberg, Urteil vom 23. Juni 2014 – 8 K 2665/13 –, juris Rn. 16 f.
46Aus den Regelungen im Gesellschafterbeschluss vom 28. Februar 2014, dem neugefassten Gesellschaftsvertrag und den Registereintragungen der Amtsgerichte Frankfurt am Main (HR B 00000) vom 9. April 2014 und N. (HR B 0000) vom 15. April 2014 mit entsprechenden Bezugnahmen auf den ursprünglichen Gesellschaftsvertrag vom 27. August 1997 und den bisherigen Firmennamen „C. GmbH“ geht – wie vorstehend unter A. I. 1. ausgeführt – unmissverständlich hervor, dass die „F. GmbH“ keine neu gegründete Gesellschaft darstellt, sondern personenidentisch ist mit der „C. GmbH“. Eine Gesellschaftsneugründung war seitens der Gesellschafter zu keinem Zeitpunkt beabsichtigt und wurde auch nicht vorgenommen. Die „vollständige Neufassung“ des Gesellschaftsvertrages durch einstimmigen Gesellschafterbeschluss ist lediglich als Abänderung des Gesellschaftsvertrages gemäß § 53 GmbHG, nicht indes als Neugründung einer anderen Gesellschaft zu qualifizieren. Die von den Gesellschaftern beschlossenen Änderungen der Firma, des Sitzes und des Stammkapitals sind vielmehr klassische Abänderungen im Sinne des § 53 GmbHG,
47vgl. Bartl/Bartl/Fichtelmann, GmbH-Recht, 7. Auflage 2013, § 53 GmbHG, Rn. 3 m.w.N.
48Da die Dispositionsbefugnis über die Inhalte des Gesellschaftsvertrages bei den Gesellschaftern liegt, steht es ihnen frei, eine Abänderung des Gesellschaftsvertrages – wie hier geschehen – auch in Gestalt einer Neufassung der Vertragsbestimmungen vorzunehmen. Die Abänderung des Gesellschaftsvertrages wurde schließlich als solche gemäß § 54 GmbHG von dem beurkundenden Notar zur Eintragung angemeldet und dementsprechend am 9. April 2014 in das Handelsregister (HR B 00000) beim zuständigen Amtsgericht Frankfurt am Main eingetragen. Anhaltspunkte für eine Gesellschaftsneugründung lassen sich den Registereintragungen nicht entnehmen.
49B. Die Klage ist auch begründet.
50Die angefochtene Ordnungsverfügung der Beklagten vom 30. April 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
51I. Die Rechtmäßigkeit der ausgesprochenen Sammlungsuntersagung als Dauerverwaltungsakt ist auf der Grundlage des derzeit geltenden Rechts zu beurteilen,
52vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 32.
53Die Beklagte hat die Untersagung der Sammlung von Alttextilien in ihrem Stadtgebiet – mangels ausdrücklicher Beschränkung auf eine bestimmte Tatbestandsvariante – sowohl auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) (Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person) als auch auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG gestützt (Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen).
54Hinsichtlich der Wirksamkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 und 2 KrWG als Ermächtigungsgrundlage bestehen weder unionsrechtliche noch verfassungsrechtliche Bedenken,
55vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 15; VG Düsseldorf, Urteil vom 22. September 2014 – 17 K 2730/13 –, juris Rn. 32; speziell zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG: VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 32 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 22 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/14 –, juris Rn. 34 ff., jeweils m.w.N.
56Lediglich ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass, wenn sich die zuständige Behörde – wie hier – anhand der ihr vorliegenden Unterlagen bereits dazu in der Lage sieht, eine Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu treffen, diese Norm als speziellere Vorschrift dem Auffangtatbestand des § 62 KrWG vorgeht. Eine entsprechende Ordnungsverfügung kann folglich im Falle einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung nicht zusätzlich auch auf § 62 KrWG gestützt werden. Denn § 62 KrWG in Verbindung mit § 18 Abs. 1 und 2 KrWG ist als Auffangtatbestand in der Regel nur dann die zutreffende Ermächtigungsgrundlage, wenn die zuständige Behörde anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht in der Lage ist, eine für die (endgültige) Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG erforderliche inhaltliche Prüfung der angezeigten Sammlung auf ihre Vereinbarkeit mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sowie der Zuverlässigkeit des Trägers der gewerblichen Sammlung und der für sie handelnden Personen vorzunehmen,
57vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. März 2013 – 17 L 266/13 –, juris Rn. 9; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 28 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 2. September 2014– 17 K 3552/13 –.
58Obwohl die Vorschrift des § 62 KrWG in der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung an keiner Stelle genannt wird ist gleichwohl darauf hinzuweisen, dass selbst wenn unterstellt wird, die Beklagte habe die Untersagung der angezeigten Sammlung wegen etwaiger Unvollständigkeit der Sammlungsanzeige ausschließlich auf § 62 KrWG stützen wollen, eine auf § 62 KrWG gestützte Ordnungsverfügung jedenfalls wegen insoweit fehlender Ermessensbetätigung offensichtlich rechtswidrig wäre. Denn Entscheidungen nach § 62 KrWG stehen im Ermessen der Behörde. Der angefochtenen Ordnungsverfügung lassen sich indes keinerlei Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Beklagte eine Ermessensentscheidung auf der Grundlage der zuvor genannten Vorschrift treffen wollte und getroffen hat. Ganz im Gegenteil heißt es in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich, wegen der bestehenden Zweifel an der Zuverlässigkeit der Klägerin räume die Vorschrift des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG der Beklagten kein Ermessen ein. Die Beklagte ist folglich davon ausgegangen, sie müsse die angezeigte Sammlung im Rahmen einer gebundenen Entscheidung zwingend untersagen,
59vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 21; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 23; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, juris Rn. 17.
60II. Die Ordnungsverfügung ist formell rechtmäßig.
611. Von der Zuständigkeit der Beklagten – einer kreisfreien Stadt – als unterer Umweltschutzbehörde, § 38 Landesabfallgesetz NRW (LAbfG) i.V.m. § 1 Absätze 1, 2 Satz 1 Nr. 3 und Absatz 3 Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU), ist auszugehen.
62Zwar kann vor dem Hintergrund verfassungsrechtlich gebotener Distanz und Unabhängigkeit des Staates die darin geregelte Zuständigkeit der Kreise und kreisfreien Städte problematisch sein, da diese als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 5 Abs. 1 LAbfG selbst Abfall sammeln (nur kreisfreie Städte, bei Kreisen ist die Sammlung und Beförderung hingegen grundsätzlich den kreisangehörigen Gemeinden übertragen, § 5 Abs. 6 Satz 1 LAbfG) oder zumindest für dessen Verwertung verantwortlich sind (§ 5 Abs. 2 LAbfG) und ggf. zugleich am Anzeigeverfahren betreffend gewerbliche/gemeinnützige Abfallsammlungen beteiligt werden, § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG.
63Ein derartiges „Neutralitätsgebot“ des Staates folgt zumindest aus dem Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG), und zwar als Teil des Gebotes eines fairen Verfahrens,
64vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24.
65Insoweit mag eine vollständige Trennung der Zuständigkeiten (untere Umweltschutzbehörde und öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger) wünschenswert sein, sie bildet aber keine notwendige Voraussetzung für die gebotene Distanz und Unabhängigkeit. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist,
66vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 – 9 A 39.07 –, juris Rn. 24; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 669/13 –, n.V.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 22; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014– 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. April 2014 – 17 K 8550/12 –, juris Rn. 58 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 17.
67Dabei ist von einer solchen Trennung dann auszugehen, wenn behördenintern unterschiedliche Einheiten und Sachbearbeiter für die Erfüllung der Aufgaben als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger einerseits bzw. untere Umweltschutzbehörde andererseits zuständig sind und zumindest die unmittelbaren Vorgesetzten der Sachbearbeiter nicht personenidentisch sind. Es ist gerichtsbekannt, dass dies bei der Beklagten der Fall ist,
68vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 24; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 19. April 2013 – 17 L 440/13 –, juris Rn. 10 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 13 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 8. Mai 2013 – 17 L 585/13 –, juris Rn. 9 ff.
69Die Aufgaben der unteren Umweltschutzbehörde werden von dem Team 361-2 (Untere Abfallwirtschaftsbehörde / Abfallberatung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr I4. . Das Team 361-2 ist für die Anzeigenbearbeitung, Anhörung und den Erlass von Verfügungen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 und 2 KrWG zuständig. Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers werden von dem Team 361-1 (Abfallwirtschaft / Straßenreinigung) wahrgenommen. Teamleiter ist Herr G. . Die Abteilungsleitung 361 (Frau C4. ) hat im Hinblick auf Anordnungen nach § 18 KrWG ausschließlich Vorgesetzten- und Weisungsfunktion gegenüber dem Team 361-1, nicht aber gegenüber dem Team 361-2. In diesen Fällen wird die Vorgesetzten- und Weisungsfunktion unmittelbar durch die Fachbereichsleitung Umwelt (Herr E4. ) wahrgenommen,
70vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn 34. ff.
712. Die Klägerin ist mit Schreiben vom 12. April 2013 auch ordnungsgemäß im Sinne von § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) angehört worden.
72III. Die Ordnungsverfügung ist jedoch materiell rechtswidrig.
73Sowohl die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG (1.), als auch die des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (2.) sind nicht gegeben.
741. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG hat die zuständige Behörde die angezeigte Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Letztere Norm ist als Ausnahmeregelung zu den grundsätzlich bestehenden Überlassungspflichten (§ 17 Abs. 1 KrWG) konzipiert. Die Überlassungspflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG für Abfälle aus privaten Haushaltungen besteht nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen.
75Auch ohne die Untersagung der Sammlung der Klägerin wird die Durchsetzung der Überlassungspflichten nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG nicht gefährdet. Die von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe – die Abfälle aus privaten Haushaltungen im Sinne des § 3 KrWG darstellen (a.) – unterliegen nämlich gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht der Überlassungspflicht, weil sie durch die Klägerin einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden (b.) und überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen (c.).
76a. In Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung,
77vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 11 ff.,
78ist von der Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe auszugehen,
79vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 60 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. März 2013 – 17 L 260/13 –, juris Rn. 35.
80Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Abfälle alle Stoffe oder Gegenstände, derer sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Eine Entledigung in diesem Sinne ist gemäß § 3 Abs. 2 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer Stoffe oder Gegenstände einer Verwertung im Sinne der Anlage 2 oder einer Beseitigung im Sinne der Anlage 1 zum KrWG zuführt oder die tatsächliche Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung aufgibt.
81Die Abfalleigenschaft der von der Klägerin gesammelten Alttextilien und -schuhe ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft durch Einwurf in ein Sammelbehältnis (Sammelcontainer bzw. für Straßensammlungen zur Abholung bereitgestellte Säcke) unter Wegfall jeder weiteren Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG).
82Sobald die Vorbesitzer der Kleidung diese in ein Sammelbehältnis werfen, geben sie ihre diesbezügliche Sachherrschaft auf. Ein Rückschluss von der I2. der Wiederverwendungsquote auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG ist nicht möglich. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien oder -schuhen auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet.
83Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und unabhängig davon, ob mit der Übergabe von Alttextilien an einen „Second-Hand-Laden“ oder an eine Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in ein öffentlich zugängliches Sammelbehältnis nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Abgebenden Alttextilien und -schuhe aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung in ein Sammelbehältnis werfen, Kleidung und Schuhe sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich.
84Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel ein Interesse oder ein Wille des Abgebenden, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, nicht existieren dürfte und ihm unabhängig davon ohnehin entsprechende Möglichkeiten nicht zur Verfügung stehen dürften, weil er mit dem Einwurf der Alttextilien und -schuhe in ein Sammelbehältnis im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit aufgibt. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, ein Alttextilien und -schuhe Abgebender wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen machte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien und -schuhen in ein Sammelbehältnis abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in ein Sammelbehältnis) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in das Sammelbehältnis zurückzuschließen. Da es unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur „Kleidersammlung“ gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück – zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands – schlicht „loswerden“ will und es beispielsweise aus Umweltschutz- oder Platzgründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führte der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung als Kleidungsstück gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden.
85Da die Abfalleigenschaft bereits aus der Entledigung gemäß § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG folgt, kann dahinstehen, ob sie sich (auch) aus § 3 Abs. 3 KrWG aufgrund des Willens zur Entledigung ergibt.
86Schließlich handelt es sich bei den Alttextilien auch um Abfälle aus privaten Haushaltungen, die von der Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG erfasst werden. Unter Abfällen aus privaten Haushaltungen sind solche zu verstehen, die im Rahmen der privaten Lebensführung typischerweise und regelmäßig anfallen,
87vgl. Schomerus, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Auflage 2012, § 17 Rn. 18.
88Dazu gehören ohne Weiteres Alttextilien.
89b. Die Klägerin führt die Abfälle gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zu.
90Zur Ausfüllung des Begriffs der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung kann auf § 7 Abs. 3 KrWG zurückgegriffen werden. Anhaltspunkte dafür, dass der Verwertung der von der Klägerin eingesammelten Alttextilien und -schuhe die Schadlosigkeit im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 3 KrWG fehlt, liegen von vornherein nicht vor. Weiterhin lässt sich nicht feststellen, dass die Verwertung nicht ordnungsgemäß im Sinne von § 7 Abs. 3 Satz 2 KrWG erfolgt. Die Verwertung erfolgt danach ordnungsgemäß, wenn sie im Einklang mit den Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht.
91Hinsichtlich der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung der Abfälle ist im Rahmen des Anzeigeverfahrens nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG eine Darlegung erforderlich. Eine Verpflichtung, im Rahmen der Anzeige einer gewerblichen Sammlung Nachweise über die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung zu erbringen, wird hingegen nicht statuiert. Dies folgt aus dem Wortlaut des § 18 Abs. 2 Nr. 5 KrWG, der im Hinblick auf die ordnungsgemäße und schadlose Verwertung ausdrücklich eine Darlegung ausreichen lässt,
92vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. August 2013 – 7 ME 62/13 –, juris Rn. 6, 10; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 48 ff.; weitergehend wohl OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 4. Juli 2013 – 8 B 10533/13 –, juris Rn. 11; VGH Bayern, Beschluss vom 14. November 2013 – 20 CS 13.1704 –, juris Rn. 14 ff.; VGH Bayern, Beschluss vom 16. Juni 2014 – 20 ZB 14.885 –, juris Rn. 4; VGH Bayern, Beschluss vom 28. Juli 2014 – 20 CS 14.1313 –, juris Rn. 4 ff.
93Bestätigt wird dies durch die Systematik der gesetzlichen Regelungen. Die §§ 17 und 18 KrWG verwenden lediglich die Begriffe „Angaben“ und „Darlegung“. Vor dem Hintergrund des an anderen Stellen im novellierten Kreislaufwirtschaftsgesetz verwendeten Begriffes „Nachweis“ kann unterstellt werden, dass dem Gesetzgeber der qualitative Unterschied der Begriffe „Angaben“ bzw. „Darlegung“ auf der einen und „Nachweis“ auf der anderen Seite offenkundig geläufig ist und er sich für die Anzeige gewerblicher Sammlungen nach § 18 Abs. 1 und 2 KrWG angesichts der gewählten Begrifflichkeiten mit einem geringeren Grad der Verifizierung begnügt. Die Anzeigepflicht des § 18 Abs. 1 und 2 KrWG darf daher nicht so gehandhabt werden, als handele es sich um ein präventives Erlaubnisverfahren,
94vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 15. August 2013 – 7 ME 62/13 –, juris Rn. 6; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 50; wohl auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11.
95Nach diesen Grundsätzen ist eine transparente und nachvollziehbare Darlegung jedenfalls so lange ausreichend, wie keine tatsachengestützten Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung bestehen,
96vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, juris Rn. 8, 11; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 52.
97Die im Rahmen der Anzeige von der Klägerin erbrachte Darlegung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung genügt diesen Anforderungen. Die Klägerin verfügt über eine bis zum 24. Dezember 2015 gültige Zertifizierung als Entsorgungsfachbetrieb. Sie hat angegeben, dass rund 7 % der von ihr gesammelten Textilabfälle aus Störstoffen (sog. Fehlwürfe) bestehen. Die Fehlwürfe würden der Müllheizkraftwerk L1. GmbH – einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb – zur Entsorgung zugeführt. Die von Störstoffen befreiten Alttextilien und -schuhe würden sodann an die Firma V. T. in Litauen geliefert. Im beigezogenen Verfahren 17 K 3705/13 (F. ./.Stadt E3. ), dem eine gleichlautende Sammlungsanzeige zugrundeliegt, hat die Klägerin ihre Darlegungen zur ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung im Zeitpunkt der Anzeigeerstattung näher konkretisiert. Insoweit würden ihre Sammelbehälter wöchentlich angefahren und geleert. Bei der Leerung trennten ihre Mitarbeiter die Fehlwürfe (stark verschmutzte Alttextilien, Teppiche, Holz, Plastik, Lebensmittel etc.) von den übrigen Alttextilien und -schuhen. Die getrennten Fehlwürfe würden zum Lager der Klägerin in C5. transportiert und dort in einen angemieteten Container der Firma L5. L6. GmbH verbracht. Sobald der Container voll sei, werde er von der Firma L5. L6. GmbH abgeholt und der Inhalt zum Zweck der Entsorgung an die Müllheizkraftwerk L1. GmbH geliefert. Die von Fehlwürfen getrennten Alttextilien würden unmittelbar an die Firma V. T. veräußert, dort sortiert und entsprechend der Qualität der Ware weiterverkauft. Im beigezogenen Verfahren 17 K 3705/13 (F. ./.Stadt E3. ) legte die Klägerin zudem nachvollziehbare Unterlagen über die Entsorgung der Fehlwürfe (Übernahmeschein, Entsorgungsnachweise) sowie einen Vertrag mit der Firma V. T. vom 28. Juni 2012 / 19. Juli 2012 über die Verbringung und Verwertung von Abfällen vor. Vor diesem Hintergrund bestehen keinerlei tatsachengestützte Bedenken im Hinblick auf etwaige Missstände der Verwertung. Insbesondere ist für Missstände bei den genannten Unternehmen weder etwas vorgetragen noch sonst Umstände hierfür ersichtlich.
98Auch der Umstand, dass die Klägerin im Rahmen der hiesigen Sammlungsanzeige und auch in weiteren Verfahren,
99vgl. etwa VG München, Urteil vom 21. November 2013 – M 17 K 13.2417 –, juris Rn. 42, 45,
100eine Bestätigung der Firma V. T. vom 21. Juni 2012 über die Lieferung von 900 t Alttextilien pro Jahr vorgelegt hat, begründet keine tatsachengestützten Bedenken bezüglich etwaiger Missstände der Verwertung. Denn in dem nachfolgend geschlossenen Vertrag zwischen der Klägerin und der Firma V. T. vom 28. Juni 2012 / 19. Juli 2012 über die Verbringung und Verwertung von Abfällen ist keine Mengenbegrenzung bezüglich der Abnahme von Alttextilien enthalten.
101Soweit darüber hinaus zum Teil gefordert wird bzw. wurde, der gewerbliche Sammler müsse stets einen Vertrag mit dem Verwerter vorlegen, in dem dieser unabhängig vom jeweiligen Erlös die Abnahme der Stoffe garantiere,
102vgl. VG Ansbach, Urteil vom 16. Januar 2013 – AN 11 K 12.00358 –, juris Rn. 34; noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG: VG Ansbach, Beschluss vom 30. März 2012 – AN 11 S 12.00357 –, juris Rn. 25,
103kann dem jedenfalls unter dem geltenden Kreislaufwirtschaftsgesetz im hier streitgegenständlichen Bereich der Alttextil- und Schuhsammlung aufgrund des Charakters des Abfalls als „klassischer“ und vor allem werthaltiger Abfall – ähnlich wie Altglas oder Altpapier –, für den etablierte Verwertungswege bestehen, nicht gefolgt werden,
104vgl. hierzu VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 34 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 68 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 57 ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 57, jeweils m.w.N.
105Dies gilt gerade auch angesichts des dauerhaft deutlich positiven Marktwertes von Alttextilien.
106c. Der gewerblichen Sammlung der Klägerin stehen auch keine überwiegenden öffentlichen Interessen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen, die die Untersagung rechtfertigen könnten.
107Gemäß § 17 Abs. 3 KrWG stehen überwiegende öffentliche Interessen nach Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des auf Grund einer Rechtsverordnung nach § 25 eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet (Satz 1). Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten ist anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert (Satz 2 Alt. 1) oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (Satz 2 Alt. 2). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (Nr. 1), die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (Nr. 2.) oder die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird (Nr. 3).
108Hier sind entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen in Form der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten durch die Sammlung der Klägerin nicht anzunehmen. Weder wird die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen durch die gewerbliche Sammlung verhindert (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG) (aa.) noch wird gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich durch die Sammlung beeinträchtigt. Dem steht nicht entgegen, dass die Gesellschaft für Stadtreinigung und Abfallwirtschaft L. mbH & Co. KG (H1. ) als beauftragte Dritte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eine hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Alttextilien durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) (bb.). Zudem gefährdet die gewerbliche Sammlung der Klägerin nicht die Gebührenstabilität (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG) (cc.). Schließlich wird auch nicht die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG) (dd.).
109aa. Die Sammlung verhindert nicht die Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen, § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Dies gilt auch, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen betrachtet wird, § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG.
110Mit Hilfe des § 17 Abs. 3 KrWG sollen die einer gewerblichen Sammlung im Einzelfall entgegenstehenden öffentlichen Interessen bestimmt und im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes abgewogen werden, weshalb für die Auslegung von Absatz 3 primär die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zu Art. 106 Abs. 2 AEUV heranzuziehen ist,
111vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 87 (rechte Spalte, zweiter Absatz).
112Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt Maßnahmen, die erforderlich sind, um dem betrauten Unternehmen die Erfüllung seiner im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen,
113vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 34; EuGH, Urteil vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris Rn. 54. Insoweit geht das Verständnis der Vorschrift über deren reinen Wortlaut hinaus.
114Der Schutz der Wirtschaftlichkeit ist nur Mittel zum Zweck der Gewährleistung eines nachhaltigen Funktionierens der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse,
115vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 140 mit Verweis auf EuGH, Urteil vom 15. November 2011 – C-162/06 –, juris Rn. 31,
116zu denen – wie bereits ausgeführt – auch die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten gehört.
117An dieser Rechtsprechung hat sich der Gesetzgeber bei der Formulierung der „Wirtschaftlichkeitsklausel“ in § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG orientiert,
118vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 140; BT-Drucks. 17/6052, S. 85 (rechte Spalte, dritter Absatz) und S. 87 (rechte Spalte, letzter Absatz).
119Indes konkretisieren auch die in den Gesetzesmaterialien zitierten beiden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes,
120EuGH, Urteile vom 15. November 2007 – C-162/06 –, juris und vom 17. Mai 2001 – C-340/99 –, juris,
121ebenso wenig wie andere Entscheidungen des Gerichtes hinreichend, was im Einzelnen unter „wirtschaftlich ausgewogenen bzw. annehmbaren Bedingungen“ zu verstehen ist,
122so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 158.
123Soweit in den beiden zitierten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes sinngemäß darauf hingewiesen wird, zu den wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gehöre auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen, kann offen bleiben, ob sich diese Überlegung nur auf ein am Wirtschaftsverkehr teilnehmendes Unternehmen bezieht, das gerade aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen oder darauf angewiesen ist, diesen Ausgleich vornehmen zu können, und das deshalb im Bereich der rentablen Tätigkeitsbereiche vor Konkurrenz geschützt werden darf,
124vgl. EuGH, Urteil vom 19. Mai 1993 – C-320/91 –, juris,
125oder auch auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger als Teil der öffentlichen Hand. Auf letzteren träfe der Aspekt des Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen indes wohl „nur bedingt“,
126so OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160,
127zu, weil dessen durch normative Pflichten ausgelöstes öffentlich-rechtliches Tätigwerden finanziell über die Möglichkeit der Gebührenerhebung abgesichert ist.
128Selbst wenn man den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aber wie ein im Bereich der Abfallentsorgung tätiges Wirtschaftsunternehmen ansähe, könnte aus dem Gesichtspunkt des aus wirtschaftlichen Gründen erforderlichen Ausgleichs zwischen rentablen und unrentablen Tätigkeitsbereichen nichts Substantielles für das Verständnis des Merkmals der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ abgeleitet werden. Denn auch dann bliebe es dabei, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nicht in der Lage wäre, die hohen Kosten der Entsorgung von Abfällen gemäß § 17 Abs. 2 Satz 2 KrWG (unrentabler Tätigkeitsbereich) allein über die Einnahmen aus der Verwertung von getrennt gehaltenen und gesammelten werthaltigen Abfällen (rentabler Tätigkeitsbereich) zu refinanzieren, selbst wenn er in diesem rentablen Tätigkeitsbereich vollständigen Konkurrenzschutz genösse,
129vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
130Wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen ließen sich dementsprechend nicht ohne die Erhebung von Entgelten im unrentablen Tätigkeitsbereich herstellen. Wenn jedoch ohnehin diesbezügliche Entgelte erhoben werden müssten, ist davon auszugehen, dass diese auch in (wenigstens) kostendeckender I2. erhoben würden, d. h. es würde – zur Herstellung wirtschaftlich ausgewogener Bedingungen – keine Mischkalkulation in der Weise angestellt, dass erst unter Einbeziehung ungewisser Einnahmen aus dem rentablen Tätigkeitsbereich (wenigstens) eine Gesamtkostendeckung erreicht würde,
131vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 160.
