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| | Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht unter Anwendung von § 113 Abs. 3 VwGO stattgegeben. Der Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts Freudenstadt vom 14.03.2008 in der maßgeblichen Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 09.11.2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). |
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| | Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass sich die Rücknahme des Beihilfebescheids allein nach nationalem Recht und mangels vorrangiger spezieller Rechtsgrundlage nach der Bestimmung des § 48 Abs. 1 LVwVfG richtet (dazu unter 1.). Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm liegen vor, da der Kläger bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheids gegen die maßgebliche Subventionsrichtlinie verstoßen hat und dieser daher teilweise rechtswidrig war (dazu unter 2.). Dem Kläger steht weder hinsichtlich der Rücknahme des Bewilligungsbescheids noch der Rückforderung Vertrauensschutz auf nationaler oder unionsrechtlicher Grundlage zu (dazu unter 3.). Ferner leidet der Rücknahmebescheid vom 14.03.2008 nicht an einem im gerichtlichen Verfahren zu beanstandenden Ermessensfehler (dazu unter 4.). Der Kläger kann sich hinsichtlich der Rückforderung nicht auf Entreicherung berufen (dazu unter 5.). Schließlich ist die im Rückforderungsbescheid festgesetzte Verpflichtung zur Verzinsung der Rückforderungssumme ab dem Zeitpunkt des Zugangs des Bescheids rechtmäßig (dazu unter 6.). |
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| | 1. Rechtsgrundlage für die teilweise Aufhebung des Bewilligungsbescheids vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 ist § 48 Abs. 1 LVwVfG. |
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| | 1.1 Das Europäische Unionsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts bzw. des Unionsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Unionsrecht gewährt und aus Unionsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden unionsrechtlichen Rücknahme- bzw. Widerrufsregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (vgl. EuGH, Urteile vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - Slg. 1983, 2633; sowie vom 17.05.1993 - Rs. C-290/91 - NVwZ 1993, 973; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - Buchholz 316 § 49 VwVfG Nr. 44; Senatsurteile vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; sowie vom 07.04.2011 - 10 S 2545/08 - DÖV 2011, 657). |
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| | Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme des Bewilligungsbescheids. Dem Kläger wurden Ausgleichsleistungen nach der Richtlinie des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung der Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft und von Erzeugungspraktiken, die der Markentlastung dienen (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich - MEKA II) vom 12.09.2000 (GABl. 2001, 492) bewilligt. Die MEKA II-Richtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999 vom 17.05.1999 über die Förderung und Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) i.V.m. der Durchführungsverordnung VO (EG) Nr. 1750/1999 vom 23.07.1999 und den Nachfolgeverordnungen VO (EG) Nr. 445/2002 vom 26.02.2002 und VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Gemäß Art. 73 VO (EG) Nr. 817/2004 bestimmen die Mitgliedstaaten ein System für Verstöße gegen eingegangene Verpflichtungen und die für diesen Fall einschlägigen Vorschriften und treffen alle gebotenen Maßnahmen zu deren Durchsetzung. Nach Art. 8 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1258/1999 vom 17.05.1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik treffen die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechtsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossene Beträge wieder einzuziehen. Wie der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt hat, gilt dies auch für Beträge, die aufgrund eines von der Kommission gemäß einer Verordnung genehmigten und von der Gemeinschaft kofinanzierten nationalen Beihilfeprogramms ausgezahlt worden sind (vgl. EuGH, Urteil vom 19.09.2002 - Rs. C-336/00 - Slg. 2002, I-7699). Diese Regelungen enthalten indes kein unmittelbar anwendbares Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). |
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| | Die Durchführungsverordnungen sehen allerdings die Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gewährter Beihilfen vor. Art. 48 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 verweist insoweit auf Art. 14 VO (EWG) Nr. 3887/92. Die späteren Durchführungsverordnungen bestimmen, dass der zu Unrecht Begünstigte gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zur Rückzahlung verpflichtet ist (vgl. Art. 62 Abs. 3 VO (EG) Nr. 445/2002 bzw. Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004). Diese Bestimmungen ermächtigen die Behörde jedoch nicht zur Aufhebung der Zuwendungsbescheide, sondern enthalten nur eine Vorgabe für die Geltendmachung der Forderung nach nationalem Recht unter Berücksichtigung der durch das Unionsrecht gesetzten Grenzen, insbesondere hinsichtlich des Vertrauensschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - DVBl. 2009, 1255). |
