Verwaltungsgericht Hamburg Teilurteil, 19. Apr. 2017 - 17 K 7997/16

I.

Aufgrund einer Bitte, die das Vertrauensgremium des Deutschen Bundestages in seiner Sitzung vom 25. März 2009 geäußert hatte, erstellte der Chef des Bundeskanzleramtes, der Beteiligte zu 2, in seiner Eigenschaft als Koordinator der Nachrichtendienste "Leitlinien für die Genehmigung der Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des Bundes". Mit Schreiben vom 21. September 2009 übersandte er die "Leitlinien" dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes, dem Beteiligten zu 1, mit der Bitte, die Regelungen im Bundesnachrichtendienst in Kraft zu setzen. Mit Schreiben vom 18. Januar 2010 bat der Personalrat der Zentrale beim Bundesnachrichtendienst, der Antragsteller, den Beteiligten zu 2, ihn bei der Inkraftsetzung der "Leitlinien" für den Bereich des Bundesnachrichtendienstes im Wege der Mitwirkung zu beteiligen. Dies lehnte der Beteiligte zu 2 zunächst mit Schreiben vom 2. Februar 2010 und nochmals mit Schreiben vom 26. Juli 2010 jeweils mit der Begründung ab, in der Erstellung und Übersendung der "Leitlinien" liege keine unmittelbar gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes wirkende und gegebenenfalls beteiligungspflichtige Maßnahme des Bundeskanzleramtes.

Mit Schreiben vom 26. März 2010 leitete der Beteiligte zu 1 das Mitwirkungsverfahren zur Neufassung der Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten ein. Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 4. Mai 2010 Einwände. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 an den Beteiligten zu 2 regte der Beteiligte zu 1 an, den noch in zwei Punkten verbliebenen Bedenken des Antragstellers Rechnung zu tragen. Dies lehnte der Beteiligte zu 2 mit Schreiben vom 10. November 2010 unter Hinweis auf die Aussagen der "Leitlinien" ab. In der Verhandlung vom 27. Januar 2011 zwischen Antragsteller und Beteiligtem zu 1 konnte in der noch strittigen Frage der Genehmigungsdauer der Nebentätigkeiten keine Einigung erzielt werden. Von einer Anrufung des Beteiligten zu 2 im Rahmen des Stufenverfahrens sah der Antragsteller ab, weil er sich davon nichts versprach. Dies teilte er dem Beteiligten zu 2 mit Schreiben vom 2. Februar 2011 mit, kündigte darin aber zugleich die Anrufung des Bundesverwaltungsgerichts wegen seiner Nichtbeteiligung an den "Leitlinien" an. Am 13. April 2011 setzte der Beteiligte zu 1 die Neufassung der Dienstvorschrift über die Aufnahme der Nebentätigkeiten in Kraft.

Bereits mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 hatte der Antragsteller beim Beteiligten zu 1 beantragt, die Kosten zu übernehmen, die ihm durch Einschaltung eines Rechtsanwalts im Rahmen eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens wegen seiner Nichtbeteiligung an den "Leitlinien" entstehen würden. Dies lehnte der Beteiligte zu 1 im Schreiben vom 11. Januar 2011 mit der Begründung ab, die beabsichtigte Rechtsverfolgung sei wegen entgegenstehender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts offensichtlich aussichtslos.

Am 19. Mai 2011 hat der Antragsteller das Bundesverwaltungsgericht angerufen. Er trägt vor: Seine Beteiligung in der Funktion der Stufenvertretung umfasse Maßnahmen des Beteiligten zu 2 in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde gegenüber dem nachgeordneten Bundesnachrichtendienst. Bei den "Leitlinien" handele es sich um mitwirkungspflichtige Verwaltungsanordnungen in innerdienstlichen Angelegenheiten der beim Bundesnachrichtendienst beschäftigten Beamten, Arbeitnehmer und Soldaten. Durch sie würden Entscheidungen des Beteiligten zu 1 zur Genehmigung einer Nebentätigkeit gesteuert, die ihrerseits beteiligungspflichtig seien. Unerheblich sei, dass von den "Leitlinien" auch Personal des Bundesamtes für Verfassungsschutz und des militärischen Abschirmdienstes betroffen sei, für welches es an seiner, des Antragstellers, Zuständigkeit fehle.

Der Antragsteller beantragt,

1. festzustellen, dass die "Leitlinien für die Genehmigung von Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des Bundes" (Bundeskanzleramt - ... vom 21. September 2009), soweit sie Personal des Bundesnachrichtendienstes erfassen, der Mitwirkung des Antragstellers unterliegen,

2. festzustellen, dass der Chef des Bundeskanzleramtes den Antragsteller als Stufenvertretung zu beteiligen hat, wenn er als Dienststellenleiter gegenüber der nachgeordneten Dienststelle Bundesnachrichtendienst Maßnahmen trifft, die dessen Beamte, Arbeitnehmer und Soldaten betreffen und dem Grunde nach einer Beteiligung der Personalvertretung unterliegen,

3. festzustellen, dass die Kosten des Antragstellers in diesem Verfahren durch die Dienststelle zu tragen sind.

Der Beteiligte zu 2 beantragt,

den Antrag zu 1 abzulehnen.

Er trägt vor: Der Antrag zu 1 sei bereits wegen Verwirkung unzulässig. Im Anschluss an das Schreiben vom 26. Juli 2010 habe sich der Antragsteller auf das Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst zur Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten eingelassen. Er, der Beteiligte zu 2, habe daher darauf vertraut, dass der Antragsteller nicht an den zu derselben Angelegenheit ergangenen "Leitlinien" beteiligt werden wolle. Abgesehen davon sei der Antrag zu 1 unbegründet. Die personalvertretungsrechtlichen Beteiligungstatbestände beträfen das Rechtsverhältnis zwischen Dienststelle und Personalrat. Der Chef des Bundeskanzleramtes in seiner Eigenschaft als Beauftragter der Bundesregierung für die Nachrichtendienste und sein Vertreter in dieser Funktion seien keine Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne. Das Umsetzungsschreiben vom 21. September 2009 an den Bundesnachrichtendienst sei nicht als Vorbereitung einer Verwaltungsanordnung mitwirkungspflichtig. Denn dieses Schreiben habe der Abteilungsleiter X in seiner Funktion als Koordinator für die Nachrichtendienste verfasst und damit erst den Anstoß zur Vorbereitung der Verwaltungsanordnung durch den Bundesnachrichtendienst gegeben. Der Antrag zu 2 werde anerkannt. Das Bundeskanzleramt habe dem Antragsteller keine Veranlassung gegeben, dieses Begehren gerichtlich durchzusetzen.

Der Beteiligte zu 1 hält den Antrag zu 3 für unbegründet. Zur Begründung nimmt er auf sein Schreiben vom 11. Januar 2011 Bezug. Im Übrigen bezweifelt er seine Passivlegitimation.

II.

Der Senat hat eine dem Antrag zu 2 entsprechende Feststellung zu treffen, nachdem der Beteiligte zu 2 das dahingehende Begehren des Antragstellers anerkannt hat. Nach Maßgabe des Tenors hat somit der Beteiligte zu 2 den Antragsteller als Stufenvertretung zu beteiligen, wenn er als Dienststellenleiter für die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes beteiligungspflichtige Maßnahmen trifft. Dagegen sind die Anträge im Übrigen abzulehnen. Die Leitlinien für die Genehmigung von Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des Bundes unterliegen nicht der Mitwirkung des Antragstellers (Antrag zu 1). Der Beteiligte zu 1 ist nicht verpflichtet, die außergerichtlichen Kosten zu ersetzen, die dem Antragsteller durch das vorliegende Verfahren entstanden sind (Antrag zu 3).

A. Der Antrag zu 1 ist zulässig, aber nicht begründet.

1. Der Antrag zu 1 ist nicht wegen Verwirkung unzulässig.

Der Beteiligte zu 2 hat die "Leitlinien" unter dem 21. September 2009 dem Beteiligten zu 1 übermittelt. Dass der Antragsteller von der Existenz der "Leitlinien" unterrichtet war, bevor sie der Beteiligte zu 1 am 9. November 2009 in sein dienststelleninternes elektronisches Informationssystem eingestellt hat, ist nicht ersichtlich. Angesichts dessen war das an den Beteiligten zu 2 gerichtete Begehren des Antragstellers vom 18. Januar 2010, an der Inkraftsetzung der "Leitlinien" im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes beteiligt zu werden, nicht verspätet.

Dass der Antragsteller im Anschluss an das Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 26. Juli 2010 sein Mitwirkungsrecht diesem gegenüber nicht weiter verfolgt, sondern sich auf das Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst zur Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten eingelassen hat, kann ihm nicht vorgehalten werden. Dieses Verhalten war schon deswegen sach- und interessengerecht, weil der Antragsteller seine Rechte für den Fall wahren musste, dass sich seine Auffassung vom Maßnahmecharakter der "Leitlinien" des Bundeskanzleramtes später als nicht zutreffend herausstellen sollte. Abgesehen davon durfte er es als möglich in Erwägung ziehen, seine Einwände gegen die "Leitlinien" im Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst erfolgreich geltend machen zu können. Erst nachdem sich diese Vorstellung aufgrund des Schreibens des Beteiligten zu 2 vom 10. November 2010 zerschlagen hatte, hat er seine Beteiligung an den "Leitlinien" gegenüber dem Beteiligten zu 2 erneut aufgegriffen. Dass er davon abgesehen hat, das Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst durch Anrufung des Beteiligten zu 2 auf die zweite Stufe zu bringen (§ 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG), beruhte darauf, dass er dieses Verfahren zur Wahrung seines Mitwirkungsrechts - anders als die direkte Beteiligung durch den Beteiligten zu 2 - nicht als effektiv betrachtet hat. Diese Rechtsauffassung ist zwar unzutreffend, wie noch darzulegen sein wird, die daraus gezogene Schlussfolgerung des Antragstellers kann aber nicht als missbräuchliches Verhalten dem Beteiligten zu 2 gegenüber gewertet werden.

