/ Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11

bei uns veröffentlicht am22.11.2013

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11

Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11

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Baugenehmigung BebauungsplanNutzungsuntersagung und -änderungSonstigesVerwaltungsrecht

Gericht

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Schubertstraße 11, 68165 Mannheim
0621 292-0

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Teilfortschreibung des für sie geltenden Regionalplans des Antragsgegners hinsichtlich des Kapitels zum Einzelhandel.
2 
Die Antragstellerin ist eine Stadt mit rund 21.000 Einwohnern und nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg (LEP 2002) und dem Regionalplan des Antragsgegners als Mittelzentrum ausgewiesen. Die Einwohnerzahl des ihr zugeordneten Verflechtungsbereichs beträgt rund 40.000 Einwohner. Sie bringt vor, auf Grund topografischer Besonderheiten über eine sehr kompakte Siedlungsstruktur mit nur noch wenigen Freiflächen zu verfügen. Eine von ihr in Auftrag gegebene Einzelhandelsuntersuchung sei im Jahr 2007 zum Ergebnis gekommen, dass sie nicht in der Lage sei, ihrer Versorgungsfunktion für sich selbst und ihren Verflechtungsbereich gerecht zu werden. Versuche, durch Neuansiedlungen von Einzelhandelsbetrieben Abhilfe zu schaffen, seien meist am Widerstand einzelner Grundstückseigentümer in ihrer Kernstadt gescheitert. Deswegen könne die gebotene künftige Behebung der bestehenden Unterversorgung nur über die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevanten Sortimenten in lediglich teilintegrierten Lagen gelingen.
3 
Der Landesentwicklungsplan 2002 legt in seinem Kapitel „3.3 Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen“ Ziele der Raumordnung zu Standorten für Einzelhandelsgroßprojekte unter anderem wie folgt fest:
4 
„3.3.7 Z
Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sollen sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen; …
5 
3.3.7.2 Z
Einzelhandelsgroßprojekte dürfen weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihre Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Für nicht zentrenrelevante Warensortimente kommen auch städtebauliche Randlagen in Frage.“
6 
Der Regionalplan des Antragsgegners aus dem Jahr 1995 legt in seinem Plansatz 2.6.9 (Z) den Einzelhandel betreffend u.a. fest:
7 
„Die Einzelhandelsdienstleistungen durch Einkaufszentren, durch großflächige Einzelhandelsbetriebe und andere großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher sollen von den Ober-, Mittel- und Unterzentren aus erfolgen. Diese Einrichtungen sollen städtebaulich und verkehrlich integriert in den Siedlungsbereichen der Zentralen Orte zugelassen werden …“
8 
Nach Auffassung des Antragsgegners waren in den Jahren nach 1995 in der Region Entwicklungstendenzen zu beobachten, die eine verbraucher- und wohngebietsnahe Versorgung der Bevölkerung mit Gütern des täglichen Bedarfs gefährdeten. Es sei zur Ausweisung und Errichtung von Einzelhandelsbetrieben mit umfangreichen Parkplatzangeboten und Verkaufsflächengrößen an nicht zentralen autoaffinen Standorten („Grüne Wiese“) gekommen. Das habe in Verbindung mit dem sich verändernden Verbraucherverhalten zu einer Verschiebung der Einkaufsschwerpunkte und einem schleichenden Bedeutungsverlust der Innenstädte als Handels- und Versorgungszentren sowie zu einem Anstieg des über den motorisierten Individualverkehr abgewickelten Einkaufsverkehrs und der Umweltbelastungen geführt. Plansatz 2.6.9 (Z) bisheriger Fassung habe somit seinen Zweck nicht hinreichend zu erfüllen vermocht; konkretere Festlegungen seien erforderlich.
9 
Daher beschloss der Planungsausschuss des Antragsgegners im September 2009, eine Änderung des Plansatzes 2.6.9 (Z) im Wege einer Teilfortschreibung einzuleiten. Wesentliches Ziel der Fortschreibung sei die gebietsscharfe Darstellung von Vorrang- und Ausschlussflächen für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte in der Raumnutzungskarte.
10 
In der Raumnutzungskarte des ersten Entwurfs zur Teilfortschreibung vom 24.9.2009 war für die Gemarkung der Antragstellerin nur ein Vorranggebiet für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte (in der Innenstadt) dargestellt. Die Antragstellerin brachte mit Schreiben vom 17.12.2009 umfangreiche Einwendungen vor und regte an, Vorranggebiete auf ihrer Gemarkung in erheblich größerem Umfang darzustellen. Daraufhin kam es zu einem Gespräch zwischen Antragstellerin und Antragsgegner am 12.3.2010, in dem der Antragsgegner argumentierte, ein Großteil der von der Antragstellerin als Vorranggebiete gewünschten Areale entspreche nicht den Anforderungen des Landesentwicklungsplans an „städtebaulich integrierte Lagen“. Die Antragstellerin erhielt Gelegenheit zu ergänzendem Vortrag. Dem kam sie mit Anwaltsschriftsatz vom 23.3.2010 nach und legte im Wesentlichen dar, bei den weiteren von ihr als Vorranggebieten gewünschten Arealen handele es sich zumindest um relativ gut integrierte Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte.