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| | 1.2 Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung des Bewilligungsbescheids. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) trifft zwar Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen der §§ 6 und 8“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktorganisationswaren, worunter nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen (vgl. § 2 MOG), nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen zu verstehen sind. Die hier gegenständlichen Maßnahmen nach der MEKA II-Richtlinie sowie der zugrunde liegenden VO (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums enthalten keine im Sinne des Marktorganisationsgesetzes erzeugnisbezogenen Regelungen. Sie betreffen vielmehr das Produktionsverfahren. Vorliegend geht es um Maßnahmen nach Art. 22 ff. der vorgenannten Verordnung. Das wesentliche Ziel der Fördermaßnahmen besteht in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, um den Übergang von einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ hochwertigere Bewirtschaftung zu fördern, sowie dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt und der Landschaft zu dienen. Die Beihilferegelung stellt hiernach keinen Bestandteil einer gemeinsamen Marktorganisation dar, sondern zählt insofern zu den flankierenden Maßnahmen zur Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik. Es handelt sich auch nicht um „Direktzahlungen“ im Sinne von § 1 Abs. 1a MOG, was den Anwendungsbereich dieses Gesetzes eröffnen würde. Direktzahlungen in diesem Sinne sind die in den Regelungen des Absatz 2 Nr. 1 bis 3 im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik als Direktzahlungen bezeichneten Vergünstigungen und Einkommensstützungsregelungen, ausgenommen Maßnahmen zur Förderung des ländlichen Raums (vgl. hierzu näher OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.12.2009 - 2 L 222/08 - juris). Kommt unter diesen Voraussetzungen § 10 MOG nicht zur Anwendung, so verbleibt es bei der Anwendung des Landesrechts, hier des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes. |
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| | 2. Die Tatbestandsvoraussetzungen für eine teilweise Rücknahme des Bewilligungsbescheids auf der Grundlage des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes sind erfüllt. Nach § 48 Abs. 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden. Der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 nebst Änderungsbescheid vom 27.07.2006 war von Anfang an insoweit rechtswidrig, als der Kläger die entsprechenden Flächen nicht landwirtschaftlich genutzt und damit die Fördervoraussetzungen nach Ziff. 3 B.1, B.3.1, B.3.2, B.4, C.1, C.3, E.5, G.1, G.2.3 und G.2.4 der MEKA II-Richtlinie nicht eingehalten hat. |
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| | 2.1 Zwar macht allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien wie hier gegen die MEKA II-Richtlinie einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rechtspr., vgl. BVerwG, Urteile vom 24.03.1977 - II C 14/75 - BVerwGE 52, 193; sowie vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - NVwZ 2003, 1384; Senatsurteil vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -a.a.O.). Die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheids kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2003 - 3 C 25.02 - a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris). |
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| | 2.2 Bei Anwendung dieser Grundsätze verstößt der Bewilligungsbescheid vom 27.03.2006 teilweise gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und ist daher insoweit rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG, als dem Kläger Fördergelder für Flächen bewilligt worden sind, die entgegen den oben genannten Ziffern der MEKA II-Richtlinie nicht landwirtschaftlich bewirtschaftet worden sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich auch bei den Feuchtgebieten und Teilen der mit Adlerfarn bewachsenen Gebiete nicht um landwirtschaftlich genutzte Flächen. Bei der Ermittlung der förderfähigen Flächen ist das Gericht weitgehend darauf beschränkt zu prüfen, ob diese durch die Behörde nachvollziehbar anhand der durch die MEKA II-Richtlinien bzw. die allgemeine Verwaltungspraxis vorgegebenen Kriterien erfolgt ist und ob gegebenenfalls Vorgaben des höherrangigen Rechts an die Verwaltung eingehalten worden sind. |
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| | 2.2.1 Fehl geht die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, wonach der Beklagte aufgrund des Anwendungsvorrangs unionsrechtlicher Normen zur Einstufung der fraglichen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen als landwirtschaftliche Nutzfläche und damit als förderfähig im Sinne der MEKA II-Richtlinie gehalten sei. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Bestimmung des Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 ermächtigt die Mitgliedstaaten, Landwirten in benachteiligten Gebieten für landwirtschaftlich genutzte Flächen Ausgleichszulagen zu gewähren, wenn sie die in Absatz 2 der Bestimmung festgelegten Voraussetzungen erfüllen, insbesondere die Mindestfläche bewirtschaften und den Erfordernissen des Umweltschutzes und der Einhaltung einer guten landwirtschaftlichen Praxis genügen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zwingt Art. 14 der VO (EG) Nr. 1257/1999 die Mitgliedstaaten jedoch nicht dazu, Agrarumweltmaßnahmen auf sämtlichen landwirtschaftlichen Flächen zu fördern. Vielmehr bleibt es nach der Konzeption der vorgenannten Verordnung allein den Mitgliedstaaten vorbehalten, die förderfähigen Flächen und die hierfür maßgeblichen Kriterien zu definieren. Zutreffend weist der Beklagte im Übrigen darauf hin, dass das Verwaltungsgericht das Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14.10.2010 (Rs. C-61/09 - EuZW 2011, 58) fehlinterpretiert. Der Europäische Gerichtshof hat zu der strukturgleichen Vorschrift des Art. 44 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1782/2003 erkannt, dass Flächen, die tatsächlich als Acker- oder Dauergrünland genutzt werden und die überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege dienen, unabhängig von den Pachtverhältnissen als landwirtschaftliche Fläche anzusehen sind. Der Gerichtshof hat jedoch ausdrücklich vorausgesetzt, dass die entsprechenden Parzellen als Acker- oder Dauergrünland im Sinne des Art. 2 Nrn. 1 und 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 genutzt werden. |