2. Der Antrag zu 1 ist jedoch nicht begründet.

Rechtsgrundlage für das streitige Mitwirkungsbegehren des Antragstellers ist § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Danach wirkt der Personalrat - vorbehaltlich der hier nicht gegebenen Beteiligung der Spitzenorganisationen nach § 118 BBG - bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs mit.

a) Nicht einschlägig sind hier die Mitwirkungstatbestände nach § 75 Abs. 1 Nr. 7, § 76 Abs. 1 Nr. 7, § 86 Nr. 9 BPersVG betreffend Versagung oder Widerruf der Genehmigung einer Nebentätigkeit. Die Mitbestimmungskataloge in § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassen ausschließlich Maßnahmen des Dienststellenleiters, welche sich auf das einzelne Beschäftigungsverhältnis beziehen (vgl. Altvater, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 75 Rn. 7, § 76 Rn. 4; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, Stand Januar 2007, K § 75 Rn. 10, § 76 Rn. 5; Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand Juli 2008, § 75 Rn. 10, § 76 Rn. 8; Kaiser, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 75 Rn. 1). Mitbestimmungspflichtig nach § 75 Abs. 1 Nr. 7, § 76 Abs. 1 Nr. 7 BPersVG ist daher die konkrete Entscheidung des Dienststellenleiters, mit welcher er dem einzelnen Beschäftigten die Genehmigung der Nebentätigkeit versagt oder die erteilte Genehmigung widerruft. Darum geht es hier nicht. Die in Rede stehenden "Leitlinien" behandeln vielmehr in abstrakt-genereller Hinsicht die formellen und materiellen Voraussetzungen, unter denen bei den Nachrichtendiensten des Bundes eine Nebentätigkeit genehmigt wird.

b) Nicht zu behandeln sind ferner andere Mitbestimmungstatbestände wie etwa § 75 Abs. 3 Nr. 8 und 15 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPersVG, die ihrem Gegenstand nach durch die "Leitlinien" erfasst sein mögen. Denn da die Beteiligungsrechte des Personalrats im Bereich des Bundesnachrichtendienstes ohnehin auf ein Mitwirkungsrecht beschränkt sind (§ 86 Nr. 9 BPersVG), verlieren die speziellen Mitbestimmungstatbestände im Verhältnis zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ihre sonst gegebene Trennschärfe. Sie gestatten dem Antragsteller keine Einwände, die er nicht auch bei Wahrnehmung seines Mitwirkungsrechts nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG vorbringen kann (vgl. Beschluss vom 16. April 2008 - BVerwG 6 P 8.07 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 5 Rn. 20 ff.).

c) Das Mitwirkungsrecht des Antragstellers kann nicht schon mit der Begründung verneint werden, der Beteiligte zu 2 habe hier nicht als personalvertretungsrechtlich verantwortlicher Dienststellenleiter gehandelt.

Solange der Beteiligte zu 2 in seiner ressortübergreifenden Eigenschaft als Beauftragter für die Nachrichtendienste damit befasst war, in Abstimmung mit den anderen Ministerien und den nachgeordneten Diensten die "Leitlinien" zu erarbeiten, war das Stadium des Mitwirkungsverfahrens noch nicht erreicht. Dessen Einleitung setzt nach § 72 Abs. 1 BPersVG voraus, dass der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme für die Beschäftigten seines Geschäftsbereichs zu erlassen. Dieser Zeitpunkt war bis zum Ende der ressortübergreifenden Tätigkeit des Beteiligten zu 2 in Bezug auf die "Leitlinien" noch nicht erreicht.

Dies änderte sich, als der Beteiligte zu 2 unter dem 21. September 2009 die "Leitlinien" dem Beteiligten zu 1 übermittelte und darum bat, deren Regelungen im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes in Kraft zu setzen. Damit handelte er der Sache nach als Leiter der obersten Dienstbehörde, welcher gegenüber der ihm nachgeordneten Dienststelle, dem Bundesnachrichtendienst, von seinem Weisungsrecht Gebrauch machte. Dass der Abteilungsleiter X, der zugleich mit der Koordination der Nachrichtendienste befasst ist, das Schreiben vom 21. September 2009 unterzeichnet hat, steht nicht entgegen. Denn er hat dabei für die Dienststelle Bundeskanzleramt und unter Verantwortung ihres Leiters, des Beteiligten zu 2, gehandelt (vgl. Beschluss vom 16. April 2008 a.a.O. Rn. 9). Dass er gleich lautende Schreiben an die Bundesministerien des Innern und der Verteidigung verfasst hat, ist unerheblich. Denn während er den anderen Ministerien gegenüber lediglich Empfehlungen aussprechen konnte, war sein Handeln im eigenen nachgeordneten Geschäftsbereich verbindlich (vgl. in diesem Zusammenhang Beschlüsse vom 7. Mai 1981 - BVerwG 6 P 35.79 - Buchholz 238.38 § 60 RhPPersVG Nr. 1 und vom 19. Oktober 1983 - BVerwG 6 P 16.81 - Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 4 S. 8).

d) Die "Leitlinien" des Beteiligten zu 2 sind jedoch keine Maßnahme gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes.

aa) Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats setzt voraus, dass der zuständige Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme zu treffen (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Nichts anderes gilt für das Mitwirkungsrecht (§ 72 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Dieser Grundsatz findet auch im Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst Anwendung (vgl. § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG).

bb) Nach ständiger Senatsrechtsprechung ist unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne jede Handlung oder Entscheidung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt. Die Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. Beschluss vom 5. November 2010 - BVerwG 6 P 18.09 - Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Rn. 11 m.w.N.).

cc) In der Senatsrechtsprechung ist ferner geklärt, dass die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene nicht dadurch aufgehoben wird, dass das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Dienststelle ganz oder teilweise bestimmt wird. Derartige interne Weisungen berühren die Entscheidungszuständigkeit des Dienststellenleiters nicht; er trifft vielmehr eine Entscheidung innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich. Das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung an einer Maßnahme des Dienststellenleiters kann zwar durch eine unmittelbar gestaltende Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle ausgeschlossen sein, wenn diese dem Dienststellenleiter keinen eigenen Regelungsspielraum lässt. Dies ist der Fall, wenn sich das Handeln der übergeordneten Dienststelle nicht in einer internen Weisung erschöpft, sondern im Wege des Selbsteintritts den nachgeordneten Dienststellen die Zuständigkeit für die Regelung entzieht. Die Entscheidungszuständigkeit der nachgeordneten Dienststelle wird somit nicht dadurch berührt, dass sie eine strikte Weisung der übergeordneten Dienststelle befolgt. Anders liegt es nur, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Einzelfall an sich zieht und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle als Boten bedient. Daraus ergibt sich, dass der Erlass einer obersten Dienstbehörde keine Maßnahme ist, wenn er Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs nicht begründet, sondern sich darin erschöpft, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen, und ihnen auf dieser Grundlage die Durchführung überlässt (vgl. Beschlüsse vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 107 Rn. 10 sowie vom 2. September 2009 - BVerwG 6 PB 22.09 - Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31 Rn. 4 f.). So liegt es hier.

dd) Der Beteiligte zu 2 hat im Schreiben vom 21. September 2009 den Beteiligten zu 1 gebeten, "die Regelungen im Bundesnachrichtendienst in Kraft zu setzen". Daraus ergibt sich zunächst, dass der Beteiligte zu 2 davon abgesehen hat, durch die Veröffentlichung der "Leitlinien" in einem eigenen, ministerialen Mitteilungsblatt Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des nachgeordneten Bundesnachrichtendienstes zu begründen. Darüber hinaus spricht die Formulierung "in Kraft setzen" dagegen, dass der Beteiligte zu 2 den Beteiligten zu 1 hinsichtlich der Veröffentlichung der "Leitlinien" lediglich als Boten benutzen wollte. Letzteres liegt im Übrigen deswegen fern, weil die "Leitlinien" hinsichtlich der Thematik einer Nebentätigkeit beim Bundesnachrichtendienst sowohl in verfahrens- als auch in materiellrechtlicher Hinsicht allenfalls eine Teilregelung darstellen. Wie allen Beteiligten des vorliegenden Verfahrens bekannt war, existierte im September 2009 bereits die Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten vom 21. März 2007 in der Fassung vom 8. Dezember 2008. Zwar ist denkbar, dass die oberste Dienstbehörde eine für die Beschäftigten des nachgeordneten Bereichs verbindliche Rahmenrichtlinie erlässt, die vom Leiter der nachgeordneten Dienststelle auszufüllen ist. Dass solches hier vom Beteiligten zu 2 vorgesehen war, lässt sich seinem Schreiben vom 21. September 2009 nicht ansatzweise entnehmen.

ee) Abgesehen davon hat der Beteiligte zu 2 im Schreiben vom 2. Februar 2010 und nochmals im Schreiben vom 26. Juli 2010 klargestellt, dass er mit der Abfassung und Übermittlung der "Leitlinien" keine Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes begründen wollte. Diese Klarstellung ist personalvertretungsrechtlich beachtlich. Die oberste Dienstbehörde ist befugt, über ihre Erlasse, auch soweit sie beteiligungspflichtig sind, zu verfügen. Sie kann sie aufheben oder ändern. Sie kann auch klarstellen, ob ihr Erlass selbst Rechte und Pflichten der Beschäftigten des nachgeordneten Bereichs begründen oder ob es sich dabei lediglich um eine verwaltungsinterne Weisung handeln soll, die es der nachgeordneten Dienststelle überlässt, allgemeine Regelungen mit Wirkung auf die Beschäftigungsverhältnisse zu treffen. Durch eine derartige Klarstellung werden Rechte der Personalvertretungen nicht beeinträchtigt. Denn im einen wie im anderen Fall ist eine effiziente Beteiligung sichergestellt.

Angesichts der vorbezeichneten Klarstellungen ist unerheblich, dass der Beteiligte zu 1 mit seiner Bekanntgabe der "Leitlinien" am 9. November 2009 im Kommunikationssystem des Bundesnachrichtendienstes dem Antragsteller möglicherweise Anlass zu der Annahme gegeben hat, die Regelungen in den "Leitlinien" seien für die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes sofort verbindlich.

ff) Für die Effektivität der Beteiligung ist es unerheblich, ob der Chef des Bundeskanzleramtes oder der Präsident des Bundesnachrichtendienstes die Maßnahme trifft.

Wenn der Chef des Bundeskanzleramtes gegenüber Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes eine Maßnahme zu treffen beabsichtigt, so ist der Personalrat der Zentrale in der Funktion der Stufenvertretung zu beteiligen (§ 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG). Das einstufige Mitwirkungsverfahren richtet sich nach § 72 Abs. 1 bis 3 BPersVG (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 - BVerwG 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 Rn. 44; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 31; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 21a). Der Personalrat der Zentrale kann in den Verhandlungen mit dem Chef des Bundeskanzleramtes alle Einwendungen geltend machen, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Er kann vorbringen, dass der vorgesehene Erlass mit Rechtsvorschriften nicht im Einklang steht oder dass durch ihn bestehende Entscheidungsspielräume nicht den Interessen der Beschäftigten entsprechend ausgefüllt werden.

Gleichwertig ist die Beteiligung, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes für die Maßnahme zuständig ist. Der Personalrat der Zentrale ist zur Beteiligung berufen, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes Maßnahmen für seinen gesamten Geschäftsbereich zu treffen beabsichtigt (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 46; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 29; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O., Stand Februar 2010, K § 86 Rn. 21a). Eine Weisung des Chefs des Bundeskanzleramtes in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde bindet zwar den Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes, nicht aber den dort gebildeten Personalrat. Dieser ist daher nicht gehindert, im Mitwirkungsverfahren auf der ersten Stufe die Recht- oder Zweckmäßigkeit der Weisung in Frage zu stellen. Das Personalvertretungsrecht verbietet es in einem solchen Fall dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes nicht, beim Chef des Bundeskanzleramtes mit der Bitte um Überprüfung Rücksprache zu nehmen, anstatt sich der Argumentation des Personalrats mit Rücksicht auf den entgegenstehenden Erlass von vornherein zu verschließen (vgl. Beschluss vom 2. September 2009 a.a.O. Rn. 7). Kommt es zwischen dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes und dem Personalrat der Zentrale nicht zu einer Einigung, so gelangt das Mitwirkungsverfahren gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG auf die zweite und letzte Stufe; der Chef des Bundeskanzleramtes entscheidet nach Verhandlung mit dem Personalrat der Zentrale endgültig (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 44; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 30; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 22). Auch auf der zweiten Stufe kann der Personalrat der Zentrale alle Einwendungen erheben, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Dazu gehört die Befugnis, die Recht- oder Zweckmäßigkeit einer Weisung des Bundeskanzleramtes in Zweifel zu ziehen.