132Dies vorausgeschickt kann sich die Beklagte hinsichtlich des Merkmals der Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mit Erfolg darauf berufen, sie bzw. die H1. sei darauf angewiesen, durch die Vermarktung werthaltiger Abfälle eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Abfallentsorgung vornehmen zu können, ihnen diese Möglichkeit aber genommen werde, wenn etwa die gesamten Erlöse aus der Vermarktung aller Alttextilien nicht mehr in ausreichender Weise in den Abfallgebührenhaushalt flössen.
133Ob unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen darüber hinaus nicht auf gebührenrechtliche Aspekte abgestellt werden kann,
134so OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 162,
135und es der Beklagten im Hinblick auf § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dementsprechend verwehrt wäre, sich darauf zu berufen, sie könne die ihr obliegende Verpflichtung nicht zu niedrigeren Gebühren erbringen, kann dahinstehen. Für die vorzitierte Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mag die Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG Anhaltspunkte liefern, der entnommen werden kann, jedenfalls die Gebührenstabilität betreffende gebührenrechtliche Aspekte sollten bei der ersten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – Verhinderung der Erfüllung der Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen – primär keine Rolle spielen. Der Gesetzgeber habe, wie § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG zeige, gebührenrechtliche Aspekte durchaus gesehen, diese jedoch im Wege der Konkretisierung der zweiten Alternative des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG – wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung – zugeordnet.
136Selbst wenn man entgegen diesem Ansatz unter das Tatbestandsmerkmal der „wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen“ auch gebührenrechtliche Aspekte fasste – wofür der ansonsten praktisch leerlaufende Anwendungsbereich der Norm sprechen mag – führte dies hier nicht zu einem anderen Ergebnis. Dabei dürfte in Abgrenzung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG, der die Stabilität der Gebühren zum Inhalt hat, der Anwendungsbereich des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 KrWG dann eröffnet sein, wenn diesbezüglich nicht die Stabilität der Gebühren als solche in Frage steht, sondern die Rechtmäßigkeit der Abfallgebühren selbst. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühr nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf, dürfte insoweit eine Grenze der wirtschaftlichen Entsorgungssicherheit darstellen,
137vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17, Rn. 164 m.w.N.
138Für einen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bestehen hier indes keine Anhaltspunkte.
139bb. Auch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. beauftragten Dritten wird nicht durch die Sammlung der Klägerin im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG wesentlich beeinträchtigt.
140Die Beklagte beruft sich in zutreffender Weise darauf, der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. die H1. als beauftragte Dritte führe seit dem 1. Juli 2013 im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Damit sind Entsorgungssysteme gemeint, die nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten erfassen können,
141vgl. BT-Drucks. 17/7505, S. 44.
142Allein die Existenz eines vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder einem beauftragten Dritten durchgeführten haushaltsnahen bzw. sonstigen hochwertigen Entsorgungssystems begründet indes die Gefährdung der Funktionsfähigkeit im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG, von der gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG bei einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung auszugehen ist, nicht. Zwar ist dem Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt. Ein rein formales Verständnis der Vorschrift führte im Ergebnis aber zu einem vom Unions- und Verfassungsrecht nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrentenschutz, sofern ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt besteht und zwar unabhängig von der Frage, ob tatsächlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung vorliegt,
143vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. März 2014 – 20 B 577/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 12. März 2014 – 20 B 703/13 –, n.v. UA Seite 3; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 38; VG X1. , Urteil vom 12. November 2013 – W 4 K 13.326 –, juris Rn. 24 ff.
144Die Folge wäre gleichsam eine Monopolstellung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, die mangels Aufgabenbezug die Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV verfehlen und gegen das darin enthaltene Gebot der Erforderlichkeit verstoßen würde. Denn Art. 106 Abs. 2 AEUV erlaubt nur den Schutz der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nicht aber den Schutz der Aufgabenerfüllung gerade durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
145vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 147.
146Dieselbe Überlegung gilt hinsichtlich der nationalen Grundrechte, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, soweit durch dieses Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger stärker geschützt würde, als zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung erforderlich,
147vgl. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 38.
148Ob dieser Problematik dadurch Rechnung zu tragen ist, dass man den Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG dahin versteht, auf der Tatbestandsseite seien wegen der Formulierung „insbesondere anzunehmen“ Regelbeispiele normiert, was nicht ausschließe, dass die dort zum Ausdruck kommende gesetzgeberische Vorstellung im Einzelfall möglicherweise unzutreffend sei,
149vgl. so VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 – 10 S 1116/13 –, juris Rn. 39,
150bedarf hier keiner Entscheidung. Denn selbst wenn man der Ansicht folgte, im Falle einer haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung des Abfalls durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger neben einer gewerblichen Sammlung sei nach dem formalen Wortlaut der Vorschrift stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen,
151vgl. Siederer/Wenzel/Schütze, Unzulässigkeit gewerblicher Sammlungen bei bestehenden Erfassungssystemen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, AbfallR 2014, S. 79 (81 f.); Dageförde/Thärichen, Die Untersagung gewerblicher Sammlungen von Alttextilien, AbfallR 2013, S. 125 (134 ff.),
152wäre der Wortlaut der Norm zumindest unionsrechts- bzw. verfassungskonform dergestalt zu reduzieren, die gewerbliche Sammlung sei trotz bestehenden hochwertigen Entsorgungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des beauftragten Dritten bei fehlender wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zulässig,
153vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 38; VG X1. , Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 41; VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 – AN 11 K 12.01588 –, juris Rn. 85.
154Ein rein formales Verständnis der Vorschrift wäre im Übrigen auch mit der Gesetzessystematik des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vereinbar. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG dient der Konkretisierung des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Es liegt auf der Hand, dass die dort inmitten stehende Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung ohne inhaltliche Würdigung der konkurrierenden Entsorgungssysteme als „gefährdet“ angesehen werden kann.
155Die Annahme der „Gefährdung“ der Funktionsfähigkeit durch eine „wesentliche Beeinträchtigung“ der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gebietet vielmehr eine zweistufige Prüfung.
156In einem ersten Schritt ist unter Auswertung konkreten Zahlenmaterials zu prüfen, ob lediglich geringfügige Mengen durch sämtliche gewerbliche Sammler dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Entsorgungsgebiet entzogen werden. Ist dies der Fall, kann nahezu stets eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung ausgeschlossen werden. Einen Mengenentzug von bis zu 10 %, der aufgrund der allein in Rede stehenden Alttextiliensammlung naturgemäß an der Gesamtsammelmenge dieser Abfallfraktion im Entsorgungsgebiet gemessen werden muss, erachtet die Kammer als geringfügig,
157vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 110; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 116; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 128; VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 102; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 130 mit Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4. März 2014 – 10 S 1127/13 –, juris Rn. 42; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 – M 17 K 13.2189 –, juris Rn. 66; VG X1. , Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 39 ff., die jeweils auf eine Menge zwischen 10 und 15 % abstellen.
158Wird die Menge von 10 % überschritten, ist von dieser Zahl losgelöst auf einer zweiten Stufe zu erwägen, ob eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2, Satz 3 Nr. 1 KrWG unter Berücksichtigung der konkreten Umstände im Einzelfall gegeben ist. Dabei ist leitend, dass im Mittelpunkt der Regelung des § 17 Abs. 3 KrWG die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des beauftragten Dritten oder der Rücknahmesysteme steht,
159vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 87,
160die in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht immer gewahrt bleiben muss. Das schließt aber Beeinträchtigungen durch private Konkurrenten nicht aus. Denn § 17 Abs. 3 KrWG will die öffentliche Hand nicht vor (privater) Konkurrenz schützen,
161vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 134.
162Ein anderes Verständnis wäre wie bereits ausgeführt schwerlich mit Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV vereinbar, denn diese Vorschrift stellt die Mitgliedsstaaten vom europäischen Wettbewerbsrecht nur insoweit frei, als die Wettbewerbsnachteile des betrauten Unternehmens Korrelat seines Gemeinwohlauftrags sind,
163vgl. VG X1. , Urteil vom 22. Oktober 2013 – W 4 K 12.1071 –, juris Rn. 31 mit Verweis auf Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 143.
164Dies zugrunde gelegt, ist maßgebend, ob der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte wegen der gewerblichen Sammlungen gehalten ist, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern oder anzupassen,
165vgl. BReg. in BT-Drucks. 17/6052, S. 88,
166wobei es hier keiner Entscheidung bedarf, ob man dabei auf die Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Ganzes oder nur auf die Struktur innerhalb der jeweiligen Abfallfraktion – hier: Alttextilien – abstellt.
167Hiernach gibt es keinen durchgreifenden Anhaltspunkt dafür, durch die gewerbliche Sammlung der Klägerin werde, ggf. „im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen“ (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten gefährdet.
168Hinsichtlich der Frage, ob bereits wegen Geringfügigkeit der Sammelmenge eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen ist, fehlen substantielle Angaben der Beklagten darüber, welche Mengen Alttextilien durch gewerbliche Sammler der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der H1. insgesamt tatsächlich „entzogen“ werden. Insoweit teilte die Beklagte auf gerichtliche Aufklärungsverfügung im rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren 17 L 2471/14 hin mit,
169vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 122 ff.,
170dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger durch die Drittbeauftragte H1. seit dem 1. Juli 2013 eine flächendeckende Sammlung von Alttextilien im Wege eines Holsystems in L. durchführt. Den Angaben der Beklagten im Verfahren 17 L 2471/14 ist zu entnehmen, dass sich die Sammlungsmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Jahr 2013 auf 100 t belaufen habe und für das Jahr 2014 prognostisch auf 270 t belaufen werde. Durch gemeinnützige Sammlungen seien im Jahr 2013 insgesamt 503,9 t Alttextilien erfasst worden, für das Jahr 2014 würden durch gemeinnützige Sammlungen prognostisch 491,1 t gesammelt. Die Sammlungsmenge der gewerblichen Sammler sei für das Jahr 2013 mit 260,6 t und für das Jahr 2014 prognostisch mit 262,6 t zu beziffern, wobei der Beklagten derzeit nicht von allen gewerblichen Sammlern die Sammlungsmengen mitgeteilt würden und einige gewerbliche Alttextilsammler auch ohne Anzeige sammelten. Vor diesem Hintergrund bleibt unklar, auf welcher Grundlage die Beklagte die Sammlungsmengen der gewerblichen Sammler errechnet hat. Darauf kommt es indes nicht entscheidungserheblich an, denn dem von der Beklagten im Verfahren 17 L 2471/14 zur Verfügung gestellten Zahlenmaterial kann jedenfalls nicht entnommen werden, welche Mengen an Alttextilien der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der H1. im Ergebnis „entzogen“ werden. Hierzu fehlt es an nachvollziehbaren und prüffähigen Angaben.
171Trotz der bestehenden Ungewissheit hinsichtlich eines etwaigen Mengenentzuges bedurfte es an dieser Stelle indes keiner weiteren Aufklärung, da zugunsten der Beklagten die Überschreitung der Geringfügigkeitsschwelle unterstellt werden kann. Die auf der zweiten Stufe durchzuführende Einzelfallbetrachtung führt auch in diesem Fall nicht zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der Drittbeauftragten H1. . Es ist von der Beklagten nämlich weder dargelegt worden noch sonst ersichtlich, die Sammlung der Klägerin zöge – auch unter Berücksichtigung der sonstigen gewerblichen Sammler – Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller und wirtschaftlicher Hinsicht nach sich, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der kommunalen Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien führten bzw. geführt hätten. Zwar ist es möglich, dass die von der H1. erfasste Sammelmenge aufgrund der Sammlung der Klägerin abnehmen wird. Dies drängt sich derzeit unter Berücksichtigung des von der Beklagten im Verfahren 17 L 2471/14 vorgelegten Zahlenmaterials jedoch nicht auf, denn die tatsächlich erzielten Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der H1. für die Jahre 2013 (100 t) und prognostisch 2014 (270 t) sind trotz gleichzeitig stattfindender gewerblicher Sammlungen in den vergangenen beiden Jahren sogar kontinuierlich angestiegen und gerade nicht abgesunken. Im Jahr 2014 wird die Gesamtsammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Sammlungsmenge der gewerblichen Sammlungen voraussichtlich sogar übersteigen. Dessen ungeachtet muss allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des vorhandenen Potenzials an Wertstoffen nicht korrelierend mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung sein. Das Gesetz nimmt in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht auf den Entzug bestimmter Abfallmengen Bezug, sondern verwendet die Begriffe der „Planungssicherheit“ und „Organisationsverantwortung“. Hinreichende Angaben der Beklagten darüber, wie sich ein möglicher Verlust der Sammelmenge auf die Planungssicherheit bzw. die Organisationsverantwortung auswirken, fehlen indes. Es ist zurzeit konkret nichts dafür ersichtlich, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. die H1. die Sammlung von Alttextilien neben den – bereits vor Einführung der kommunalen Sammlung zum 1. Juli 2013 durchgeführten – gewerblichen und gemeinnützigen Sammlungen nicht wie bisher weiterführen kann. Dies gilt insbesondere deshalb, weil ein Großteil der gewerblichen Sammler – und so auch die Klägerin – im Bringsystem durch Aufstellung von Altkleidercontainern im Stadtgebiet L. Alttextilien sammelt bzw. beabsichtigt zu sammeln. Die Erfassung von Alttextilien durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erfolgt hingegen in einem Holsystem. Insoweit besteht grundsätzlich für nahezu sämtliche Haushalte im Stadtgebiet L. die Möglichkeit, anfallende Alttextilien in orangefarbenen Säcken am Straßenrand zur Abholung bereitzustellen. Entsprechende Straßensammlungen der H1. werden rund 250-mal im Jahr durchgeführt. Angesichts dessen kann nicht festgestellt werden, dass es überhaupt zu erheblichen Sammelmindermengen des Holsystems der Drittbeauftragten H1. kommt, wenn gewerbliche Containersammlungen hinzutreten bzw. bestehen bleiben. Denn es ist wenig wahrscheinlich, dass ein Sammelsystem, welches jedem Bürger im Stadtgebiet L. die Entsorgung anfallender Alttextilien durch Bereitstellung von Sammelsäcken und regelmäßiger Abholung an der Haustür ermöglicht, deshalb wesentlich an Akzeptanz (in Gestalt der bereitgestellten Menge an Alttextilien) verliert, weil gewerbliche Sammler zusätzlich Altkleidercontainer an verschiedenen Standorten im Stadtgebiet aufstellen oder stehenlassen,
172vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 123; vgl. auch zum Nebeneinander von kommunalen und gewerblichen Bringsystemen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 17.
173Selbst wenn es jedoch durch Hinzutreten gewerblicher Sammlungen zu Sammelmindermengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kommen sollte, bestünde jederzeit die Möglichkeit, den derzeit von der Drittbeauftragten H1. praktizierten 14-tägigen Sammelrhythmus im Holsystem zu erhöhen.
174Sind damit schon keine relevanten Auswirkungen auf die Entsorgungsstruktur im Bereich der Abfallfraktion Alttextilien ersichtlich, stehen demgemäß erst Recht keine durch die gewerblichen Sammler verursachten erforderlichen Änderungen oder Anpassungen der Struktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. der Drittbeauftragten H1. als Ganzes im Raum.
175Den Nachweis oder jedenfalls die Darlegung der Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des beauftragten Dritten hat die Beklagte zu erbringen. Denn bei Eingriffsmaßnahmen trägt grundsätzlich die Behörde die materielle Beweislast für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der entsprechenden Ermächtigungsnorm, aus der sie eine für sie günstige Rechtsfolge ableitet,
176vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. November 1993 – 7 B 190.93 –, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 – VI C 150.62 –, juris Rn. 17.
177Hinzu kommt, dass die Beteiligten gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet sind. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
178vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86, Rn. 11 m.w.N.
179cc. Die Beklagte kann weiterhin nicht geltend machen, die gewerbliche Sammlung der Klägerin gefährde die Gebührenstabilität, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG.
180Dieses Kriterium bedarf der Auslegung, da sich der Begriff der Gebührenstabilität aus sich heraus nicht ohne Weiteres erschließt. Gebühren sind per se nicht stabil im Sinne von im Wesentlichen in der I2. gleichbleibend, sondern sind regelmäßig jährlich auf der Grundlage der in Ansatz zu bringenden und sich gegebenenfalls verändernden Kosten der Abfallentsorgung neu zu kalkulieren,
181vgl. hierzu ausführlich OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 178.
182Anzuerkennen ist, wenn die Beklagte schlagwortartig zusammengefasst die Privatisierung der Gewinne bei Sozialisierung der Verluste zu vermeiden versucht,
183vgl. zu diesem Ansatz Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17, Rn. 180; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 149.
184Jedoch ist dazu nicht der Ausschluss gewerblicher Sammler zum Zwecke der Erhebung der niedrigsten Gebühren geeignet. Denn dieser Ansatz führte dazu, dass Ausnahmen von der Überlassungspflicht, die gerade für den Bereich der getrennt erfassten Abfälle aus privaten Haushaltungen normiert wurden, praktisch nicht mehr zum Tragen kämen, weil gewerblichen Sammlungen stets überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Da es sich bei den getrennt erfassten Abfällen aus privaten Haushaltungen zugleich regelmäßig um „werthaltige“ Abfälle handelt, deren Verwertung Erlöse (Überschüsse) bringt, haben selbst kleine Mengen dieser Abfälle, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durch eine gewerbliche Sammlung „entzogen“ werden, negativen Einfluss auf die Gebührenhöhe in dem Sinne, dass nicht die niedrigsten Gebühren erhoben werden können. Denn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stehen die Erlöse aus der Verwertung dieser Abfälle nicht zur Verfügung und können somit auch nicht zur Quersubventionierung der defizitären Bereiche der Abfallentsorgung eingesetzt werden, was im Ergebnis höhere Gebühren verursacht,
185vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 192.
186Daraus folgt, dass nicht jede noch so geringfügige Gebührensteigerung zu einer Gefährdung der Gebührenstabilität führen kann. Die öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung stellt als Einrichtung der Daseinsvorsorge kein gewinnorientiertes Unternehmen dar; die Kosten sind durch kostendeckend zu kalkulierende Benutzungsgebühren von den Gebührenschuldnern zu tragen. Eine geringe Gebührenbelastung ist daher zunächst ein privates Interesse des Gebührenschuldners, hinzutreten mag eine kommunalpolitische Motivation Gebührenerhöhungen zu vermeiden,
187vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 – 10 S 2422/07 –, juris Rn. 28 noch zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG; a.A. Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 149.
188Diese grundsätzlichen Erwägungen schließen allerdings eine Auswirkung des Gebührenaspektes im Einzelfall auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht aus. Diese setzt voraus, dass es durch die Tätigkeit eines gewerblichen Sammlers – ggf. in der Zusammenschau mit anderen gewerblichen Sammlern – prognostisch zu einer nicht nur geringfügigen Gebührenerhöhung kommt, die gerade kausal auf die Entziehung der Abfallfraktion durch den bzw. die Sammler zurückzuführen sein muss,
189vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17, Rn. 183; Klement, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 17, Rn. 152.
190Wann eine nicht nur geringfügige Gebührenerhöhung vorliegt braucht hier keiner Entscheidung zugeführt zu werden. Denn die Beklagte hat schon nicht vorgetragen, mit der Tätigkeit der gewerblichen Sammler gingen Einbußen der Sammelmenge einher, die zur Erhöhung der Abfallgebühren geführt haben bzw. aufgrund einer prognostischen Betrachtung alsbald zu einer Erhöhung führen würden.
191Das sinngemäße Argument der Beklagten, man könne bei weniger Erlösen aus der Alttextilienverwertung entsprechend weniger eine Quersubventionierung unrentabler Bereiche der Hausmüllentsorgung vornehmen, greift nicht. Abgesehen davon, dass dieses Vorbringen schon nicht auf Gebührenstabilität abzielt, sondern auf möglichst niedrige Gebühren – eben durch Quersubventionierung aufgrund Erlösen aus der Alttextilienverwertung –, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, es stünde eine relevante Gebührensenkung im Raum, wenn denn die Beklagte – gäbe es keine gewerblichen Sammler mehr im Stadtgebiet – eine höhere Sammelmenge und dementsprechend höhere Vergütungen aus der Alttextilienverwertung erhielte. Ausgehend von der – zu Gunsten der Beklagten – als zutreffend unterstellt (höchsten) geschätzten Sammelmenge von 649 t pro Jahr im Stadtgebiet (öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger: 270 t zuzüglich der nicht bestandskräftig untersagten gewerblichen Sammlungen: 379 t; jeweils bezogen auf das Jahr 2014; gemeinnützige Sammlungen einmal außen vor gelassen),
192vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 143,
193entgingen ihr (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in I2. von ca. 259.600,00 Euro – bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne –,
194vgl. zu dem erzielbaren Durchschnittserlös OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 20. Januar 2014 – 20 B 331/13 –, juris Rn. 44.
195In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 34.237.029,00 Euro) macht dies weniger als 1 % aus und fällt damit nicht wesentlich ins Gewicht,
196vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 145; vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 130 ff.
197Selbst wenn man die bereits (bestandskräftig) untersagten Sammlungen mit berücksichtigte und der Berechnung die angezeigte Gesamtsammelmenge aller 23 gewerblichen Sammlungen in I2. von 2.045 t – obwohl sich diese Menge angesichts des bislang für das Jahr 2014 prognostizierten tatsächlichen Gesamtalttextilaufkommens im Stadtgebiet L. von 1.023,7 t realistisch nicht ansatzweise wird erzielen lassen – zugrunde legte,
198vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 147,
199führte dies zu keinem anderen Ergebnis. Denn insoweit entgingen der Beklagten (zusätzliche) Erlöse aus der Verwertung in I2. von ca. 818.000,00 Euro – bei Zugrundelegung von 400,00 Euro erzielbarem Erlös pro Tonne –. In das Verhältnis zu den übrigen Kosten der Abfallentsorgung gesetzt (für das Jahr 2014: 34.237.029,00 Euro) machte dies weniger als 2,4 % aus und fiele damit gleichfalls nicht wesentlich ins Gewicht,
200vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 147; vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 8. August 2014 – 17 K 5343/13 –, juris Rn. 147 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Juli 2014 – 17 K 4917/13 –, juris Rn. 159 ff.
201Überdies müssen bei sämtlichen Betrachtungen dann auch noch der Beklagten entstehende Sammlungs- und Beförderungskosten ggf. in Form von Fremdleistungsentgelten in Abzug gebracht werden, die Gebührenauswirkungen unter diesem Betrag liegend wahrscheinlich machten. Darauf kam es aber nicht mehr an.
202dd. Überwiegende der Sammlung entgegenstehende öffentliche Interessen ergeben sich auch nicht aus § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2, Satz 3 Nr. 3 KrWG. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
203Was die Schutzrichtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es nicht in erster Linie um den Schutz des Wettbewerbs oder von Wettbewerbern gehen kann, auch wenn der Wortlaut der Vorschrift dies vordergründig nahe legen mag. Aufgrund der Systematik des § 17 Abs. 3 KrWG erweist sich (auch) dessen Satz 3 Nr. 3 als Konkretisierung des Satzes 2 Alt. 2, der wiederum das Merkmal der Gefährdung der Funktionsfähigkeit in Satz 1 konkretisiert. Von daher beurteilt sich auch die Schutzrichtung des Satzes 3 Nr. 3 danach, welchen Einfluss oder welchen Zusammenhang die dort genannten Aspekte auf die oder mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Gestalt der die Funktionsfähigkeit prägenden Merkmale Planungssicherheit und Organisationsverantwortung haben. Dementsprechend geht es bei der Norm darum, ob die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers deshalb in Frage steht, weil sich eine hinreichend konkret angedachte Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht im Wege der Drittbeauftragung wegen vergaberechtlicher Schwierigkeiten nicht ohne Weiteres realisieren lässt oder aber eine nach Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgte Drittbeauftragung deshalb in ihrem vertraglichen Bestand gefährdet ist, weil sie von einem anderen „unterlaufen“ wird,
204vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 194; VG Düsseldorf, Urteil vom 9. Mai 2014 – 17 K 3013/13 –, juris Rn. 164; VG Düsseldorf, Urteil vom 12. Juni 2014 – 17 K 2816/13 –, juris Rn. 135; VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 151.
205An einem konkret bevorstehenden Vergabeverfahren, in Ansehung dessen beurteilt werden könnte, was „erheblich erschwert“ werden soll, fehlt es hier. Dem nicht weiter substantiierten Vorbringen der Beklagten im rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren 17 L 2471/14,
206vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 153,
207derzeit werde die Ausschreibung zur Verwertung der Alttextilien durch die Stadt L. vorbereitet, lässt sich schon nicht entnehmen, dass ein Vergabeverfahren unmittelbar bevorsteht. Mangels eines aktuell durchgeführten Vergabeverfahrens ist auch das Tatbestandsmerkmal des „unterlaufens“ nicht einschlägig.
208Dessen ungeachtet ist darauf hinzuweisen, dass vor dem Hintergrund der in den Jahren 2013 und 2014 zu verzeichnenden Steigerung der Sammlungsmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (zweites Halbjahr 2013: 100 t, gesamtes Jahr 2014: voraussichtlich 270 t) und des – bei Hochrechnung der im zweiten Halbjahr 2013 erzielten Sammlungsmenge auf ein ganzes Jahr – relativ konstanten Niveaus der Sammlungsmengen mit steigender Tendenz,
209vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 154,
210keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass zukünftig bevorstehende Vergabeverfahren hinsichtlich der hier in Rede stehenden Abfallfraktion erheblich erschwert oder unterlaufen werden könnten. Denn auf Grundlage der vorgenannten, weitestgehend konstanten Sammlungsmengen kann die ausgeschriebene Leistung in einem Vergabeverfahren ohne Weiteres hinreichend konkret bestimmt werden. Im Hinblick auf mögliche Mengenschwankungen bestünde flankierend die Möglichkeit, einen entsprechenden Vorbehalt in eine Leistungsbeschreibung aufzunehmen. Schließlich sieht das Vergaberecht auch einen Schutz vor nachträglichen Änderungen der Geschäftsgrundlage vor, so dass ein neuer Preis unter Berücksichtigung der Mehr- oder Minderkosten zu vereinbaren wäre, wenn aufgrund einer Änderung in der Beschaffenheit der Leistung die Grundlagen des Preises für die im Vertrag vorgesehene Leistung geändert werden. Letztendlich müssen jedoch die an einem Ausschreibungsverfahren beteiligten Bieter mit einem Konkurrenzverhältnis zu gemeinnützigen und gewerblichen Sammlern grundsätzlich rechnen,
211vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 154; Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 17, Rn. 184 ff. m.w.N.