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| | Da die streitigen Feuchtgebiets- und Adlerfarnflächen unstreitig nicht Ackerland sind, können diese Flächen nur dann förderfähig sein, wenn sie als Dauergrünland im Sinne von Art. 2 Nr. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 anzusehen sind. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der letztgenannten Vorschrift handelt es sich bei Dauergrünland um Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren. Hiernach genügt es gerade nicht, dass der Betriebsinhaber die betreffenden Flächen tatsächlich zur Beweidung durch Vieh nutzt. Der Verordnungsgeber hat die Beihilfefähigkeit von landwirtschaftlichen Flächen nicht allein daran geknüpft, dass diese als Weide- oder Futterflächen genutzt werden. Vielmehr werden insoweit allein die Flächen als beihilfefähig anerkannt, die „zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ genutzt werden. Diese hierauf beschränkte Zielrichtung ergibt sich auch aus der ersten Erwägung zur Verordnung (EG) Nr. 239/2005, wonach die Definition von „Dauergrünland“ klargestellt und zudem eine Definition für den Begriff „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“ eingeführt werden soll (vgl. hierzu näher OVG Niedersachsen, Beschluss vom 13.08.2012 - 10 LA 93/11 - AuR 2013, 138). Nach Art. 2 Nr. 2a VO (EG) Nr. 796/2004 fallen hierunter alle Grünpflanzen, die „herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind“. An diese - im Übrigen hergebrachtem landwirtschaftlichen Verständnis entsprechende - Definition des Dauergrünlands knüpft die einschlägige Förderung nach der MEKA II-Richtlinie an, konkretisiert und schränkt diese entsprechend der agrarumweltschutzlichen Zielrichtung der Richtlinie ein. Wie insbesondere die in B.1 „Einführung oder Beibehaltung einer extensiven Grünlandnutzung im gesamten Unternehmen“ aufgestellte Fördervoraussetzung eines Verzichts auf Grünlandumbruch im gesamten Unternehmen zeigt, soll durch die entsprechenden Maßnahmen trotz der abweichenden Terminologie lediglich die Dauergrünlandnutzung im Sinne des Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 gefördert werden. Von diesem Verständnis geht im Übrigen auch die für die Auslegung der Zuwendungsrichtlinie nach dem oben Gesagten primär maßgebliche, vom Kläger ebenso wie vom Verwaltungsgericht nicht bezweifelte bisherige Verwaltungspraxis des Beklagten aus. |
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| | 2.2.2 Ausgehend hiervon hat das Landratsamt die förderfähige Fläche anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle im Herbst 2006 zutreffend abgegrenzt. Auf die Darlegungen im Widerspruchsbescheid vom 09.11.2009 im gegenständlichen Verfahren sowie auf die ausführliche tabellarische Darstellung der einzelnen Flächenabzüge im Widerspruchsbescheid vom gleichen Tage hinsichtlich der „Festsetzung Zahlungsansprüche - Antragsjahr 2005“ wird verwiesen, die sich der Senat nach eingehender Sachprüfung zu eigen macht und auf die zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird (§ 117 Abs. 5 VwGO). Diese zutreffenden Erwägungen im Widerspruchsbescheid werden durch das Vorbringen des Klägers im gerichtlichen Verfahren nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Zur Ergänzung wird darauf hingewiesen, dass die Landwirtschaftsbehörde zu Recht die Feuchtgebiete nicht als förderfähige, landwirtschaftlich genutzte Fläche eingestuft hat. Die Vegetation in den Feuchtgebieten besteht nach den vom Kläger nicht in Frage gestellten Feststellungen anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle in der Regel aus Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß. Die Feuchtgebietsflächen genügen daher nicht den oben dargestellten Anforderungen an Dauergrünlandflächen im Sinne von Art. 2 Nr. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004. Wie der Beklagte überzeugend unter Verweis auf landwirtschaftliche Fachliteratur näher darlegt hat, kommen diese Feuchtgebietspflanzen weder in Grünland oder Wiesen natürlich vor, noch sind sie normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in der Bundesrepublik. Unerheblich ist nach dem oben Gesagten, ob die Hinterwälderrinder des Klägers diese Feuchtgebietspflanzen tatsächlich fressen oder nicht. |
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| | Aus ähnlichen Erwägungen stellen die mit Adlerfarn bewachsenen Flächen kein förderfähiges Dauergrünland dar. Zwischen den Beteiligten ist zu Recht nicht umstritten, dass Adlerfarn natürlicherweise nicht in Grünland oder Wiesen vorkommt und auch nicht in entsprechenden Saatgutmischungen enthalten ist. Eine abweichende Betrachtung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht hinsichtlich der Flächen veranlasst, auf denen sich im Frühjahr unter dem Adlerfarn eine Gras-Kraut-Vegetation bildet. Zum einen stellen diese Flächen aufgrund des nachfolgenden Aufwuchses des Adlerfarns nicht für die ganze Futterperiode Dauergrünland im oben genannten Sinne dar. Aufgrund des späten Beginns der Vegetationsperiode in der Höhenlage des Schwarzwaldes steht der Grasbewuchs lediglich für eine kurze Zeitspanne von einigen Wochen als Futtergrundlage zur Verfügung, bevor er vom aufwachsende Adlerfarn überdeckt wird. Zum anderen ist Adlerfarnbewuchs auf Wiesen - worauf der Beklagte zutreffend hinweist - aus naturschutzfachlicher Sicht unerwünscht; das gehäufte Auftreten von Adlerfarn auf den Flächen des Klägers lässt deshalb auf ein Pflegeversäumnis und damit einen Verstoß gegen gesamtbetriebliche Auflagen zur Grünlandbewirtschaftung nach B.1 der Richtlinie MEKA II schließen - oder aber auf die generelle Ungeeignetheit der fraglichen Flächen zur landwirtschaftlichen Nutzung. Eine Einstufung der fraglichen Flächen als Dauergrünland kommt selbst dann nicht in Betracht, wenn - wie von dem Kläger vorgetragen - die unter den Farnen wachsende Vegetation seinen Rindern als Futtergrundlage dient. Von diesen Grundsätzen haben sich auch die Bediensteten des Landwirtschaftsamtes bei der Vor-Ort-Kontrolle im September 2006 leiten lassen. Wie die die Kontrolle durchführende Landwirtschaftsrätin B. in der Berufungsverhandlung überzeugend näher ausführte, wurden lediglich die mit einem dichten Adlerfarnbewuchs bestandenen Flächen nicht als landwirtschaftliche Nutzfläche anerkannt. Dagegen seien Flächen, die neben einzelnen Adlerfarnpflanzen erkennbar mit Gras bewachsen gewesen seien, als förderfähiges Grünland berücksichtigt worden. |