Zu Recht hat sich daher der Beteiligte zu 1 mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 an den Beteiligten zu 2 mit der Bitte gewandt, dem Anliegen des Antragstellers in zwei Punkten zu entsprechen. Nach ablehnender Antwort und Abschluss des Mitwirkungsverfahrens auf der ersten Stufe stand es dem Antragsteller frei, nach Maßgabe von § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG den Beteiligten zu 2 anzurufen und diesem gegenüber seine Argumentation weiter zu verfolgen. Das Anliegen des Beteiligten zu 2, nach Möglichkeit mit den "Leitlinien" eine einheitliche Vorgabe für alle drei Nachrichtendienste des Bundes zu schaffen, hinderte ihn daran nicht. Dem Beteiligten zu 2 ist es gesetzlich nicht untersagt, Änderungswünschen des Antragstellers für Richtlinienentwürfe zu entsprechen, welche er in seiner Eigenschaft als Beauftragter für die Nachrichtendienste erarbeitet hat.

B. Den Antrag zu 2 hat der Beteiligte zu 2 anerkannt. In diesem Umfang ergeht ein Anerkenntnisbeschluss gemäß § 307 ZPO. Bedenken gegen die Zulässigkeit dieses Ausspruchs bestehe nicht.

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs können allerdings die Parteien grundsätzlich nicht über Prozess- und Rechtsmittelvoraussetzungen verfügen, so dass diese auch im Falle eines Anerkenntnisses vom Gericht zu prüfen sind (vgl. BGH, Urteile vom 8. Oktober 1953 - III ZR 206/51 - BGHZ 10, 333 <335>, vom 25. November 1993 - IX ZR 51/93 - juris Rn. 6 und vom 20. März 2001 - VI ZR 325/99 - juris Rn. 8 sowie Beschluss vom 10. November 2009 - XI ZB 15/09 - juris Rn. 15; ebenso BAG, Urteil vom 20. März 1974 - 4 AZR 266/73 - juris Rn. 22). Andererseits bringt die Kostenregelung in § 93 ZPO zum Ausdruck, dass unter dem Gesichtspunkt der Prozessvoraussetzungen gegen den Erlass eines Anerkenntnisurteils dann keine Bedenken bestehen, wenn der Beklagte durch sein Verhalten zur Erhebung der Klage keine Veranlassung gegeben hat (vgl. BAG, Urteil vom 19. April 2005 - 9 AZR 184/04 - AP Nr. 43 zu § 15 BErzGG S. 141; Leipold, in: Stein/Jonas, ZPO, Band 4, 22. Aufl. 2008, § 307 Rn. 49; Rensen, in: Wieczorek/Schütze, ZPO, 3. Aufl. 2007, § 307 Rn. 19; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 70. Aufl. 2012, § 93 Rn. 1). Fehlendes Rechtsschutzbedürfnis steht daher dem Erlass eines Anerkenntnisurteils nicht entgegen.

2. Voraussetzung für einen Anerkenntnisbeschluss im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist, dass die Beteiligten über den streitigen Gegenstand im Sinne von § 83a Abs. 1 ArbGG verfügen können. Dies ist für den konkreten streitigen Mitbestimmungsfall zu bejahen, in Bezug auf Mitbestimmungsrechte in künftigen Fällen im Allgemeinen zu verneinen (vgl. Matthes, in: Germelmann/Matthes/Prütting/Müller-Glöge, Arbeitsgerichtsgesetz, 7. Aufl. 2009, § 80 Rn. 57, § 83a Rn. 8; Dörner, in: GK-ArbGG, Stand September 2010, § 80 Rn. 49, § 83a Rn. 13; Weth, in: Schwab/Weth, Arbeitsgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2011, § 83a Rn. 7; Hauck, in: Hauck/Helml/Biebl, Arbeitsgerichtsgesetz, 4. Aufl. 2011, § 83a Rn. 3).

Bei dem Antrag zu 2 handelt es sich zwar nicht um einen konkreten Mitbestimmungsfall, sondern um ein weit gefasstes abstraktes Begehren. Dass der Chef des Bundeskanzleramtes, wenn er beteiligungspflichtige Maßnahmen gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes trifft, den Personalrat der Zentrale zu beteiligen hat, ergibt sich jedoch ohne Weiteres aus den gesetzlichen Bestimmungen in § 82 Abs. 1 und § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG und der dazu ergangenen Senatsrechtsprechung (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 44). In diesem Fall wird mit dem Anerkenntnisbeschluss lediglich eine höchstrichterlich bereits geklärte Rechtslage festgeschrieben.

C. Der Antrag zu 3 ist nicht begründet.

Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten. Nach den dazu in der Rechtsprechung anerkannten Grundsätzen hat die Dienststelle die außergerichtlichen Kosten, die dem Personalrat durch Beauftragung eines Rechtsanwalts entstanden sind, immer dann zu tragen, wenn die Rechtsverfolgung nicht von vornherein aussichtslos war oder mutwillig betrieben wurde. Das Begehren des Personalrats auf Feststellung eines Beteiligungsrechts ist von vornherein aussichtslos, wenn sich seine Abweisung nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften und dazu gegebenenfalls vorliegender Rechtsprechung geradezu aufdrängt (vgl. Beschlüsse vom 25. Februar 2004 - BVerwG 6 P 12.03 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 34 S. 19, vom 11. Oktober 2010 - BVerwG 6 P 16.09 - Buchholz 251.95 § 17 MBGSH Nr. 1 Rn. 14 f. und vom 29. April 2011 - BVerwG 6 PB 21.10 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 39 Rn. 5). Eine Rechtsverfolgung ist insbesondere dann mutwillig, wenn von zwei gleichwertigen prozessualen Wegen der kostspieligere beschritten wird oder wenn die Hinzuziehung des Rechtsanwalts rechtsmissbräuchlich erfolgt und deswegen das Interesse der Dienststelle an der Begrenzung ihrer Kostentragungspflicht missachtet wird (vgl. Beschluss vom 11. Oktober 2010 a.a.O. Rn. 16 m.w.N.). Ein vergleichbarer Fall ist mit Blick auf den Rechtsgedanken in § 93 ZPO gegeben, wenn die Anrufung des Gerichts durch den Personalrat unnötig ist, weil die Dienststelle ihm das geltend gemachte Recht nicht bestreitet.

1. Der Antrag zu 1 war hier im Zeitpunkt der Antragstellung am 19. Mai 2011 offensichtlich aussichtslos. Dies ergibt sich mit Blick auf die klarstellenden Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 2. Februar und 26. Juli 2010 und mit Blick auf den zitierten Senatsbeschluss vom 2. September 2009 - BVerwG 6 PB 22.09 - (Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31), auf den der Beteiligte zu 1 in seinem Schreiben vom 11. Januar 2011 ausdrücklich hingewiesen hat.

2. Wegen des Antrages zu 2 war die Rechtsverfolgung mutwillig. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beteiligte zu 2 seit Ergehen des Senatsbeschlusses vom 26. November 2008 (a.a.O. Rn. 44) das ihm gegenüber bestehende Beteiligungsrecht des Antragstellers in seiner Eigenschaft als Stufenvertretung gemäß § 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG jemals bestritten hat.

I.

Aufgrund einer Bitte, die das Vertrauensgremium des Deutschen Bundestages in seiner Sitzung vom 25. März 2009 geäußert hatte, erstellte der Chef des Bundeskanzleramtes, der Beteiligte zu 2, in seiner Eigenschaft als Koordinator der Nachrichtendienste "Leitlinien für die Genehmigung der Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des Bundes". Mit Schreiben vom 21. September 2009 übersandte er die "Leitlinien" dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes, dem Beteiligten zu 1, mit der Bitte, die Regelungen im Bundesnachrichtendienst in Kraft zu setzen. Mit Schreiben vom 18. Januar 2010 bat der Personalrat der Zentrale beim Bundesnachrichtendienst, der Antragsteller, den Beteiligten zu 2, ihn bei der Inkraftsetzung der "Leitlinien" für den Bereich des Bundesnachrichtendienstes im Wege der Mitwirkung zu beteiligen. Dies lehnte der Beteiligte zu 2 zunächst mit Schreiben vom 2. Februar 2010 und nochmals mit Schreiben vom 26. Juli 2010 jeweils mit der Begründung ab, in der Erstellung und Übersendung der "Leitlinien" liege keine unmittelbar gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes wirkende und gegebenenfalls beteiligungspflichtige Maßnahme des Bundeskanzleramtes.

Mit Schreiben vom 26. März 2010 leitete der Beteiligte zu 1 das Mitwirkungsverfahren zur Neufassung der Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten ein. Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 4. Mai 2010 Einwände. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 an den Beteiligten zu 2 regte der Beteiligte zu 1 an, den noch in zwei Punkten verbliebenen Bedenken des Antragstellers Rechnung zu tragen. Dies lehnte der Beteiligte zu 2 mit Schreiben vom 10. November 2010 unter Hinweis auf die Aussagen der "Leitlinien" ab. In der Verhandlung vom 27. Januar 2011 zwischen Antragsteller und Beteiligtem zu 1 konnte in der noch strittigen Frage der Genehmigungsdauer der Nebentätigkeiten keine Einigung erzielt werden. Von einer Anrufung des Beteiligten zu 2 im Rahmen des Stufenverfahrens sah der Antragsteller ab, weil er sich davon nichts versprach. Dies teilte er dem Beteiligten zu 2 mit Schreiben vom 2. Februar 2011 mit, kündigte darin aber zugleich die Anrufung des Bundesverwaltungsgerichts wegen seiner Nichtbeteiligung an den "Leitlinien" an. Am 13. April 2011 setzte der Beteiligte zu 1 die Neufassung der Dienstvorschrift über die Aufnahme der Nebentätigkeiten in Kraft.

Bereits mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 hatte der Antragsteller beim Beteiligten zu 1 beantragt, die Kosten zu übernehmen, die ihm durch Einschaltung eines Rechtsanwalts im Rahmen eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens wegen seiner Nichtbeteiligung an den "Leitlinien" entstehen würden. Dies lehnte der Beteiligte zu 1 im Schreiben vom 11. Januar 2011 mit der Begründung ab, die beabsichtigte Rechtsverfolgung sei wegen entgegenstehender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts offensichtlich aussichtslos.

Am 19. Mai 2011 hat der Antragsteller das Bundesverwaltungsgericht angerufen. Er trägt vor: Seine Beteiligung in der Funktion der Stufenvertretung umfasse Maßnahmen des Beteiligten zu 2 in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde gegenüber dem nachgeordneten Bundesnachrichtendienst. Bei den "Leitlinien" handele es sich um mitwirkungspflichtige Verwaltungsanordnungen in innerdienstlichen Angelegenheiten der beim Bundesnachrichtendienst beschäftigten Beamten, Arbeitnehmer und Soldaten. Durch sie würden Entscheidungen des Beteiligten zu 1 zur Genehmigung einer Nebentätigkeit gesteuert, die ihrerseits beteiligungspflichtig seien. Unerheblich sei, dass von den "Leitlinien" auch Personal des Bundesamtes für Verfassungsschutz und des militärischen Abschirmdienstes betroffen sei, für welches es an seiner, des Antragstellers, Zuständigkeit fehle.