212ee. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte dafür, ein überwiegendes öffentliches Interesse könnte wegen einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung über die in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG genannten Regelbeispiele hinaus vorliegen,
213vgl. hierzu OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 2798/11 –, juris Rn. 198 ff.
214Der maßgebliche, über die Begriffe Planungssicherheit und Organisationsverantwortung erfasste, Gesichtspunkt ist nach den vorstehenden Ausführungen der – insbesondere auch in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zum Ausdruck kommende – Schutz der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstruktur. Diesbezügliche relevante Beeinträchtigungen, welche die Annahme überwiegender öffentlicher Interessen rechtfertigten, sind hier nicht ersichtlich.
215Hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung gilt, dass diese reibungslos funktionieren muss. Insbesondere dürfen durch die gewerblichen Sammlungen keine Strukturen (wesentlich) beeinträchtigt werden. Dass die Strukturen der Beklagten für Alttextilien bezogen auf den Sammlungsvorgang als solchen und die Verwertung dergestalt beeinträchtigt werden, ist nicht ansatzweise ersichtlich und wurde auch nicht hinreichend konkret geltend gemacht. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. der beauftragte Dritte mussten aufgrund der Sammlungstätigkeit der gewerblichen Sammler keine Anpassung ihrer Sammlungstätigkeit vornehmen. Vielmehr hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. die Drittbeauftragte H1. das Sammlungsvolumen seit Einführung der kommunalen Alttextilsammlung zum 1. Juli 2013 kontinuierlich erweitert, was – zumindest bezogen auf den aktuellen Sammelumfang – für ein mögliches lukratives Nebeneinander der verschiedenen Sammlungen spricht,
216vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 159.
217Auch unter dem Gesichtspunkt, dass Vorsorge für den Fall einer unvermittelten Einstellung der Sammlung der Klägerin getroffen werden musste und muss, kann keine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass es einen wesentlichen Aufwand in planungsmäßiger, personeller oder sächlicher Hinsicht erfordert hat und erfordert, um die öffentlich-rechtliche Entsorgung von Alttextilien für den Fall sicherzustellen, dass die Klägerin ihre (beabsichtigte) Sammlung unvermittelt einstellt. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund der im Stadtgebiet regelmäßig flächendeckend durchgeführten Sammlungen der Drittbeauftragten H1. ,
218vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 27. November 2014 – 17 L 2471/14 –, juris Rn. 160.
219Im Übrigen ist einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nichts Durchgreifendes entgegen zu halten. Dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger kann eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zugemutet werden,
220vgl. auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 24. Januar 2008 – 7 ME 192/07 –, juris Rn. 13 zu § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG.
221Hinzu kommt, dass – jedenfalls soweit die Marktpreise für Alttextilien stabil bleiben oder steigen – davon auszugehen ist, weitere Unternehmen stünden zur Verfügung, die gegebenenfalls auch kurzfristig das (flächendeckende) Sammeln, Befördern und die Verwertung der Alttextilien im Auftrag der Beklagten übernehmen können und – natürlich gegen entsprechende Bezahlung – auch würden. Dass die Erreichung dieses Zustands mit einem Aufwand verbunden war (und ist), der die Annahme einer wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur rechtfertigt, ist ebenfalls nicht ersichtlich.
222ff. Da es bereits an den Voraussetzungen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 und 2 KrWG fehlt, kommt es darauf, ob die Sammlung und Verwertung der Klägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG wesentlich leistungsfähiger ist, als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten, nicht mehr an.
223Ebensowenig bedarf es einer Entscheidung, ob die Beklagte die Vorschrift des § 18 Abs. 7 KrWG und die dort normierten Bestands-/Vertrauensschutzgesichtspunkte zutreffend und hinreichend berücksichtigt hat.
2242. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG sind ebenfalls nicht gegeben.
225Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
226a. Anzeigender ist der Träger der gewerblichen Sammlung, also die natürliche oder – wie hier – juristische Person, welche die Sammlung in eigener Verantwortung durchführt oder durchführen lässt,
227vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. März 2014 – 20 B 881/13 –, n.v. UA Seite 3.
228Der Anzeigende muss sich nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG das Verhalten der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen natürlichen Personen zurechnen lassen. Diese sind nicht nur nach § 2 Abs. 5 Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) diejenigen natürlichen Personen, die vom Träger der gewerblichen Sammlung mit der fachlichen Leitung, Überwachung und Kontrolle der durchgeführten Sammlung – insbesondere im Hinblick auf die Beachtung der hierfür geltenden Vorschriften und Anordnungen – bestellt worden sind, sondern darüber hinaus auch diejenigen Personen, die bestimmenden Einfluss auf die Durchführung der Sammlung ausüben,
229vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 75.
230Die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortliche Person wird in vielen Fällen das Organ oder der Geschäftsführer sein, kann aber auch der lokale Betriebs- bzw. Niederlassungsleiter sein.
231b. Unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist, wer nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben,
232vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
233Ob der Wortlaut dieser Norm einer einschränkenden Auslegung dahingehend bedarf, (bloße) Bedenken gegen die Zuverlässigkeit reichten für eine Untersagung nicht aus, es müsse vielmehr ein massives und systematisches Fehlverhalten „annähernd feststehen“,
234vgl. in diesem Sinne OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 122/13 –, juris Rn. 22 ff.,
235weil eine Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig den Schutzbereich der Art. 12, 14 GG tangieren dürfte, kann offen bleiben. Denn in jedem Falle – gerade auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten – müssen in Ansehung, dass durch die Untersagung jedenfalls hinsichtlich gewerblicher Sammlungen regelmäßig vorgenannte Grundrechte tangiert sein dürften, die Bedenken unabhängig von dem Grad ihrer Gewissheit ein so starkes Gewicht haben, dass sie, gemessen am Rang der Grundrechte und der Schwere des potentiellen Schadens, eine Untersagung im Einzelfall rechtfertigen,
236vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 4 ff.; in diesem Sinne auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 11; VGH Bayern, Beschluss vom 2. Mai 2013 – 20 AS 13.700 –, juris Rn. 22 und 25.
237Das Verdikt über die Zuverlässigkeit, welches vom Gericht voll zu überprüfen ist, ist ein Wahrscheinlichkeitsurteil. Es muss bei prognostischer Betrachtung die Gefahr bestehen, dass es im Falle der weiteren Durchführung der Sammlung zu gewichtigen Verstößen gegen abfallrechtliche und sonstige im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften kommen wird,
238vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 11.
239Das ist jedenfalls bei massiven und systematischen Verstößen gegen solche Vorschriften in der Vergangenheit in der Regel anzunehmen,
240vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 530/13 –, juris Rn. 10; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 14; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 476/13 –, juris Rn. 27.
241Zu den sonstigen im unmittelbaren Zusammenhang mit der Sammlung einschlägigen Vorschriften gehören auch straßenrechtliche Normen. Denn die für eine Untersagung relevante Frage der (Un-) Zuverlässigkeit ist nicht allein anhand der oder über die in § 8 Abs. 2 der Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV) genannten Kriterien zu konkretisieren. Unabhängig davon, ob im Rahmen der Entsorgungsfachbetriebeverordnung von einer abschließenden Konkretisierung der Zuverlässigkeit nach § 8 Abs. 1 Satz 1 EfbV durch Abs. 2 der Vorschrift auszugehen ist, lässt sich den Gesetzesmaterialien zum Kreislaufwirtschaftsgesetz nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe eine einschränkende Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG in der Weise im Blick gehabt, es solle allein auf die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien ankommen. Denn – wie dargelegt – ist im Allgemeinen unzuverlässig, wer nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß ausübt. Das schließt sämtliche Anforderungen an die Tätigkeit ein. In systematischer Hinsicht stellen die Zuverlässigkeitsregelungen in §§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 2 EfbV speziellere Regelungen im Verhältnis zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG dar, weil sie nur für Inhaber und verantwortliche Personen von Entsorgungsfachbetrieben gelten, während die Durchführung einer Sammlung nach § 18 KrWG nicht voraussetzt, dass das Sammlungsunternehmen Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Entsprechendes gilt für die Person, welche eine Sammlung anzeigt oder für sie verantwortlich ist. Auch aus § 53 KrWG ergibt sich nicht, dass ein Sammler von (nicht gefährlichen) Abfällen zwingend Entsorgungsfachbetrieb sein muss. Die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien mögen eine Orientierungshilfe bei der Auslegung des Zuverlässigkeitsbegriffs in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG darstellen, sie bilden jedoch keine Grenze in dem Sinne, dass nur die in § 8 Abs. 2 EfbV genannten Kriterien zur Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG herangezogen werden dürfen und dementsprechend straßenrechtliche Aspekte außer Betracht zu bleiben haben,
242vgl. zum Vorstehenden näher OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 12.
243Entsprechendes gilt für die Zuverlässigkeitsregelung in § 3 Abs. 2 der am 1. Juni 2014 in Kraft getretenen Verordnung über das Anzeige- und Erlaubnisverfahren für Sammler, Beförderer, Händler und Makler von Abfällen (AbfAEV), die abgesehen von kleineren Abweichungen im Wesentlichen inhaltsgleich zu § 8 Abs. 2 EfbV Regelbeispiele für die Annahme einer Unzuverlässigkeit des Betriebsinhabers enthält. Weder dem Wortlaut noch den Gesetzesmaterialien zu § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann entnommen werden, dass für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG lediglich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV genannten Kriterien Berücksichtigung finden dürfen und straßenrechtliche Aspekte außer Betracht bleiben müssen. Hierfür spricht nicht zuletzt die Systematik des § 3 AbfAEV. Denn § 3 Abs. 1 AbfAEV rekurriert nach seinem ausdrücklichen Wortlaut allein auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 53 Abs. 2 Satz 1 und § 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 KrWG, nimmt indes keinen Bezug auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG. Vor dem Hintergrund dieses durch § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen sachlichen Anwendungsbereiches der Vorschrift, können sich die in § 3 Abs. 2 AbfAEV enthaltenen Konkretisierungen in Form spezieller Regelbeispiele unter gesetzessystematischen Gesichtspunkten nicht auf Vorschriften beziehen, die von dem in § 3 Abs. 1 AbfAEV vorgegebenen Regelungsrahmen nicht erfasst sind,
244vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Oktober 2014 – 17 K 2897/13 –, juris Rn. 77.
245Auch sonst erschließt sich nicht, warum straßenrechtliche Aspekte bei der Zuverlässigkeitsbeurteilung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (generell) ausgenommen sein sollten. Dies macht jedenfalls dann keinen Sinn, wenn diese Aspekte im unmittelbaren Zusammenhang mit dem im Kreislaufwirtschaftsgesetz geregelten Vorgang der Sammlung stehen. Davon ist auszugehen, da nach § 3 Abs. 15 KrWG eine Sammlung durch das Einsammeln von Abfällen charakterisiert wird und das Aufstellen von Containern unmittelbar dem Einsammeln von Abfällen (Alttextilien) dient, vorausgesetzt es kommt gerade dabei oder dadurch zu straßenrechtlichen Verstößen.
246Dabei liegt ein Verstoß gegen straßenrechtliche Vorschriften nicht nur dann vor, wenn Container ohne Sondernutzungserlaubnis im dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Raum aufgestellt werden, sondern auch dann, wenn die Befüllung von auf Privatgrundstücken abgestellten Containern nur vom öffentlichen Straßenraum aus möglich ist,
247vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 16. Juni 2014 – 11 A 2816/12 –, juris Rn. 33.
248Die Unzuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG kann schließlich weiterhin angenommen werden, wenn Sammelcontainer systematisch und in massiver Weise widerrechtlich auf Privatgrundstücken aufgestellt werden,
249vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 18; ebenso angedeutet OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 – 20 B 607/13 –, juris Rn. 13.
250Auch im Rahmen des insoweit vergleichbaren § 35 Gewerbeordnung (GewO) rechtfertigen Zuwiderhandlungen gegen zivilrechtliche Normen grundsätzlich eine Gewerbeuntersagung, wenn die Rechtsverstöße so häufig auftreten, dass sie auf charakterliche Mängel schließen lassen, die die Unzuverlässigkeit des Gewerbetreibenden im Hinblick auf das ausgeübte Gewerbe begründen,
251vgl. Ehlers, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band 1, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 3. Auflage 2012, § 18 Rn. 56; Ennuschat, in: Tettinger/Wank/Ennuschat, GewO, 8. Auflage 2011, § 35 Rn. 75.
252Dabei können sowohl – bei hinreichender Schwere – einzelne Verstöße eine Untersagung rechtfertigen, als auch eine Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen, die jeweils für sich betrachtet keine ausreichende Grundlage für eine Untersagung bieten würden, wenn sie aufgrund ihrer Häufung einen Hang zur Nichtbeachtung geltender Vorschriften erkennen lässt,
253vgl. Karpenstein/Dingemann, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 18 Rn. 77.
254Da die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen bzw. Einverständniserklärungen von Privaten nicht durch die Klägerin als juristische Person selbst geschehen kann, ist bezüglich des Wahrscheinlichkeitsurteils betreffend die Zuverlässigkeit in erster Linie auf die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen abzustellen.
255Hinsichtlich des Beurteilungszeitraums für die Frage der Unzuverlässigkeit sind auch zwischen Erlass der Sammlungsuntersagung und dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung auftretende Änderungen in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht zu berücksichtigen, da es sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um einen Dauerverwaltungsakt handelt,
256vgl. näher OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. August 2013 – 20 A 3044/11 –, juris Rn. 26; VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Juni 2013 – 17 L 645/13 –, n.v. UA Seite 6 mit Verweis auf VGH Bayern, Beschluss vom 24. Juli 2012 – 20 CS 12.841 –, juris Rn. 25; OVG Niedersachsen, Urteil vom 21. März 2013 – 7 LB 56/11 –, juris Rn. 23.
257c. Dies zugrunde gelegt, sind nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand noch keine (ausreichenden) Tatsachen bekannt, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. zugleich der für die Leitung und Beaufsichtigung der klägerischen Sammlung verantwortlichen Personen ergeben.
258aa. Zum Zeitpunkt der Anzeige der Sammlung der Klägerin am 27. August 2012 bzw. zum Zeitpunkt der Untersagung der Sammlung am 30. April 2013 waren die für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten verantwortlichen Personen ausschließlich der jetzige Geschäftsführer K. O. und der – mittlerweile abberufene – Geschäftsführer X. C. .
259In diesem Zusammenhang ist – entgegen der Auffassung der Beklagten – nicht davon auszugehen, Herr W. O. sei die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person. Zwar wurde seitens der Klägerin in den der Sammlungsanzeige vom 27. August 2012 beigefügten Formblättern gemäß § 53 KrWG ursprünglich W. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person benannt. Die Klägerin hat jedoch im gerichtlichen Verfahren substantiiert und nachvollziehbar dargelegt, dass es sich insoweit um ein Versehen gehandelt habe. W. O. sei zu keinem Zeitpunkt im klägerischen Unternehmen tätig gewesen. Die für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person sei ausschließlich der Geschäftsführer K. O. . Ausweislich der im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Unterlagen hat die Klägerin die Anzeige nach § 53 KrWG mit Schreiben vom 4. September 2013 gegenüber dem Regierungspräsidium H. korrigiert. Der Eingang der korrigierten Anzeige wurde unter dem 4. Oktober 2013 durch das Regierungspräsidium H. behördlich bestätigt. In der nach Umfirmierung und Sitzverlegung am 30. September 2014 an das Regierungspräsidium E5. gerichteten Anzeige nach § 53 KrWG, deren Eingang am 10. November 2014 behördlich bestätigt wurde, wird demgemäß allein der Geschäftsführer K. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person benannt. Den Vortrag der Klägerin zur versehentlichen Benennung von W. O. als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person erachtet das Gericht vor dem Hintergrund ihrer Angaben im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren und der die Klägerin betreffenden Gesellschafterbeschlüsse und Handelsregistereintragungen als schlüssig. Denn W. O. wurde seitens der Klägerin im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren ausdrücklich nicht als verantwortliche Person benannt. Vielmehr wird bereits im Text der Sammlungsanzeige vom 27. August 2012 allein K. O. als Ansprechpartner angegeben. Darüber hinaus sind auch den gesellschaftsrechtlichen Beschlüssen und den Handelsregistereintragungen keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, W. O. habe im klägerischen Unternehmen zu irgendeinem Zeitpunkt eine leitende oder sonstige Funktion ausgeübt. Schließlich hat die Beklagte keine Tatsachen benannt, aus denen sich eine gegenteilige Annahme herleiten ließe. Ungeachtet der fehlenden Verantwortlichkeit von W. O. ist ergänzend darauf hinzuweisen, dass die vom Gericht eingeholte, ihn betreffende Auskunft aus dem Gewerbezentralregister keine Eintragung enthält.
260Die demnach im Zeitpunkt der Sammlungsanzeige bzw. der Sammlungsuntersagung für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen K. O. und X. C. haben in der Vergangenheit bei der Ausübung ihrer Tätigkeit (Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum bzw. auf Privatgrundstücken) jedenfalls nicht massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche oder zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen bzw. haben solche Verstöße – wegen ihrer Leitungsfunktion – nicht zu verantworten. Bei prognostischer Betrachtung ist deshalb nicht die Gefahr gegeben, dass es im Fall der weiteren Durchführung der Sammlung zu massiven und systematischen Verstößen gegen straßenrechtliche Vorschriften bzw. Zivilrecht kommen wird.
261Die von der Beklagten im Wesentlichen zur Begründung der Sammlungsuntersagung herangezogenen Gewerbeuntersagungsbescheide des Regierungspräsidiums H. vom 6. Dezember 2012, mit denen der Klägerin gemäß § 35 GewO die Ausübung des Gewerbes Einzelhandel mit Gebrauchtwaren (Textilien) sowie die Unterhaltung eines Lagerhauses zum Lagern von Gegenständen aller Art nebst Ausübung jeder anderen gewerblichen Tätigkeit, und den Geschäftsführern der Klägerin die Ausübung des vorgenannten Gewerbes sowie jede andere selbstständige gewerbliche Tätigkeit untersagt wurde, sind nicht geeignet, Bedenken gegen die Zuverlässigkeit im Hinblick auf massive und systematische Verstöße gegen öffentlich-rechtliche oder zivilrechtliche Erlaubnispflichten zu begründen. Denn die auf vorgebliche Verstöße gegen Straßenrecht in zahlreichen Städten des Bundesgebietes gestützten Gewerbeuntersagungsbescheide sind nicht bestandskräftig, sondern im Rahmen der hiergegen vor dem Verwaltungsgericht H. geführten Klageverfahren im Wege eines gerichtlichen Vergleiches am 29. August 2013 vollständig aufgehoben worden. Darüber hinaus hat das Regierungspräsidium H. mit Schreiben vom 9. September 2013 ausdrücklich festgestellt, dass die Organisationsmängel im Betrieb der Klägerin, die zum Vorwurf unzuverlässigen Verhaltens geführt haben, beseitigt wurden und nunmehr davon ausgegangen werde, dass der Gewerbebetrieb durch die Klägerin und ihre Geschäftsführer zuverlässig und ordnungsgemäß geführt werde. Angesichts dieser nach Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vom Regierungspräsidium H. formulierten positiven gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsprognose, kann eine Unzuverlässigkeit der Klägerin im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG jedenfalls nicht (mehr) ohne weitere tatsachengestützte Anhaltspunkte angenommen werden,
262vgl. in Bezug auf die Klägerin VGH Bayern, Beschluss vom 18. November 2013 – 20 CS 13.1625 –, juris Rn. 13; ähnlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 20.
263Vielmehr bedurfte es vor dem Hintergrund der Aufhebung der Gewerbeuntersagungsbescheide und der ausdrücklichen Feststellung der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit durch das Schreiben des Regierungspräsidiums H. vom 9. September 2013 eigener (weiterer) Sachverhaltsermittlungen der Beklagten – woran es vorliegend fehlt –, um prognostisch von einer Unzuverlässigkeit der Klägerin im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ausgehen zu können. Denn insoweit ist zu konstatieren, dass die zuständige Behörde aufgrund des in § 24 VwVfG NRW normierten Amtsermittlungsgrundsatzes eine Pflicht zur ausreichenden, eigenen Ermittlung des entscheidungserheblichen Sachverhalts trifft und ihr überdies die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Tatsachen, aus denen sich hinreichend gewichtige Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des gewerblichen Sammlers herleiten lassen, obliegt. Dies zugrunde gelegt ist es grundsätzlich nicht ausreichend, wenn sich die Behörde in Fällen der vorliegenden Art, in denen das Verdikt der Unzuverlässigkeit in Rede steht, allein auf „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren beruft. Sie muss vielmehr vor dem Hintergrund der grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung einer Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG regelmäßig selbst ermitteln, ob die Annahme der die Unzuverlässigkeit rechtfertigenden Tatsachen hinreichend bewiesen ist,
264vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 19 ff.; sowie bezogen auf die Klägerin ausdrücklich VG X1. , Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 57; wohl auch VGH Bayern, Beschluss vom 18. November 2013 – 20 CS 13.1625 –, juris Rn. 13.
265Denn es ist zunächst Aufgabe der zuständigen Behörde auf Grundlage ausreichender tatsachengestützter Anhaltspunkte zu beurteilen, ob der gewerbliche Sammler bzw. die für die Sammlung verantwortlichen Personen massiv und systematisch gegen öffentlich-rechtliche oder zivilrechtliche Erlaubnispflichten verstoßen haben. Zwar ist diese Vorgehensweise mit einem gewissen Verwaltungsaufwand verbunden. Vor dem Hintergrund der grundrechtsbeeinträchtigenden Wirkung einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG gestützten Sammlungsuntersagung ist die Ermittlung einer gesicherten und tragfähigen Tatsachengrundlage indes unerlässlich,
266vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 21.
267Dem steht auch nicht entgegen, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen aufgrund einer summarischen Prüfung in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes von einer Unzuverlässigkeit der Klägerin ausgegangen ist und weitere, über die Bezugnahme auf die Gewerbeuntersagungsbescheide des Regierungspräsidiums H. hinausgehende eigene Ermittlungen der zuständigen Behörden nicht für erforderlich erachtet hat,
268vgl. u.a. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 627/13 –, juris Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 12 ff.
269Denn ausweislich der Entscheidungsbegründungen war in den betreffenden Verfahren zwar vorgetragen, dass die Gewerbeuntersagungsbescheide des Regierungspräsidiums H. nicht bestandskräftig geworden sind. Es finden sich jedoch keine Hinweise darauf, dass auch die – im hiesigen Verfahren entscheidungserhebliche – ausdrückliche Zuverlässigkeitsprognose des Regierungspräsidiums H. im Schreiben vom 9. September 2013 Gegenstand der vorgenannten Verfahren gewesen ist,
270vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 627/13 –, juris Rn. 6; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 12 ff.
271Schließlich ist zu berücksichtigen, dass aufgrund des summarischen Prüfungsmaßstabes in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich nur eine eingeschränkte, auf präsente Beweismittel und glaubhaft gemachte Tatsachen beschränkte Sachverhaltsermittlung stattfindet,
272vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 80 Rn. 125 m.w.N.
273Demgemäß bietet die pauschale Bezugnahme der Beklagten auf die zwischenzeitlich aufgehobenen Gewerbeuntersagungsbescheide zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine ausreichende Tatsachengrundlage (mehr), um aktuell von einem massiven und systematischen Fehlverhalten der Klägerin und ihrer Geschäftsführer in der Vergangenheit auszugehen.
274Die darlegungs- und beweisbelastete Beklagte hat darüber hinaus nicht dargetan, dass seitens der Klägerin bzw. ihrer Geschäftsführer bezogen auf das Stadtgebiet L. vor Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung bei der Aufstellung von Altkleidersammelcontainern massiv und systematisch gegen öffentliches Straßenrecht oder Privatrecht verstoßen worden ist.
275Die Beklagte hat im Verwaltungs- und Gerichtsverfahren keinen einzigen, speziell auf die Klägerin bezogenen Verstoß dokumentiert. Vielmehr erschöpft sich der Vortrag der Beklagten im gerichtlichen Verfahren allein in der Annahme, die Klägerin sei als Vertreterin der Gesellschaft AG U1. – einer Gesellschaft des bürgerlichen Rechts (GbR) –, für die von dieser Gesellschaft auf der L2. Allee 170 (festgestellt am 18. Oktober 2012) und auf der V1. Straße 650-652 (festgestellt am 8. November 2012) in L. unrechtmäßig auf Privatgrundstücken aufgestellten Sammelcontainer verantwortlich, für die zusätzlich die Einholung von Sondernutzungserlaubnissen erforderlich gewesen sei. Diesbezüglich kann indes offenbleiben, ob der Klägerin etwaige Verstöße der Gesellschaft AG U1. überhaupt zugerechnet werden können. Denn selbst wenn man die im Jahr 2012 festgestellten Verstöße als zutreffend unterstellte und eine Zurechnung bejahte, wären die zwei dokumentierten Verstöße jedenfalls nicht geeignet, ein massives und systematisches Fehlverhalten der Klägerin bzw. ihrer Geschäftsführer in der Vergangenheit zu begründen.
