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Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg.
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Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht abweisen dürfen. Sie ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zulässig und auch begründet; der mit der Klage angegriffene Platzverweis vom 30.10.2000 war rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten.
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Gegenstand des vom Kläger im Berufungsverfahren weiterverfolgten Klageantrags ist die Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Platzverweises vom 30.10.2000. Davon umfasst ist nach dem erkennbaren Zweck seines Rechtsschutzbegehrens nicht nur der Wohnungsverweis, sondern auch das Rückkehrverbot sowie die Anordnung der Herausgabe des Schlüssels an seinen ehemaligen Lebenspartner.
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Bei der gegenüber dem Kläger erfolgten polizeilichen Anordnung vom 30.10.2000, die mit seinem ehemaligen Lebenspartner gemeinsam geführte Wohnung zu verlassen und den Wohnungsschlüssel an diesen herauszugeben, handelt es sich um einen Verwaltungsakt, gegen den nach erfolgloser Durchführung eines Widerspruchsverfahrens die Anfechtungsklage statthaft gewesen wäre. Dieser Verwaltungsakt hat sich jedoch vor Klageerhebung erledigt, so dass § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechende Anwendung findet (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 113 RdNr. 99). Dabei sind - entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts - die Wirkungen des Verwaltungsakts nicht bereits durch das Verlassen der Wohnung weggefallen. Denn die Aufforderung, die Wohnung zu verlassen, hatte zugleich ein - zeitlich nicht befristetes - Rückkehrverbot zum Inhalt. Nach den insoweit übereinstimmenden Bekundungen des Klägers und des PHM xxx in der mündlichen Verhandlung wurde das Rückkehrverbot in zeitlicher Hinsicht nicht ausdrücklich befristet, so dass darauf abzustellen ist, wie der Adressat den Verwaltungsakt nach Treu und Glauben verstehen musste bzw. durfte (analog §§ 157, 133 BGB; vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 35 RdNr. 19). Dem Kläger wurde hier nicht nur aufgegeben, die Wohnung zu verlassen, sondern er wurde auch aufgefordert, den Wohnungsschlüssel an seinen Partner heraus zu geben. Zudem sollte er seine persönlichen Sachen packen und er wurde, um eine Rückkehr in die Wohnung zu verhindern, zu seinem Auto gebracht. Dem Kläger und seinem früheren Partner wurde von Seiten der Polizeibeamten der Rat erteilt, am nächsten Tag die mietrechtliche Situation und den Verbleib des Klägers anwaltlich klären zu lassen, so dass der Kläger nicht davon ausgehen konnte, dass das Rückkehrverbot auf die Nacht beschränkt war. Eine derartige zeitliche Begrenzung war für den Kläger auch nicht aus den sonstigen Umständen erkennbar. Davon hätte man ausgehen können, wenn ihm die ärztliche Empfehlung, es solle vermieden werden, dass die beiden Kontrahenten in der Nacht nochmals aufeinandertreffen, sinngemäß wiedergegeben worden wäre. Dies war aber nicht der Fall. Der Kläger konnte sich nicht erinnern, dass ihm von diesem ärztlichen Rat berichtet worden wäre. Auch nach Aussage von PHM xxx in der mündlichen Verhandlung wurde dem Kläger die Erklärung der Ärztin Dr. K. N. nicht übermittelt. Der Kläger durfte daher den Platzverweis in zeitlicher Hinsicht so verstehen, dass er bis auf weiteres die Wohnung nicht wieder betreten dürfe.
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Der zugrundeliegende Verwaltungsakt hat sich jedoch durch Zeitablauf - spätestens zum 31.1.2001, dem Zeitpunkt, als der Kläger ohnehin die gemeinsame Wohnung verlassen wollte - erledigt.
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Die Fortsetzungsfeststellungsklage unterlag auch keiner Klagefrist. Hat sich ein Verwaltungsakt - wie hier - vor Eintritt der Bestandskraft erledigt, so ist eine Klage, die auf Feststellung seiner Rechtswidrigkeit gerichtet ist, nicht an die Fristen der §§ 74 Abs. 1 bzw. 58 Abs. 2 VwGO gebunden (BVerwG, Urteil vom 14.7.1999 - 6 C 7.98 -, VBlBW 2000, 22).