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| | Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang die von dem Kläger in der Berufungsverhandlung aufgeworfene Problematik, dass vergleichbare, mit Adlerfarn bestandene Flächen im Zuständigkeitsbereich des Landwirtschaftsamtes Rottweil im Rahmen von Landschaftspflegeverträgen gefördert worden seien. Rechtsgrundlage für diese Förderungen ist die Richtlinie des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zur Förderung und Entwicklung des Naturschutzes, der Landschaftspflege und Landeskultur (Landschaftspflegerichtlinie - LPR) vom 18.10.2001 (GABl. 2001, 1175). Zwar gewährt die Landschaftspflegerichtlinie ebenfalls Zuwendungen auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1257/1999. Indes verfolgt die Landschaftspflegerichtlinie gegenüber MEKA II teilweise eine andere Zielrichtung und enthält differenzierte Förderungsvoraussetzungen. Wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, ermöglicht die Landschaftspflegerichtlinie auch eine Förderung von Flächen, die durch entsprechende Pflegemaßnahmen erst in landwirtschaftliche Nutzfläche umgewandelt werden sollen. Der vom Kläger herangezogenen Förderpraxis des Landratsamts Rottweil lässt sich deshalb nichts für die hier in Rede stehende Abgrenzung der Förderflächen nach der MEKA II-Richtlinie herleiten. |
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| | Ohne Rechtsfehler hat das Landratsamt die von dem Kläger geltend gemachten Steinriegel als Landschaftselemente angesehen und eine Förderung hierfür abgelehnt. Zwar zählen die in § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung (vom 04.11.2004, BGBl. I S. 2776) aufgeführten Landschaftselemente zu der berücksichtigungsfähigen Fläche, sofern die Landschaftselemente in unmittelbarem räumlichen Zusammenhang mit einer landwirtschaftlich genutzten Parzelle stehen. Dies ergibt sich aus der die europarechtlichen Be-stimmungen ausfüllenden nationalen Regelung in § 16 Abs. 1 der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems vom 03.12.2004 (BGBl. I S. 3194 - InVeKoS-Verordnung). Gemäß § 5 Abs. 1 der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung zählen zu den Landschaftselementen, die im Sinne des § 2 Abs. 2 der letztgenannten Verordnung nicht beseitigt werden dürfen und die zur beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche gehören, unter anderem Hecken oder Knicks als lineare Strukturelemente, die überwiegend mit Feldgehölzen bewachsen sind und eine Mindestlänge von 20 m aufweisen sowie Baumreihen, die aus mindestens fünf Bäumen in linearer Anordnung mit einer Länge von mindestens 50 m bestehen. Ferner zählen zu den Landschaftselementen Feldgehölze, worunter überwiegend mit gehölzartigen Pflanzen bewachsene Flächen zu verstehen sind, die nicht der landwirtschaftlichen Erzeugung dienen, mit einer Größe von mindestens 100 qm und höchstens 2.000 qm. Diese unmittelbar nur für Direktzahlungen einschlägigen Bestimmungen gelten nach der maßgeblichen Förderpraxis des Beklagten auch für das MEKA II-Pro-gramm. Gemessen hieran hat die Landwirtschaftsbehörde in nicht zu beanstandender Weise darauf abgestellt, dass die betreffenden Steinriegel aufgrund ihres starken Bewuchses anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle nicht mehr als solche erkennbar waren und darüber hinaus keine Verbindung mehr zu dem förderfähigen Grünland aufwiesen. |
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| | Zu Recht hat der Beklagte schließlich die vom Kläger beantragte Streuobstförderung nach C.1 der Richtlinie MEKA II abgelehnt. Wie der Beklagte in seinem erstinstanzlichen Klageerwiderungsschriftsatz vom 30.08.2010 zutreffend ausführt, hat hierauf die von dem Landratsamt anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle vorgenommene fehlerhafte Zuordnung von zwei Streuobstbäumen keinen Einfluss. Unabhängig hiervon konnten anlässlich der Vor-Ort-Kontrolle lediglich 1,01 ha Streuobstfläche festgestellt werden, während der Kläger 1,51 ha in Ansatz gebracht hat. Es liegt deshalb eine festgestellte Differenz von über 20 % der ermittelten Fläche vor, die nach Art. 51 Abs. 1 UA 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 zum vollständigen Ausschluss der Förderung führt. |
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| | Den Einwendungen des Klägers gegen die von dem Landratsamt vorgenommene Schlageinteilung ist im gegenständlichen Verfahren bereits deshalb nicht nachzugehen, weil nach der MEKA II-Richtlinie auch Kleinstflächen förderfähig sind und deshalb eine etwaige fehlerhafte Schlageinteilung sich nicht zu Lasten des Klägers ausgewirkt haben kann. Nachgemeldete oder Alternativflächen waren nicht zu berücksichtigen, da sie nicht innerhalb der nach Ziff. 7.4 der MEKA II-Richtlinie maßgeblichen Abgabefrist des gemeinsamen Antrags gemäß Art. 11, 15 und 21 der VO (EG) Nr. 796/2004 beantragt wurden. Bei dieser Frist für die Abgabe des gemeinsamen Antrags handelt es sich um eine materielle Ausschlussfrist (vgl. Senatsurteil vom 08.04.2014 - 10 S 2067/12 - juris). |
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| | 2.3 Die vom Beklagten darüber hinaus vorgenommenen Sanktionskürzungen auf der Grundlage des Art. 48 Abs.1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1750/1999 i.V.m. Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 sind rechtsfehlerfrei erfolgt. Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Anwendung der Sanktionskürzungen nicht nach Art. 68 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift kommen die im 1. Kapitel der Verordnung vorgesehenen Kürzungen und Ausschlüsse nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber sachlich richtige Angaben vorgelegt hat oder auf andere Weise belegen kann, dass ihn keine Schuld an der Fehlbeantragung trifft. Dies ist hier nicht der Fall, da der Antragsteller den bei der Abgabe des gemeinsamen Antrags einzuhaltenden erheblichen Sorgfaltspflichten nicht genügt hat. Das bereits mit der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 eingeführte Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem hat einerseits die Verantwortungssphären von Antragsteller und bewilligender Behörde näher ausgestaltet und andererseits die Folgen von aufgetretenen Unregelmäßigkeiten näher bestimmt. Den Antragstellern ist damit eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Da es sich bei der Durchführung der gemäß dem Integrierten System gewährten Beihilfen um Verfahren handelt, die eine Vielzahl von Anträgen betreffen, setzt das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs voraus, dass die Beihilfeempfänger aktiv an der korrekten Durchführung des Verfahrens mitwirken und die beizubringenden Informationen von vornherein vollständig und richtig sind (vgl. EuGH, Urteile vom 16.05.2002 - Rs. C-63/00 - Slg. 2002, I-4483; sowie vom 04.10.2007 - Rs. C-375/05 - Slg 2007, I-7983; BVerwG, Urteil vom 14.11.2013 - 3 C 29.12 - juris). Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die nationalen Behörden nicht verpflichtet sind, durch Kontrollen sämtliche Angaben in den eingereichten Beihilfeanträgen auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und die Antragsteller auf mögliche Unregelmäßigkeiten hinzuweisen (vgl. EuGH, Urteil vom 28.11.2002 - Rs. C-417/00 - Slg. 2002, I-11053). Gemessen an diesen hohen Anforderungen ist das Verschulden des Klägers nicht durch den von ihm geltend gemachten Umstand ausgeschlossen, dass er sich bei der Flächenermittlung auf amtliche Katasterauszüge gestützt bzw. selbst Geländevermessungen in Auftrag gegeben habe. Den Kläger trifft jedenfalls insoweit ein Verschulden, als er die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort nicht auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial überprüft hat. Darüber hinaus lässt sich aus dem Anhang K zum Aktenvermerk des Beklagten vom 16.04.2007 entnehmen, dass sich die festgestellten Flächendifferenzen zumindest ganz überwiegend daraus ergeben, dass der Kläger nicht landwirtschaftlich nutzbare Flächen in seinen Antrag aufgenommen hat. |
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| | Der Anwendung der Sanktionskürzungen steht auch nicht ein aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 abzuleitendes Verschuldenserfordernis entgegen. Die in dieser Verordnung enthaltenen allgemeinen Grund-sätze sind zwar bei Anwendung aller sektorbezogenen Verordnungen zu beachten (vgl. EuGH, Urteil vom 01.07.2004 - Rs. C-295/02 - NVwZ 2004, 1343). Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang, ob das Verschuldensprinzip aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c der VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 auf die Regelungen der Sanktionskürzung gemäß Art. 51 VO (EG) Nr. 796/2004 Anwendung findet. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass dem Kläger hinsichtlich der Falschangaben zumindest Fahrlässigkeit zur Last fällt. Schließlich werden entgegen der vom Kläger im erstinstanzlichen Verfahren vertretenen Auffassung die Sanktionskürzungen nicht durch das Vorliegen von höherer Gewalt ausgeschlossen. Zwar sieht Art. 39 Abs. 1 der einschlägigen VO (EG) Nr. 817/2004 sowie Art. 72 der VO (EG) Nr. 796/2004 die Berücksichtigung höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände vor. Unter dem Begriff der höheren Gewalt sind allgemein im Bereich der unionsrechtlichen Agrarverordnungen ungewöhnliche und unvorhersehbare Umstände zu verstehen, auf die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz aller angewandten Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (vgl. EuGH, Urteile vom 11.07.2002 - Rs. C-210/00 - Slg. 2002, I-6453; sowie vom 17.10.2002 - Rs. C-208/01 - Slg. 2002, I-8955). Gemessen hieran scheidet die Annahme höherer Gewalt aus, da die Überzahlung auf einen vom Kläger zumindest fahrlässig verschuldeten Fehler bei der Antragstellung zurückzuführen ist. |
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| | 3. Der Kläger kann sich weder auf der Grundlage des nationalen Rechts (dazu unter 3.1) noch des einschlägigen Unionsrechts (dazu unter 3.2) auf Vertrauensschutz berufen. |
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| | 3.1 Entgegen der Auffassung des Klägers sind die nationalrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen hinsichtlich der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, insbesondere die Jahresfrist gemäß § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG, nicht anwendbar, soweit die Rückforderung einer unionsrechtswidrigen Beihilfe in Rede steht (dazu unter 3.1.1). Im Übrigen war die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt der Rücknahme noch nicht abgelaufen (dazu unter 3.1.2). |
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| | 3.1.1 Nach der gefestigten Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte und des Bundesverwaltungsgerichts regelt das Unionsrecht den Vertrauensschutz bei der Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen abschließend und verdrängt insoweit § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG. Durch die Verankerung einer Vertrauensschutzregelung im EU-Recht sollte eine einheitliche Handhabung bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beihilfen in der Gemeinschaft sichergestellt werden. Die Anwendung der jeweiligen nationalen Regelungen ließe sich mit dieser Intention nicht vereinbaren (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.03.2005 - 3 B 117.04 - Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 112; Senatsurteile vom 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - a.a.O.; sowie vom 22.05.2014 - 10 S 1719/13 - juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008 - 8 A 11153/07 -NVwZ-RR 2008, 530; OVG Niedersachsen, Urteil vom 19.11.2013 - 10 LB 57/12 - juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19.04.2007 - 11 B 6.05 - RdL 2007, 319; anderer Ansicht das vom Kläger herangezogene Urteil des VG Schleswig vom 08.03.2004 - 1 A 71/02 - juris). Der durch die Vertrauensschutzregelungen angeordnete Ausschluss der Rückzahlungsverpflichtung bedeutet zugleich, dass die Ermächtigung zur Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide eingeschränkt ist; insoweit wird der unionsrechtlich gebotene Vertrauensschutz bereits auf der Ebene der Aufhebung des Bewilligungsbescheids gewährleistet (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 27.02.2008, a.a.O.). |