276Auch eine Gesamtschau mit den von der Stadt X2. in den beigezogenen Verfahren 17 K 3310/13 und 17 L 575/13 geltend gemachten Verstößen führt zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung. Insoweit hat die Stadt X2. vorgetragen, es seien in den Jahren 2011 bis 2013 sechs Bußgeldbescheide gegen die „C. GmbH“ erlassen worden, weil diese im Stadtgebiet X2. Altkleidersammelcontainer auf bzw. an öffentlichen Gehwegen ohne Einholung einer Sondernutzungserlaubnis an den Standorten I1. -C2. Straße (Einmündung L4. -T1. -Straße) (Bußgeldbescheid vom 3. Juni 2011), Straße I2. (gegenüber Haus Nr. 19) (Bußgeldbescheid vom 27. März 2012), S. Straße (Einmündung zu den Häusern 39 ff.) (Bußgeldbescheid vom 27. März 2012), Straße E1. (vor Haus Nr. 54 an der Bushaltestelle) (Bußgeldbescheid vom 27. März 2012), Straße I2. (vor Haus Nr. 62) (Bußgeldbescheid vom 27. März 2012), E2. Straße (vor Haus Nr. 8) und I3. Straße (westlich neben dem Spielplatz Rückseite der Straße O1.------weg ) (Bußgeldbescheid vom 18. März 2013) aufgestellt habe (vgl. Bl. 90, 91 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Hinsichtlich der durch die Stadt X2. behaupteten Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht fehlt es indes an einer hinreichend substantiierten Dokumentation mittels aussagekräftiger Lichtbilder mit Datums- und Zeitangaben nebst Katasterauszügen und genauer Angabe der Containerstandorte. Hinzu kommt, dass die vom Gericht eingeholten Auskünfte aus dem Gewerbezentralregister betreffend die „C. GmbH“, K. O. und X. C. keine Eintragungen aufweisen. Selbst wenn jedoch die von der Stadt X2. angeführten Verstöße gegen Straßen- und Wegerecht als zutreffend unterstellt werden, führte dies in der Gesamtschau nicht zur Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens in der Vergangenheit. Denn jedenfalls insgesamt acht – zu Lasten der Klägerin als zutreffend unterstellte – Verstöße gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten – zumal über einen Zeitraum von rund drei Jahren – vermögen (noch) keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden bzw. der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG zu begründen.
277bb. Auch das nach Erlass der Ordnungsverfügung zu berücksichtigende Verhalten der Klägerin bzw. des aktuellen Geschäftsführers K. O. sowie des zwischenzeitlich abberufenen Geschäftsführers X. C. führt zu keinem anderen Ergebnis. Es ist folglich mangels ausreichender tatsachengestützter Erkenntnisse im maßgeblichen Zeitpunkt des Schlusses der mündlichen Verhandlung (weiterhin) von der Zuverlässigkeit der Klägerin bzw. ihres verbliebenen Geschäftsführers K. O. auszugehen.
278Seit dem 30. April 2013 ist dem Gericht für das Stadtgebiet L. in Bezug auf die Klägerin kein einziger Fall bekannt geworden, der – möglicherweise – einen Verstoß gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten darstellt.
279Soweit die Beklagte zur Begründung eines Verstoßes gegen Straßenrecht bzw. Zivilrecht darauf rekurriert, durch die Gesellschaft AG U1. seien auf der H2.--------straße in L. (festgestellt am 6. Mai 2013) auf Privatgrundstücken Sammelcontainer ohne Zustimmung der Grundstückseigentümer aufgestellt worden, zudem habe es aufgrund der Positionierung der Container einer Sondernutzungserlaubnis bedurft, begründet dies keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit. Diesbezüglich kann wiederum dahinstehen, ob der Klägerin etwaige Verstöße der Gesellschaft AG U1. überhaupt zugerechnet werden können. Denn selbst wenn man den im Jahr 2013 festgestellten Verstoß als zutreffend unterstellte und eine Zurechnung bejahte, wäre dieser singuläre Verstoß jedenfalls nicht geeignet, ein massives und systematisches Fehlverhalten der Klägerin bzw. ihrer Geschäftsführer zu begründen.
280Die von der Beklagten pauschal in Bezug genommenen Presseberichte vom 18. Dezember 2013 über eine vermeintlich ungenehmigte Aufstellung von Sammelcontainern durch die Gesellschaft AG U1. auf Parkplätzen der Firma B. in X1. und P. bilden – ungeachtet der Problematik einer Zurechnung – mangels eigenständiger Sachverhaltsermittlung und Überprüfung der in Rede stehenden Verstöße durch die Beklagte schon keine ausreichende Tatsachengrundlage für die Annahme, die Klägerin habe systematisch und massiv gegen die Rechtsordnung verstoßen,
281vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 20 f.
282Schließlich vermögen etwaige, von der Firma E. GmbH begangene Verstöße gegen Straßenrecht oder Zivilrecht keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der hiesigen Klägerin zu begründen. Soweit die Beklagte vorträgt, die Firma E. GmbH habe im Stadtgebiet L. auf der L3. Straße 447 (festgestellt am 16. September 2013) und – durch die Firma D. KG – auf der C1.-----straße 59 (festgestellt am 23. Oktober 2013) Altkleidersammelcontainer auf Privatgrundstücken aufgestellt, ohne die Zustimmung der jeweiligen Grundstückseigentümer eingeholt zu haben, fehlt es an einer rechtlichen und tatsächlichen Grundlage, derartige Verstöße der Klägerin zuzurechnen. Bei der Klägerin und der Firma E. GmbH handelt es sich um unterschiedliche juristische Personen, mit unterschiedlichen Geschäftsführern. Auch sonst bestehen keine substantiellen Anhaltspunkte für anderweitige gesellschaftsrechtliche bzw. personelle Verflechtungen zwischen den beiden Firmen. Das Argument der Beklagten, Verstöße der Firma E. GmbH gegen Straßenrecht bzw. Privatrecht begründeten die Unzuverlässigkeit ihres Geschäftsführers W. O. und diese Unzuverlässigkeit sei wiederum der Klägerin zuzurechnen, greift nicht durch. Denn – wie bereits unter B. III. 2. c. aa. ausgeführt – hat die Klägerin schlüssig dargelegt, dass W. O. zu keinem Zeitpunkt eine leitende oder sonstige Funktion im klägerischen Unternehmen ausgeübt habe und nur versehentlich in zwei Formblättern nach § 53 KrWG als für die Leitung und Beaufsichtigung des Betriebes verantwortliche Person benannt worden sei. Vor diesem Hintergrund fehlt es in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht an jeglichem Anknüpfungspunkt für eine Zurechnung des Verhaltens von W. O. zur Klägerin. Das Geschäftsgebaren der Firma E. GmbH und ihres Geschäftsführers mag möglicherweise – sofern insgesamt die Schwelle eines massiven und systematischen Fehlverhaltens überschritten wird – Anlass für ein behördliches Vorgehen gegenüber der E. GmbH bieten, ist jedoch nicht geeignet, die (derzeitige) Zuverlässigkeit der Klägerin in Frage zu stellen. Denn es geht nicht an, eine gegenüber der Klägerin ausgesprochene Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG mit grundrechtsbeeinträchtigender Wirkung auf vage Anhaltspunkte, Mutmaßungen und pauschale Zurechnungen zu stützen,
283vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 21.
284Darüber hinaus führt auch eine Zusammenschau mit den von der Stadt X2. in den beigezogenen Verfahren 17 K 3310/13 und 17 L 575/13 geltend gemachten Verstößen zu keiner anderen rechtlichen Beurteilung. Hierzu wird seitens der Stadt X2. vorgetragen, es seien durch die Klägerin Sammelcontainer auf privaten Grundstücken ohne Zustimmung der Grundstückseigentümer am X3.---ring (I2. C3. . 10) und auf Flächen der Stadt X2. aufgestellt worden (vgl. Bl. 84 der Gerichtsakte im Verfahren 17 L 575/13). Hinsichtlich dieser Verstöße fehlt es indes an einer genauen zeitlichen Eingrenzung (wohl im Jahr 2013) und an einer hinreichend substantiierten Dokumentation mittels aussagekräftiger Lichtbilder mit Datums- und Zeitangaben nebst Katasterauszügen und genauer Angabe der Containerstandorte. Überdies hat die Stadt X2. mit Schriftsatz vom 23. Januar 2014 mitgeteilt, die Klägerin betätige sich mittels eines am X3.---ring (vor der Einmündung der T2.----------straße ) auf einem Privatgrundstück ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers aufgestellten Sammelcontainers weiterhin als gewerbliche Sammlerin. Selbst wenn jedoch die von der Stadt X2. angeführten Verstöße gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten als zutreffend unterstellt werden, begründeten diese in der Gesamtschau jedenfalls nicht die Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens. Denn insbesondere vor dem Hintergrund der für die Zeit vor Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung positiv ausfallenden Zuverlässigkeitsprognose sind die in Rede stehenden drei bzw., bei unterstellter Zurechnung des durch die Beklagte im Stadtgebiet L. festgestellten Verstoßes der AG U1. , vier zu Lasten der Klägerin als zutreffend unterstellten Verstößen gegen öffentlich-rechtliche bzw. zivilrechtliche Erlaubnispflichten nicht geeignet, um ein massives und systematisches Fehlverhalten annehmen zu können.
285Fehlt es nach den vorstehenden Ausführungen (aktuell) schon an einer, für die Annahme eines massiven und systematischen Fehlverhaltens hinreichend aussagekräftig dokumentierten Zahl von Verstößen gegen Straßenrecht und Privatrecht, kann vorliegend dahinstehen, ob es die Klägerin – wie die Beklagte meint – durch ein Auftreten als Vertreterin der Gesellschaft AG U1. darauf anlegt, den tatsächlichen Umfang ihrer Sammlungstätigkeit zu verschleiern,
286vgl. zu diesem Aspekt OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11. Dezember 2013 – 20 B 444/13 –, juris Rn. 18; kritisch hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 20 f.
287Soweit sich die Beklagte für die Begründung von Bedenken gegen die Zuverlässigkeit zudem – ohne insoweit eigene Sachverhaltsermittlungen anzustellen – auf Entscheidungen anderer Behörden und deren verwaltungsgerichtliche Bestätigungen beruft, ist – wie bereits unter B. III. 2. c. aa. ausgeführt – darauf hinzuweisen, dass die schlichte Bezugnahme auf „fremde“ Verwaltungs- und/oder Gerichtsverfahren keine ausreichende Tatsachengrundlage für eine Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG bietet,
288vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. Mai 2014 – 10 S 30/14 –, juris Rn. 19 ff.; sowie bezogen auf die Klägerin ausdrücklich VG X1. , Beschluss vom 28. Januar 2013 – W 4 S 12.1130 –, juris Rn. 57; wohl auch VGH Bayern, Beschluss vom 18. November 2013 – 20 CS 13.1625 –, juris Rn. 13.
289Ungeachtet der aktuell noch im Raume stehenden Verstöße ist bei der vom Gericht anzustellenden Prognoseentscheidung flankierend zu berücksichtigen, dass die eingeholten Gewerbezentralregisterauskünfte über die „C. GmbH“, X. C. und K. O. keine Eintragungen aufweisen. Hinzu kommt, dass die Klägerin die bislang gegen sie erhobenen Vorwürfe zum Anlass genommen hat, unternehmensinterne Veränderungen der Arbeitsabläufe und der Personalstruktur vorzunehmen. So lässt sie sich fortlaufend als Entsorgungsfachbetrieb zertifizieren und hat neue Mitarbeiter für die Rechtsabteilung sowie zur Suche und Überwachung geeigneter Containerstellplätze eingestellt. Des Weiteren ist durch die Abberufung des zweiten Geschäftsführers X. C. eine Veränderung in der Unternehmensführung eingetreten. Seit dem 1. Juni 2012 würden neben dem vorhandenen Containerbestand grundsätzlich keine neuen Containerstandorte erschlossen. Neue Container würden lediglich nach Auslaufen entsprechender Standortverträge im näheren Umfeld der bisherigen Standorte aufgestellt, wobei Neuaufstellungen in allen Fällen nur nach Abschluss privatrechtlicher Verträge bzw. Einholung behördlicher Genehmigungen für den jeweiligen Standort erfolgten. Ferner würden sämtliche Containerstellplätze zum Zwecke der Überwachung geographisch und fotografisch dokumentiert. Diese unternehmensinternen Umstrukturierungen, mit denen – angesichts der nach Erlass der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung geringen Zahl der noch im Raume stehenden Vorwürfe – positive Veränderungen einhergehen, tragen dazu bei, dass (jedenfalls derzeit) nicht von einer Unzuverlässigkeit der Klägerin ausgegangen werden kann.
290Fehlt es damit an ausreichenden tatsachengestützte Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin und des aktuellen Geschäftsführers K. O. bzw. des zwischenzeitlich abberufenen zweiten Geschäftsführers X. C. , fällt das Wahrscheinlichkeitsurteil in Bezug auf die Zuverlässigkeit im Sinne von § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG (derzeit) positiv aus.
291Das Gericht war auch nicht gehalten, weitere Ermittlungen hinsichtlich Verstößen gegen öffentlich-rechtliche und zivilrechtliche Erlaubnispflichten anzustellen. Denn hierfür bestanden keine zureichenden Anhaltspunkte, die entsprechende Maßnahmen erforderlich erscheinen ließen. Es obliegt vielmehr der Beklagten, die sich auf die Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG beruft, die für sie günstigen Voraussetzungen darzulegen. Denn die Beteiligten sind gemäß § 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung verpflichtet. Diese Mitwirkungspflicht erfasst insbesondere den (substantiierten) Vortrag von Umständen, die der „Sphäre“ eines Beteiligten – hier der Beklagten – zuzurechnen sind,
292vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 19. Auflage 2013, § 86 Rn. 11 m.w.N.
2933. Die Rechtswidrigkeit der auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW) beruhenden Zwangsgeldandrohung folgt aus der materiell rechtswidrigen Grundverfügung.
294C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
295Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 und 2 Zivilprozessordnung (ZPO).
296Die Berufung war nicht nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO vorliegt.
Tenor
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen, soweit sie sich gegen die in der Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 unter Nr. 2 enthaltene Zwangsgeldandrohung richtet.
Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Am 4. Dezember 2012 zeigte die Klägerin bei der Beklagten gemäß § 18 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) an, im Stadtgebiet der Beklagten eine gewerbliche Sammlung von Altkleidern und Schuhen aus privaten Haushalten in Form einer Straßensammlung durchführen zu wollen.
3Die Beklagte (Fachbereich Umwelt) forderte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Dezember 2012 auf, zur Vervollständigung der Anzeige noch nähere Angaben zum Unternehmen, zu Art und Umfang der geplanten Sammlung und zu den vorgesehenen Verwertungswegen zu machen und aktuellere Führungszeugnisse und Gewerbezentralregisterauszüge einzureichen.
4Die B. GmbH & Co. KG (im Folgenden B. ) führte zur Anzeige der Klägerin aus: Sie unterhalte seit dem Jahr 2000 ein flächendeckendes Sammelsystem. An derzeit 205 Standorten hätten die Bürger die Möglichkeit, Alttextilien schnell und bequem zu entsorgen. Die Container würden im ein- oder zweiwöchigen Entsorgungsturnus geleert. Die Standorte würden regelmäßig kontrolliert und gesäubert und defekte Container würden ausgetauscht. Die Bürger könnten größere Mengen an Alttextilien auch in ihrem Wertstoffzentrum abgeben. Für Bürgeranfragen und Beschwerden in Zusammenhang mit der Alttextilienverwertung stehe ihre Hotline Abfallberatung kontinuierlich zur Verfügung. Jährlich würden ca. 850 Tonnen Altkleider von ihr im Stadtgebiet gesammelt. Die gesammelten Textilien würden einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb zur Verwertung übergeben. Langfristige Entsorgungsverträge mit den Entsorgungspartnern gewährleisteten eine kontinuierliche Sicherstellung des Entsorgungsangebotes unabhängig von der aktuellen Weltmarktlage für Alttextilien. Als unmittelbar von der Stadt beauftragter Dritter seien die Erträge der Sammlung gebührenrelevant und die erwirtschafteten Erlöse flössen vollständig in die Gebührenkalkulation der Abfallentsorgung der Beklagten ein.
5Unter dem 28. März 2013 nahm die Beklagte (Fachbereich Finanzen/ Beteiligungen) in ihrer Funktion als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zu der Anzeige der Klägerin gemäß § 18 Abs. 4 KrWG im Wesentlichen wie folgt Stellung: Die Sammlung und Erfassung von Alttextilien erfolge im Stadtgebiet über Sammelcontainer der B. . Diese sei von der Beklagten vertraglich mit der Erfassung und Verwertung von Alttextilien und -schuhen im Stadtgebiet beauftragt. Durch die angezeigte Sammlung der Klägerin würde die Entsorgungssicherheit und Funktionsfähigkeit des vom beauftragten Unternehmen eingerichteten nutzerfreundlichen Rücknahmesystems beeinträchtigt. Die Klägerin könne eine vollständige Erfassung und Sammlung von Alttextilien im Stadtgebiet nicht sicherstellen. Es müsse daher von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Aufgabenträgers ausgegangen werden, da insoweit auch die gemeinwohlorientierte Servicegerechtigkeit der Leistung zu berücksichtigen sei.
6Am 3. April 2013 übersandte die Klägerin nähere Angaben zur beabsichtigten Sammlung und weitere Unterlagen. Sie teilte unter anderem mit: Es handele sich bei ihr um ein Kleinstunternehmen mit zehn Mitarbeitern und drei Fahrzeugen und sie beabsichtige, ab sofort flächendeckend im gesamten Stadtgebiet zu sammeln. Die Sammlung erfolge voraussichtlich zwei Mal monatlich als Straßensammlung mit Sammelkörbern, Säcken oder Eimern, eventuell auch über Container, wenn Stellplätze akquiriert werden könnten. Die Abfälle würden an zugelassene Entsorgungsunternehmen in Polen zur Wiederverwendung und -verwertung weitergegeben. Die Klägerin legte unter anderem die Verträge mit den benannten Verwertungsbetrieben bei.
7Mit der Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 - zugestellt am 6. Mai 2013 - untersagte die Beklagte der Klägerin nach vorheriger Anhörung, in ihrem Stadtgebiet entsprechend der Anzeige vom 4. Dezember 2012 Altkleider und -schuhe gewerblich zu sammeln (Nr. 1). Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 € je Kalendertag und Sammlungsgebiet bzw. je Altkleidercontainer an (Nr. 2). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Der Sammlung der Klägerin stünden überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Durch sie würden Abfälle erfasst, für die die Beklagte bzw. der von ihr beauftragte Dritte ein hochwertiges, flächendeckendes Sammelsystem eingerichtet habe. Bei der Bewertung sei auch das Zusammenwirken der gewerblichen Sammlung der Klägerin mit einer Vielzahl weiterer angezeigter Sammlungen zu berücksichtigen. Die von der Klägerin angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle sei auch nicht wesentlich leistungsfähiger als diejenige des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. des von ihm beauftragten Dritten.
8Die Klägerin hat am 6. Juni 2013 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Es sei bereits zweifelhaft, ob bei der Beklagten eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorhanden sei. Insoweit komme ein Verstoß gegen das staatliche Neutralitätsgebot in Betracht. Die streitgegenständliche Untersagungsverfügung könne materiell bereits deshalb nicht auf das Kreislaufwirtschaftsgesetz gestützt werden, weil es sich bei Altkleidern nicht um Abfall im Sinne des § 3 KrWG handele. Der Besitzer der Altkleider gebe seine Sachherrschaft nicht ohne jede weitere Zweckbestimmung auf, sondern gebe die Kleidung in die Sammlung, damit sie weitergetragen werde. Die Untersagungsverfügung sei im Übrigen zwar vom Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG gedeckt, es sei aber eine einschränkende, europarechtskonforme Auslegung geboten. Das bloße Vorhandensein eines Systems der haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger rechtfertige nicht die Annahme einer wesentlichen Beeinträchtigung seiner Planungssicherheit und Organisationsverantwortung. Vorliegend sei eine solche Beeinträchtigung nicht anzunehmen, weil die beabsichtigte Sammlung der Klägerin nur geringe Mengen erfasse (ca. 60 Tonnen im Jahr). Daher seien auch nur geringfügige Auswirkungen auf die Gebührenkalkulation zu erwarten. Es könne nicht jede Gebührenerhöhung als Gefährdung der Gebührenstabilität eingestuft werden. Auf andere Gründe habe die Beklagte ihre Verfügung nicht gestützt.
9Die Klägerin hat beantragt,
10die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 23. April 2013 aufzuheben.
11Die Beklagte hat beantragt,
12die Klage abzuweisen.
13Die Beklagte hat sich auf die Begründung der Untersagungsverfügung berufen und ergänzend im Wesentlichen geltend gemacht: Sie sei nach § 1 Abs. 3 ZustVU als untere Umweltschutzbehörde sachlich zuständig. Die Funktionen der unteren Umweltschutzbehörde und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers würden von getrennten Organisationseinheiten wahrgenommen. Die Funktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers obliege dem Fachbereich Finanzen im Dezernat II, die untere Abfallwirtschaftsbehörde sei hingegen dem Fachbereich Umwelt im Dezernat III zugeordnet. Es finde somit eine organisatorische wie auch personelle Trennung dieser beiden Aufgabenbereiche statt. Die dreimonatige Frist des § 18 Abs. 1 KrWG beziehe sich auf die Anzeige der Sammlung, nicht auf Maßnahmen der Behörde. Im Übrigen sei die Klägerin noch innerhalb von drei Monaten nach Eingang der vollständigen Anzeige zum beabsichtigten Erlass der streitgegenständlichen Verfügung angehört worden. Alttextilien unterfielen dem Abfallbegriff des Kreislaufwirtschaftsgesetzes. Der Einwurf in den Altkleidercontainer sei eine Entledigung im Sinne des § 3 KrWG. Altkleider seien nur dann kein Abfall, wenn sie persönlich bei einer Kleiderkammer abgegeben würden. Das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei erfüllt. Die Beklagte habe die dahingehende Entscheidung des Gesetzgebers zu respektieren. Die Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers könne auch nicht als nur geringfügig angesehen werden, da auch das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen berücksichtigt werden müsse und für ihr Stadtgebiet eine Vielzahl gewerblicher Altkleidersammlungen angezeigt worden sei. Bei einer vollständigen Aufstellung der durch Dritte angezeigten Container würde voraussichtlich mindestens die Hälfte der Einsammelmenge der B. wegfallen.
14Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die angefochtene Untersagungsverfügung der Beklagten vom 23. April 2013 aufgehoben und zur Begründung angeführt: Der angefochtene Bescheid sei zwar formell, nicht jedoch materiell rechtmäßig. Der angezeigten gewerblichen Sammlung der Klägerin stünden keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Es lasse sich bei der gebotenen europarechtskonformen Auslegung der Regelung in § 17 Abs. 3 KrWG nicht feststellen, dass eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten wegen Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen oder wegen wesentlicher Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung anzunehmen sei. Die im Hinblick auf letzteres genannten Regelbeispiele des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG seien nicht erfüllt. Dies gelte insbesondere für die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG. Zwar führe die von der Beklagten beauftragte B. im Stadtgebiet eine eigene hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung von Alttextilien durch. Dies allein reiche aber nicht aus, um von einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG ausgehen zu können. Zwar lege der Wortlaut der Bestimmung dies nahe. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG diene aber der Ausfüllung des § 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG, wonach die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt sein müsse - und zwar bezogen auf die nach Satz 1 geschützte Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Diese wiederum könne nicht bereits aufgrund des bloßen Nebeneinanders von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten als gefährdet angesehen werden. Wenn eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers stets angenommen würde, wenn ein öffentlich-rechtlich organisiertes Entsorgungssystem überhaupt bestehe, führe dies zu einem europarechtlich nicht gerechtfertigten absoluten Konkurrenzschutz. Vor diesem Hintergrund bedürfe § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer einschränkenden Auslegung. Vor dem Hintergrund der Altpapierentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG so zu verstehen, dass eine spürbare Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung dann gegeben sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde. Es lägen hier indes keine greifbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass das bisherige System nicht auch bei Zulassung der Sammlung der Klägerin weiter betrieben werden könne. Die Sammlung über Container im Bringsystem verursache einen relativ geringen Aufwand und könne ohne weiteres an steigende oder fallende Sammelmengen angepasst werden, indem die Container zum Beispiel häufiger oder seltener geleert würden. Der Beklagte habe weder dargelegt noch sei sonst ersichtlich, dass Konsequenzen in technischer, organisatorischer, personeller oder wirtschaftlicher Hinsicht gezogen werden müssten, die zu einer wesentlichen Änderung oder Anpassung der Strukturen im Bereich der Entsorgung von Alttextilien im Stadtgebiet führten. Mitarbeiter und Fahrzeuge könnten auch anderweitig Verwendung finden. Allein die Abschöpfung eines bestimmten Anteils des vorhandenen Wertstoffpotenzials müsse nicht mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung einhergehen. Zwar seien solche Auswirkungen tatsächlich schwer abzuschätzen, insbesondere angesichts ungenauer Angaben zum geplanten Umfang der Sammlung durch die gewerblichen Sammler. Dies rechtfertige indes nicht den Erlass einer insoweit vorsorglichen Untersagungsverfügung, wenn und soweit nicht absehbar sei, ob überhaupt eine Änderung der Entsorgungsstrukturen erforderlich werden könne. Insoweit sei die zukünftige Entwicklung abzuwarten.
15Mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung wendet die Beklagte im Wesentlichen ein: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, der klare Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedürfe einer restriktiven europarechtskonformen Auslegung. Dies ergebe sich zunächst aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 -. Auf die durch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Altpapierurteil exemplarisch genannten und durch das Verwaltungsgericht schon deshalb fälschlicherweise unbedingt vorausgesetzten ungeschriebenen Umstände, wonach eine Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung nur anzunehmen sei, wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zu einer wesentlichen Änderung und Anpassung seiner Entsorgungsstruktur gezwungen werde, könne deshalb nicht (allein) abgestellt werden. Gerade angesichts des weiten Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Umsetzung von Art. 106 Abs. 2 AEUV bedürfe dies auch keiner europarechtlichen Korrektur. Die durch das Bundesverfassungsgericht für zulässig erachtete eigenständige Schutzbedürftigkeit der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung in der konkreten Ausgestaltung wäre hinfällig und der Wille des Gesetzgebers, der sich an diesen entwickelten Grundsätzen im Sinne der Rechtssicherheit und -klarheit orientiert habe, würde verletzt, wenn eine Beeinträchtigung dieser überwiegenden Interessen an zusätzliche, unbestimmte und ungeschriebene materielle Anforderungen geknüpft würde. Dies stelle keine vom Gesetzgeber beabsichtigte klare Leitlinie im Interesse einer intendierten Rechtssicherheit für alle Beteiligten dar. In europarechtlicher Hinsicht sei zudem zu berücksichtigen, dass Beschränkungen der Waren- und Wettbewerbsfreiheit bereits dann für gerechtfertigt gehalten würden, wenn sie dazu dienten, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden könne. Nach der Rechtsprechung des EuGH sei die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der konkreten Organisations- und Finanzierungsformen im Übrigen kein Gegenstand europarechtlicher Prüfung. Unabhängig davon habe sie, die Beklagte, ausreichend dargelegt, dass wesentliche Beeinträchtigungen auch konkret zu erwarten seien. Gegenwärtig würden durch die B. ca. 1.000 Tonnen Alttextilien pro Jahr gesammelt. Lege man ein Altkleiderpotenzial von 8 kg pro Einwohner und Jahr zugrunde, ergebe sich für die B. eine maximale Erfassungsmenge von knapp 1.300 Tonnen bei vollständiger Abschöpfung. Davon seien Mengen abzuziehen, die in die direkte Secondhand-Vermarktung insbesondere bei Kinderkleidung oder in Rücknahmesysteme von Händlern (z. B. H & M) gingen. Es verbleibe so ein Potenzial von ca. 1.100 Tonnen pro Jahr. Nach den ihr vorliegenden Anzeigen beabsichtigten sechs gewerbliche Sammlungen mit insgesamt 375 Sammelcontainern 805 Tonnen Alttextilien pro Jahr im Stadtgebiet einzusammeln. Sechs weitere gewerbliche Sammler hätten zwar die Anzahl der Container nicht angegeben, jedoch eine voraussichtliche Sammelmenge von knapp 200 Tonnen pro Jahr benannt. Darüber hinaus seien sieben Straßensammlungen mit einer geschätzten Sammelmenge von knapp 139 Tonnen pro Jahr angezeigt worden. Hinzu kämen die vor Inkrafttreten des neuen Kreislaufwirtschaftsgesetzes bereits vorhandenen 29 Container. Insgesamt ergebe sich aus diesen Zahlen eine beabsichtigte Sammelmenge der gewerblichen Sammler, die deutlich über dem vorhandenen Potenzial liege. Sie sei auch nicht verpflichtet zuzuwarten, bis die befürchteten Auswirkungen auf die von der B. durchgeführte flächendeckende hochwertige Entsorgung tatsächlich stattgefunden hätten.
16Unabhängig davon gehe sie, die Beklagte, inzwischen davon aus, dass die beabsichtigte Sammlung der Klägerin auch wegen deren Unzuverlässigkeit untersagt werden müsse. Aus den von ihr eingeholten Auszügen aus dem Gewerbezentralregister und dem polizeilichen Führungszeugnis des Geschäftsführers ergäben sich nicht nur Verstöße gegen die Anzeigepflicht in ihrem Stadtgebiet, sondern auch in H. und in L. . Insbesondere seien Bußgeldbescheide der Stadt H. vom 9. Januar 2013 und vom 19. November 2013 der Stadt H. nach Einspruchrücknahme der Klägerin zwischenzeitlich rechtskräftig geworden. Darüber hinaus seien weitere Bußgeldbescheide (etwa aus dem Kreis S. ) einzubeziehen, in denen das Einspruchsverfahren noch nicht abgeschlossen sei. Auch der Kreis D. betreibe ein entsprechendes Verfahren, da die Klägerin ohne Einholung einer Sondernutzungserlaubnis eine Straßensammlung mittels Waschkörben und Eimern durchgeführt habe. Ferner betreibe die Klägerin in E. seit ca. sechs Monaten eine Sortieranlage, ohne hierfür die erforderliche Baugenehmigung eingeholt zu haben. Ebenso wenig habe sie ihr Gewerbe bei der Stadt E. angemeldet.
17In der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hat die Beklagte die in ihrer Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 unter Nr. 2 enthaltene Zwangsgeldandrohung aufgehoben.
18Die Beklagte beantragt,
19das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
20Die Klägerin beantragt,
21die Berufung zurückzuweisen.
22Zur Begründung nimmt sie Bezug auf ihren erstinstanzlichen Vortrag und die Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Weiter führt sie im Wesentlichen an: Die tatsächlichen Annahmen der Beklagten zu den zu erwartenden Auswirkungen gewerblicher Sammlungen auf die Sammlung der B. überzeugten nicht. Danach erziele die B. bei einem angenommenen Potenzial von 8 kg pro Einwohner pro Jahr einen Wirkungsgrad von 90 %. Die Klägerin gehe nach eigenen Erfahrungen jedoch davon aus, dass lediglich ein Potenzial von 6 kg pro Einwohner und Jahr realistisch sei. Das System sei etabliert und erziele offenbar wachsende Sammelmengen. Hierzu trage auch der Standortvorteil bei, dass die B. an öffentlichen Straßen und Plätzen im Stadtgebiet ohne Probleme weitere Sammelcontainer aufstellen könne. Deshalb erscheine es ausgeschlossen, dass mit der Aufstellung von 375 privaten Sammelcontainern mit einer Sammelmenge von 600 bis 700 Tonnen pro Jahr zu rechnen sei. Es sei vielmehr realistisch, dass sich an der vor der Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes festzustellenden Mengenverteilung zwischen öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und gewerblichen Sammlern keine signifikanten Änderungen ergeben würden, wenn von einer Untersagung der angezeigten gewerblichen Sammlungen abgesehen werde. Entgegen dem Berufungsvorbringen der Beklagten sei sie, die Klägerin, auch nicht unzuverlässig. Bis zur Neufassung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes habe sie über zehn Jahre beanstandungsfrei gearbeitet. Nach Wirksamwerden der Neufassung habe sie sich zwar zunächst tatsächlich schwer getan, ihren Anzeigeverpflichtungen als Grundlage für die Fortsetzung ihrer Sammlungstätigkeit vollständig nachzukommen. Dieses Problem habe sich durch Zukauf des Unternehmens P. -Alttextilien in E. verschärft. Insoweit sei sie davon ausgegangen, dass dieses Unternehmen, namentlich eine freiberuflich für dieses tätige langjährige Mitarbeiterin, in der Lage sei, die Erfüllung der rechtlichen Anforderungen an Sammlungen sicherzustellen. Dieser verantwortlichen Mitarbeiterin des übernommenen Unternehmens habe sie, die Klägerin, daher zunächst freie Hand gelassen. Nachdem festgestellt worden sei, dass diese Erwartung falsch gewesen sei, habe sie umgehend reagiert. Die von der Beklagten angeführten, in der Vergangenheit liegenden Verstöße würden sich daher in Zukunft nicht wiederholen. Aktuellere Gesetzesverstöße habe die Beklagte auch nicht vorgetragen. Insbesondere habe sie, die Klägerin, aufgrund der geäußerten Bedenken das Aufstellen von Sammelbehältern auf öffentlichen Flächen aufgegeben.
23Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
24Entscheidungsgründe
25Die zulässige Berufung der Beklagten ist nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
26Soweit die Beklagte ihre Ordnungsverfügung in der mündlichen Verhandlung vom 21. September 2015 hinsichtlich der unter Nr. 2 enthaltenen Zwangsgeldandrohung aufgehoben hat, geht die Anfechtungsklage der Klägerin ins Leere. In diesem Umfang ist sie unzulässig (geworden).
27Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet.
28Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 23. April 2013 ist hinsichtlich ihrer Nr. 1 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
29Als Rechtsgrundlagen für die Untersagung der Sammlung kommen hier § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG und § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG in Betracht. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG ist die Durchführung einer Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person ergeben. Die gleiche Rechtsfolge tritt nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ein, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG nicht für Abfälle, die durch eine gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Ausgehend davon sind vorliegend die Voraussetzungen für eine Untersagung der gewerblichen Sammlung der Klägerin nicht erfüllt.
30I. Die Untersagungsverfügung ist formell rechtmäßig, insbesondere ist die Beklagte zu ihrem Erlass zuständig.
311. Die Beklagte hat als zuständige Behörde gehandelt. Sie ist als Untere Umweltschutzbehörde gemäß § 38 LAbfG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (ZustVU) vom 3. Februar 2015 in Verbindung mit Teil A des Verzeichnisses zu dieser Verordnung (GV. NRW. S. 267) für den Vollzug des Kreislaufwirtschaftsgesetzes zuständig. Die Regelung entspricht der bereits nach der Vorgängerverordnung vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662) bestehenden Rechtslage.
32Vgl. zur früheren Rechtslage OVG NRW, Urteile vom 15. August 2013 - 20 A 2798/11 -, NWVBl. 2014, 16, sowie - 20 A 3043/11 - und 20 A 3044/11 -, beide juris.
33An der Zuständigkeit der Beklagten ändert sich nichts dadurch, dass sie zugleich nach § 5 Abs. 1 LAbfG NRW öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger war und ist. Die Zusammenfassung der Aufgaben des Vollzugs des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in oder bei einer Behörde ist zwar aus rechtsstaatlichen Gründen, namentlich unter den Gesichtspunkten des Gebots der fairen Verfahrensgestaltung und der Neutralitätspflicht, nicht bedenkenfrei, da es bei der Wahrnehmung der unterschiedlichen Aufgaben zu einem Interessenkonflikt kommen kann. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung, die den rechtsstaatlichen Anforderungen Rechnung trägt, ist aber dann gegeben, wenn behördenintern für eine hinreichende organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist.
34Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 -, BVerwGE 133, 239, und vom 24. November 2011 - 9 A 23.10 -, BVerwGE 141, 171; OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, juris, Beschluss vom 9. Dezember 2013 - 20 B 205/13 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, GewArch 2014, 245, und vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl. 2013, 1537.
35Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen, sind in Nordrhein-Westfalen die Kreise und kreisfreien Städte in allgemeiner Form angewiesen, eine organisatorische und personelle Trennung der Aufgabenbereiche der Unteren Umweltschutzbehörde einerseits und des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers andererseits zu gewährleisten.
36Vgl. Erlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. März 2013, Az. IV-2-408.10.02.
37Diese Voraussetzung ist bei der Beklagten erfüllt und auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Ordnungsverfügung erfüllt gewesen. Für das Gebiet der Beklagten wurde die Wahrnehmung der Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bereits vor mehr als einem Jahrzehnt an die B. GmbH & Co. KG (B. ) delegiert, an der die Beklagte und der Bergische Abfallwirtschaftsverband zu jeweils 50 % beteiligt sind. Zwar ist die Beklagte damit nicht aus ihrer Position als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger entlassen, die Wahrnehmung dieser Aufgabe ist aber institutionell weitergehend verselbständigt, als es etwa bei einer Zuständigkeitsverteilung auf unterschiedliche Fachbereiche desselben Rechtsträgers der Fall wäre.
38Vgl. in diesem Zusammenhang auch OVG NRW, Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, a. a. O.
39Die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Beteiligungsverwaltung und damit auch die Zuständigkeit für die B. sind im Übrigen im Fachbereich Finanzen (Dezernat II) angesiedelt, die Funktion der Unteren Abfallbehörde wird hingegen von dem Fachbereich Umwelt 70 des Dezernats III der Verwaltung der Beklagten ausgeübt. Die Verantwortlichkeiten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der Unteren Abfallbehörde nehmen für das Kreisgebiet der Beklagten demnach unterschiedliche Stellen und Personen wahr, so dass von einer ausreichenden organisatorischen Trennung ausgegangen werden kann. Diese Aufgabenverteilung bestand auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung.
40b) Es ist auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte ihre Untersagungsverfügung im gerichtlichen Verfahren nunmehr auch auf die fehlende Zuverlässigkeit der Klägerin gestützt hat. Beinhaltet das Vorgehen des Beklagten eine Ergänzung der vorhandenen Begründung (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW) der angefochtenen Untersagungsverfügung, ist dies unter dem hier behandelten Gesichtspunkt der formellen Rechtmäßigkeit ohne Weiteres zulässig, weil nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW sogar eine vollständig fehlende Begründung nachgeholt werden kann.
41Die Problematik des "Nachschiebens von Gründen" stellt sich hier nicht, weil der Senat auch ohne eine entsprechende Ergänzung der Begründung nicht gehindert gewesen wäre, die angefochtene Untersagungsverfügung auch unter dem Gesichtspunkt der Zuverlässigkeit der Klägerin zu prüfen. Denn bei einer Sammlungsuntersagung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG handelt es sich um eine gebundene Entscheidung; das Merkmal der Zuverlässigkeit unterliegt der vollen gerichtlichen Kontrolle, die gegebenenfalls von Amts wegen hätte erfolgen müssen.
42Vgl. dazu nur Marks in: Landmann/Rohmer, GewO - Kommentar, § 35 Rn. 29; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2013 - 20 B 643/13 -, juris, und Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, a. a. O.
43II. Die Untersagungsverfügung ist jedoch materiell rechtswidrig.
441. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob überwiegende öffentliche Interessen der angezeigten Sammlung entgegenstehen, ist - ebenso wie für die Frage der (Un-)Zuverlässigkeit - die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat. Denn die Untersagung der Sammlung stellt einen Dauerverwaltungsakt dar; für einen solchen wird im Allgemeinen davon ausgegangen, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgebend ist.
45Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 11. März 2014 - 20 ZB 13.2510 -, juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 10. Oktober 2013 ‑ 10 S 1202/13 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, juris; allgemein Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 116 f.
46Von diesem allgemeinen Grundsatz für die vorliegende Fallgestaltung eine Ausnahme zu machen, ist nicht angezeigt.
47Vgl. für die Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG bereits: OVG NRW, Urteile vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 316/14 ‑ und ‑ 20 A 2670/13 ‑, a. a. O.
48Dies ändert aber nichts daran, dass Bezugspunkt der Untersagungsverfügung die von der Klägerin konkret angezeigte Sammlung ist, insbesondere in ihrer angezeigten Ausgestaltung und ihrem angezeigten Umfang. Denn die Angaben in der Anzeige bestimmen wesentlich den Charakter der Sammlung, über deren Vereinbarkeit mit öffentlichen Interessen die zuständige Abfallbehörde zu befinden hat. Dabei liegt es in der Verantwortung des Sammlers, die von ihm beabsichtigte Sammlung durch korrekte und hinreichend realitätsnahe Angaben inhaltlich festzulegen.
49Vgl. dazu auch Dippel in: Schink/Versteyl, KrWG - Kommentar, 2012, § 18 Rn. 12; Karpenstein/ Dingemann in: Jarass/Petersen, KrWG - Kommentar, 2014, § 18 Rn. 43 ff.
50Er hat den Gegenstand seiner Tätigkeit und deren Art und Weise zu bestimmen. Die Zugrundelegung des Aussagegehalts der Anzeige entspricht der Funktion des Anzeigeverfahrens, der zuständigen Abfallbehörde eine präventive Kontrolle der Zulässigkeit der Sammlung, also eine Beurteilung eines konkreten Vorhabens, zu ermöglichen.
51Vgl. dazu die Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 17/6052, S. 88; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 18 Rn. 1; Dippel, a. a. O., § 18 Rn. 5.
52§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG stellt im Rahmen der Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen auf die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung ab, die sich wiederum nach dem Regelungskonzept des § 18 KrWG nur aus den Angaben in der Anzeige ergeben kann.
53Darüber hinaus ist dadurch die gebotene Gleichbehandlung aller Bewerber, für die es insbesondere in wirtschaftlichen Konkurrenz- und Mangelsituationen unter anderem auf den Zeitpunkt des (vollständigen) Eingangs einer Anzeige ankommen kann, zu gewährleisten.
542. Die Voraussetzungen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG, auf den die Beklagte die angefochtene Verfügung ursprünglich allein gestützt hat, liegen zum danach maßgeblichen Zeitpunkt nicht vor.
55a) Der Anwendbarkeit des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Untersagungsverfügung mehr als drei Monate nach der Anzeige der Sammlung ergangen ist.
56Die als Anknüpfungspunkt für eine gegenteilige Auffassung allein in Betracht kommende Frist aus § 18 Abs. 1 KrWG betrifft lediglich den Zeitabstand zwischen der Anzeige und der frühestmöglichen Aufnahme der Sammeltätigkeit. Verstreicht diese Frist, ist der Sammler berechtigt, mit der Durchführung der gewerblichen Sammlung zu beginnen. Diese Berechtigung lässt die materiellen Voraussetzungen für das Entfallen der Überlassungspflicht ebenso unberührt wie die behördlichen Befugnisse, diese Voraussetzungen nach Maßgabe von § 18 Abs. 5 KrWG durch Anordnungen umzusetzen.
57b) Das Verwaltungsgericht ist in Übereinstimmung mit der ‑ soweit ersichtlich ‑ einhelligen aktuelleren Rechtsprechung und Literatur zutreffend davon ausgegangen, dass die von der Klägerin gesammelten bzw. zu sammelnden Alttextilien Abfälle im Sinne des § 17 KrWG sind.
58So ausdrücklich OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, NWVBl. 2014, 300; auch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. September 2013 ‑ 10 S 1116/13 ‑, a. a. O.; im Übrigen wird die Abfalleigenschaft in den einschlägigen Gerichtsentscheidungen stillschweigend vorausgesetzt; vgl. auch Gruber, Abfallrecht 2015, 174.
59Die Abfalleigenschaft der genannten Gegenstände ergibt sich aufgrund einer Entledigung durch den Besitzer (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 KrWG) in Gestalt der Aufgabe der tatsächlichen Sachherrschaft (durch Einwurf in einen Sammelcontainer) unter Wegfall jeder weiteren (relevanten) Zweckbestimmung (§ 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG). Soweit in älteren Gerichtsentscheidungen
60- OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1982 ‑ 20 A 570/82 ‑, NVwZ 1983, 561; BayObLG, Beschluss vom 23. August 1983 ‑ 3 Ob OWi 124/83 ‑, NVwZ 1984, 198 -
61die Abfalleigenschaft von Gegenständen verneint wurde, die nicht der allgemeinen Müllabfuhr, sondern einer (getrennten) Sammlung zugeführt wurden, ist diese Rechtsprechung überholt. Sie beruht auf der anderslautenden Abfalldefinition des seinerzeit geltenden § 1 Abs. 1 Satz 1 AbfG 1972. Die Entledigung und ein hierauf gerichteter Wille war danach schon dann zu verneinen, wenn überhaupt eine irgendwie geartete nützliche Verwendung oder Verwertung stattfand bzw. beabsichtigt war.
62Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1989 ‑ 7 B 157.89 ‑, NVwZ 1990, 564; Kunig/ Schwermer/Versteyl, AbfG, § 1 Rn. 13, 15 und 32.
63Demgegenüber ist nach aktuellem Recht das von der Zweckbestimmung der jeweiligen Sache geprägte Verständnis der Entledigung und des spezifischen Entledigungswillens maßgeblich. Soweit dementsprechend in den zuvor zitierten Entscheidungen ein Entledigungswille mit der Begründung verneint wurde, es solle der Sammlungszweck gefördert und dem sammelnden Unternehmen ein Vorteil eingeräumt werden, ergibt sich daraus keine (konkrete) Zweckbestimmung hinsichtlich der abgegebenen Gegenstände im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG, welche gegebenenfalls die Abfalleigenschaft nach heutigem Recht ausschlösse. Denn die beiden zuvor genannten Gesichtspunkte (Förderung des Sammlungszwecks, Einräumung eines Vorteils) geben nichts Konkretes dafür her, was mit dem jeweils abgegebenen Gegenstand geschehen soll.
64Die Höhe der Wiederverwendungsquote trägt keinen Rückschluss auf eine (konkludente) Zweckbestimmung des Besitzers im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG. Dies gilt schon deshalb, weil weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich ist, dass der einzelne Besitzer Kenntnis von der Wiederverwendungsquote hat und sich hinsichtlich der Weg-/Abgabe von nicht mehr für eigene Zwecke benötigten Alttextilien auf der Grundlage dieser Kenntnis zwischen potenziell in Betracht kommenden (Annahme-)Stellen entscheidet. Der Annahme einer solchen Kenntnis stehen im Übrigen die je unterschiedlichen Wiederverwendungsquoten ‑ einerseits die Quote im Bundesdurchschnitt und andererseits die Quoten einzelner Unternehmen ‑ als denkbare Parameter entgegen. Es ist durch nichts Konkretes belegt, dass die Besitzer von Alttextilien sich gerade mit der (unterstellten) Wiederverwendungsquote einzelner gewerblicher Sammler von Alttextilien auseinandersetzen oder ihnen diese bekannt ist. Allerdings liegt selbst die Wiederverwendungsquote der Klägerin bei maximal 60 % der gesammelten Textilien. Weiterhin beziehen sich diese Quoten ‑ soweit ersichtlich ‑ lediglich auf Bekleidung, nicht jedoch auch auf sonstige (Alt‑)Textilien und (Alt‑)Schuhe, so dass insoweit ein Rückschluss von der Wiederverwendungsquote auf eine Zweckbestimmung ohnehin nicht in Betracht kommt.
65Unabhängig von der Wiederverwendungsquote und davon, ob mit einer ‑ hier nicht in Rede stehenden ‑ Übergabe von Alttextilien an einen "Second-Hand-Laden", an eine Kleiderkammer oder an eine sonstige Abgabestelle etwa zur Versorgung von Flüchtlingen eine Zweckbestimmung verbunden ist, lässt sich eine solche jedenfalls beim Einwurf von Alttextilien in einen öffentlich zugänglichen Sammelcontainer nicht feststellen. Es kann dahinstehen, ob tatsächlich ein Großteil der Nutzer von Sammelcontainern Alttextilien aus der Motivationslage heraus und mit der Hoffnung einwerfen, die Gegenstände sollten wiederverwendet, also weitergetragen werden. Jedenfalls ist für eine darüber hinausgehende Zweckbestimmung im Sinne einer realistischen und verbindlichen Festlegung einer entsprechenden Funktion der einzelnen Sache nichts ersichtlich. Dies gilt, wie der Senat bereits an anderer Stelle ausgeführt hat,
66vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2014 - 20 B 331/13 -, a. a. O.,
67auch unter Berücksichtigung der Ergebnisse einer forsa-Umfrage von März 2013. Dieser kann zwar entnommen werden, dass hinsichtlich der Abgabe von Altkleidern der ganz überwiegende Teil der bisherigen Besitzer aus einer bestimmten, auf die Wiederverwendung (als Kleidung) gerichteten Motivationslage heraus handelt. Dies reicht jedoch nicht aus, in der Abgabe einer für eigene Zwecke nicht mehr gewollten und für Dritte möglicherweise noch weiter nutzbaren Sache zugleich und darüber hinaus eine durch ein gewisses Maß an Verbindlichkeit und Verlässlichkeit gekennzeichnete Zweckbestimmung zu sehen. Gerade aus Seite 6 der Ausführungen zur Umfrage ist vielmehr zu schließen, dass, wenn überhaupt, mit der Abgabe in einer Kleiderkammer eine Zweckbestimmung verbunden ist, nicht jedoch mit dem Einwerfen in einen in der Öffentlichkeit aufgestellten und frei zugänglichen Sammelcontainer.
68Weiterhin steht der Annahme einer Zweckbestimmung entgegen, dass in aller Regel dem Nutzer eines Sammelcontainers keine Möglichkeit zur Verfügung steht, die Einhaltung der (unterstellten) Zweckbestimmung zu verfolgen oder zu kontrollieren, selbst wenn ein entsprechendes Interesse bestehen sollte. Denn mit dem Einwurf der Alttextilien in den Sammelcontainer gibt er, wie ihm auch bewusst ist, im Regelfall jede weitere Einflussmöglichkeit auf. Angesichts dessen fehlt es bereits an einer tauglichen Grundlage für die Annahme, der Nutzer eines Sammelcontainers wolle über das Bestehen einer bestimmten Motivationslage hinaus eine (verbindliche) Zweckbestimmung treffen. Im Übrigen hätte die Annahme einer beim Einwurf von Alttextilien in einen Sammelcontainer abgegebenen Zweckbestimmung nur Sinn, wenn es einen Adressaten gäbe, der sich entsprechend der Bestimmung verhalten könnte. Dies ist jedoch nicht der Fall, weil die (unterstellte) Zweckbestimmung bei der Abgabe (Einwurf in den Sammelcontainer) nicht erfasst oder aufgenommen wird und es im Nachhinein regelmäßig nicht möglich ist, allein aus der Art und/oder dem Erhaltungszustand eines einzelnen (Textil-)Stücks auf eine (unterstellte) Zweckbestimmung des Abgebenden beim Einwurf in den Sammelcontainer zurückzuschließen. Da es ‑ auch nach der angesprochenen forsa-Umfrage ‑ unterschiedliche Gründe oder Motive gibt, aus denen heraus Alttextilien zur "Kleidersammlung" gegeben werden, gibt es mit Sicherheit auch Fälle, in denen ein zur Wiederverwendung geeignetes Kleidungsstück ohne entsprechende Zweckbestimmung abgegeben wird, etwa weil der Abgebende das Stück ‑ zur Verminderung eines überschüssigen Bekleidungsbestands ‑ schlicht "loswerden" werden will und es aus Umweltschutz- oder Kostengründen nicht in den Restabfallbehälter wirft. Schließlich führt der Rückschluss von der Art oder dem Erhaltungszustand eines Textilstücks auf die (unterstellte) Zweckbestimmung dazu, dass von der Klägerin jedenfalls auch Abfall gesammelt wird. Denn im Hinblick auf deutlich verschlissene, offensichtlich nicht wieder oder weiter tragbare Kleidung und Schuhe sowie auf andere Textilien außerhalb von Bekleidung könnte von vornherein nicht von einer auf die Wiederverwendung gerichteten Zweckbestimmung ausgegangen werden. Dass es insoweit unterschiedliche Vorstellungen geben wird, ob ein Kleidungsstück gleichwohl noch getragen werden kann bzw. etwa in Notsituationen mangels Alternativen getragen wird, bestätigt die ausgeführte Unmöglichkeit, den Abfallbegriff auf diese Weise zu konkretisieren.