11 
Diesem Vorbringen trug der Antragsgegner nur insoweit Rechnung, als er in der Raumnutzungskarte des zweiten Entwurfs einer Teilfortschreibung vom 29.4.2010 das in der Innenstadt vorgesehene Vorranggebiet erweiterte und ein zusätzliches Vorranggebiet für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte im Teilort K. darstellte. Die Aufnahme der übrigen drei von der Antragstellerin vorgeschlagenen Vorranggebiete in die Raumnutzungskarte lehnte er unter Verweis auf ihre städtebauliche Randlage im Sinne des Landesentwicklungsplans ab. Mit Anwaltsschriftsatz vom 16.6.2010 wiederholte und vertiefte die Antragstellerin ihre Einwendungen.
12 
Am 16.7.2010 beschloss die Verbandsversammlung des Antragsgegners die Teilfortschreibung unter Auseinandersetzung mit den Einwendungen der Antragstellerin als Satzung. Das Wirtschaftsministerium erklärte die Teilfortschreibung mit Genehmigung vom 18.1.2011 für verbindlich. Die Genehmigung wurde am 28.1.2011 öffentlich bekannt gemacht. Damit trat folgende Fassung von Plansatz 2.6.9 in Kraft:
13 
„2.6.9 Einzelhandelsgroßprojekte
14 
2.6.9.1 (G) Gewährleistung einer verbrauchernahen Versorgung
15 
Um eine verbrauchernahe Versorgung in der gesamten Region zu gewährleisten, sollen im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung integrierte und wohngebietsnahe Standorte für die Ausweisung, Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsbetrieben herangezogen werden. Dabei soll insbesondere den Bedürfnissen von Behinderten, Familien mit Kindern und Senioren angemessen Rechnung getragen und auf eine gute Anbindung mit öffentlichen Verkehrsmitteln, Fußgänger- und Fahrradverkehr hingewirkt werden.
16 
2.6.9.2 (Z) 1 Konzentrationsgebot
17 
Die Ausweisung, Errichtung und Erweiterung von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben (Einzelhandelsgroßprojekte) ist in der Regel nur in den Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig.
18 
(Z) 2 Abweichend hiervon kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Einstufung in Betracht, wenn dies zur Sicherung der Grundversorgung erforderlich ist und von den Einzelhandelsgroßprojekten keine überörtlichen Auswirkungen zu erwarten sind. Die Plansätze 2.6.9.3 bis 2.6.9.5 gelten entsprechend.
…
19 
2.6.9.5 (N) Integrationsgebot
20 
Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Für nicht-zentrenrelevante Warensortimente kommen auch städtebauliche Randlagen in Frage.
21 
2.6.9.6 (Z) 1 Vorranggebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Sortimenten sind nur in den in der Raumnutzungskarte dargestellten Vorranggebieten für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte auszuweisen, zu errichten und zu erweitern. In den Vorranggebieten für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte sind andere mit der vorrangigen unvereinbare raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen. Außerhalb dieser Vorranggebiete ist die Ausweisung und Errichtung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevanten Sortimenten ausgeschlossen (Ausschlussgebiet für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte). Ausnahmsweise sind bestandsorientierte Erweiterungen zulässig, sofern sie entsprechend der Plansätze 2.6.9.2 bis 2.6.9.4 regionalplanerisch verträglich sind.
22 
(Z) 2
23 
Zentrenrelevante Randsortimente sind in den Ausschlussgebieten für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte auf die Verkaufsflächengröße zu begrenzen, die der Schwelle zur Großflächigkeit entspricht. Die Verkaufsfläche für zentrenrelevante Randsortimente hat sich der Verkaufsfläche des Hauptsortiments unterzuordnen...“
24 
Die Antragstellerin hat am 19.12.2011 ein Normenkontrollverfahren eingeleitet mit dem Begehren, Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung für unwirksam zu erklären. Mit Schriftsatz vom 29.3.2012 hat sie den Normenkontrollantrag begründet.
25 
Die Antragstellerin macht geltend, Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 sei mit höherrangigem Recht unvereinbar und abwägungsfehlerhaft zustande gekommen. Durch die in diesem Plansatz vorgesehene Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte komme es in der Raumnutzungskarte zu gebietsscharfen Darstellungen. Damit überschreite der Antragsgegner seine ihm durch das Landesrecht eingeräumte Befugnis. Denn wenn der Landesgesetzgeber die Regionalverbände zu gebietsscharfen Festlegungen ermächtigen wolle, verwende er im Landesplanungsgesetz den Begriff „Gebiete“ (wie in den Nummern 7 bis 10 des § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG). Bei der Ermächtigung zur Festlegung hinsichtlich Einzelhandelsprojekten in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG benutze er jedoch nur den Begriff „Standorte“. Damit seien diesbezügliche gebietsscharfe Regelungen alleine der Bauleitplanung vorbehalten, zumal sie ohnehin zum „Bodenrecht“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 Alt. 2 GG zählten, wie das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen entschieden habe. Denn letztlich nehme der Antragsgegner hier mit raumplanerischen Mitteln Sondergebietsausweisungen nach § 11 Abs. 3 BauNVO auf ihrer Gemarkung vor.