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| | Die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes wird unionsrechtlich ausschließlich im Rahmen der Bestimmungen über die Verpflichtung zur Rückzahlung zu Unrecht bewilligter Subventionen geregelt. Rechtsgrundlage für die Rückzahlungspflicht ist vorliegend Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 vom 29.04.2004. Danach ist der Begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Falle von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 zurückzuzahlen. Die in Bezug genommene VO (EG) Nr. 2419/2001 ist gemäß Art. 80 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 mit Wirkung für ab dem 01.01.2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume aufgehoben worden; Bezugnahmen auf die VO (EG) Nr. 2419/2001 gelten gemäß Art. 80 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 796/2004 als Bezugnahmen auf die zuletzt genannte Verordnung. |
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| | Nach Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen generell zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich der gemäß Abs. 3 berechneten Zinsen verpflichtet. Im Hinblick auf den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes des Begünstigten regelt Art. 73 Abs. 4 UA 1 dieser Verordnung, dass die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Abs. 1 nicht besteht, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der zuständigen Behörde oder einer anderen Behörde zurückzuführen ist, der vom Betriebsinhaber billigerweise nicht erkannt werden konnte. Bezieht sich der Irrtum auf Tatsachen, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant sind, so gilt Unterabsatz 1 nur, wenn der Rückforderungsbescheid nicht innerhalb von 12 Monaten nach der Zahlung übermittelt worden ist (Abs. 4 2. UA). Bereits aus dem Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 VO (EG) Nr. 796/2004 und dem systematischen Zusammenhang mit der Vertrauensschutzregelung in Abs. 4 der Bestimmung folgt, dass diese das Vertrauen des Empfängers einer zu Unrecht gewährten Beihilfe in den Bestand des Bewilligungsbescheids im Rahmen der Entscheidung über die Aufhebung des rechtswidrigen Bescheids bzw. der Verpflichtung zur Rückzahlung des ausgezahlten Betrags abschließend regelt und die Anwendung weitergehender nationaler Vorschriften ausgeschlossen ist. Daneben lässt sich aus Nr. 72 der Erwägungsgründe der Verordnung eindeutig die Intention der Kommission als Verordnungsgeber entnehmen, durch eine Regelung in der Verordnung die Handhabung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes bei der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge in der Gemeinschaft zu vereinheitlichen. Mit dem Bestreben der Schaffung von gemeinschaftseinheitlichen Vorgaben durch eine Regelung in der Verordnung ist eine ergänzende Heranziehung der Vorschriften der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Berücksichtigung des schutzwürdigen Vertrauens des Begünstigen in den Bestand des Zuwendungsbescheids gemäß § 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG nicht zu vereinbaren. |
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| | Entgegen einer vereinzelt in der instanzgerichtlichen Rechtsprechung vertretenen Auffassung (vgl. etwa VG Karlsruhe, Urteil vom 18.10.2012 - 2 K 1610/12) kann im Hinblick auf den Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen nicht nach der Aufbringung der zugewendeten Mittel differenziert werden. Die Gewährung von Vertrauensschutz nach den nationalrechtlichen Bestimmungen des Art. 48 Abs. 2 bis 4 LVwVfG kommt auch nicht insoweit in Betracht, als die hier in Rede stehende Zuwendung aus Mitteln des Landes kofinanziert wird. Dieser Betrachtung steht bereits entgegen, dass es sich trotz der Kofinanzierung der Maßnahme aus Landesmitteln um eine einheitliche und untrennbare Beihilfe auf unionsrechtlicher Grundlage handelt. Aus der Kofinanzierung der Mittel lässt sich nichts für die hier in Rede stehende Frage der Rechtsnatur der Beihilfe und der für die Rückabwicklung maßgeblichen Rechtsvorschriften entnehmen (vgl. näher Senatsurteil vom 07.04.2014 - 10 S 870/13 - juris). |
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| | Dabei gilt der Vorrang der unionsrechtlichen Vertrauensschutzbestimmungen gerade auch für die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG. Auch hinsichtlich der zeitlichen Komponente des Vertrauensschutzes enthält die VO (EG) Nr. 796/2004 in Art. 73 Abs. 5 eine abschließende Regelung. Danach besteht die Verpflichtung zur Rückzahlung nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind; dieser Zeitraum verkürzt sich auf vier Jahre, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat. Da die nach dem oben Gesagten gebotene einheitliche Anwendung des Grundsatzes des guten Glaubens in der gesamten Union sich auch auf die in Art. 73 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 796/2004 bezeichneten Fristen bezieht, innerhalb der eine Rückzahlung gefordert werden kann, kommt ein Rückgriff auf die kürzere Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG nicht in Betracht. Aufgrund der abschließenden Regelung des dem Begünstigten zustehenden Vertrauensschutzes in der einschlägigen Verordnung stellt sich hier nicht die von dem Kläger aufgeworfene Frage, ob die in § 48 Abs. 4 LVwVfG statuierte Jahresfrist den unionsrechtlichen Grundsätzen der Effektivität und Äquivalenz genügt. Denn die vom Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 20.03.1997 (Rs. C-24/95 - Slg. 1997, I-1591) entwickelten Grundsätze für die Gewährung von Vertrauensschutz auf der Grundlage nationaler Bestimmungen gelangen nur zur Anwendung, soweit das primär maßgebliche Unionsrecht keine vorrangigen und abschließenden Regelungen des Verwaltungsverfahrens enthält. |