69Aus dem Sortieren nach der Einsammlung und der sich daran anschließenden Vermarktung kann keine Zweckbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 2 Alt. 3 KrWG abgeleitet werden. Dementsprechend kommt es weder darauf an, ob das Sortieren als ein Verfahren der Prüfung gemäß § 3 Abs. 24 KrWG die Abfalleigenschaft indiziert, noch bedarf es einer weiteren Betrachtung, ob und gegebenenfalls welche rechtlichen Folgerungen sich daraus ergeben, dass auch Second-Hand-Läden und Kleiderkammern eine Sortierung der ihnen überlassenen Alttextilien vornehmen dürften.
70c) Der von der Klägerin angezeigten Sammlung stehen jedoch überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht entgegen.
71aa) Die nähere Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen enthält § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG. Danach liegen diese unter anderem vor, wenn die beabsichtigte Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers oder des von diesem beauftragten Dritten gefährdet. Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Letzteres wiederum ist nach § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung
72- 73
1. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt,
- 74
2. die Stabilität der Gebühren gefährdet wird oder
- 75
3. die diskriminierungsfreie und transparente Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb erheblich erschwert oder unterlaufen wird.
§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 2 KrWG gelten nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger oder dem von ihm beauftragten Dritten bereits angebotene oder konkret geplante Leistung (§ 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG).
77bb) Die vorliegend in Rede stehende Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG verlangt auf der Tatbestandsebene allein, dass durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt.
78Unter einer "haushaltsnahen getrennten Erfassung von Abfällen" im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist zumindest in erster Linie ein Holsystem beim privaten Haushalt zu verstehen. Dies ergibt sich aus den Kriterien für den Vergleich der Leistungsfähigkeit nach § 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG und wird bestätigt durch die Begründung der vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vorgeschlagenen Änderung des ursprünglichen Gesetzentwurfes der Bundesregierung zum Kreislaufwirtschaftsgesetz. Neben dem üblichen Entsorgungsbehälter für das einzelne Grundstück sollen über das Tatbestandsmerkmal "sonstige hochwertige getrennte Erfassung" auch sonstige Erfassungssysteme erfasst werden, soweit sie nach ihrer räumlichen Ausgestaltung, ihrer Beschaffenheit und ihrem konkreten Betrieb die werthaltigen Abfälle aus den privaten Haushalten in gleichem Umfang, gleicher Qualität und gleicher Effizienz erfassen können. Gemeinsames Merkmal aller (geschützten) Systeme soll dabei sein, dass sie das Ressourcenpotential der werthaltigen Abfälle effizient nutzen.
79Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44; Schwind in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, § 17 KrWG Rn. 175, 179 ff.
80Dies schließt ein Bringsystem mit flächendeckend aufgestellten Sammelcontainern ein. Referenzpunkt der Regelung ist das haushaltsnahe Entsorgungssystem, dem die anderen Systeme in den wesentlichen Punkten entsprechen müssen. Insbesondere muss für sämtliche Einwohner des Entsorgungsgebiets eine mit zumutbarem Aufwand erreichbare Möglichkeit der Abgabe der Abfälle bestehen.
81In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.
82cc) Weitergehende tatbestandliche Anforderungen stellt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG seinem Wortlaut nach nicht auf. Danach ist auf der Grundlage dieser Regelung als Rechtsfolge "anzunehmen", dass der gewerblichen Sammlung überwiegende öffentliche Interessen im Sinne einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten entgegenstehen.
83Diese Feststellung bedeutet entgegen der von der Beklagten vertretenen Auffassung aber (noch) nicht, dass allein die Existenz eines haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen Erfassungssystems eine Untersagungsverfügung trüge. Dies wäre nur dann der Fall, wenn § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits für sich genommen einen eigenständigen Untersagungsgrund darstellte oder immer zwingend auf eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten führte. Das ist aber nicht der Fall.
84Ein solches Verständnis der Vorschrift findet im Gesetzeswortlaut keine Stütze und widerspricht der Regelungssystematik des § 17 Abs. 3 KrWG. Die Regelungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG stellen ‑ anders als das in § 17 Abs. 3 Satz 1 genannte Bezugskriterium der Funktionsfähigkeit ‑ keine rechtlich verselbständigten Untersagungstatbestände dar. Vielmehr ist bei ihrer Erfüllung die wesentliche Beeinträchtigung des Schutzobjekts der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung (lediglich) "anzunehmen" und ist in der Folge auch eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit (nur) "anzunehmen". Damit besagt bereits der Wortlaut von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, dass die Erfüllung des Tatbestandes eine weitergehende Betrachtung nicht entbehrlich macht. Ansonsten wäre eine solche Konsequenz nicht "anzunehmen", sondern sie würde "vorliegen", wovon etwa § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG für die "überwiegenden öffentlichen Interessen" im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ausgeht. Eine derartige Verbindung hat der Gesetzgeber indes in den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG nicht vorgesehen und auch nicht gewollt. Das zeigt schon die im Vergleich zu Satz 1 unterschiedliche Fassung der beiden Regelungen, die für den Begriff "anzunehmen" auf einen Aussagegehalt als Vermutung, die sich einzelfallabhängig als richtig oder falsch erweisen kann, hindeutet. Belegt wird dies aber insbesondere auch durch die Begründung des Änderungsantrags zum ursprünglichen Gesetzentwurf, wonach Satz 3 die Schwelle konkretisieren soll, ab der eine "wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung angenommen werden kann und den Behörden eine klare Leitlinie" vorgegeben wird.
85Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44 (Unterstreichung durch den Senat).
86Sowohl das Modalverb "kann" als auch der Begriff der "Leitlinie" belegen, dass dieser Bestimmung lediglich ein Orientierungs-, nicht (streng) abschließender Charakter zukommen sollte. Es ist auch nicht zu unterstellen, der Gesetzgeber sei tatsächlich davon ausgegangen, jede gewerbliche Sammlung beeinträchtige ausnahmslos ein hochwertiges kommunales Erfassungssystem. Dagegen spricht insbesondere, dass bereits die in der Begründung des Gesetzentwurfs genannten Erfassungssysteme (Holsysteme und sonstige hochwertige Erfassungssysteme) grundlegende Unterschiede aufweisen und auch innerhalb eines Systemtyps selbst bei seiner Hochwertigkeit gewisse Bandbreiten auftreten können. Schon deshalb variiert naturgemäß ihre "Störanfälligkeit" in beträchtlichem Umfang. Hinzu kommt, dass die jeweils betroffenen Entsorgungsgebiete nach Größe, Siedlungsstruktur und Einwohnerzahl erheblich voneinander abweichen können. Gleiches gilt für die gewerblichen Sammlungen. Dass der Gesetzgeber diese Unterschiede über § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vollständig einebnen wollte, ist nicht anzunehmen. Im Gegenteil liegt es geradezu auf der Hand, dass etwa eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien, die im Extremfall nur einen Container oder eine einmal jährlich stattfindende Straßensammlung in einem Stadt- oder Ortsteil umfasst, das bestehende, voraussetzungsgemäß hochwertige System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten schon bei abstrakter Betrachtung im Hinblick auf Planung und Organisation nicht tangiert. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber auch in einem solchen Fall eine Untersagung der gewerblichen Sammlung wegen entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen anordnen wollte.
87Die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist damit ‑ im Sinne einer Vermutung ‑ so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nicht von vornherein und immer die Schlussfolgerung rechtfertigt, dass in diesem Fall die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich durch eine angezeigte gewerbliche Sammlung ‑ im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen ‑ beeinträchtigt sein wird und dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten gefährdet ist. Letzteres bedarf des Vorliegens weiterer Umstände, wobei sich allerdings die Annahmen aus den Sätzen 2 und 3 des § 17 Abs. 3 KrWG ihrem Wesen als Vermutungen entsprechend indiziell dahingehend auswirken, dass die "anzunehmenden" Folgen regelmäßig eintreten. Ob dies dann tatsächlich der Fall ist, hängt immer davon ab, ob und inwieweit der von den Annahmen vorausgesetzte Sachverhalt zunächst auf die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung und von dort aus auf die Funktionsfähigkeit durchschlägt.
88Angesichts dessen kann der Begriff "anzunehmen" nicht als eine gesetzlich zwingende (unwiderlegliche) Vermutung
89- so etwa Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125; Wenzel, ZUR 2014, 579; Siederer/Wenzel/ Schütze, AbfallR 2014, 79 -
90oder als gesetzliche Fiktion
91- so insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172; Weidemann, AbfallR 2012, 96 -
92verstanden werden. Zwar ließe der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG ein solches Verständnis zu, das aufgrund der gleichlautenden Formulierung in § 3 Abs. 2 und 3 KrWG in systematischer Hinsicht auch nicht vollkommen fernläge.
93Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 172.
94Dem steht aber im vorliegenden Zusammenhang entgegen, dass das Tatbestandsmerkmal von vornherein nicht in jeder von ihm erfassten Konstellation geeignet wäre, eine reale Verbindung zwischen dem Vermutungs- bzw. Fiktionstatbestand und dem Bezugsobjekt herzustellen. Dies führte dann zumindest partiell zu den oben bereits angesprochenen logischen Brüchen. Diese lassen sich aber vermeiden, wenn der Begriff "anzunehmen" ‑ wie dargestellt ‑ als eine (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt verstanden wird. Mit einem solchen Verständnis des in § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG verwendeten Begriffs "anzunehmen" wird für § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG die notwendige und gewollte Wesentlichkeit der Auswirkungen sichergestellt und dem Sinn und Zweck von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG, als Hilfsmittel für den Ausgleich der Interessen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten und des gewerblichen Sammlers zu dienen, angemessen Rechnung getragen.
95dd) In diesem Verständnis bedarf die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG (auch) im Hinblick auf seine Nr. 1 entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die auch der wohl herrschenden Auffassung in Literatur und Rechtsprechung entsprechen dürfte,
96Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, juris; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 171; Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 65; Beckmann in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 17 KrWG Rn. 118, 129,
97nicht aus übergeordneten Gesichtspunkten heraus einer Korrektur im Sinne einer einschränkenden Auslegung im Hinblick auf die dort geregelten Merkmale, die zur gesetzlich angeordneten Annahme wesentlicher Beeinträchtigungen führen sollen. Vielmehr trägt das Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als (widerlegliche) Vermutung oder als Regelfall mit Ausnahmevorbehalt den Gesichtspunkten hinreichend Rechnung, die für eine solche einschränkende Auslegung angeführt werden.
98Angesichts des insoweit eindeutigen Wortlauts des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG käme eine solche - ergänzende oder korrigierende - Auslegung nach allgemeinen Auslegungsregeln nur dann in Betracht, wenn das so gefundene wortlautgetreue Verständnis ersichtlich nicht dem Willen des Gesetzgebers entspräche, zu sinnwidrigen, der Denklogik widersprechenden Ergebnissen führte oder das vom Gesetzgeber an sich Gewollte in dieser Form mit höherrangigem Recht nicht in Einklang stünde und dieser Widerspruch durch eine solche einschränkende Interpretation beseitigt werden könnte. Nur dann dürfte die an sich jeder Auslegung gesetzte Wortlautgrenze überwunden werden. Keine der genannten Voraussetzungen ist indes unter der dargestellten Prämisse einer (widerleglichen) Vermutung bzw. eines Regel-/Ausnahmeverhältnisses erfüllt.
99(1) Entgegen der in Teilen von Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassung lässt sich nicht feststellen, dass das vorstehend dargelegte Auslegungsergebnis nicht vom Willen des Gesetzgebers gedeckt ist.
100Die insoweit regelmäßig herangezogene Begründung zum ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drucks. 17/6052)
101- hierauf stellen etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O., und VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O., VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, juris, ab -
102ist hierfür unergiebig, weil sie sich auf eine Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG bezieht, die nicht Gesetz geworden, sondern durch die vom Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit in Bezug auf die Regelung in Satz 2 und die Neueinführung des Satzes 3 substantiell und gerade mit dem Ziel, den Schutzkatalog für die öffentlichen Interessen zu erweitern (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43), modifiziert worden ist. Unabhängig davon lässt ein "einseitiges" Abstellen auf die (ursprünglichen) Vorstellungen der Bundesregierung außer Acht, dass der Gesetzgebungsprozess gerade von einem Interessengegensatz zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgern und gewerblichen Sammlern geprägt war und die Interessen der öffentlich-rechtlichen Entsorger in verstärktem Maße von Seiten des Bundesrates vertreten wurden, während seitens der Bundesregierung ‑ nicht zuletzt aufgrund dort bestehender europarechtlicher Bedenken ‑ das Ziel einer stärkeren Marktöffnung verfolgt wurde. Demzufolge weisen die erst im Vermittlungsausschuss endgültig konturierten Regelungen der letztendlich Gesetz gewordenen Fassung des § 17 Abs. 3 KrWG Kompromisscharakter auf, so dass zu deren Auslegung die ursprünglichen Vorstellungen der Bundesregierung jedenfalls nicht ohne weiteres und uneingeschränkt herangezogen werden können.
103Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 23 ff.
104Nimmt man indes die auf die Ergänzung des § 17 Abs. 3 KrWG bezogenen Materialien zum Maßstab, spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bewusst gewählt hat. So wird dort die Einfügung der Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wie folgt erläutert:
105" Nach der ersten Fallgruppe erhält die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger durchgeführte hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung einen besonderen Schutz, insbesondere gegenüber dem sogenannten 'Rosinenpicken'." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)
106In der zusammenfassenden Begründung zu § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG neu heißt es sodann:
107" Durch die Ergänzung der Regelung wird die Steuerungsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger konkretisiert. Die Regelung verdeutlicht, dass hochwertige Wertstofferfassungssysteme in rechtssicherer Weise geschützt werden können und die Aufgabenerledigung auf verlässlicher Grundlage bei tragfähigen und stabilen Gebühren organisiert werden kann. Zugleich schützt die Regelung auch die wettbewerbskonforme Einbindung der privaten Entsorgungswirtschaft in die kommunale Aufgabenwahrnehmung und sichert so die 'duale' Entsorgungsverantwortung im Bereich der Entsorgung von Haushaltsabfällen ab. Sie gewährleistet damit einen fairen Interessenausgleich zwischen öffentlich-rechtlicher und privater Entsorgungswirtschaft." (BT-Drucks. 17/7505, S. 44)
108Eine entsprechende Regelungsabsicht lässt auch die grundlegende Motivation zur gesetzlichen Aufwertung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung zu eigenständigen Schutzobjekten und zu deren gesetzlicher Konkretisierung durch die Regelung des Satzes 3 erkennen, wonach mit ihm den Betroffenen eine klare Leitlinie zur Beurteilung wesentlicher Beeinträchtigungen vorgegeben werden sollte.
109BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 44.
110Noch deutlicher in diese Richtung geht die Stellungnahme der FDP-Fraktion, die grundsätzlich einen möglichst großen Spielraum der privaten Entsorger im Gesetzgebungsverfahren verfochten hat, im Zusammenhang mit dem endgültigen Gesetzesbeschluss. Dort heißt es:
111" In vielen Kommunen gebe es keine gesonderte Papiersammlung oder das Papier müsse auf Wertstoffhöfen oder in Wertstoffcontainern in großer Entfernung entsorgt werden. In diesem Fall sei es ökologisch sinnvoll, wenn ein privates Unternehmen dies übernehme und damit auch noch Geld verdiene. Das dürfe von den Kommunen nicht untersagt werden. Wenn die Kommunen diesen Service nicht anböten, dürfe nicht verhindert werden, dass es Wettbewerb gebe. Wenn aber die Kommunen den Service einer Papiertonne anböten, müsse dieser auch Bestand haben." (BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 18)
112Ein dem (ursprünglichen) gesetzgeberischen Anliegen, gewerblichen Sammlern einen (erleichterten) Marktzugang und damit in größerem Umfang Konkurrenz zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Sammlungen zu ermöglichen, widersprechender absoluter Konkurrenzschutz, der eine einschränkende Auslegung erfordern könnte,
113vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, a. a. O., und vom 4. März 2014 - 10 S 1127/13 -, a. a. O.; VG München, Urteil vom 24. Oktober 2013 - M 17 K 13.2189 -, a. a. O., VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 - W 4 K 13.326 -, juris,
114ist mit dieser Regelung ‑ zumal im Verständnis eines Regelfalles ‑ im Übrigen nicht verbunden. Denn die Regelung lässt tatbestandlich nicht jedes Entsorgungssystem ausreichen, sondern verlangt dessen Hochwertigkeit. Ein solches kommunales Sammlungssystem ist jedenfalls nicht in allen Gemeinden und nicht für alle in Frage kommenden Abfallfraktionen vorhanden. Gewerblichen Sammlern verbleibt immer die Möglichkeit, ihre Sammeltätigkeit in solchen Kommunen auszuüben, in denen ein hochwertiges Erfassungssystem nicht bzw. nicht für die in Frage kommende Abfallfraktion vorhanden ist.
115Dass dies nicht ein rein theoretisches Phänomen ist, zeigt die Fallgestaltung, die dem Senatsurteil vom 21. September 2015 - 20 A 2120/14 - zugrunde liegt. Der beklagte Kreis hatte der Klägerin die Sammlungstätigkeit nur in einer kreisangehörigen Kommune untersagt, in allen anderen Städten und Gemeinden, in denen nach Auffassung des Beklagten keine hochwertigen Erfassungssysteme existierten, durfte die dortige Klägerin ihrer Tätigkeit uneingeschränkt nachgehen.
116(2) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG wird auch nicht durch die Überlegung in Frage gestellt, der Gesetzgeber habe sich an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im sog. Altpapierurteil,
117BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 124, 154,
118konkret an den dortigen Fallgruppen der wesentlichen Änderung der Entsorgungsstruktur und des Schutzes des Vergaberechts, orientiert, weshalb die in Satz 3 benannten Fälle mit Blick hierauf verstanden werden müssten.
119Zum einen steht der von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr.1 KrWG erfasste Fall ausdrücklich nur beispielhaft ("kann von Bedeutung sein") für die nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ausreichende "mehr als geringfügige Auswirkung auf Organisation und Planungssicherheit".
120BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O. (Rn. 34).
121Zum anderen bleibt außer Acht, dass nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts die Entsorgungssicherheit nur ein Aspekt, wenn auch ein wesentlicher, im Rahmen der erforderlichen Prüfung entgegenstehender überwiegender öffentlicher Interessen ist. Daneben steht die Erwägung, wonach die gesetzliche Überlassungspflicht für Abfälle aus privaten Haushaltungen unter unionsrechtlicher Perspektive ihre Rechtfertigung auch darin findet, dass (schon) bei einer Freigabe des Wettbewerbs im Markt um Abfälle aus privaten Haushaltungen Funktionsstörungen zu erwarten sind und deshalb eine Aufgabenzuweisung an den öffentlichen Entsorgungsträger erfolgen darf. Die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlichen Entsorgungsträger setze ein Mindestmaß an Planbarkeit voraus, das bei ungehindertem Zugriff privater Dritter nicht gewährleistet sei.
122BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, a. a. O., (Rn. 41); bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 - 2 BvR 2639/09 ‑, NVwZ 2015, 52 (Rn. 44).
123Diese Erwägung stellt das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich neben seine Ausführungen zur Entsorgungssicherheit. Dies lässt sich letztlich nur so verstehen, dass daneben der hier unter europarechtlichen Gesichtspunkten angeführte Aspekt, wonach ein freier Markt mit freiem Zugriff für sich genommen als schädlich betrachtet werden kann, zu berücksichtigen ist ‑ und zwar gerade in Abhängigkeit von materiellen Qualitätskriterien ("kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung"). In diese nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eröffnete Rechtfertigungsmöglichkeit ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bruchlos einzuordnen.
124Demgegenüber passen die für eine wesentliche Beeinträchtigung der Entsorgungsstruktur angeführten Fallgruppen auf den Fall des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bereits im Ansatz nicht. Ein solches hochwertiges System setzt einen nicht unerheblichen Personal- und Logistikeinsatz gerade voraus. Deshalb kann es im Hinblick auf die Änderung der Entsorgungsstruktur auch nicht darauf ankommen, dass Personal für den Fall der Aufgabe des gewerblichen Sammlers vorgehalten werden muss. Entsprechendes Personal für (fast) alles Sammelbare ist naturgemäß vorhanden.
125(3) Auch der Verweis auf das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG stellt das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht in Frage.
126Ob der Einwand, ein auf den Wortlaut beschränktes Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG lasse sich nicht in das "Kaskadensystem" des § 17 Abs. 3 KrWG einfügen, da allein die Existenz eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems noch nicht bedeute, dass es durch eine gewerbliche Sammlung wesentlich beeinträchtigt oder in seiner Funktion gefährdet wäre, für die Auslegung des Gesetzes maßgeblich herangezogen werden kann, liegt nicht ohne weiteres auf der Hand. Denn der Gesetzgeber dürfte nach den vorstehenden Ausführungen die Konsequenzen der Regelung erfasst und bezweckt haben, ohne dass er die Tragweite der Bestimmung seinerseits grundsätzlich verkannt hätte. Im Rahmen der Gesetzesauslegung ist daher zunächst zu prüfen, ob das System so, wie es vorhanden ist, einen Sinn ergeben kann. Erst wenn dies zu verneinen ist, kommt unter dem Gesichtspunkt der Widersprüchlichkeit eine korrigierende Auslegung in Betracht.
127Vor diesem Hintergrund kommt dem Umstand besondere Bedeutung zu, dass der Gesetzgeber den Schutz des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein einem hochwertigen Erfassungssystem zukommen lassen will. Der Regelung liegt damit zum einen der Gedanke der Sicherung des damit einhergehenden hohen Umweltstandards zugrunde, der gegen Wettbewerb abgeschirmt wird. Da das Kreislaufwirtschaftsgesetz insgesamt jedenfalls primär auf ökologische Standards, nicht auf ökonomische Chancengerechtigkeit ausgelegt ist, kann hierin kein grundlegender Wertungswiderspruch gesehen werden.
128In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ("kein ökologischer Mehrwert").
129Zum anderen ist bei einem solchen System regelmäßig zu unterstellen, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte seiner Organisationsverantwortung in besonderer Weise gerecht geworden ist. Wegen dieser "Vorleistung" erscheint es auch nicht von vornherein unsinnig anzunehmen, dass er deshalb auf eine größere Planungssicherheit angewiesen ist. Ebenso durfte der Gesetzgeber berücksichtigen, dass ein solches hochwertiges System regelmäßig eine komplexere Logistik erfordert und deshalb störungssensibler ist. Dies gilt jedenfalls für ein ‑ dem Gesetzgeber wie ausgeführt primär vor Augen stehendes und als Referenzmodell dienendes ‑ flächendeckendes Holsystem (wie beispielsweise bei der Papiertonne).
130In diesem Sinne auch Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.
131Dass dieser Ansatz nicht uneingeschränkt auf die "sonstigen" (Bring-)Systeme Anwendung finden kann, da diese insoweit regelmäßig hinter dem Planungs- und Organisationsaufwand und den damit verbundenen Kosten zurückbleiben, kann über die hinreichend offene Formulierung "ist anzunehmen" sachgerecht berücksichtigt werden und lässt nicht zwingend auf einen grundlegenden Wertungswiderspruch schließen.
132(4) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedarf auch keiner europarechtlichen Korrektur.
133Es ist nicht zu erkennen, dass das dargestellte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die europarechtlichen Anforderungen verfehlte. Soweit dies vornehmlich mit der Überlegung begründet wird, eine allein am Wortlaut der tatbestandlichen Voraussetzungen orientierte Auslegung führe zu einem unionsrechtlich unzulässigen (und vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollten) absoluten Konkurrenzschutz, trifft dies ‑ wie ausgeführt ‑ bereits im Ausgangspunkt nicht zu. Denn für die Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG reicht gerade nicht die Existenz irgendeines öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems aus, sondern dieses muss qualitative Voraussetzungen erfüllen. Ist dies nicht der Fall, bleibt es bei einem "freien Markt". Absoluten Schutz vor Konkurrenz kann es daher allenfalls im konkreten Sammlungsgebiet geben. Diese Klarstellung ist aus unionsrechtlicher Perspektive aus zwei Gründen bedeutsam:
134Zum einen wird damit Konkurrenz nicht per se für das Gebiet eines Mitgliedstaats ausgehebelt, zum anderen wird der Schutz gerade an einem Merkmal festgemacht, das europarechtlich nicht nur unbedenklich ist, sondern dem zunehmend gerade vom Primärrecht besonderes Augenmerk geschenkt wird.
135Vgl. dazu Hatje in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 14 Rn. 5 ff.; Schorkopf, WuV 2008, 253; Frenz, GewArch 2011, 16; in diesem Sinne auch Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 173.