Der Antragsteller beantragt,

1. festzustellen, dass die "Leitlinien für die Genehmigung von Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des Bundes" (Bundeskanzleramt - ... vom 21. September 2009), soweit sie Personal des Bundesnachrichtendienstes erfassen, der Mitwirkung des Antragstellers unterliegen,

2. festzustellen, dass der Chef des Bundeskanzleramtes den Antragsteller als Stufenvertretung zu beteiligen hat, wenn er als Dienststellenleiter gegenüber der nachgeordneten Dienststelle Bundesnachrichtendienst Maßnahmen trifft, die dessen Beamte, Arbeitnehmer und Soldaten betreffen und dem Grunde nach einer Beteiligung der Personalvertretung unterliegen,

3. festzustellen, dass die Kosten des Antragstellers in diesem Verfahren durch die Dienststelle zu tragen sind.

Der Beteiligte zu 2 beantragt,

den Antrag zu 1 abzulehnen.

Er trägt vor: Der Antrag zu 1 sei bereits wegen Verwirkung unzulässig. Im Anschluss an das Schreiben vom 26. Juli 2010 habe sich der Antragsteller auf das Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst zur Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten eingelassen. Er, der Beteiligte zu 2, habe daher darauf vertraut, dass der Antragsteller nicht an den zu derselben Angelegenheit ergangenen "Leitlinien" beteiligt werden wolle. Abgesehen davon sei der Antrag zu 1 unbegründet. Die personalvertretungsrechtlichen Beteiligungstatbestände beträfen das Rechtsverhältnis zwischen Dienststelle und Personalrat. Der Chef des Bundeskanzleramtes in seiner Eigenschaft als Beauftragter der Bundesregierung für die Nachrichtendienste und sein Vertreter in dieser Funktion seien keine Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne. Das Umsetzungsschreiben vom 21. September 2009 an den Bundesnachrichtendienst sei nicht als Vorbereitung einer Verwaltungsanordnung mitwirkungspflichtig. Denn dieses Schreiben habe der Abteilungsleiter X in seiner Funktion als Koordinator für die Nachrichtendienste verfasst und damit erst den Anstoß zur Vorbereitung der Verwaltungsanordnung durch den Bundesnachrichtendienst gegeben. Der Antrag zu 2 werde anerkannt. Das Bundeskanzleramt habe dem Antragsteller keine Veranlassung gegeben, dieses Begehren gerichtlich durchzusetzen.

Der Beteiligte zu 1 hält den Antrag zu 3 für unbegründet. Zur Begründung nimmt er auf sein Schreiben vom 11. Januar 2011 Bezug. Im Übrigen bezweifelt er seine Passivlegitimation.

II.

Der Senat hat eine dem Antrag zu 2 entsprechende Feststellung zu treffen, nachdem der Beteiligte zu 2 das dahingehende Begehren des Antragstellers anerkannt hat. Nach Maßgabe des Tenors hat somit der Beteiligte zu 2 den Antragsteller als Stufenvertretung zu beteiligen, wenn er als Dienststellenleiter für die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes beteiligungspflichtige Maßnahmen trifft. Dagegen sind die Anträge im Übrigen abzulehnen. Die Leitlinien für die Genehmigung von Nebentätigkeiten der Beamten, Soldaten und Tarifbeschäftigten bei den Nachrichtendiensten des Bundes unterliegen nicht der Mitwirkung des Antragstellers (Antrag zu 1). Der Beteiligte zu 1 ist nicht verpflichtet, die außergerichtlichen Kosten zu ersetzen, die dem Antragsteller durch das vorliegende Verfahren entstanden sind (Antrag zu 3).

A. Der Antrag zu 1 ist zulässig, aber nicht begründet.

1. Der Antrag zu 1 ist nicht wegen Verwirkung unzulässig.

Der Beteiligte zu 2 hat die "Leitlinien" unter dem 21. September 2009 dem Beteiligten zu 1 übermittelt. Dass der Antragsteller von der Existenz der "Leitlinien" unterrichtet war, bevor sie der Beteiligte zu 1 am 9. November 2009 in sein dienststelleninternes elektronisches Informationssystem eingestellt hat, ist nicht ersichtlich. Angesichts dessen war das an den Beteiligten zu 2 gerichtete Begehren des Antragstellers vom 18. Januar 2010, an der Inkraftsetzung der "Leitlinien" im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes beteiligt zu werden, nicht verspätet.

Dass der Antragsteller im Anschluss an das Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 26. Juli 2010 sein Mitwirkungsrecht diesem gegenüber nicht weiter verfolgt, sondern sich auf das Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst zur Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten eingelassen hat, kann ihm nicht vorgehalten werden. Dieses Verhalten war schon deswegen sach- und interessengerecht, weil der Antragsteller seine Rechte für den Fall wahren musste, dass sich seine Auffassung vom Maßnahmecharakter der "Leitlinien" des Bundeskanzleramtes später als nicht zutreffend herausstellen sollte. Abgesehen davon durfte er es als möglich in Erwägung ziehen, seine Einwände gegen die "Leitlinien" im Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst erfolgreich geltend machen zu können. Erst nachdem sich diese Vorstellung aufgrund des Schreibens des Beteiligten zu 2 vom 10. November 2010 zerschlagen hatte, hat er seine Beteiligung an den "Leitlinien" gegenüber dem Beteiligten zu 2 erneut aufgegriffen. Dass er davon abgesehen hat, das Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst durch Anrufung des Beteiligten zu 2 auf die zweite Stufe zu bringen (§ 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG), beruhte darauf, dass er dieses Verfahren zur Wahrung seines Mitwirkungsrechts - anders als die direkte Beteiligung durch den Beteiligten zu 2 - nicht als effektiv betrachtet hat. Diese Rechtsauffassung ist zwar unzutreffend, wie noch darzulegen sein wird, die daraus gezogene Schlussfolgerung des Antragstellers kann aber nicht als missbräuchliches Verhalten dem Beteiligten zu 2 gegenüber gewertet werden.

2. Der Antrag zu 1 ist jedoch nicht begründet.

Rechtsgrundlage für das streitige Mitwirkungsbegehren des Antragstellers ist § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Danach wirkt der Personalrat - vorbehaltlich der hier nicht gegebenen Beteiligung der Spitzenorganisationen nach § 118 BBG - bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs mit.

a) Nicht einschlägig sind hier die Mitwirkungstatbestände nach § 75 Abs. 1 Nr. 7, § 76 Abs. 1 Nr. 7, § 86 Nr. 9 BPersVG betreffend Versagung oder Widerruf der Genehmigung einer Nebentätigkeit. Die Mitbestimmungskataloge in § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassen ausschließlich Maßnahmen des Dienststellenleiters, welche sich auf das einzelne Beschäftigungsverhältnis beziehen (vgl. Altvater, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 75 Rn. 7, § 76 Rn. 4; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, Stand Januar 2007, K § 75 Rn. 10, § 76 Rn. 5; Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand Juli 2008, § 75 Rn. 10, § 76 Rn. 8; Kaiser, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 75 Rn. 1). Mitbestimmungspflichtig nach § 75 Abs. 1 Nr. 7, § 76 Abs. 1 Nr. 7 BPersVG ist daher die konkrete Entscheidung des Dienststellenleiters, mit welcher er dem einzelnen Beschäftigten die Genehmigung der Nebentätigkeit versagt oder die erteilte Genehmigung widerruft. Darum geht es hier nicht. Die in Rede stehenden "Leitlinien" behandeln vielmehr in abstrakt-genereller Hinsicht die formellen und materiellen Voraussetzungen, unter denen bei den Nachrichtendiensten des Bundes eine Nebentätigkeit genehmigt wird.

b) Nicht zu behandeln sind ferner andere Mitbestimmungstatbestände wie etwa § 75 Abs. 3 Nr. 8 und 15 und § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPersVG, die ihrem Gegenstand nach durch die "Leitlinien" erfasst sein mögen. Denn da die Beteiligungsrechte des Personalrats im Bereich des Bundesnachrichtendienstes ohnehin auf ein Mitwirkungsrecht beschränkt sind (§ 86 Nr. 9 BPersVG), verlieren die speziellen Mitbestimmungstatbestände im Verhältnis zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ihre sonst gegebene Trennschärfe. Sie gestatten dem Antragsteller keine Einwände, die er nicht auch bei Wahrnehmung seines Mitwirkungsrechts nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG vorbringen kann (vgl. Beschluss vom 16. April 2008 - BVerwG 6 P 8.07 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 5 Rn. 20 ff.).

c) Das Mitwirkungsrecht des Antragstellers kann nicht schon mit der Begründung verneint werden, der Beteiligte zu 2 habe hier nicht als personalvertretungsrechtlich verantwortlicher Dienststellenleiter gehandelt.

Solange der Beteiligte zu 2 in seiner ressortübergreifenden Eigenschaft als Beauftragter für die Nachrichtendienste damit befasst war, in Abstimmung mit den anderen Ministerien und den nachgeordneten Diensten die "Leitlinien" zu erarbeiten, war das Stadium des Mitwirkungsverfahrens noch nicht erreicht. Dessen Einleitung setzt nach § 72 Abs. 1 BPersVG voraus, dass der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme für die Beschäftigten seines Geschäftsbereichs zu erlassen. Dieser Zeitpunkt war bis zum Ende der ressortübergreifenden Tätigkeit des Beteiligten zu 2 in Bezug auf die "Leitlinien" noch nicht erreicht.

Dies änderte sich, als der Beteiligte zu 2 unter dem 21. September 2009 die "Leitlinien" dem Beteiligten zu 1 übermittelte und darum bat, deren Regelungen im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes in Kraft zu setzen. Damit handelte er der Sache nach als Leiter der obersten Dienstbehörde, welcher gegenüber der ihm nachgeordneten Dienststelle, dem Bundesnachrichtendienst, von seinem Weisungsrecht Gebrauch machte. Dass der Abteilungsleiter X, der zugleich mit der Koordination der Nachrichtendienste befasst ist, das Schreiben vom 21. September 2009 unterzeichnet hat, steht nicht entgegen. Denn er hat dabei für die Dienststelle Bundeskanzleramt und unter Verantwortung ihres Leiters, des Beteiligten zu 2, gehandelt (vgl. Beschluss vom 16. April 2008 a.a.O. Rn. 9). Dass er gleich lautende Schreiben an die Bundesministerien des Innern und der Verteidigung verfasst hat, ist unerheblich. Denn während er den anderen Ministerien gegenüber lediglich Empfehlungen aussprechen konnte, war sein Handeln im eigenen nachgeordneten Geschäftsbereich verbindlich (vgl. in diesem Zusammenhang Beschlüsse vom 7. Mai 1981 - BVerwG 6 P 35.79 - Buchholz 238.38 § 60 RhPPersVG Nr. 1 und vom 19. Oktober 1983 - BVerwG 6 P 16.81 - Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 4 S. 8).

d) Die "Leitlinien" des Beteiligten zu 2 sind jedoch keine Maßnahme gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes.

aa) Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats setzt voraus, dass der zuständige Dienststellenleiter beabsichtigt, eine Maßnahme zu treffen (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Nichts anderes gilt für das Mitwirkungsrecht (§ 72 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Dieser Grundsatz findet auch im Mitwirkungsverfahren beim Bundesnachrichtendienst Anwendung (vgl. § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG).