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Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts besteht auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts.
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Nicht zu beanstanden ist allerdings die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass sich das berechtigte Interesse nicht unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr ergebe. Nachdem der Kläger nicht mehr mit seinem ehemaligen Partner zusammen lebt und außerdem nach München umgezogen ist, lässt sich eine hinreichend bestimmte Gefahr, ein gleichartiger Verwaltungsakt werde unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen erneut ergehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.10.1989 - 7 B 108.89 -, NVwZ 1990, 360 m.w.N.), nicht erkennen.
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Auch mit Blick auf die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen besteht entgegen der Auffassung des Klägers kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Denn ein solches wird in diesen Fällen nach ständiger Rechtsprechung nur dann anerkannt, wenn die Erledigung des Verwaltungsakts erst nach Klageerhebung eingetreten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.1.1989 - 8 C 30.87 -, BVerwGE 81, 226 f.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8.2.1993 - 8 S 515/92 -, VBlBW 1993, 300). Denn nur dann rechtfertigt es der vom Kläger bereits entfaltete prozessuale Aufwand, die Anfechtungsklage als Fortsetzungsfeststellungsklage weiterzuführen und dem Kläger so die „Früchte“ des Prozesses zu erhalten (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 113 RdNr. 136).
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Dem Kläger kommt jedoch ein schutzwürdiges ideelles Interesse zu. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit einer erledigten Verwaltungsmaßnahme nicht nur in Betracht, wenn von dieser eine nachwirkende Diskriminierung ausgeht. Vielmehr kann auch die Art des Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, es erfordern, das Feststellungsinteresse anzuerkennen (vgl. Beschluss vom 30.4.1999 - 1 B 36.99 -, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 6 m.w.N.). Dazu zählen namentlich Feststellungsbegehren, die polizeiliche Maßnahmen zum Gegenstand haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Rechtsschutzinteresse über die Fälle hinaus, in denen ein gerichtliches Verfahren dazu dienen kann, eine gegenwärtige Beschwer auszuräumen, einer Wiederholungsgefahr zu begegnen oder eine fortwirkende Beeinträchtigung durch einen an sich beendeten Eingriff zu beseitigen, auch in Fällen tiefgreifender Grundrechtseingriffe gegeben, in denen die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene die gerichtliche Entscheidung in der von der Prozessordnung gegebenen Instanz kaum erlangen kann. Dies ist hier der Fall. Der Wohnungsverweis mit Rückkehrverbot greift erheblich in die Grundrechte u.a. der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), der Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) und in das Eigentumsrecht nach Art. 14 Abs. 1 GG, dessen Schutzbereich auch das Besitzrecht des Mieters einer Wohnung umfasst (BVerfGE 89, 1 ff), ein. Da die polizeiliche Maßnahme in aller Regel auf einen kurzen Zeitraum beschränkt ist, innerhalb dessen allenfalls gerichtlicher Eilrechtsschutz in Anspruch genommen werden kann, wäre dem Betroffenen andernfalls eine gerichtliche Überprüfung der polizeilichen Maßnahme verwehrt, was mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbaren wäre (vgl. zur Möglichkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage bei Wohnungsverweisung mit Rückkehrverbot auch BVerfG, 1. Kammer des Ersten Senats, Beschluss vom 22.2.2002 - 1 BvR 300/02 -,NJW 2002, 2225).
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2. Die Klage ist auch begründet. Die polizeiliche Anordnung vom 30.10.2000 gegenüber dem Kläger, die mit dem Lebenspartner gemeinsam geführte Wohnung zu verlassen und vorerst nicht mehr zu betreten, ist in materieller Hinsicht rechtswidrig gewesen und hat den Kläger in subjektiven Rechten verletzt.