136Insbesondere die durch den Lissabonner Vertrag neugefasste Bestimmung des Art. 14 AEUV, wonach in Anbetracht des Stellenwerts, den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts die Union und die Mitgliedsstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verträge dafür Sorge tragen, dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können, und das hierauf bezogene Protokoll Nr. 26 über Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
137- zum Rang als vollwertiger Bestandteil des Primärrechts nach Art. 51 EUV vgl. nur Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 15 -
138lassen erkennen, dass die von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG tatbestandlich erfassten hochwertigen Sammlungssysteme auch aus unionsrechtlicher Perspektive in qualifizierter Weise schutzwürdig sind. Die Qualität der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wird durch das Protokoll Nr. 26 zum Lissabonner Vertrag konkret und ausdrücklich anerkannt. Danach kommt es für Daseinsvorsorgeleistungen insbesondere auf die Bedürfnisse und Präferenzen der Nutzer sowie auf "ein hohes Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte" an. Die nähere Ausgestaltung wird zugleich in die Verantwortung der Mitgliedstaaten gestellt.
139Hinzu kommt, dass durch den Lissabonner Vertrag die (frühere) reine Zielbestimmung des Art. 14 AEUV um einen Gewährleistungsauftrag ergänzt wurde.
140Vgl. Wernicke in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 14 AEUV Rn. 39 ff.; Frenz, GewArch 2011, 16.
141Auch dies spricht dafür, dass eine Regelung wie die hier in Rede stehende sich im Rahmen des Unionsrechts bewegt, wie es insbesondere die Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit postuliert.
142Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43.
143Dem steht auch nicht grundsätzlich entgegen, dass Art. 14 AEUV und das Protokoll Nr. 26 nicht an die Stelle des Art. 106 Abs. 2 AEUV, sondern neben ihn treten bzw. ihn "unbeschadet" lassen. Zum einen sind sie gleichwohl jedenfalls bei dessen Auslegung zu berücksichtigen.
144Vgl. Khan in: Geiger/Khan/Kotzur, EUV/AEUV - Kommentar, 5. Aufl. 2010, Art. 106 Rn. 20; Hatje, a. a. O., Art. 14 Rn. 11, 15; Jung in: Calliess/ Ruffert, EUV/AEUV - Kommentar, 4. Aufl. 2011, Art. 106 AEUV Rn. 52; Frenz, GewArch 2011, 16.
145Zum anderen ist zu beachten, dass nach der jüngeren Rechtsprechung der europäischen Gerichte im Rahmen der Reglementierung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (der Daseinsvorsorge) den Mitgliedstaaten auch nach Art. 106 Abs. 2 AEUV ein weiter Ermessensspielraum zuzubilligen ist, der im Wesentlichen nur im Hinblick auf offensichtliche Fehler und missbräuchliches Verhalten der Kontrolle der Gemeinschaftsorgane unterliegt.
146Vgl. dazu EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, Slg. 1997, I-5768 (Rn. 36 ff., 51 ff.) und vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, Slg. 1999, I-5863 (Rn. 103 f.); EuG, Urteil vom 12. Februar 2008 ‑ T-289/03 -, Slg. 2008, II-81 (Rn. 148); in diesem Sinne auch Voet van Vormizeele in: Schwarze, EU-Kommentar, 3. Aufl. 2012, Art. 106 AEUV Rn. 63, 69 ff.; eingehend Wernicke, a. a. O., Art. 106 AEUV Rn. 73 ff.
147Europarechtlich scheint es nach den vorstehenden Ausführungen aber jedenfalls nicht als offensichtlich fehlsam, eine bestimmte Qualitätsstufe vor Gefährdungen zu schützen.
148Auch die vom Europäischen Gerichtshof benannten und anerkannten, vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, noch betonten Fallgruppen, in denen nationale Regelungen den Anforderungen des Art. 106 Abs. 2 AEUV genügen können, sind insgesamt weitgehend und letztlich nur unter der Prämisse eines weiten Regelungsspielraums nachvollziehbar. Danach sind das Abholen und die Behandlung von Haushaltsabfällen im Allgemeininteresse liegende öffentliche Aufgaben, die ein Staat von Behörden wahrnehmen lassen kann und auf die er entscheidenden Einfluss behalten darf.
149Vgl. EuGH, Urteile vom 10. November 1998 ‑ Rs. C-360/96 (BFI Holding) -, Slg 1998, I-6821 (Rn. 52), und vom 23. Mai 2000 - Rs. C-209/98 (Sydhavens Sten & Grus) -, Slg. 2000, I-3777 (Rn. 76).
150Eine Verhinderung der Aufgabenerfüllung im Sinne von Art. 106 Abs. 2 AEUV liegt vor, wenn das öffentliche Unternehmen seine Tätigkeit unter Wettbewerbsbedingungen nicht zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen ausüben kann. Eine Existenzgefährdung durch die Zulassung von Wettbewerb ist dabei nicht erforderlich.
151Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 ‑ Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, Slg. 2007, I-9926 (Rn. 34 f.), vom 21. September 1999 - Rs. C-67/96 (Albany) -, a. a. O. (Rn. 107), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/ Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) ‑, Slg. 1993, I-2563 (Rn. 14 ff.).
152Entscheidend ist vielmehr, ob es für das begünstigte Unternehmen einen anderen wirtschaftlich zumutbaren Weg gibt, seine Aufgabe zu erfüllen, wobei auch die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen einzubeziehen ist.
153Vgl. EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 36), vom 25. Oktober 2001 ‑ Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, Slg. 2001, I‑8137 (Rn. 57 ff.), vom 17. Mai 2001 - Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, Slg. 2001, I-4142 (Rn. 55), vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 43), und vom 19. Mai 1993 - Rs. C-320/91 (Corbeau) -, a. a. O. (Rn. 14 ff.).
154Beschränkungen können auch dann gerechtfertigt sein, wenn sie dazu dienen, dass eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu möglichst niedrigen, sozialverträglichen Gebühren erbracht werden kann.
155Vgl. EuGH, Urteile vom 23. Oktober 1997 - Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 42); in diesem Sinne wohl auch Urteil vom 25. Oktober 2001 - Rs. C-475/99 (Ambulanz Glöckner) ‑, a. a. O. (Rn. 53 zum Aspekt des sog. "Rosinenpickens").
156Allerdings lässt sich der einschlägigen Rechtsprechung nicht zweifelsfrei entnehmen, wie weit der den Mitgliedstaaten grundsätzlich zugestandene Ermessensspielraum im Einzelfall reicht, da insbesondere der Europäische Gerichtshof gleichzeitig betont, dass Art. 106 Abs. 2 AEUV als Ausnahmevorschrift von den Grundsätzen des Binnenmarktes insgesamt tendenziell eng auszulegen sei.
157In diesem Sinne EuGH, Urteile vom 15. November 2007 - Rs. C-162/06 (International Mail Spain) -, a. a. O. (Rn. 49), vom 17. Mai 2001 ‑ Rs. C-340/99 (TNT Traco) -, a. a. O. (Rn. 56), vom 25. Juni 1998 - Rs. C-203/96 (CAD) -, Slg. I-4111 (Rn. 64 ff.), und vom 23. Oktober 1997 ‑ Rs. C-157/94 (Kommission/Niederlande) -, a. a. O. (Rn. 51 ff.); Khan, a. a. O., Art. 106 Rn. 20.
158Vor diesem Hintergrund erscheint es ‑ nicht zuletzt unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 29. Juni 2011 im Notifizierungsverfahren (abgedruckt bei von Lersner/Wendenburg, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 39), die das materielle Erfordernis wesentlicher Auswirkungen auf den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger betont und strukturelle Änderungen im System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als Rechtfertigungsgrund offenbar noch nicht ausreichen lassen will ‑ nicht ausgeschlossen, bei einem allein auf die tatbestandlichen Voraussetzungen abstellenden Verständnis die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als von Art. 106 Abs. 2 AEUV trotz des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten nicht mehr gedeckt anzusehen.
159Vgl. dazu insbesondere Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 4 ff., 175; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170.
160Dies kann indes schon deshalb auf sich beruhen, weil diese Bedenken jedenfalls dann nicht mehr durchgreifen, wenn auch das auf der Rechtsfolgenseite des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG befindliche Wort "anzunehmen" in den Blick genommen wird und ‑ wie bereits im Einzelnen dargelegt ‑ dahingehend verstanden wird, dass die Vorschrift eine (widerlegliche) Vermutung oder einen Regelfall mit Ausnahmevorbehalt beinhaltet.
161Ergänzend ist im Übrigen noch darauf hinzuweisen, dass auch eine bereits den Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG korrigierende unionsrechtlich begründete Auslegung den vorstehend dargelegten Ermessensspielraum des Gesetzgebers zu berücksichtigen hätte und ihrerseits unter einem Erforderlichkeitsvorbehalt stünde. Aus diesem Grund dürfte sie jedenfalls nicht so weit gehen, dass die Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG letztlich losgelöst von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG geprüft würden und diese Regelung statt als Regelbeispiel als zusätzliches Tatbestandsmerkmal verstanden würde. Ausgehend davon, dass der Gesetzgeber jedenfalls grundsätzlich europarechtlich befugt ist, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse unter qualitativen Gesichtspunkten Wettbewerbsbeschränkungen zu unterwerfen, dürfte auch ein solches Verständnis nicht dazu führen, dass § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG letztlich Ausnahmecharakter erhielte oder durch die zusätzlichen Anforderungen rechtlich oder tatsächlich leerliefe. Zu weit ginge auch in der unionsrechtlichen Perspektive daher die Auffassung, die Rechtfertigung der Untersagung einer gewerblichen Sammlung sei davon abhängig zu machen, dass tatsächliche Beeinträchtigungen immer vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nachgewiesen werden müssten und noch zusätzlich auch deren Wesentlichkeit positiv festzustellen wäre.
162So aber Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 170; VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 ‑ 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.
163Die aus Art. 106 Abs. 2 AEUV, Art. 14 AEUV i. V. m. dem Protokoll Nr. 26 zum Vertrag von Lissabon folgenden Anforderungen an eine tatbestandliche Reduktion dürften sich daher nicht entscheidend von denjenigen Maßstäben unterscheiden, die bei einem Verständnis von § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG als widerlegliche Vermutung bzw. als Regelfälle mit Ausnahmevorbehalt anzuwenden wären. Eine unionsrechtliche Reduktion wäre dementsprechend nur dann von Bedeutung und in diesem Fall unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit auch geboten, wenn man die Regelung der Nr. 1 ‑ was wie bereits im Einzelnen dargelegt nicht sachgerecht ist ‑ als unwiderlegliche Vermutung oder gesetzliche Fiktion verstünde, ohne dass dies aber im Einzelfall zu anderen Ergebnissen führen dürfte.
164(5) Das hier zugrunde gelegte Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG steht auch in Einklang mit Art. 12 GG.
165Der partielle Ausschluss privater Entsorgungsunternehmen aus der Verwertung von Hausmüllbestandteilen stellt nur einen Ausschnitt aus dem Tätigkeitsfeld der Abfallsammlung und -entsorgung dar und ist daher als eine Berufsausübungsregelung zu qualifizieren, die hier durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls ‑ Sicherstellung der jederzeitigen Abfallbeseitigung ‑ gerechtfertigt ist.
166Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. August 2014 ‑ 2 BvR 2639/09 -, NVwZ 2015, 52, 55; kritisch Oexle/ Lammers, AbfallR 2015, 192.
167ee) Ist die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG damit im Ergebnis so zu verstehen, dass ein bestehendes hochwertiges Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zwar regelmäßig, nicht aber ausnahmslos den Schluss rechtfertigt, dass in diesem Fall die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten wesentlich durch eine gewerbliche Sammlung beeinträchtigt wird, bleibt stets zu prüfen, ob bei der Betrachtung des konkreten Einzelfalles Umstände zu erkennen sind, die ‑ im Sinne einer Widerlegung der Vermutung bzw. einer Ausnahme von dem Regelfall ‑ ein anderes Ergebnis tragen.
168(1) Diese Betrachtung hat indes zu berücksichtigen, dass mit Wortwahl und Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck nach dem Vorstehenden eine Verbindlichkeit in der Form einer "Vermutung"/"Regel" vorgegeben ist. Die Annahmen nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG und in deren Folge nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG kommen daher nur dann nicht zum Tragen, wenn eine Konstellation vorliegt, die bei konkreter Betrachtung eine vom gesetzlichen Regelfall abweichende Einschätzung rechtfertigt. Dabei ist aber wiederum zu beachten, dass die Regelungen des § 17 Abs. 3 KrWG Teil des Gegenausnahmesystems ist, das die grundsätzliche Öffnung der Sammlung von getrennt vorgehaltenen Abfallfraktionen auch für gewerbliche Sammlungen ermöglichen soll.
169Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. August 2015 ‑ 20 A 2798/11 ‑, a. a. O, ‑ 20 A 3043/11 ‑, a. a. O., und ‑ 20 A 3044/11 ‑, a. a. O.
170Diese gebotene Gesamtbetrachtung bewegt sich dabei im Rahmen der Prüfung, ob der beabsichtigten Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.
171Bei dem Merkmal der entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen Interessen handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Von daher obliegt es im gerichtlichen Anfechtungsverfahren den Beteiligten, entsprechend ihrer jeweiligen Erkenntnissphäre jedenfalls auf entsprechende Aufforderung die jeweils bei ihnen vorhandenen einschlägigen Informationen zur Verfügung zu stellen, die eine solche Kontrolle ermöglichen. Dies betrifft alle für die Beurteilung relevanten Aspekte, namentlich die Frage, ob Besonderheiten des Einzelfalles vorliegen und dazu führen, dass trotz Bestehens einer hochwertigen Sammlung deren wesentliche Beeinträchtigung bei Durchführung der in Rede stehenden gewerblichen Sammlung bei realistischer Betrachtung nicht zu erwarten steht.
172Bezugspunkt ist dabei für § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG die Erfassung und Verwertung der konkret in Rede stehenden Abfallfraktion.
173Vgl. dazu Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 169 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 177.
174Anderenfalls ergäbe die Bezugnahme allein auf für diese Abfallfraktion zugeschnittene Sammelsysteme keinen Sinn. Dieses Verständnis entspricht im Übrigen ‑ wie ausgeführt ‑ auch der Regelungsintention des Gesetzgebers.
175Damit sind sowohl diejenigen Grundlagen, auf denen die Investitions- und Aufbauentscheidung fußen, als auch die konkret vorhandenen Organisationsstrukturen der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten selbst erfasst. Insofern ist wiederum die gesetzgeberische Orientierung an einem Holsystem von Bedeutung. Liegt ein solches vor, spricht wegen des mit ihm verbundenen hohen finanziellen und organisatorischen Aufwands Vieles dafür, dass es in aller Regel ohne weitere Voraussetzungen gegen gewerbliche Konkurrenz geschützt werden kann.
176In diesem Sinne auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 175 ff.; Karpenstein/Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 174.
177Das bedarf angesichts des vorliegend gegebenen Sachverhalts aber keiner weiteren Vertiefung. Jedenfalls ist festzustellen, dass je weiter sich das sonstige hochwertige System von diesem Referenzmodell entfernt, desto eher Sonderfälle und unwesentliche Beeinträchtigungen in Betracht kommen.
178Als Anknüpfungspunkt für entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen geeignet sind dabei vom Grundsatz her die Auswirkungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten, weil diese bei insgesamt positivem Marktwert die wirtschaftliche Grundlage für dessen Erfassungssystem ist und dieses System sinnvollerweise nachfrage‑/bedarfsgerecht ausgelegt ist. Das Ausmaß der Auswirkungen auf die Sammelmenge lässt Rückschlüsse darauf zu, ob und in welchem Umfang das System in seiner Ausgestaltung geändert werden muss, um unter Berücksichtigung der infrage stehenden gewerblichen Sammlung ohne größere Beeinträchtigungen zu funktionieren. Dabei muss der gegebenenfalls zu berücksichtigende Anpassungsbedarf mehr als nur geringfügig, also wesentlich, sein, aber nicht so weit gehen, dass das kommunale System aufgegeben werden oder grundlegend oder strukturell umgestaltet werden muss.
179Angesichts dessen kann ein Ausnahmefall auch dann in Betracht kommen, wenn die Erfahrung mit einem bisher unbeanstandeten Nebeneinander des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems und (neuer) gewerblicher Sammlung nennenswerte Auswirkungen allenfalls als theoretische Möglichkeit erscheinen lässt. Dies kann etwa auch der Fall sein, wenn sich das zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bestehende hochwertige Erfassungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten überhaupt erst aus einer Konkurrenzsituation entwickelt hat. Dann liegt dessen Beeinträchtigung durch einen neuen, weiteren Mitbewerber nicht unmittelbar auf der Hand.
180Im Weiteren können auch Besonderheiten der beabsichtigten konkurrierenden gewerblichen Sammlung einen Ausnahmefall begründen. Ansatzpunkt für die Betrachtung hat dabei zunächst die in Rede stehende Sammlung selbst und damit die Feststellung zu sein, ob diese in ihrer konkreten Ausgestaltung und angesichts des bestehenden öffentlich-rechtlichen Systems vom gesetzgeberisch angenommenen Leitbild abweicht.
181Ob das so ist, beurteilt sich, was die konkret angezeigte gewerbliche Sammlung angeht, nach den Angaben in deren Anzeige ‑ insbesondere hinsichtlich der Sammelmenge und der Containerzahl. Auch wenn es sich dabei (nur) um den größtmöglichen Umfang der beabsichtigten Sammlung handelt, ändert dies nichts daran, dass die Anzeige formell den Weg eröffnet, die Sammlung durchführen zu dürfen. Nur auf der Basis der Anzeige kann die zuständige Abfallbehörde das Beeinträchtigungspotential abschätzen und kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte planen. Eine Orientierung an den tatsächlich zu erwartenden Sammelmengen erscheint ebenso unpraktikabel wie nicht gesetzeskonform. Denn die tatsächlichen Sammelmengen können erst im Nachhinein festgestellt werden, d. h. wenn die Sammlungen bereits durchgeführt worden sind. Im Übrigen erschließt sich nicht, anhand welcher Kriterien die zuständige Abfallbehörde die Planungen eines gewerblichen Sammlers eigenmächtig als realistisch oder unrealistisch bewerten sollte ‑ zumal ihr dafür nur die "Pflichtangaben" nach § 18 Abs. 2 KrWG zur Verfügung stehen. Andererseits gibt es keinen Grund, die gewerblichen Sammler, die zu entsprechenden Angaben verpflichtet sind, davon zu entlasten, realistisch zu planen und diese Planung in der Anzeige als Vorhaben offenzulegen. Eine andere Auffassung ließe außer Acht, dass gerade Art und Umfang der Sammlung (und damit auch die beabsichtigte Sammelmenge) nach § 18 Abs. 2 KrWG anzuzeigen sind. Weshalb diese dann für die Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG irrelevant sein sollten, erschließt sich nicht. Diese Angaben sollen ‑ wie bereits ausgeführt ‑ nach § 18 Abs. 2 KrWG die zuständige Abfallbehörde gerade in die Lage versetzen, die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu überprüfen.
182Eine wesentliche Beeinträchtigung kann insbesondere auszuschließen sein, wenn die konkret beabsichtigte gewerbliche Sammlung selbst kein nennenswertes Gewicht im Vergleich zum bestehenden System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten zu entwickeln vermag. Dass die Beurteilung anhand des Schädlichkeitspotentials der gesetzgeberischen Regelung nicht fremd ist, zeigt nicht zuletzt die Begünstigung gemeinnütziger Sammlungen, die zumindest auch wegen ihres regelmäßig kleineren Umfangs vom Gesetzgeber vorgesehen wurde.
183Vgl. BT-Drucks. 17/6052, S. 89.
184Neben der nach der Anzeige beabsichtigten Sammelmenge kann von Bedeutung sein, ob eine Straßensammlung oder eine Containersammlung geplant ist, insbesondere bei Letzterer auch die geplante Verteilung der einzelnen Container. So sind nachhaltige Auswirkungen auch bei einer kleineren Containerzahl dann nicht auszuschließen, wenn sich die gewerbliche Sammlung gerade auf die ressourcenstarken Zentren konzentriert und die Peripherie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten überlässt und sie damit geeignet ist, den internen Ausgleich in Frage zu stellen. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass zu den Angaben nach § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG zumindest in ländlichen Gebieten auch gehört, dass der gewerbliche Sammler Angaben dazu macht, wo, d. h. in welchen Ortsteilen, gesammelt werden soll.
185Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Dezember 2013 ‑ 20 B 869/13 -, juris.
186Führt der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte eine Containersammlung durch, wird diese bei prognostischer Betrachtung von einer Straßensammlung regelmäßig weniger beeinträchtigt werden. Neben deren üblicherweise eher punktuellen Charakter ist insoweit zu berücksichtigen, dass sie wegen ihrer anderen Organisation eher die Chance bietet, weitere Potentiale zu erschließen und damit Nischen zu besetzen. Insoweit kann ihr eine das System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten tendenziell ergänzende Funktion zukommen. Von Bedeutung kann schließlich auch die nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 KrWG anzugebende Größe des Sammlungsunternehmens sein. Denn bei einem kleinen und eventuell nur lokal tätigen Unternehmen ist eine Verdrängungswirkung weniger naheliegend als bei einem Großunternehmen.
187Aus Vorstehendem ergibt sich, dass feste Zahlen ‑ etwa im Hinblick auf eine Höchstmenge oder eine bestimmte Containerzahl oder einen Bruchteil der vorhandenen Container oder Sammelmengen ‑ insoweit nicht abstrakt bestimmbar sind, vielmehr kann die Prüfung allenfalls anhand von Faustgroßen strukturiert werden.
188Die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles erübrigt sich aber gleichwohl regelmäßig jedenfalls dann, wenn sich schon bei isolierter Betrachtung der einzelnen gewerblichen Sammlung aufgrund ihres Umfangs potenziell beeinträchtigende Rückwirkungen auf das bestehende System angesichts der typischen Wechselbeziehungen zwischen Erfassungsmenge und Erfassungssystem geradezu aufdrängen.
189(2) Ist aber allein nach den ‑ hinreichend aussagekräftigen ‑ Angaben zur konkret angezeigten gewerblichen Sammlung noch (nicht) festzustellen, dass wesentliche Beeinträchtigungen nicht zu erwarten sind, ist vor dem Hintergrund des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG eine weitere Betrachtung erforderlich.
190Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG ist für die Beurteilung auch nach den Sätzen 2 und 3 nicht allein auf die konkrete angezeigte gewerbliche Sammlung abzustellen, sondern "auch" das Zusammenwirken mit anderen Sammlungen einzubeziehen. Bereits die Wortwahl des Gesetzes spricht hier dafür, dass damit in erster Linie auf die konkreten Verhältnisse abgestellt wird, also ein an der gegebenen Situation und nicht an den zukünftigen Entwicklungen orientiertes Merkmal gewählt wird. Dem entspricht die Gesetzesbegründung, wonach die zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt bereits bestehenden Sammlungen zu berücksichtigen sind.
191Vgl. BT-Drucks. 17/7505 (neu), S. 43; in diesem Sinne auch VG Neustadt, Urteil vom 28. Mai 2015 - 4 K 1115/14.NW -, a. a. O.; Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154; Beckmann, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 115.
192Bei der gebotenen Gesamtbetrachtung sind deshalb vom Grundansatz her zunächst die tatsächlich (zulässigerweise) durchgeführten gewerblichen Sammlungen mit ihren jeweiligen Sammelmengen einzustellen. Diese (realen) Sammelmengen schlagen sich aber regelmäßig schon in den bereits erzielten Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten nieder. Denn diese sind Ergebnis eines Erfassungsgeschehens, auf das die existierenden Sammlungen bereits einwirken. Eines Rückgriffs auf die angezeigten Sammelmengen bedarf es deshalb insoweit regelmäßig nicht. Daraus folgt zugleich, dass die tatsächlich vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten realisierte Sammelmenge grundsätzlich tauglicher und ausreichender Bezugspunkt für die prognostisch zu beantwortende Frage ist, ob bei Hinzutreten der angezeigten gewerblichen Sammlung im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen wesentliche Beeinträchtigungen realistischerweise (nicht) zu erwarten sind. Die Einzelfallbetrachtung kann ferner zumindest dann auch davon ausgehen, dass die bereits durchgeführten Sammlungen zu keiner (wesentlichen) Beeinträchtigung geführt haben, wenn die Sammelmengen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten in den vergangenen Jahren (kontinuierlich) angestiegen oder jedenfalls unverändert geblieben sind.
193Darüber hinaus hat die zuständige Abfallbehörde noch die gewerblichen Sammlungen in ihre Betrachtung einzustellen, die zum maßgeblichen Zeitpunkt aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen (noch) nicht wirken (können), gleichwohl aber bei der Prognose der Auswirkungen im konkreten Fall zu berücksichtigen sind.
194Dies betrifft zunächst diejenigen gewerblichen Sammlungen, die zwar schon angezeigt sind, aber noch nicht durchgeführt werden dürfen, weil die Wartefrist nach § 18 Abs. 1 KrWG noch nicht abgelaufen ist.
195Ferner sind auch Sammlungen entscheidungserheblich, die zwar durchgeführt werden dürften und deshalb im Fall ihrer Realisierung bereits über die real erzielte Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Dritt-beauftragten erfasst wären, von denen aber positiv feststeht, dass sie noch nicht durchgeführt werden, und bei denen zumindest damit zu rechnen ist, dass sie wie angekündigt realisiert werden. Eine solche Erwartung ist auch dann begründet, wenn die gewerbliche Sammlung zwar untersagt wurde, der betroffene Sammler hiergegen aber gerichtlich vorgeht. Damit bringt er besonders sinnfällig zum Ausdruck, dass er an der Sammlung festhält, auch wenn er sie ‑ sei es wegen der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung, sei es, weil er aus betriebswirtschaftlichen Gründen oder sonstigen Erwägungen heraus die Sammlung erst nach erreichter Rechtssicherheit ins Werk setzen will ‑ noch nicht durchführt.