bb) Nach ständiger Senatsrechtsprechung ist unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne jede Handlung oder Entscheidung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt. Die Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. Beschluss vom 5. November 2010 - BVerwG 6 P 18.09 - Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Rn. 11 m.w.N.).

cc) In der Senatsrechtsprechung ist ferner geklärt, dass die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene nicht dadurch aufgehoben wird, dass das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Dienststelle ganz oder teilweise bestimmt wird. Derartige interne Weisungen berühren die Entscheidungszuständigkeit des Dienststellenleiters nicht; er trifft vielmehr eine Entscheidung innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich. Das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung an einer Maßnahme des Dienststellenleiters kann zwar durch eine unmittelbar gestaltende Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle ausgeschlossen sein, wenn diese dem Dienststellenleiter keinen eigenen Regelungsspielraum lässt. Dies ist der Fall, wenn sich das Handeln der übergeordneten Dienststelle nicht in einer internen Weisung erschöpft, sondern im Wege des Selbsteintritts den nachgeordneten Dienststellen die Zuständigkeit für die Regelung entzieht. Die Entscheidungszuständigkeit der nachgeordneten Dienststelle wird somit nicht dadurch berührt, dass sie eine strikte Weisung der übergeordneten Dienststelle befolgt. Anders liegt es nur, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Einzelfall an sich zieht und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle als Boten bedient. Daraus ergibt sich, dass der Erlass einer obersten Dienstbehörde keine Maßnahme ist, wenn er Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs nicht begründet, sondern sich darin erschöpft, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen, und ihnen auf dieser Grundlage die Durchführung überlässt (vgl. Beschlüsse vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 107 Rn. 10 sowie vom 2. September 2009 - BVerwG 6 PB 22.09 - Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31 Rn. 4 f.). So liegt es hier.

dd) Der Beteiligte zu 2 hat im Schreiben vom 21. September 2009 den Beteiligten zu 1 gebeten, "die Regelungen im Bundesnachrichtendienst in Kraft zu setzen". Daraus ergibt sich zunächst, dass der Beteiligte zu 2 davon abgesehen hat, durch die Veröffentlichung der "Leitlinien" in einem eigenen, ministerialen Mitteilungsblatt Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des nachgeordneten Bundesnachrichtendienstes zu begründen. Darüber hinaus spricht die Formulierung "in Kraft setzen" dagegen, dass der Beteiligte zu 2 den Beteiligten zu 1 hinsichtlich der Veröffentlichung der "Leitlinien" lediglich als Boten benutzen wollte. Letzteres liegt im Übrigen deswegen fern, weil die "Leitlinien" hinsichtlich der Thematik einer Nebentätigkeit beim Bundesnachrichtendienst sowohl in verfahrens- als auch in materiellrechtlicher Hinsicht allenfalls eine Teilregelung darstellen. Wie allen Beteiligten des vorliegenden Verfahrens bekannt war, existierte im September 2009 bereits die Dienstvorschrift über die Aufnahme von Nebentätigkeiten vom 21. März 2007 in der Fassung vom 8. Dezember 2008. Zwar ist denkbar, dass die oberste Dienstbehörde eine für die Beschäftigten des nachgeordneten Bereichs verbindliche Rahmenrichtlinie erlässt, die vom Leiter der nachgeordneten Dienststelle auszufüllen ist. Dass solches hier vom Beteiligten zu 2 vorgesehen war, lässt sich seinem Schreiben vom 21. September 2009 nicht ansatzweise entnehmen.

ee) Abgesehen davon hat der Beteiligte zu 2 im Schreiben vom 2. Februar 2010 und nochmals im Schreiben vom 26. Juli 2010 klargestellt, dass er mit der Abfassung und Übermittlung der "Leitlinien" keine Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes begründen wollte. Diese Klarstellung ist personalvertretungsrechtlich beachtlich. Die oberste Dienstbehörde ist befugt, über ihre Erlasse, auch soweit sie beteiligungspflichtig sind, zu verfügen. Sie kann sie aufheben oder ändern. Sie kann auch klarstellen, ob ihr Erlass selbst Rechte und Pflichten der Beschäftigten des nachgeordneten Bereichs begründen oder ob es sich dabei lediglich um eine verwaltungsinterne Weisung handeln soll, die es der nachgeordneten Dienststelle überlässt, allgemeine Regelungen mit Wirkung auf die Beschäftigungsverhältnisse zu treffen. Durch eine derartige Klarstellung werden Rechte der Personalvertretungen nicht beeinträchtigt. Denn im einen wie im anderen Fall ist eine effiziente Beteiligung sichergestellt.

Angesichts der vorbezeichneten Klarstellungen ist unerheblich, dass der Beteiligte zu 1 mit seiner Bekanntgabe der "Leitlinien" am 9. November 2009 im Kommunikationssystem des Bundesnachrichtendienstes dem Antragsteller möglicherweise Anlass zu der Annahme gegeben hat, die Regelungen in den "Leitlinien" seien für die Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes sofort verbindlich.

ff) Für die Effektivität der Beteiligung ist es unerheblich, ob der Chef des Bundeskanzleramtes oder der Präsident des Bundesnachrichtendienstes die Maßnahme trifft.

Wenn der Chef des Bundeskanzleramtes gegenüber Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes eine Maßnahme zu treffen beabsichtigt, so ist der Personalrat der Zentrale in der Funktion der Stufenvertretung zu beteiligen (§ 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG). Das einstufige Mitwirkungsverfahren richtet sich nach § 72 Abs. 1 bis 3 BPersVG (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 - BVerwG 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 Rn. 44; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 31; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 21a). Der Personalrat der Zentrale kann in den Verhandlungen mit dem Chef des Bundeskanzleramtes alle Einwendungen geltend machen, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Er kann vorbringen, dass der vorgesehene Erlass mit Rechtsvorschriften nicht im Einklang steht oder dass durch ihn bestehende Entscheidungsspielräume nicht den Interessen der Beschäftigten entsprechend ausgefüllt werden.

Gleichwertig ist die Beteiligung, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes für die Maßnahme zuständig ist. Der Personalrat der Zentrale ist zur Beteiligung berufen, wenn der Präsident des Bundesnachrichtendienstes Maßnahmen für seinen gesamten Geschäftsbereich zu treffen beabsichtigt (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 46; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 29; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O., Stand Februar 2010, K § 86 Rn. 21a). Eine Weisung des Chefs des Bundeskanzleramtes in seiner Eigenschaft als oberste Dienstbehörde bindet zwar den Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes, nicht aber den dort gebildeten Personalrat. Dieser ist daher nicht gehindert, im Mitwirkungsverfahren auf der ersten Stufe die Recht- oder Zweckmäßigkeit der Weisung in Frage zu stellen. Das Personalvertretungsrecht verbietet es in einem solchen Fall dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes nicht, beim Chef des Bundeskanzleramtes mit der Bitte um Überprüfung Rücksprache zu nehmen, anstatt sich der Argumentation des Personalrats mit Rücksicht auf den entgegenstehenden Erlass von vornherein zu verschließen (vgl. Beschluss vom 2. September 2009 a.a.O. Rn. 7). Kommt es zwischen dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes und dem Personalrat der Zentrale nicht zu einer Einigung, so gelangt das Mitwirkungsverfahren gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG auf die zweite und letzte Stufe; der Chef des Bundeskanzleramtes entscheidet nach Verhandlung mit dem Personalrat der Zentrale endgültig (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 44; Altvater, a.a.O. § 86 Rn. 30; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 86 Rn. 22). Auch auf der zweiten Stufe kann der Personalrat der Zentrale alle Einwendungen erheben, welche sich dem Beteiligungstatbestand zuordnen lassen. Dazu gehört die Befugnis, die Recht- oder Zweckmäßigkeit einer Weisung des Bundeskanzleramtes in Zweifel zu ziehen.

Zu Recht hat sich daher der Beteiligte zu 1 mit Schreiben vom 15. Oktober 2010 an den Beteiligten zu 2 mit der Bitte gewandt, dem Anliegen des Antragstellers in zwei Punkten zu entsprechen. Nach ablehnender Antwort und Abschluss des Mitwirkungsverfahrens auf der ersten Stufe stand es dem Antragsteller frei, nach Maßgabe von § 72 Abs. 4 Satz 1, § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG den Beteiligten zu 2 anzurufen und diesem gegenüber seine Argumentation weiter zu verfolgen. Das Anliegen des Beteiligten zu 2, nach Möglichkeit mit den "Leitlinien" eine einheitliche Vorgabe für alle drei Nachrichtendienste des Bundes zu schaffen, hinderte ihn daran nicht. Dem Beteiligten zu 2 ist es gesetzlich nicht untersagt, Änderungswünschen des Antragstellers für Richtlinienentwürfe zu entsprechen, welche er in seiner Eigenschaft als Beauftragter für die Nachrichtendienste erarbeitet hat.

B. Den Antrag zu 2 hat der Beteiligte zu 2 anerkannt. In diesem Umfang ergeht ein Anerkenntnisbeschluss gemäß § 307 ZPO. Bedenken gegen die Zulässigkeit dieses Ausspruchs bestehe nicht.

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs können allerdings die Parteien grundsätzlich nicht über Prozess- und Rechtsmittelvoraussetzungen verfügen, so dass diese auch im Falle eines Anerkenntnisses vom Gericht zu prüfen sind (vgl. BGH, Urteile vom 8. Oktober 1953 - III ZR 206/51 - BGHZ 10, 333 <335>, vom 25. November 1993 - IX ZR 51/93 - juris Rn. 6 und vom 20. März 2001 - VI ZR 325/99 - juris Rn. 8 sowie Beschluss vom 10. November 2009 - XI ZB 15/09 - juris Rn. 15; ebenso BAG, Urteil vom 20. März 1974 - 4 AZR 266/73 - juris Rn. 22). Andererseits bringt die Kostenregelung in § 93 ZPO zum Ausdruck, dass unter dem Gesichtspunkt der Prozessvoraussetzungen gegen den Erlass eines Anerkenntnisurteils dann keine Bedenken bestehen, wenn der Beklagte durch sein Verhalten zur Erhebung der Klage keine Veranlassung gegeben hat (vgl. BAG, Urteil vom 19. April 2005 - 9 AZR 184/04 - AP Nr. 43 zu § 15 BErzGG S. 141; Leipold, in: Stein/Jonas, ZPO, Band 4, 22. Aufl. 2008, § 307 Rn. 49; Rensen, in: Wieczorek/Schütze, ZPO, 3. Aufl. 2007, § 307 Rn. 19; Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 70. Aufl. 2012, § 93 Rn. 1). Fehlendes Rechtsschutzbedürfnis steht daher dem Erlass eines Anerkenntnisurteils nicht entgegen.

2. Voraussetzung für einen Anerkenntnisbeschluss im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist, dass die Beteiligten über den streitigen Gegenstand im Sinne von § 83a Abs. 1 ArbGG verfügen können. Dies ist für den konkreten streitigen Mitbestimmungsfall zu bejahen, in Bezug auf Mitbestimmungsrechte in künftigen Fällen im Allgemeinen zu verneinen (vgl. Matthes, in: Germelmann/Matthes/Prütting/Müller-Glöge, Arbeitsgerichtsgesetz, 7. Aufl. 2009, § 80 Rn. 57, § 83a Rn. 8; Dörner, in: GK-ArbGG, Stand September 2010, § 80 Rn. 49, § 83a Rn. 13; Weth, in: Schwab/Weth, Arbeitsgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2011, § 83a Rn. 7; Hauck, in: Hauck/Helml/Biebl, Arbeitsgerichtsgesetz, 4. Aufl. 2011, § 83a Rn. 3).