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Als Ermächtigungsgrundlage kommt nur die polizeiliche Generalklausel (§ 3 i.V.m. § 1 PolG) in Betracht, da im Gegensatz zu anderen Bundesländern (vgl. den Überblick über die Rechtslage in den Ländern bei Naucke-Lömker, NJW 2002, 3525 f.; siehe ferner OVG Münster, NJW 2002, 2195 f.) der polizeiliche Verweis aus der eigenen Wohnung und das Rückkehrverbot in Baden-Württemberg weder spezialgesetzlich noch als eigenständige Standardmaßnahme geregelt worden sind.
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Es bestehen keine grundsätzlichen verfassungs- oder einfachrechtlichen Bedenken, die polizeiliche Generalklausel als Rechtsgrundlage für derartige Maßnahmen heranzuziehen.
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Es verstößt insbesondere nicht gegen die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers, einen Wohnungsverweis auf die polizeiliche Generalklausel zu stützen. Gemäß Art. 73 Nr. 3 1. Fall GG hat der Bund zwar die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die „Freizügigkeit“. Dadurch ist jedoch eine Begrenzung des Grundrechts auf Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG, dessen Schutzbereich auch nach Auffassung des Senats bei Wohnungsverweisen mit Rückkehrverbot tangiert ist, durch Landesrecht nicht ausgeschlossen. Soweit der Senat in der Vergangenheit für Aufenthaltsverbote den Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 GG nicht als eröffnet betrachtet hat, wird daran nicht mehr festgehalten. Denn Art. 11 Abs. 1 GG schützt das Recht, am selbstgewählten Ort Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen; damit zielen die Maßnahmen des Wohnungsverweises mit Rückkehrverbot wie auch des Aufenthaltsverbots bei objektiver Betrachtung auf eine dahingehende Einschränkung ab (so auch die herrschende Meinung in Rechtsprechung und Literatur, vgl. die Nachweise bei Schnapp, NWVBl. 2003, 484 f., Fußnote 20 sowie Wuttke, Polizeirecht und Zitiergebot, Diss. 2003, S. 60 f. mit zahlreichen weiteren Nachweisen auch zur Gegenauffassung auf S. 54 f.; a.A. auch Ruder, Platz- bzw. Hausverweis, Betretungs- und Rückkehrverbot für gewalttätige Ehepartner?, VBlBW 2002, 11 ff., <14>). Aus der Wortlautidentität des Begriffes „Freizügigkeit“ in Art. 73 Nr. 3 GG und Art. 11 Abs. 1 GG folgt jedoch nicht die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Vielmehr ist der Begriff der „Freizügigkeit“ in Art. 73 Nr. 3 GG enger auszulegen als jener des Art. 11 Abs. 1 GG (eingehende Diskussion und weitere Nachweise bei Seiler, Der polizeiliche Verweis aus der eigenen Wohnung, VBlBW 2004, 93 f. sowie bei Schnapp, a.a.O.). Für diese Auffassung spricht vor allem, dass der Kriminalvorbehalt in Art. 11 Abs. 2 GG („um strafbaren Handlungen vorzubeugen“) sich auf Landesrecht bezieht, da die Verhütung und Unterbindung strafbarer Handlungen nach allgemeinem Polizeirecht in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 11 Abs. 2 GG würde ansonsten weitgehend leer laufen. Daher ist das in die Landeskompetenz fallen Recht der Gefahrenabwehr von der Bundeskompetenz nach Art. 73 Nr. 3 GG auszunehmen.
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Der Vorbehalt des Parlamentsgesetzes hindert ebenfalls nicht, die polizeiliche Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage für Verweisungen aus der eigenen Wohnung anzuerkennen.