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| | 3.1.2 Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Rückforderungsbescheids am 14.03.2008 nicht hinsichtlich des die Zuwendung für das Jahr 2005 gewährenden Bescheides vom 27.03.2006 abgelaufen ist. Nach § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG ist, wenn die Behörde von Tatsachen Kenntnis erlangt, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, diese nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Hinsichtlich der Voraussetzung der Rechtswidrigkeit lässt die Vorschrift jeden Grund genügen und differenziert nicht danach, ob der Verwaltungsakt wegen eines „Tatsachenirrtums“ oder eines „Rechtsirrtums“ rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.1984 - GrSen 1 und 2/84 -BVerwGE 70, 356). Stets ist jedoch erforderlich, dass die Behörde nicht nur die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat, sondern dass ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Die Jahresfrist beginnt mithin erst zu laufen, wenn sämtliche rücknahmerelevanten Tatsachen vollständig, uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind. Zur Herstellung der Entscheidungsreife, nach deren Eintritt die Entscheidungsfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG erst zu laufen beginnt, gehört daher regelmäßig das Anhörungsverfahren, und zwar unabhängig von dessen Ergebnis, denn die Einwände eines Anzuhörenden können nur dann ernstlich zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden, wenn sich die Behörde ihre Entscheidung bis zum Abschluss des Anhörungsverfahrens offen hält (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 - 7 C 6.01 - ZOV 2002, 42). |
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| | Bei diesem Verständnis hat die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 LVwVfG daher (frühestens) mit der Antwort des Klägers vom 04.04.2007 auf die Anhörung der Behörde zu der beabsichtigten Rückforderung vom 19.03.2007 zu laufen begonnen. Diese Anhörung war auch erforderlich. Zwar besteht in Bezug auf die Rückforderung europarechtswidriger Subventionen ein intendiertes Ermessen (dazu unter 4.). Gleichwohl ist die Behörde auch hier gehalten, eine Anhörung des Begünstigten durchzuführen, um zu ermitteln, ob ein atypischer Sachverhalt vorliegt, der ausnahmsweise zur Ausübung des Ermessens zwingt. Der Rückforderungsbescheid erging am 14.03.2008 und damit noch innerhalb der Jahresfrist. |
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| | 3.2 Dem Kläger steht nach Maßgabe des Art. 73 Abs. 4 bis 6 der VO (EG) Nr. 796/2004 kein Vertrauensschutz zu. Die Voraussetzungen des Art. 73 Abs. 4 VO (EG) Nr. 796/2004 liegen nicht vor, da die Überzahlung nicht auf einem Irrtum des Beklagten oder einer anderen Behörde beruhte, sondern auf den fehlerhaften Angaben des Klägers hinsichtlich der von ihm bewirtschafteten Flächen. Die Rückzahlungspflicht ist auch nicht durch Zeitablauf erloschen. Nach Art. 73 Abs. 5 VO (EG) Nr. 796/2004 erlischt die Rückzahlungspflicht, wenn zwischen der Zahlung und dem Zeitpunkt, zu dem der Begünstigte von der Rechtswidrigkeit der Zahlung erfahren hat, zehn Jahre vergangen sind; hat der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt, so verkürzt sich dieser Zeitraum auf vier Jahre. Gemäß § 73 Abs. 6 VO (EG) Nr. 796/2004 gilt für Beträge, die aufgrund von Kürzungen und Ausschlüssen gemäß den Bestimmungen des Titel IV zurückgezahlt werden müssen, eine Verjährungsfrist von vier Jahren. Diese Frist von vier Jahren im Sinne der vorgenannten Abs. 5 und 6 ist hier jedenfalls mit Erlass des Rückforderungsbescheids vom 14.03.2008 gewahrt, nachdem die Zuwendungen am 20.03.2006 wertgestellt wurden. |
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| | 4. Der angefochtene Teilrücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids leidet auch nicht an einem Ermessensfehler. |
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| | Nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens ist es im vorliegenden Fall unschädlich, dass weder im Ausgangs- noch im Widerspruchsbescheid ausdrücklich Ermessenserwägungen angestellt werden. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urteile vom 16.06.1997 - 3 C 22.96 - BVerwGE 105, 55; sowie vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Darüber hinaus besteht bei unionsrechtswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rückforderungsinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte unionsfinanzierte Subventionen wieder einzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Unionsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs mit dieser Verpflichtung unvereinbar (vgl. EuGH, Urteil vom 21.09.1983 - Rs. C-215/82 - a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 3 C 22.02 - a.a.O.). Die Ermessensausübung bezüglich des Umfangs der Rücknahme erfolgt, soweit keine unionsrechtlichen Regelungen einschlägig sind, durch die Vorgaben in den einschlägigen Subventionsrichtlinien und Verwaltungsvorschriften. Gemäß Nr. 9.2 der MEKA II-Richtlinie vom 12.09.2000 erfolgen die Kürzungen bzw. Ausschlüsse bei Übererklärung von Flächen gemäß Art. 9 Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 3887/92. In Übereinstimmung mit dieser Vorschrift bzw. der gleichlautenden Nachfolgebestimmung des Art. 51 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 796/2004 hat der Beklagte die Beihilfeleistungen gekürzt. |
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| | Bei Anwendung dieser Kriterien kommt lediglich die von dem Beklagten vorgenommene Kürzung der Beihilfe in Betracht. Dafür spricht bereits, dass die fehlerhafte Beihilfegewährung bei wertender Betrachtung maßgeblich auf das Verhalten des Klägers, nämlich dessen fehlerhafte Angaben, zurückzuführen war. Eine die Ausübung von Ermessen gebietende Sondersituation wird auch nicht durch die vom Kläger geltend gemachte wirtschaftliche Existenzgefährdung begründet. Die Höhe der Rückforderung in diesem und auch in den anderen von dem Kläger anhängig gemachten Verfahren erreicht noch keinen Betrag, der unmittelbar eine Insolvenz befürchten lässt. Zur Abwendung einer erheblichen wirtschaftlichen Notlage steht im Übrigen ein Ausgleich durch Stundung, Niederschlagung oder Erlass gemäß den Instrumentarien der Landeshaushaltsordnung zur Verfügung. Auch der Rückforderungszeitraum von fünf Jahren und der Umstand, dass dem Kläger im vorliegenden Fall eine Berufung auf den Einwand der Entreicherung verwehrt ist, genügt für sich genommen noch nicht, um eine die Ausübung von Ermessen gebietende Atypik anzunehmen. Ein Verzicht auf die Rücknahme im Rahmen der Ermessensentscheidung kommt daher unter keinem Gesichtspunkt in Betracht; entsprechende Erwägungen waren deshalb in dem angegriffenen Rücknahmebescheid nicht zwingend erforderlich. |