Bei dem Antrag zu 2 handelt es sich zwar nicht um einen konkreten Mitbestimmungsfall, sondern um ein weit gefasstes abstraktes Begehren. Dass der Chef des Bundeskanzleramtes, wenn er beteiligungspflichtige Maßnahmen gegenüber den Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes trifft, den Personalrat der Zentrale zu beteiligen hat, ergibt sich jedoch ohne Weiteres aus den gesetzlichen Bestimmungen in § 82 Abs. 1 und § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG und der dazu ergangenen Senatsrechtsprechung (vgl. Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 44). In diesem Fall wird mit dem Anerkenntnisbeschluss lediglich eine höchstrichterlich bereits geklärte Rechtslage festgeschrieben.

C. Der Antrag zu 3 ist nicht begründet.

Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten. Nach den dazu in der Rechtsprechung anerkannten Grundsätzen hat die Dienststelle die außergerichtlichen Kosten, die dem Personalrat durch Beauftragung eines Rechtsanwalts entstanden sind, immer dann zu tragen, wenn die Rechtsverfolgung nicht von vornherein aussichtslos war oder mutwillig betrieben wurde. Das Begehren des Personalrats auf Feststellung eines Beteiligungsrechts ist von vornherein aussichtslos, wenn sich seine Abweisung nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften und dazu gegebenenfalls vorliegender Rechtsprechung geradezu aufdrängt (vgl. Beschlüsse vom 25. Februar 2004 - BVerwG 6 P 12.03 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 34 S. 19, vom 11. Oktober 2010 - BVerwG 6 P 16.09 - Buchholz 251.95 § 17 MBGSH Nr. 1 Rn. 14 f. und vom 29. April 2011 - BVerwG 6 PB 21.10 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 39 Rn. 5). Eine Rechtsverfolgung ist insbesondere dann mutwillig, wenn von zwei gleichwertigen prozessualen Wegen der kostspieligere beschritten wird oder wenn die Hinzuziehung des Rechtsanwalts rechtsmissbräuchlich erfolgt und deswegen das Interesse der Dienststelle an der Begrenzung ihrer Kostentragungspflicht missachtet wird (vgl. Beschluss vom 11. Oktober 2010 a.a.O. Rn. 16 m.w.N.). Ein vergleichbarer Fall ist mit Blick auf den Rechtsgedanken in § 93 ZPO gegeben, wenn die Anrufung des Gerichts durch den Personalrat unnötig ist, weil die Dienststelle ihm das geltend gemachte Recht nicht bestreitet.

1. Der Antrag zu 1 war hier im Zeitpunkt der Antragstellung am 19. Mai 2011 offensichtlich aussichtslos. Dies ergibt sich mit Blick auf die klarstellenden Schreiben des Beteiligten zu 2 vom 2. Februar und 26. Juli 2010 und mit Blick auf den zitierten Senatsbeschluss vom 2. September 2009 - BVerwG 6 PB 22.09 - (Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31), auf den der Beteiligte zu 1 in seinem Schreiben vom 11. Januar 2011 ausdrücklich hingewiesen hat.

2. Wegen des Antrages zu 2 war die Rechtsverfolgung mutwillig. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beteiligte zu 2 seit Ergehen des Senatsbeschlusses vom 26. November 2008 (a.a.O. Rn. 44) das ihm gegenüber bestehende Beteiligungsrecht des Antragstellers in seiner Eigenschaft als Stufenvertretung gemäß § 82 Abs. 1, § 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG jemals bestritten hat.

Der Kläger ist Rechtsanwalt. Er begehrt die Feststellung, dass der Bundesnachrichtendienst durch die im Jahr 2012 durchgeführte Überwachung des E-Mail-Verkehrs im Rahmen der strategischen Fernmeldeüberwachung nach § 5 G10 sein Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 GG verletzt hat.

Der Kläger bezieht sich auf den Bericht des Parlamentarischen Kontrollgremiums vom 19. Dezember 2013, durch den dieses den Deutschen Bundestag gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 G10 über Beschränkungsmaßnahmen unter anderem nach § 5 G10 in dem Zeitraum vom 1. Januar bis zum 31. Dezember 2012 unterrichtete (BT-Drs. 18/218 S. 7 f.). Danach ordnete das Bundesministerium des Innern mit Zustimmung der G10-Kommission im Jahr 2012 zu drei der in § 5 Abs. 1 Satz 3 G10 bezeichneten Gefahrenbereiche Beschränkungsmaßnahmen an. Es handelte sich um die Gefahrenbereiche internationaler Terrorismus (§ 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 G10), Proliferation und konventionelle Rüstung (§ 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 G10) sowie illegale Schleusung (§ 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 7 G10). Für den Gefahrenbereich internationaler Terrorismus führte die Anordnung von 1 164 Suchbegriffen (76 inhaltliche und 1 088 formale) im ersten Halbjahr und 1 065 Suchbegriffen (88 inhaltliche und 977 formale) im zweiten Halbjahr dazu, dass sich 1 804 Telekommunikationsverkehre qualifizierten. Davon stammten 595 aus der E-Mail-Erfassung, 290 aus der Telefax-Erfassung, neun aus der Telex-Erfassung und 58 aus der Spracherfassung. Daneben wurden 816 Verkehrsdatensätze und 36 SMS-Nachrichten erfasst. Im Ergebnis wurden 137 der ausgesonderten Verkehre als nachrichtendienstlich relevant eingestuft. Im Gefahrenbereich Proliferation und konventionelle Rüstung hatte die Anordnung von 13 023 Suchbegriffen (1 432 inhaltliche und 11 591 formale) im ersten Halbjahr und 11 752 Suchbegriffen (1 432 inhaltliche und 10 320 formale) im zweiten Halbjahr die Qualifikation von 849 497 Telekommunikationsverkehren zur Folge, von denen 107 nachrichtendienstliche Relevanz aufwiesen. Im Gefahrenbereich illegale Schleusung wurden im ersten Halbjahr 282 und im zweiten Halbjahr 150 formale Suchbegriffe angeordnet, anhand derer sich 390 Telekommunikationsverkehre qualifizierten, wobei wiederum 44 Verkehren nachrichtendienstliche Relevanz zukam. Eine Aufgliederung nach der Betroffenheit der verschiedenen Arten der Telekommunikationsverkehre, wie sie der Bericht für den Gefahrenbereich des internationalen Terrorismus enthält, wird für die beiden anderen hier in Rede stehenden Gefahrenbereiche nicht ausgewiesen.

Der Kläger macht im Hinblick auf die Zulässigkeit der Feststellungsklage geltend, er habe 2012 über seinen der Überwachung unterliegenden Provider weit mehr als 1 000 E-Mails in das Ausland verschickt oder von dort erhalten. Er habe auf diese Weise Kontakt zu zahlreichen ausländischen Mandanten und Kollegen in dem von dem Bundesnachrichtendienst überwachten Gebiet gehabt. Bei dem Inhalt dieser E-Mails habe es sich vielfach um Angelegenheiten gehandelt, die der rechtsanwaltlichen Schweigepflicht unterlegen und sich auf technische Sachverhalte bezogen hätten. Angesichts der Vielzahl der bei der Überwachung verwandten Suchbegriffe, der hohen Zahl erzielter Treffer, die sich aus der Überprüfung einer weitaus höheren Anzahl von E-Mails ergeben hätten, und der weiten Ausdehnung des überwachten Gebiets sei es wahrscheinlich, dass seine (anwaltliche) E-Mail-Korrespondenz erfasst und auf nachrichtendienstliche Relevanz überprüft worden sei. Dies reiche vor dem Hintergrund der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG für die Annahme eines feststellungsfähigen konkreten Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO aus. Die absolute Sicherheit einer persönlichen Betroffenheit dürfe wegen der Heimlichkeit und Anlasslosigkeit der mit der strategischen Fernmeldeüberwachung in großer Zahl einhergehenden Grundrechtseingriffe nicht gefordert werden. Der Kläger ist der Ansicht, seine Klage müsse in der Sache schon deshalb Erfolg haben, weil die Rechtsgrundlagen der strategischen Fernmeldeüberwachung verfassungswidrig seien. Jedenfalls habe die Überwachung in ihrer im Jahr 2012 angeordneten Gestalt auf der Anwendungsebene gegen das Übermaßverbot verstoßen.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass der Bundesnachrichtendienst im Jahre 2012 sein Fernmeldegeheimnis verletzt hat, indem der Bundesnachrichtendienst im Zuge der strategischen Fernmeldeüberwachung nach § 5 Abs. 1 G10 für E-Mails Suchbegriffe in Art und Zahl so beantragt und E-Mails mit den angeordneten Suchbegriffen so durchsucht hat, dass mehr als 850 000 E-Mails mit Treffern ermittelt und der weiteren Bearbeitung zugeleitet wurden, ohne geeignete Vorkehrungen zu treffen, um zu vermeiden, dass E-Mails gelesen werden, die dem Anwaltsgeheimnis unterliegen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klage für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

Der Senat hat eine abgesonderte Verhandlung über die Zulässigkeit der Klage angeordnet und durchgeführt.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des von der Beklagten teilgeschwärzt vorgelegten Jahreshauptantrags gemäß § 5 G10 zum Gefahrenbereich des internationalen Terrorismus für das Jahr 2012 verwiesen.

Die Feststellungsklage ist unzulässig.

Zwar ist der Rechtsweg für das Begehren des Klägers, das sich auf die Rechtmäßigkeit der im Jahr 2012 durchgeführten strategischen Überwachung des E-Mail-Verkehrs nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2, 3 und 7 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10-Gesetz - G10) vom 26. Juni 2001 (BGBl. I S. 1254, 2298), hier anwendbar in seiner zuletzt durch das Gesetz vom 7. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2576) geänderten Fassung, bezieht, nicht ausgeschlossen. Ferner ist die sachliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nach § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO gegeben. In beiderlei Hinsicht kann uneingeschränkt auf die Ausführungen in dem Urteil vom 28. Mai 2014 - 6 A 1.13 - (BVerwGE 149, 359 Rn. 15 ff.) verwiesen werden, durch das der Senat eine die strategische Überwachung des E-Mail-Verkehrs nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2, 3 und 7 G10 im Jahr 2010 betreffende Feststellungsklage des Klägers abgewiesen hat. Jedoch ist die Sachurteilsvoraussetzung eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO nicht erfüllt. Auch insoweit hält der Senat im Ergebnis an seiner Entscheidung in dem genannten Vorgängerverfahren fest.