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Zwar werden teilweise in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte (vgl. VG Stuttgart, Beschluss vom 17.5.2001 - 5 K 1912/01 -, VBlBW 2002, 43) im Hinblick auf die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Wesentlichkeitstheorie (vgl. BVerfG, NJW 1998, 669, 670) Zweifel daran angemeldet, ob die polizeiliche Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage für eine Wohnungsverweisung mit Rückkehrverbot ausreicht und damit dem Parlamentsvorbehalt genügt. Diese rechtlichen Bedenken teilt der Senat jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht. Die Regelungsmaterie „Gefahrenabwehr“ erfordert einen weiten Gestaltungsspielraum der Verwaltung und eine flexible Handhabung des ordnungsbehördlichen Instrumentariums. Gerade das Recht der Gefahrenabwehr mit seinen von Rechtsprechung und Schrifttum konkretisierten Leitlinien des Opportunitäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzips kann deshalb mit sprachlich offen gefassten Ermächtigungen auskommen, die gegebenenfalls verfassungskonform auszulegen und anzuwenden sind (vgl. auch Seiler, Der polizeiliche Verweis aus der eigenen Wohnung, VBlBW 2004, 93 f. <94>; ebenso Ruder, VBlBW 2002, 11 <14>). Bei der Wohnungsverweisung mit Rückkehrverbot handelt es sich zudem um eine relativ neuartige als Modellversuch angelegte polizeiliche Vorgehensweise zur Bekämpfung häuslicher Gewalt, so dass jedenfalls wegen des Experimentiercharakters für eine Übergangszeit der Rückgriff auf die Generalklausel hinzunehmen ist (vgl. auch Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 2. Aufl. 2004, § 7 RdNr. 20; Wuttke, a.a.O. S. 108 m.w.N.). Allerdings handelt es sich angesichts der Intensität des Zugriffs auf die Individualsphäre des Betroffenen auch nach Auffassung des Senats um einen Grenzfall zulässiger Ausgestaltung, weshalb eine verbleibende Zweifelsfragen klärende Normierung als Standardmaßnahme nach einer Phase der Erprobung angezeigt wäre.
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Schließlich scheitert die Anwendbarkeit der polizeilichen Generalklausel nicht an der Sperrwirkung speziellerer Bundes- oder Landesgesetze. Das am 1.1.2002 in Kraft getretene Gewaltschutzgesetz vom 11.12.2001 - GewSchG - (BGBl. I, S. 3513) steht im vorliegenden Fall schon deshalb nicht entgegen, weil es zum Zeitpunkt der mündlichen Anordnung der angegriffenen Maßnahme (30.10.2000) noch nicht galt. Davon abgesehen sperrt es nicht den Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel für einen kurzfristigen Wohnungsverweis. Der polizeiliche Wohnungsverweis stellt vielmehr eine flankierende Maßnahme dar, um der Behörde in Fällen häuslicher Gewalt eine erste kurzfristige Krisenintervention zu ermöglichen und Opfern bereits vor bzw. bis zur Erreichbarkeit zivilrechtlichen Schutzes beizustehen (vgl. insoweit BVerfG, Beschluss vom 22.2.2002, a.a.O.). Es würde Sinn und Zweck des Gewaltschutzgesetzes, den Opfern häuslicher Gewalt beizustehen und deren Schutz zu verbessern, zuwider laufen, wenn hierdurch der Rückgriff auf den in aller Regel schnelleren polizeilichen Schutz, den die polizeiliche Generalklausel gewährleistet, ausgeschlossen wäre.
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Stehen dem Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel nach alledem keine grundsätzlichen verfassungs- oder einfachrechtlichen Bedenken entgegen, so kommt die polizeiliche Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage für einen Wohnungsverweis mit Rückkehrverbot gleichwohl nur dann in Betracht, wenn diese wegen des Eingriffs in Art. 11 Abs. 1 GG und des Gesetzesvorbehalts in § 11 Abs. 2 GG verfassungskonform ausgelegt und angewandt wird. Nach dem qualifizierten Gesetzesvorbehalt in Art. 11 Abs. 2 GG darf das Recht auf Freizügigkeit nur durch Gesetz und u.a. nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine derartige Einschränkung erforderlich ist, „um strafbaren Handlungen vorzubeugen“. Es reicht danach nicht aus, dass die Voraussetzungen einer allgemeinen polizeilichen Gefahr im Sinne von §§ 1, 3 PolG vorliegen. Vielmehr müssen bei verfassungskonformer Auslegung der polizeilichen Generalklausel die qualifizierten Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 GG gegeben sein. Freizügigkeitsbeschränkende Maßnahmen wie ein Wohnungsverweis sind demnach grundsätzlich nur zur Vorbeugung strafbarer Handlungen, mithin regelmäßig nur in Fällen häuslicher Gewalt zur Verhinderung von Gewalt- und Nötigungsdelikten zulässig.