196Aus dem Kreis der damit grundsätzlich berücksichtigungsfähigen gewerblichen Sammlungen scheiden dementsprechend allerdings diejenigen aus, bei denen die Anzeige entweder zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt schon zurückgenommen war oder die bis dahin bestandskräftig untersagt wurden. In Bezug auf diese zu berücksichtigenden, noch nicht ins Werk gesetzten Sammlungen ist ‑ schon mangels anderer denkbarer Bezugsgrößen ‑ aus den bereits für die konkret in Rede stehende gewerbliche Sammlung genannten Gründen die angezeigte Sammelmenge maßgeblich.
197Von diesen potentiellen erheblichen gewerblichen Sammlungen sind indes der konkret angezeigten Sammlung auch im Rahmen der erforderlichen Auswirkungsprognose nur diejenigen entgegenzuhalten, die bereits vor Eingang deren (vollständiger) Anzeige bei der zuständigen Abfallbehörde angezeigt worden sind. Denn soweit Sammlungen erst danach angezeigt wurden, haben sie schon aus Gründen der zu gewährleistenden gleichmäßigen Behandlung aller potenziellen Sammler bei der Betrachtung zurückzustehen. Zu einer solchen gleichmäßigen Behandlung gehört ‑ wie ausgeführt ‑ auch die Beachtung des Prioritätsprinzips.
198Vgl. auch Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 154.
199Aufgrund der Funktion des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist es allerdings nicht gerechtfertigt, auch die angezeigten gemeinnützigen Sammlungen in die Auswirkungsprognose einzubeziehen. Für eine solche Einbeziehung spricht zwar das gesetzgeberische Anliegen, die Gesamtbelastung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems zu berücksichtigen.
200Vgl. BT-Drucks. 17/1705 (neu), S. 43.
201Dieser Blickwinkel wäre aber nicht systemkonform. Denn Schutzziel des § 17 Abs. 3 KrWG ist die Funktionsfähigkeit des konkreten öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems. Dieses wiederum ist aber gegenüber gemeinnützigen Sammlungen gerade nicht geschützt (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 KrWG) und muss mit diesen selbst um den Preis wesentlicher Beeinträchtigungen leben, die sogar bis hin zum eigenen Zusammenbruch gehen dürfen. Die gemeinnützigen Sammlungen gehören also ‑ anders als die gewerblichen ‑ zu den Systembedingungen, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte einzukalkulieren hat. Ihre Existenz kann allenfalls die Empfindlichkeit des kommunalen Erfassungssystems gegenüber einer gewerblichen Sammlung dadurch steigern, dass die vom kommunalen System erfasste Sammelmenge bereits so niedrig ist, dass eine hinzukommende gewerbliche Sammlung spürbarere Auswirkungen hat, als sie es bei einer größeren Sammelmenge des kommunalen Systems hätte.
202Vgl. in diesem Zusammenhang einerseits Dippel, a. a. O., § 17 Rn. 56, und andererseits Schwind, a. a. O., § 17 KrWG Rn. 155.
203(3) Im Hinblick auf die dargestellten Kriterien, die die Annahme eines Ausnahmefalles begründen können, lassen sich für gewerbliche Alttextiliensammlungen ausgehend von den derzeitigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die praxisgerechte Handhabung gewisse Faustgrößen zur Strukturierung der erforderlichen Einzelfallbetrachtung ableiten:
204Eine ‑ als Summe aus der angezeigten Sammlung und den nach dem Vorstehenden relevanten anderen gewerblichen Sammlungen ‑ insgesamt zu berücksichtigende gewerbliche Sammelmenge von unter 10 % des vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten Gesammelten spricht regelmäßig dafür, dass auch mit Hinzutreten der angezeigten Sammlung kein wesentlicher Einfluss auf das bestehende hochwertige öffentlich-rechtliche System verbunden ist. Mengeneinbußen in diesem Umfang bewegen sich in einer Größenordnung von ohnehin auftretenden Schwankungen, die ein an sich funktionierendes Entsorgungssystem typischerweise verkraften kann.
205Vgl. dazu auch die Übersichten bei Karpenstein/ Dingemann, a. a. O., § 17 Rn. 176, und Gruber, Abfallrecht 2015, 182, zu in der Rechtsprechung insoweit angewandten Schwellenwerten.
206Umgekehrt erübrigt sich die nähere Prüfung eines Ausnahmefalles regelmäßig dann, wenn die einzustellenden gewerblichen Sammelmengen Rückwirkungen auf das bestehende kommunale System offensichtlich erwarten lassen. Eine gewerbliche Sammlung wird jedenfalls dann ohne weiteres als potentiell wesentlich schädlich einzustufen sein, wenn sie im Zusammenwirken mit anderen gewerblichen Sammlungen mehr als die Hälfte der von der bestehenden Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten erzielten Sammelmenge für sich in Anspruch nimmt. Denn unter Berücksichtigung des Umstandes, dass bei der Sammlung von Alttextilien der Gewinnanteil am Erlös mit 50 % zu veranschlagen ist,
207vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 7. Mai 2015 ‑ 20 A 2670/13 -, a. a. O.,
208würde bei einer Halbierung der Sammelmenge bei gleichbleibender Infrastruktur (Kosten) aus der zur Quersubventionierung geeigneten Sammlung ein Zuschussgeschäft. Dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte in einem solchen Fall mehr als nur geringfügige Konsequenzen für Organisation und Planung seines Systems ziehen wird, ist selbstverständlich und bedarf keiner Einzelfallbetrachtung. Im Gegenteil liegt es nahe, dass solche Folgerungen bereits zu einem deutlich früheren Zeitpunkt gezogen werden, weil der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte drohenden Verlusten frühzeitiger begegnen dürfte. Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber davon ausgegangen ist, ein Containersystem könne gegebenenfalls auch bei stark zurückgehenden Mengen noch weiterbetrieben werden, ist dies für sich genommen nicht falsch. Vorausgesetzt wird dabei aber, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte nicht kostenbewusst agiert. Zudem wiegt die gewerbliche "Rosinenpickerei" im potentiellen Grenzkostenbereich der öffentlich-rechtlichen Erfassung besonders schwer. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass die von der angezeigten gewerblichen Sammlung ausgehenden Mengenrückgänge nicht allein den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger/Drittbeauftragten, sondern unter Umständen auch existierende gewerbliche und gemeinnützige Sammlungen treffen dürften.
209In dem damit verbleibenden Zwischenraum von etwa 10 bis 50 % der Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten ist es grundsätzlich dessen Aufgabe, konkrete Auswirkungen auf seine Funktionsfähigkeit unter dem Blickwinkel der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung seines Systems plausibel zu machen. Geschieht dies nicht, ist eine unmittelbare Gefährdung jedenfalls nicht zu erkennen.
210Die Anforderungen an eine plausible Darlegung sind dabei umso höher, je näher die einzustellende gewerbliche Sammelmenge an der unteren Grenze von 10 % verbleibt. Umgekehrt wird die Beeinträchtigung mit einer Annäherung an die regelmäßige Obergrenze der Verträglichkeit immer weniger erläuterungsbedürftig sein. Insoweit kann zudem von Bedeutung sein, in welchem Umfang die bestehende Sammlung das Ressourcenpotential ausschöpft und wie sich das gegenwärtige Konkurrenzgeschehen darstellt. Hat der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte weitgehend eine Monopolstellung, werden die Folgen gewerblicher Sammlungen ihn praktisch allein treffen, so dass schon bei einem Mengenentzug von weniger als der Hälfte drastische Anpassungen realistischer werden. Denkbar sind solche Änderungen zum einen im Hinblick auf den Sammelrhythmus und die Zahl der Sammelcontainer, aber zum anderen etwa auch dadurch, dass sich Investitionen in die hochwertige Infrastruktur konkret nicht so rechnen, wie es der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger/Drittbeauftragte in seine Entscheidung einstellen durfte, oder dass die Infrastruktur nicht so einsetzbar ist, wie er es beabsichtigt hat. In solchen Fällen steht fest, dass zumindest die Planungssicherheit nachteilig betroffen ist oder es zu spürbaren organisatorischen Veränderungen kommen wird.
211ff) Ausgehend von diesen Grundsätzen stehen der Sammlung der Klägerin keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegen.
212(1) Die in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG genannten tatbestandlichen Voraussetzungen sind vorliegend zwar erfüllt.
213Die B. führt als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers eine "sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung" (im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) der von der Sammlung der Klägerin erfassten Alttextilien durch.
214Von der B. werden gegenwärtig im Stadtgebiet flächendeckend 207 Sammelcontainer für Alttextilien betrieben. Hinzu kommt - insbesondere für die Abgabe größerer Mengen - ein zentrales Wertstoffzentrum. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist von Seiten der Beklagten auch nachvollziehbar dargelegt worden, dass dieses System ständig unter dem Gesichtspunkt der Bedarfsgerechtigkeit überprüft und gegebenenfalls angepasst wird. Die Richtigkeit dieser Angaben wird vor allem durch die Verdichtung des Netzes von Standorten und Sammelcontainern seit dem Jahr 2012 - insgesamt enthält die Anlage 1 zum Beklagtenschriftsatz vom 15. September 2015 38 zusätzliche Container - bestätigt. Anhaltspunkte dafür, dass diese Angebotsplanung nicht geeignet wäre, das Ressourcenpotenzial der Alttextilien hinreichend effektiv zu nutzen, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
215Dies zeigt im Übrigen die Kontrollüberlegung, dass das ausgehend von dem in Rechtsprechung und Literatur anhand statistischen Materials, insbesondere der Abfallbilanz Nordrhein-Westfalen für Siedlungsabfälle 2008/2009, realistischerweise zugrunde zu legende Potenzial von sieben bis acht Kilogramm Alttextilien und -schuhen pro Einwohner und Jahr im Stadtgebiet der Beklagten weitgehend tatsächlich durch die Sammelcontainer der B. erfasst wird. Die für das Jahr 2015 hochgerechnete Sammelmenge liegt bei ca. 1.085 Tonnen. Ausgehend von einer Einwohnerzahl von ca. 164.000 ergibt sich ein (theoretisches) Potenzial von max. 1.315 Tonnen. Soweit die Klägerin aufgrund eigener Erfahrungen von einem deutlich niedrigeren Potential von sechs Kilogramm pro Einwohner ausgeht (dies entspräche einem Sammelpotential in M. von knapp 1.000 Tonnen), mag dies auf sich beruhen, da sich dadurch der Erfassungsgrad der Sammlung der B. lediglich auf eine Vollabdeckung erhöhte.
216Anhaltspunkte dafür, dass die Sammlung der B. keine ausreichende Verwertung der gesammelten Alttextilien vorhalten oder garantieren könnte und ihre Sammlung unter diesem Aspekt nicht als hochwertig angesehen werden könnte, liegen nicht vor. Die B. lässt das Sammelgut nach wirtschaftlichen Kriterien vermarkten, die sich ihrerseits an den real möglichen Formen der Verwertung ausrichten. Von Seiten der Beklagten ist schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat insoweit nachvollziehbar dargelegt worden, dass das beauftragte Verwertungsunternehmen nach qualitativen Maßstäben ausgesucht und kontrolliert wird. Aus diesem Grund kann auch dahinstehen, dass sich der Begriff der Hochwertigkeit in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG allein auf das Sammelsystem beziehen dürfte und damit das Korrelat des haushaltsnahen Sammlungstypus markiert.
217(2) Da mithin die tatbestandlichen Voraussetzungen aus § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG vorliegen, greift an sich die sich aus dieser Bestimmung ergebende Vermutung, dass der Sammlung der Klägerin überwiegende öffentliche Interessen im Sinne der wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung der B. als Drittbeauftragte entgegenstehen. Bei einer Betrachtung des konkreten Einzelfalles liegen indes besondere Umstände vor, die diese Vermutung widerlegen bzw. nicht durchgreifen lassen.
218Die angezeigte Sammlung der Klägerin selbst erreicht bezogen auf die bestehende Sammlung der B. als Drittbeauftragte des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers kein Gewicht, das die Annahme einer Beeinträchtigung plausibel erscheinen ließe. Die von ihr angezeigte maximale Sammelmenge von 60 Tonnen pro Jahr entspricht lediglich etwa 5,5 % des für das Jahr 2015 hochgerechneten Ertrages der B. und bleibt für sich genommen deutlich unterhalb der oben genannten Bagatellgrenze. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass die Klägerin im laufenden Verfahren auf die Einwände der Beklagten bezüglich ihrer Zuverlässigkeit hin zugesichert hat, diesen Bedenken Rechnung zu tragen und ihre Sammlung entsprechend zu beschränken. Daher kann realistischer Weise nicht mehr davon ausgegangen werden, sie werde das ursprünglich avisierte Sammlungsvolumen tatsächlich erreichen. Das hatte die Beklagte zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am 21. September 2015 jedenfalls konkret zu berücksichtigen.
219Ein durchgreifend anderes Ergebnis ergibt sich hier auch nicht unter Einbeziehung der weiteren berücksichtigungsfähigen Sammlungen. Hinzuzurechnen sind hier nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG unter dem Gesichtspunkt des Zusammenwirkens alle bis zum 14. Dezember 2012 angezeigten Sammlungen, die weder bestandskräftig untersagt noch zurückgezogen waren. Zu diesem ist die Anzeige der Klägerin bei der Beklagten nach Aktenlage eingegangen. Die Beklagte ist auch von einer Prüffähigkeit der Anzeige ausgegangen, obwohl sie zu einem späteren Zeitpunkt noch Unterlagen nachgefordert hat. Denn sie hat ungeachtet dessen das Beteiligungsverfahren eingeleitet und den Drittbeauftragten um Stellungnahme gebeten. Von Seiten der Beklagten ist zudem in der mündlichen Verhandlung klargestellt worden, dass über die Bestandssammlungen hinaus derzeit keine gewerblichen (Container-)Sammlungen (mehr) im Stadtgebiet stattfinden, so dass keine der neuangezeigten potentiellen gewerblichen Sammlungen auf die tatsächlich erzielte Sammelmenge der B. bisher real einwirken kann. Ausgehend von der von der Beklagten vorgelegten Aufstellung aller angezeigten Sammlungen ist deshalb eine berücksichtigungsfähige Sammelmenge aus gewerblichen Sammlungen in Höhe von 202,23 Tonnen pro Jahr zugrunde zu legen, die sich aus den Sammlungen Nrn. 4, 8, 10, 11, 13 und 14 gemäß der von der Beklagten als Anlage zum Schriftsatz vom 15. September 2015 vorgelegten "Anzeigen nach § 18 KrWG zur Sammlung von Alttextilien" ergeben. In der Addition mit der Sammlung der Klägerin folgt daraus eine jährliche Sammelmenge aus gewerblichen Alttextiliensammlungen von (maximal) 262,23 Tonnen, die etwas mehr als 24% des für das Jahr 2015 hochgerechneten Sammelertrages der B. in Höhe von 1.085 Tonnen ausmacht.
220Bei der deshalb nach obigen Maßstäben erforderlichen Prüfung des Einzelfalles ist zu berücksichtigen, dass auch diese potentielle Gesamtbelastung von weniger als einem Viertel in der maßgeblichen Bandbreite von 10 - 50 % deutlich näher an der Bagatellgrenze bleibt und deshalb eine eingehende und plausible Darlegung der gleichwohl realistischer Weise anzunehmenden Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des Drittbeauftragten seitens der Beklagten zu erfolgen hätte. Eine solche fehlt hier schon deshalb, weil die von der Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat geschilderten möglichen Beeinträchtigungen der B. außer Acht lassen, dass diese ausschließlich ein Containersammelsystem, also ein Bringsystem, betreibt, während die Klägerin eine Straßensammlung, mithin ein Holsystem, ins Werk setzen will. Wie bereits ausgeführt, kommt einem solchen System tendenziell eine ergänzende Funktion zu, da es zumindest potentiell geeignet ist, ein bisher noch nicht realisiertes Ressourcenpotenzial derjenigen Alttextilienbesitzer zu erschließen, die nicht willens oder in der Lage sind, die bereitgestellten Container trotz ihrer Flächenabdeckung aufzusuchen. Dass sich die Sammlung der Klägerin, die ohnehin nur einen geringen Umfang hat, auch unter Berücksichtigung dieser Eigentümlichkeit gefährdend auf das bestehende System auswirken könnte, ist nicht zu erkennen und wird von der Beklagten auch nicht plausibel dargelegt. Insbesondere sind realistische Rückwirkungen auf die derzeitigen Sammelstrukturen trotz der in der mündlichen Verhandlung von der Beklagtenseite geschilderten relativ komplexen Organisation des Bringsystems ohne Untersagung der Sammlung der Klägerin fernliegend.
2213. Die angefochtene Untersagungsverfügung lässt sich auch nicht auf § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG stützen. Es liegen derzeit keine hinreichenden tatsächlichen Anhaltspunkte dafür vor, dass die Klägerin im Sinne dieser Vorschrift unzuverlässig ist.
222Der Begriff der Zuverlässigkeit ist im Kreislaufwirtschaftsgesetz selbst nicht definiert, sondern wird in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG vorausgesetzt. Da es sich bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen um eine grundsätzlich dem Anwendungsbereich der §§ 1, 35 GewO unterfallende selbständige Tätigkeit mit Gewinnerzielungsabsicht handelt, kann auf die zu § 35 GewO entwickelten Kriterien zurückgegriffen werden. Danach ist unzuverlässig, wer nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, die in Rede stehende Tätigkeit zukünftig ordnungsgemäß auszuüben. Nicht ordnungsgemäß ist die Gewerbeausübung durch eine Person, die nicht willens oder nicht in der Lage ist, die im öffentlichen Interesse zu fordernde einwandfreie Führung ihres Gewerbes zu gewährleisten. Unter welchen Voraussetzungen dies im Rahmen des § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG anzunehmen ist, hat der Senat in seinem rechtskräftigen Urteil vom 7. Mai 2015 - 20 A 2670/13 -, juris, im Einzelnen dargelegt. Zur Vermeidung überflüssiger Wiederholungen wird auf diese Ausführungen (Rn. 51 ff. bei juris) Bezug genommen.
223Danach können namentlich auch Verstöße gegen die spezifischen, bei der gewerblichen Sammlung von Abfällen zu beachtenden Anforderungen die nach § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 1 KrWG erforderliche Zuverlässigkeit in Frage stellen. Unter Anwendung allgemeiner Maßstäbe schlagen dabei grundsätzlich Verstöße gegen solche Vorschriften auf die abfallrechtliche Zuverlässigkeit durch, die unmittelbar das Schutzgut des Abfallrechts, die Umwelt, betreffen. Hierzu zählt grundsätzlich etwa auch die Verletzung der Anzeigeverpflichtung nach § 18 Abs. 1, 2 KrWG. Daneben sind jedenfalls schwere und systematische Verstöße auch gegen nicht unmittelbar umweltschutzbezogene Vorschriften geeignet, die erforderliche Zuverlässigkeit zu verneinen. Solche kommen im vorliegenden Zusammenhang insbesondere im Hinblick auf das Straßenrecht, aber auch auf die privatrechtlichen Besitz- und Eigentumsrechte an Grundstücken in Betracht. Ist in diesem Sinne in der Vergangenheit unzuverlässiges Handeln festzustellen, muss dieses Verhalten mittels einer Prognose daraufhin beurteilt werden, ob es mit hinreichender Wahrscheinlichkeit auf eine Unzuverlässigkeit in der Zukunft schließen lässt.
224Nach diesen Grundsätzen kann hier entgegen der Auffassung der Beklagten nicht von einer sammlungsrechtlichen Unzuverlässigkeit der Klägerin ausgegangen werden. Insoweit kann letztlich dahinstehen, ob die von der Beklagten im Einzelnen angeführten Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Klägerin bzw. ihren Geschäftsführer wegen Verstößen gegen die Anzeigepflicht und gegen behördliche Sammlungsuntersagungen sowie wegen Nichteinholung erforderlicher Sondernutzungserlaubnisse für sich genommen hinreichend schwerwiegende Verstöße darstellen, die die Annahme der Unzuverlässigkeit der Klägerin für die Vergangenheit begründen könnten. Selbst wenn dies der Fall wäre, ließe sich darauf nicht die erforderliche Prognose stützen, die Klägerin werde sich auch zukünftig nicht hinreichend rechtstreu verhalten.
225Denn die Klägerin hat in ihrem Schriftsatz vom 19. Januar 2015 nachvollziehbar dargelegt, dass insbesondere den Verletzungen der Anzeigepflicht besondere, aus dem Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes und einer Betriebserweiterung begründete Umstände zugrunde lagen, deren Ursache sie zwischenzeitlich beseitigt hat. Diese lagen nach ihren von der Beklagten nicht in Zweifel gezogenen Angaben im Wesentlichen in durch die Übernahme des Unternehmens P. -Alttextilien und deren wider Erwarten nicht hinreichend qualifizierte Mitarbeiter begründeten Organisationsmängeln. Die hierfür verantwortliche Mitarbeiterin wurde danach entlassen, als die Klägerin diese Versäumnisse erkannt hat. Diese Angaben sind nicht zuletzt deshalb plausibel, weil neuere Verstöße gegen die Anzeigeverpflichtung von der Beklagten auch in der Folgezeit nicht vorgetragen wurden. Anderes ergibt sich insoweit auch nicht aus den aktuelleren Gewerbezentralregisterauszügen, die die Beklagte im Vorfeld und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat vorgelegt hat und die für die Klägerin Eintragungen auch jüngeren Datums enthalten. Denn daraus lässt sich nicht mit hinreichender Sicherheit ableiten, dass auch die zugrunde liegenden Verstöße in jüngerer Zeit begangen worden sind. Diese können vielmehr bereits längere Zeit zurückliegen, wie nicht zuletzt die bis heute fehlende Eintragung seit längerer Zeit rechtskräftiger Bußgeldbescheide der Stadt H. zeigt. Es ist im Übrigen gerichtsbekannt, dass Meldungen zum Gewerbezentralregister durch die einzelnen Gewerbeaufsichtsbehörden nicht immer zeitnah erfolgen. Ebenso kann zwischen dem geahndeten Verstoß und der Rechtskraft eines Bußgeldbescheides ohne weiteres ein längerer Zeitraum liegen. Eigene Erkenntnisse zu den konkreten Umständen, insbesondere zum genauen Datum der einzelnen Verstöße, hat die Beklagte nach eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung nicht.
226Unabhängig davon ist vorliegend zu berücksichtigen, dass die den genannten Bußgeldverfahren überwiegend zugrunde liegenden Verstöße gegen die Anzeigepflicht im vorliegenden Fall schon deshalb nicht zum Tragen kommen können, weil die Klägerin die beabsichtigte Aufnahme der Sammlungstätigkeit gegenüber der Beklagten ordnungsgemäß angezeigt hat.
227Soweit die Beklagte im Übrigen auf Verstöße gegen das straßenrechtliche Erfordernis einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von Sammeleimern abgestellt hat, ergibt sich auch hieraus nicht die hinreichend tragfähige Prognose, die Klägerin werde sich zukünftig erneut solche Verstöße zu Schulden kommen lassen. Die Klägerin hat zutreffend darauf hingewiesen, dass sich die Fragen, ob entsprechende Sammlungen einer Sondernutzungserlaubnis bedürfen und ob Verstöße als schwerwiegend zu werten sind, erst allmählich in der Rechtsprechung klärten.
228Vgl. in diesem Zusammenhang etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 14. November 2014 - 20 B 719/14 -, vom 24. Juni 2015 - 20 B 1392/14 - und vom 2. September 2015 - 20 B 10/15 -.
229Ihrer weiteren Angabe, angesichts dessen inzwischen vorsichtshalber darauf zu verzichten, solche Sammelbehältnisse im öffentlichen Straßenraum aufzustellen, ist die Beklagte nicht mehr entgegengetreten. Anderes ist dem Senat auch im Übrigen nicht bekannt. Vor diesem Hintergrund ist derzeit davon auszugehen, dass die Klägerin ihre Straßensammlung in rechtlich unproblematischer Form - etwa dadurch, dass sie nur mittels Flyer auf solche Sammlungen hinweist und/oder lediglich Sammelsäcke zur Verfügung stellt - durchführt.
230Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 3, § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
231Die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, wann überwiegende öffentliche Interessen bei Bestehen eines hochwertigen Erfassungssystems des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers/Drittbeauftragten im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen, bedarf grundsätzlicher Klärung.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Andere Urteile sind gegen eine der Höhe nach zu bestimmende Sicherheit für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Soweit wegen einer Geldforderung zu vollstrecken ist, genügt es, wenn die Höhe der Sicherheitsleistung in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages angegeben wird. Handelt es sich um ein Urteil, das ein Versäumnisurteil aufrechterhält, so ist auszusprechen, dass die Vollstreckung aus dem Versäumnisurteil nur gegen Leistung der Sicherheit fortgesetzt werden darf.
(1) Das Verwaltungsgericht lässt die Berufung in dem Urteil zu, wenn die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 vorliegen. Das Oberverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden. Zu einer Nichtzulassung der Berufung ist das Verwaltungsgericht nicht befugt.
(2) Die Berufung ist, wenn sie von dem Verwaltungsgericht zugelassen worden ist, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
(3) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 2 innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.
(4) Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Stellung des Antrags hemmt die Rechtskraft des Urteils.
(5) Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss. Die Berufung ist zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 dargelegt ist und vorliegt. Der Beschluss soll kurz begründet werden. Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig. Lässt das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.
(6) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Absatz 3 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend.
(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.
(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,
- 1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, - 2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, - 3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.