Nach § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähig ist ein Rechtsverhältnis, das sich auf einen konkreten, gerade den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt bezieht (1.). Ein Rechtsverhältnis in diesem Sinne wäre im vorliegenden Fall zu bejahen, wenn es im Zuge der in Rede stehenden Beschränkungsmaßnahmen nach § 5 G10 im Jahr 2012 zu einem Eingriff in das durch Art. 10 GG geschützte Fernmeldegeheimnis des Klägers gekommen wäre (2.). Indes ist ein solcher Eingriff nicht mehr feststellbar und damit ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis nicht gegeben, weil sich unter den E-Mails, die der Bundesnachrichtendienst im Jahr 2012 erfasst sowie als nachrichtendienstlich relevant eingestuft und gespeichert hat, kein E-Mail-Verkehr des Klägers befindet, und der Bundesnachrichtendienst ansonsten erfasste, aber nachrichtendienstlich belanglose E-Mails in rechtmäßiger Weise unverzüglich und vollständig gelöscht hat (3.). Der Beurteilung, dass aus diesem Grund eine zulässige Feststellungsklage nicht erhoben werden kann, steht die Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht entgegen. Diese Gewährleistung wird durch das auch grundrechtlich verankerte Gebot zur Löschung erfasster, aber für die Aufgabenerfüllung des Bundesnachrichtendienstes nicht erforderlicher E-Mails und die Bestimmungen des Artikel 10-Gesetzes zur erforderlichen Unterrichtung der von Beschränkungsmaßnahmen nach § 5 G10 Betroffenen in zulässiger Weise begrenzt (4.). Die damit verbundene Erschwerung des gerichtlichen Individualrechtsschutzes ist auch deshalb hinnehmbar, weil die G10-Kommission die Rechtmäßigkeit von Beschränkungsmaßnahmen nach § 5 G10 laufend und umfassend kontrolliert und dadurch einen kompensatorischen Grundrechtsschutz gewährleistet (5.).

1. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch eine auf Grund eines berechtigten Interesses legitimierte Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses - auch eines in der Vergangenheit liegenden - begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt auf Grund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 23. August 2007 - 7 C 2.07 - BVerwGE 129, 199 Rn. 21). Die Beteiligten müssen über die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, überschaubaren, gerade auch den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt streiten und dürfen den Verwaltungsgerichten nicht lediglich ab-strakte Rechtsfragen, die sich auf der Grundlage eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts stellen, zur Klärung vorlegen (vgl. zu dieser ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit dem Urteil vom 8. Juni 1962 - 7 C 78.61 - BVerwGE 14, 235 <236> die Nachweise in: BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2014 - 6 A 1.13 - BVerwGE 149, 359 Rn. 20 f.; aus dem Schrifttum ebenso: Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 43 f.; Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier , VwGO, Band 1, Stand Juni 2016, § 43 Rn. 17).

2. Greift der Bundesnachrichtendienst feststellbar auf einen Telekommunikationsverkehr in einer Weise zu, die als Eingriff in das durch Art. 10 GG geschützte Fernmeldegeheimnis zu qualifizieren ist, ist dies geeignet, rechtliche Beziehungen zwischen der Behörde und dem betroffenen Telekommunikationsteilnehmer im Sinne eines nach § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses zu begründen (BVerwG, Urteile vom 23. Januar 2008 - 6 A 1.07 - BVerwGE 130, 180 Rn. 26 und vom 28. Mai 2014 - 6 A 1.13 - BVerwGE 149, 359 Rn. 23). Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem grundlegenden Urteil zur strategischen Fernmeldeüberwachung vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94 u.a. - (BVerfGE 100, 313 <366 f.>) die Grenzen für den Tatbestand des Eingriffs in Art. 10 GG, der die Vertraulichkeit der Kommunikation schützen will, weit gezogen. Danach liegt in jeder Kenntnisnahme, Aufzeichnung und Verwertung von Kommunikationsdaten durch den Staat ein Grundrechtseingriff. Ein Eingriff ist danach schon die Erfassung selbst, insofern sie die Kommunikation für den Bundesnachrichtendienst verfügbar macht und die Basis des nachfolgenden Abgleichs mit den nach § 5 Abs. 1 und 2 G10 angeordneten Suchbegriffen bildet. An einem Eingriff fehlt es nur, soweit Fernmeldevorgänge zwischen deutschen Anschlüssen ungezielt und allein technikbedingt zunächst miterfasst, aber unmittelbar nach der Signalaufbereitung technisch wieder spurenlos ausgesondert werden. Die sich an die Erfassung anschließenden Informations- und Datenverarbeitungsprozesse - insbesondere der Abgleich mit den Suchbegriffen, die weitere Überprüfung durch Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes sowie die Aufbewahrung und Verwendung der als nachrichtendienstlich relevant eingestuften Daten - stellen weitere eigene Eingriffe in das Grundrecht aus Art. 10 GG dar. An diese von dem Bundesverfassungsgericht bei der Beurteilung der strategischen Fernmeldeüberwachung zu Grunde gelegte Definition des Eingriffs in Art. 10 GG ist der Senat gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG gebunden, zumal sie das Bundesverfassungsgericht später in anderem Zusammenhang wiederholt hat (BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 - 1 BvR 256/08 u.a. - BVerfGE 125, 260 <309 f.>). Der Senat ist dementsprechend gehindert, an restriktivere Tendenzen anzuknüpfen, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Hinblick auf die Umschreibung von Eingriffen in das in Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verankerte Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung bei der Erhebung und Filterung von Daten zur Gewinnung von Informationen erkennbar geworden sind (etwa: BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006 - 1 BvR 518/02 - BVerfGE 115, 320 <343 f.>, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 u.a. - BVerfGE 120, 378 <398 f.> vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2014 - 6 C 7.13 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 104 Rn. 26 ff.).

3. Zwischen den Beteiligten steht außer Streit, dass sich unter den insgesamt 288 Telekommunikationsverkehren, die der Bundesnachrichtendienst im Rahmen der im Jahr 2012 durchgeführten Beschränkungen nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2, 3 und 7 G10 erfasst, als nachrichtendienstlich relevant eingestuft und weiterhin nachweisbar gespeichert hat, kein E-Mail-Verkehr des Klägers befindet. Der Bundesnachrichtendienst hat insoweit nicht in das Grundrecht des Klägers aus Art. 10 GG eingegriffen, so dass in dieser Hinsicht ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO nicht entstanden ist.

Zu einem derartigen Eingriff mit einer ein Rechtsverhältnis begründenden Wirkung wäre es ferner dann - noch - nicht gekommen, wenn sich ein E-Mail-Verkehr des Klägers unter den rein innerdeutschen Telekommunikationsverkehren befunden haben sollte, die ganz am Anfang des von dem Bundesnachrichtendienst bei der strategischen Fernmeldeüberwachung ins Werk gesetzten Erfassungsvorgangs, das heißt unmittelbar nach der Zuleitung des kopierten Rohdatenstroms aus dem von der Anordnung einer Beschränkungsmaßnahme erfassten Übertragungsweg automatisch spurenlos ausgesondert und sofort gelöscht worden sind. Allein technisch bedingte und umgehend neutralisierte Erfassungen dieser Art haben nach ausdrücklicher Maßgabe des Bundesverfassungsgerichts nicht den Charakter von Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis.

Nicht ausgeschlossen werden kann demgegenüber zum einen, dass sich ein E-Mail-Verkehr des Klägers in dem von dem Bundesnachrichtendienst erfassten, von rein innerdeutschen Telekommunikationsverkehren bereinigten Strom von Daten befunden hat, der anhand der angeordneten Suchbegriffe automatisch durchsucht worden ist, ohne sich bei dieser Durchsuchung als sogenannter Treffer zu qualifizieren. Nicht auszuschließen ist zum anderen, dass sich ein E-Mail-Verkehr des Klägers bei dem automatischen Durchlauf der Suchbegriffe als Treffer qualifiziert hat, sich dann jedoch bei der unverzüglichen Prüfung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 G10 durch Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes als nachrichtendienstlich irrelevant erwiesen hat. In dem einen wie dem anderen Fall wäre der durch einen Eingriff in das Grundrecht des Klägers aus Art. 10 GG erfasste E-Mail-Verkehr von dem Bundesnachrichtendienst sofort ausgesondert sowie unverzüglich und vollständig gelöscht worden, wie dies mit allen nachrichtendienstlich irrelevanten E-Mails geschehen ist.

Diese Löschung wäre in rechtmäßiger Weise vorgenommen worden. Schon unmittelbar aus dem Grundrecht des Art. 10 GG und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich das auch in der speziellen Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 G10 normierte Erfordernis, dass Daten, die aus Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis stammen, sogleich gelöscht werden, sobald sie für die den Eingriff rechtfertigenden Zwecke nicht mehr erforderlich sind (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94 u.a. - BVerfGE 100, 313 <400>; ebenso mit Bezug auf Art. 13 Abs. 1 GG: BVerfG, Urteil vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98 u.a. - BVerfGE 109, 279 <380>; vgl. zu Art. 8 EMRK: EGMR, Entscheidung vom 29. Juni 2006 - Nr. 54934/00, Weber und Saravia/Deutschland - Rn. 132; EGMR , Urteil vom 4. Dezember 2015 - Nr. 47143/06, Zakharov/Russland - Rn. 255).

Weil der Bundesnachrichtendienst seiner Verpflichtung zur Löschung der im Rahmen der strategischen Fernmeldeüberwachung erfassten, aber für seine Aufgabenerfüllung nicht erforderlichen E-Mail-Verkehre nachgekommen ist, hätte er auch einen etwaigen Eingriff in das Grundrecht des Klägers aus Art. 10 GG unverzüglich und folgenlos beseitigt. Ein derartiger Eingriff ist, sofern er stattgefunden hat, nicht mehr feststellbar. Dementsprechend ist ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO nicht gegeben.

4. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gebietet keine andere Beurteilung. Zwar fordert diese grundsätzlich die Möglichkeit Grundrechtseingriffe gerichtlich nachprüfen zu lassen. Die verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantie erfährt durch die dargestellte Verpflichtung des Bundesnachrichtendienstes zur Datenlöschung in ihrem durch § 6 Abs. 1 Satz 6 G10 geregelten Zusammenspiel mit den in § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 G10 geregelten Maßgaben für die behördliche Pflicht zur Unterrichtung der von Beschränkungsmaßnahmen nach § 5 G10 Betroffenen jedoch eine verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende Begrenzung. Denn diese gesetzliche Regelung verhindert im Ergebnis eine Perpetuierung von Grundrechtseingriffen.

Das - auch grundrechtlich verankerte - Gebot zur Löschung von für die behördliche Aufgabenerfüllung nicht (mehr) erforderlichen Daten muss im Hinblick auf eine in Frage kommende gerichtliche Kontrolle staatlicher Informations- und Datenverarbeitungsmaßnahmen mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG so abgestimmt werden, dass der Rechtsschutz nicht unterlaufen oder vereitelt wird (BVerfG, Urteile vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94 u.a. - BVerfGE 100, 313 <364 f., 400> und vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98 u.a. - BVerfGE 109, 279 <380>). Diese Abstimmung wird für den Bereich der strategischen Fernmeldeüberwachung durch die genannten Vorschriften des Artikel 10-Gesetzes in nicht zu beanstandender Weise sichergestellt.

Gemäß § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 G10 sind Beschränkungsmaßnahmen nach § 5 G10 grundsätzlich nach ihrer Einstellung dem Betroffenen mitzuteilen. Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 G10 gilt dies jedoch dann nicht, wenn die personenbezogenen Daten unverzüglich gelöscht wurden. Durch diese Regelung wird eine Mitteilungspflicht für alle diejenigen Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis ausgeschlossen, die von der Erfassung des von rein innerdeutschen Telekommunikationsverkehren bereinigten Rohdatenstroms bis einschließlich der Prüfung der durch die angeordneten Suchbegriffe generierten Treffer auf nachrichtendienstliche Relevanz stattfinden. Mit dem derart umschriebenen Regelungsgehalt trägt die Vorschrift den Vorgaben Rechnung, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zur strategischen Fernmeldeüberwachung aus dem Jahr 1999 zu der Mitteilungsregelung in § 3 Abs. 8 G10 a.F. aufgestellt hat.