|
| | 5. Der Kläger kann dem Erstattungsanspruch des Beklagten nicht mit Erfolg eine Entreicherung entgegenhalten. Nach § 49a Abs. 2 Satz 1 LVwVfG gelten für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend. Entsprechende Anwendung findet mithin auch § 818 Abs. 3 BGB. Hiernach ist die Verpflichtung zur Herausgabe oder zum Ersatz des Wertes ausgeschlossen, soweit der Empfänger nicht mehr bereichert ist. Bereicherung ist ein wirtschaftlicher Begriff, der aus der Gegenüberstellung aller Vermögensverschiebungen beim Bereicherungsschuldner zu ermitteln ist, die mit dem Tatbestand, der den Bereicherungsanspruch ausgelöst hat, im ursächlichen Zusammenhang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.1991 - 3 C 58.89 - NJW 1992, 328). Die Frage, ob die Bereicherung weggefallen ist, beantwortet sich durch einen Vergleich des Vermögensgegenstandes bei Empfang der Leistung mit dem Zeitpunkt der Rückforderung (sog. Saldotheorie). Ausgehend hiervon hat das Verwaltungsgericht zutreffend näher dargelegt, dass der Kläger nicht entreichert ist. Er hat lediglich geltend gemacht, er hätte die erlangten Fördergelder sparsamer eingesetzt, wenn die Zuwendung entsprechend niedriger ausgefallen wäre. Indes begründet der bloß ökonomischere Einsatz der Fördergelder nicht den Wegfall der Bereicherung, da mit den angeblich erworbenen Futtermitteln ein Surrogat für die Fördergelder in das Vermögen des Klägers überging (vgl. Schwab in: Münchner Komm. zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 118 Rn. 161). Im Übrigen dürfte die pauschale und nicht näher substantiierte Behauptung des Klägers, er hätte bei Zuwendung einer niedrigeren Förderung weniger oder billigere Futtermittel für seine Rinder gekauft, nicht ausreichen, um eine Entreicherung darzutun. |
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| | Daneben kann der Einwand des Wegfalls der Bereicherung auf Grund der durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen nur dann beachtet werden, wenn zum einen der gute Glaube des Empfängers nachgewiesen ist und zum anderen der Empfänger bereits zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe den sich daraus ergebenden Vermögensvorteil durch die Beihilfe weitergegeben hat und ein eventueller Regressanspruch wertlos wäre (vgl. EuGH. Urteil vom 17.07.1998 - Rs. C - 298/96 - juris). Diese Voraussetzungen des Unionsrechts, um den Einwand des Wegfalls der Bereicherung mit Erfolg erheben zu können, sind nicht gegeben. Wie bereits dargelegt, kann sich der Kläger in Bezug auf die Antragstellung und die anschließende Beihilfegewährung nicht auf schützenswertes Vertrauen berufen, so dass er nicht im guten Glauben gehandelt hat. |
|
| | Unabhängig hiervon kann sich der Kläger auf eine eingetretene Entreicherung nicht berufen, da die Haftungsverschärfung gemäß § 49a Abs. 2 Satz 2 LVwVfG eingreift. Danach kann sich der Begünstigte auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes geführt haben. Hierbei muss es sich um eine Kenntnis bzw. grob fahrlässige Unkenntnis handeln, die vor dem Eintritt des Bereicherungswegfalls liegt (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23.11.2007 - 1 L 48/07 - NVwZ-RR 2008, 364). Nach dem oben Gesagten ist das Verhalten des Klägers bei der Antragstellung als grob fahrlässig anzusehen ist. Denn der Kläger hat sich hinsichtlich der Flächenangaben auf Kartenmaterial verlassen, ohne die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial genau zu prüfen. Hierin liegt ein erheblicher Verstoß gegen die Sorgfaltspflichten, nachdem dem Kläger nach eigenen Angaben bewusst war, dass er in den letzten Jahren in einen erheblichen Pflegerückstand geraten ist und es deshalb nahe lag, dass die kartierten Verhältnisse nicht mehr mit der Realität überstimmen. |
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| | 6. Die im Rückforderungsbescheid vom 14.03.2008 festgesetzte Zinszahlungspflicht ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach der maßgeblichen Bestimmung des Art. 73 Abs. 3 VO (EG) Nr. 796/2004 werden Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet; der anzuwendende Zinssatz wird nach Maßgabe der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften festgesetzt, darf dabei jedoch nicht niedriger sein als der bei der Rückforderung von Beträgen nach einzelstaatlichen Vorschriften geltende Zinssatz. Danach bestehen gegen die festgesetzte Verzinsungspflicht weder hinsichtlich der zeitlichen Geltung noch der Höhe des Zinssatzes Bedenken. Unschädlich ist insbesondere, dass die Behörde als Zinsbeginn ein festes Datum, nämlich den 17.03.2008, festgesetzt hat. Zwar findet sich in den Behördenakten weder ein Nachweis über die Bekanntgabe des Rückforderungsbescheids noch ein Vermerk über dessen Aufgabe zur Post. Ist der angefochtene Bescheid vom 14.03.2008 am gleichen Tag abgesandt worden, so gilt er am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als zugestellt (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 2 LVwZG), d. h. am 17.03.2008. Die Höhe des Zinssatzes richtet sich nach dem oben Gesagten allein nach nationalem Recht; der geltend gemachte Zinssatz von 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz findet seine Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 3 Satz 1 LVwVfG. |
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| | Nach alldem war auf die Berufung des Beklagten das verwaltungsgerichtliche Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen. |
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| | Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. |
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| | Beschluss vom 18. November 2014 |
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| | Dieser Beschluss ist unanfechtbar. |
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