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Diese besonderen Voraussetzungen lagen hier nicht vor.
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Nach dem maßgeblichen Kenntnisstand der Polizei im Zeitpunkt ihres Einschreitens („Ex-ante-Sicht“) bestanden keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass durch den Kläger Gewalttätigkeiten oder sonstige strafbare Handlungen drohten. Auch der Beklagte hat dies zu keinem Zeitpunkt behauptet. Insbesondere bestand auch kein Anlass zu der Annahme, der Kläger werde durch strafbares Tun oder Unterlassen dazu beitragen, dass sein Partner die Selbstmordandrohung realisieren würde. Vielmehr lässt die Tatsache, dass er die Selbstmorddrohung seines Partners am Nachmittag zum Anlass nahm, ärztlichen Rat einzuholen und dies bei der Polizei zu melden, darauf schließen, dass er sich der sozialen Verantwortung für seinen Partner bewusst war und gerade vermeiden wollte, dass dieser seine Selbstmorddrohung in die Tat umsetzen würde. Bestand danach keine Gefahr, dass vom Kläger selbst zum Zeitpunkt des Einschreitens die Gefahr strafbaren Verhaltens gegenüber seinem Partner ausgehen könnte, so lassen sich die angegriffenen Maßnahmen schon aus diesem Grunde nicht auf die polizeiliche Generalklausel stützen.
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Aber selbst wenn man den Kriminalvorbehalt des Art. 11 Abs. 2 GG so versteht, dass er nicht ausdrücklich die Verhinderung von strafbaren Handlungen gerade des durch den Wohnungsverweis Betroffenen fordert (vgl. hierzu Schnapp, a.a.O. S. 491 m.w.N.), ergibt sich nichts anderes. Angesichts der grundsätzlichen Straflosigkeit des Selbstmordversuches war auch vom Partner des Klägers keine strafbare Handlung im Sinne des Art. 11 Abs. 2 GG zu befürchten.
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Eine darüber hinausgehende Heranziehung der polizeilichen Generalklausel für einen Wohnungsverweis auf Fälle einer unmittelbaren Selbsttötungsgefahr eines Mitbewohners, ohne dass der vom Wohnungsverweis Betroffene sich strafbar verhält oder auch nur als Störer in Betracht kommt, ließe nach Auffassung des Senats die Eingriffsschwelle des Art. 11 Abs. 2 GG unberücksichtigt und erscheint angesichts der im Polizeigesetz geregelten Standardmaßnahme des Schutzgewahrsams gegenüber dem Selbstmordgefährdeten (§ 28 Abs. 1 Nr. 2 lit. c PolG) - abgesehen von den weiteren rechtlichen Möglichkeiten nach dem Gesetz über die Unterbringung psychisch Kranker - UBG - (GBl. S.794) - auch mit Blick auf die Schutzpflicht des Staates gegenüber Lebens- und Gesundheitsgefahren nicht gerechtfertigt.
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Diese Frage bedarf indes für den vorliegenden Fall keiner abschließenden Erörterung. Denn es bestand zum allein maßgeblichen Zeitpunkt des polizeilichen Einschreitens schon keine unmittelbare Suizidgefahr bei R. M. Dies ergibt sich aus der Beurteilung der von den Polizeibeamten aufgesuchten Ärztin, die als Hausärztin mit der menschlichen und medizinischen Situation der beiden Partner vertraut war, um die zurückliegenden Suizidversuche von R. M. wusste und diesen auch am fraglichen Abend gesprochen hatte. Auch war der Partner des Klägers nach den Bekundungen der Polizeibeamten in ruhiger Verfassung und damit nicht in seiner Fähigkeit eingeschränkt, seinen Willen frei zu bestimmen.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
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