Nach diesen Vorgaben entspricht es im Grundsatz sowohl dem Erfordernis eines effektiven Schutzes des Grundrechts aus Art. 10 GG als auch einem aus der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ableitbaren Gebot, dass die von heimlichen Maßnahmen der strategischen Fernmeldeüberwachung Betroffenen nachträglich hierüber informiert werden, weil sie ohne eine solche Mitteilung, sofern sie nicht auf andere Weise von der Erfassung ihres Telekommunikationsverkehrs erfahren haben, weder die Unrechtmäßigkeit der Eingriffe in ihr Fernmeldegeheimnis noch etwaige Rechte auf Löschung oder Berichtigung geltend machen können. Gesetzliche Einschränkungen der Mitteilungspflicht sind jedoch nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG und in Ausgestaltung des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht ausgeschlossen. Angesichts der großen Zahl von Erfassungen und des Umstandes, dass das gewonnene Material sich in weitem Umfang als irrelevant erweist und alsbald vernichtet wird, kann ein Verzicht auf die Mitteilung gerechtfertigt sein, wenn die erfassten Daten ohne weitere Schritte sogleich als irrelevant vernichtet worden sind (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94 u.a. - BVerfGE 100, 313 <361, 364, 397 ff.>; der Einschätzung nach dem Maßstab des Art. 8 EMRK im Ergebnis zustimmend: EGMR, Entscheidung vom 29. Juni 2006 - Nr. 54934/00, Weber und Saravia/Deutschland - Rn. 135 ff.). Auch wenn das Bundesverfassungsgericht hiernach eine Datenvernichtung ohne weitere Schritte verlangt, bezieht es sich doch auf eine Vernichtung der Daten als irrelevant und setzt damit eine vorherige Relevanzprüfung voraus. Erst bei einer weiteren und die Betroffenen stärker belastenden Verwendung der erhobenen Daten sieht es die Grenze für einen gesetzlich angeordneten Verzicht auf eine Mitteilung erreicht.

Diese Maßgaben für die Zulässigkeit einer Einschränkung der Mitteilungspflicht hat das Bundesverfassungsgericht in seiner späteren Rechtsprechung zur unbemerkten Erhebung und Verarbeitung von Telekommunikationsdaten bekräftigt. In diesem Zusammenhang könne es in großem Umfang Personen geben, deren Daten nur zufällig miterfasst worden seien und die selbst nicht im Fokus behördlichen Handelns gestanden hätten. In Bezug auf diese Personen müsse das kurzfristige Bekanntwerden von Daten nicht mit der Hinterlassung von Spuren oder mit Folgen für die Betroffenen verbunden gewesen sein. Deshalb könne im Hinblick auf die von einer Benachrichtigung im Einzelfall ausgehenden Vertiefung des Grundrechtseingriffs eine Benachrichtigung auch ohne eine richterliche Bestätigung grundsätzlich schon dann unterbleiben, wenn die Betroffenen von der Maßnahme nur unerheblich berührt worden seien und anzunehmen sei, dass sie kein Interesse an der Benachrichtigung hätten (BVerfG, Urteil vom 2. März 2010 - 1 BvR 256/08 u.a. - BVerfGE 125, 260 <337>, Beschluss vom 12. Oktober 2011 - 2 BvR 236/08 u.a. - BVerfGE 129, 208 <251>).

Diese Voraussetzungen durfte der Gesetzgeber nach der von ihm zu Grunde zu legenden generalisierenden Sichtweise für die hier in Rede stehenden Fallgestaltungen als erfüllt ansehen. Bei der strategischen Fernmeldeüberwachung nach § 5 G10 werden zwar die Telekommunikationsverkehre nicht in einem strengen Sinne nur zufällig miterfasst, denn die Beschränkungsmaßnahmen haben gerade zum Ziel, aus sehr vielen erfassten Verkehren wenige Informationen herauszufiltern. Die Beschränkungen richten sich jedoch - abgesehen von der hier nicht entscheidungserheblichen Überwachung eines Auslandsanschlusses nach § 5 Abs. 2 Satz 3 G10 - nicht gezielt gegen einzelne Personen. Ihr Charakter ist nicht primär personenbezogen, sondern sachbezogen (BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2008 - 6 A 1.07 - BVerwGE 130, 180 Rn. 27). Bei den unverzüglich durchgeführten Prüfungen der erfassten Telekommunikationsverkehre auf nachrichtendienstliche Relevanz in Gestalt des automatischen Abgleichs mit den angeordneten Suchbegriffen und der anschließenden Kontrolle durch Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes verbleiben die betroffenen Personen gewissermaßen verborgen im Hintergrund. Sie müssten, damit ihnen die durchgeführten Beschränkungen mitgeteilt werden könnten, durch nicht auf Einzelfälle begrenzbare Maßnahmen erst in den Lichtkegel einer näheren Untersuchung gezogen werden, die durch den Zweck der strategischen Fernmeldeüberwachung in keiner Weise veranlasst wäre. Hierzu müssten sehr große Mengen von Daten, die ansonsten sofort gelöscht werden könnten, über beachtliche Zeiträume gespeichert werden. Alles dies würde für eine unüberschaubare Zahl von Personen Grundrechtseingriffe, die in dem betroffenen Stadium der Relevanzprüfung eine nur geringe Intensität aufweisen, erheblich vertiefen.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 6 G10 unterbleibt die Löschung von Daten außer in den Fällen der erstmaligen Relevanzprüfung im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 G10, soweit die Daten für eine Mitteilung nach § 12 Abs. 2 G10 oder für eine gerichtliche Nachprüfung der Rechtmäßigkeit der Beschränkungsmaßnahmen von Bedeutung sein können. Die in dieser Vorschrift normierte, mit Blick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gebotene gesetzliche Ausnahme von der ansonsten bestehenden Pflicht zur Löschung nicht mehr benötigter Daten beginnt dort, wo die den Rechtsschutz regelmäßig erst ermöglichende Mitteilungspflicht nach § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 G10 einsetzt, nämlich bei einer Aufbewahrung erhobener Daten über den Zeitpunkt der unverzüglichen Prüfung ihrer Relevanz hinaus. Ebenso wenig wie es vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG zu beanstanden ist, dass die vor dem besagten Zeitpunkt liegenden Stadien eines Eingriffs in Art. 10 GG nicht der Mitteilungspflicht unterliegen, bestehen aus Gründen der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie Bedenken dagegen, dass die entsprechenden Daten unverzüglich gelöscht werden. Während nämlich die Mitteilung dem Betroffenen die für die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes notwendige Kenntnis von den Beschränkungsmaßnahmen verschafft, sichert die Aufbewahrung der Daten das Beweismaterial für eine gerichtliche Prüfung. Demgegenüber ist der Gesetzgeber, soweit er ein Absehen von der rechtsschutzermöglichenden Mitteilung vorsehen darf, auch nicht gehalten, Beweissicherung für ein etwaiges Gerichtsverfahren zu betreiben.

Aus dem beschriebenen Zusammenhang der Pflicht zur nachträglichen Mitteilung von Beschränkungsmaßnahmen und dem Unterbleiben einer Löschung von Daten ergibt sich ferner, dass auch die Regelungen in § 5 Abs. 2 Satz 6 und § 6 Abs. 1 Satz 5 G10 über die Löschung von Protokolldaten am Ende des auf die Protokollierung folgenden Kalenderjahres - im vorliegenden Fall des Jahres 2013 - mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar sind. Sofern das Bundesverfassungsgericht vergleichbare Löschungsregelungen wegen der Kürze der Protokollaufbewahrungsfrist beanstandet hat, betraf dies nur Konstellationen, in denen - anders als hier - eine uneingeschränkte Mitteilungspflicht bestand (BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09 u.a. - NJW 2016, 1781 Rn. 205, 246, 269 i.V.m. Rn. 138 und 272).

5. Die Erschwerung des Individualrechtsschutzes, die sich aus den beschriebenen Bestimmungen des Artikel 10-Gesetzes ergibt und schon wegen der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelungen keinen Bedenken unterliegt, wird überdies durch den Grundrechtsschutz kompensiert, der aus der Kontrolltätigkeit der G10-Kommission erwächst.

Die G10-Kommission entscheidet nach § 15 Abs. 5 G10 i.V.m. § 1 Abs. 2 G10 von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von Beschränkungsmaßnahmen. Ihre Kontrollbefugnis erstreckt sich auf die gesamte Erhebung, Verarbeitung und Nutzung der nach dem Artikel 10-Gesetz erlangten personenbezogenen Daten durch Nachrichtendienste des Bundes einschließlich der Entscheidung über die Mitteilung an Betroffene.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil aus dem Jahr 1999 betont, dass wegen der Rechtsschutzerschwerung, die sich - auch außerhalb des durch den Rechtswegausschluss nach Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG und § 13 G10 erfassten Bereichs - aus der Unbemerkbarkeit der Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis, der Undurchsichtigkeit des anschließenden Datenverarbeitungsvorgangs und der Möglichkeit von Mitteilungsbeschränkungen ergebe, eine Kontrolle durch unabhängige und an keine Weisung gebundene staatliche Organe und Hilfsorgane grundrechtlich geboten sei (BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94 u.a. - BVerfGE 100, 313 <361>; zum Erfordernis verfahrensmäßiger Kompensation für Einschränkungen individuellen Rechtsschutzes in vergleichbaren Zusammenhängen: BVerfG, Urteile vom 24. April 2013 - 1 BvR 1215/07 - BVerfGE 133, 277 Rn. 213 ff. und vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09 u.a. - NJW 2016, 1781 Rn. 135, 140 f.; vor dem Hintergrund von Art. 8 EMRK: EGMR, Entscheidung vom 29. Juni 2006 - Nr. 54934/00, Weber und Saravia/Deutschland - Rn. 115 ff.; Urteil vom 12. Januar 2016 - Nr. 37138/14 - Szabó und Vissy/Ungarn - Rn. 75 ff.). In einer neuen Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht dargelegt, dass die G10-Kommission als neutrale Instanz zum einen der Einbindung der Exekutive und zum anderen der kompensatorischen Repräsentation der Interessen der Betroffenen durch eine laufende und umfassende Rechtskontrolle diene. Durch ihre Kontrolltätigkeit werde die Rechtmäßigkeit heimlicher staatlicher Überwachungsmaßnahmen prozedural abgesichert (BVerfG, Beschluss vom 20. September 2016 - 2 BvE 5/15 - NVwZ 2016, 1701 Rn. 54, 57).

Es steht in Übereinstimmung mit diesen Maßgaben, dass der Senat in seiner Vorgängerentscheidung aus dem Jahr 2014 unter Verweis auf die Befugnisse und den spezialisierten Sachverstand der G10-Kommission einen effektiven kompensatorischen Grundrechtsschutz als gewährleistet erachtet hat (BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2014 - 6 A 1.13 - BVerwGE 149, 359 Rn. 40 f.; in diesem Sinne bereits zuvor: BVerwG, Urteil vom 23. Januar 2008 - 6 A 1.07 - BVerwGE 130, 180 Rn. 44 f.).

6. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.