26 
Durch die Ausgestaltung von Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 Sätze 1 und 3 als Muss-Vorschriften ohne Ausnahmemöglichkeit missachte der Antragsgegner die zwingenden Vorgaben des Landesentwicklungsplans, da dessen korrespondierender Plansatz zum Integrationsgebot 3.3.7.2 (Z) Satz 2 lediglich als Sollvorschrift ausgestaltet sei.
27 
Jedenfalls werde aber durch die Festlegungen von Vorrang- und Ausschlussgebieten unverhältnismäßig in ihre gemeindliche Planungshoheit eingegriffen. Denn solche Festlegungen dürften nur getroffen werden, wenn und soweit sie für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich seien. Daran fehle es hier aus unterschiedlichen Gründen. Den Festlegungen des Antragsgegners mangele es bereits an der erforderlichen Regionalbedeutsamkeit. Diese könne nicht damit begründet werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte schon nach der Definition in der Begründung zur Teilfortschreibung stets überörtliche Auswirkungen hätten. Auch die weitere Begründung, Ziel des angefochtenen Plansatzes sei die Stärkung der örtlichen Versorgungskerne, verfange nicht, weil die Verfolgung dieses Ziels eine Aufgabe der örtlichen Bauleitplanung sei. Die behauptete Verkehrsminderung trete allenfalls auf ihrem Gebiet und damit allenfalls örtlich ein. Die konkret erfolgte Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten auf ihrer Gemarkung führe dazu, dass sie kein einziges zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt realisieren könne. Denn Versuche in den letzten Jahren hätten gezeigt, dass die Eigentumszersplitterung und der Egoismus einzelner Grundeigentümer in ihrer Innenstadt zu groß seien, um dort ein zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt verwirklichen zu können. Die derzeit einzige größere Brachfläche liege im Ausschlussgebiet. Da der Antragsgegner davon ausgehe, dass es zur Realisierung eines Einzelhandelsgroßprojekts des Einsatzes von Instrumenten des Baugesetzbuchs (Umlegung, Sanierungs- oder Entwicklungsgebiet) bedürfe, sei die Intensität des Eingriffs in private Rechte besonders hoch und seien die Festlegungen deswegen unangemessen.
28 
Der Antragsgegner habe es in zu beanstandender Weise unterlassen, vor seiner Abwägung die Eignung der von ihm festgelegten Vorranggebiete auf ihrer Gemarkung zur Ansiedelung von Einzelhandelsbetrieben ausreichend zu untersuchen. Ebenso sei eine Untersuchung der Versorgungssituation auf ihrem Gebiet unterblieben. Diese Ermittlungsfehler könnten nicht unbeachtlich geworden sei. Denn sie habe den Antragsgegner auf diese Defizite schon im Aufstellungsverfahren hingewiesen und die Fehler seien so schwerwiegend, dass sie als Fehler im Abwägungsergebnis ausgelegt werden müssten.
29 
Die Antragstellerin beantragt,
30 
Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung des Regionalplans 1995 des Regionalverbands Südlicher Oberrhein vom 16.7.2010 für unwirksam zu erklären.
31 
Der Antragsgegner beantragt,
32 
den Antrag abzuweisen.
33 
Er erwidert, der Landesgesetzgeber ermächtige die Regionalverbände im Landesplanungsgesetz zur Festlegung von Ausschlussgebieten auch für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte. Dass diese Bestimmungen verfassungswidrig seien, behaupte auch die Antragstellerin nicht. Somit könne es unter weiteren Voraussetzungen auch zu gebietsscharfen Festlegungen von Vorranggebieten kommen, die aber nicht schon alleine deswegen bodenrechtlicher Natur seien. Denn „Standorte“ im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG seien nicht nur Standorte im Gesamtraum, sondern auch gebietsscharfe Standorte innerhalb einer Gemeinde. Die angefochtenen Festlegungen nötigten die Antragstellerin auch nicht, in den festgelegten Vorranggebieten nur eine bestimmte Art von Vorhaben zuzulassen, so dass ihr schon deswegen ein genügender Planungsspielraum verbleibe.
34 
Die Teilfortschreibung des Regionalplans beachte die Vorgaben in Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 des LEP 2002. Die Antragstellerin vermenge zur Begründung ihrer gegenteiligen Auffassung den Regelungsgehalt von Soll-Bestimmungen im Landesentwicklungsplan mit Bestimmungen, die eine Regel-Ausnahmestruktur aufwiesen. Dazu gehöre Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 des Landesentwicklungsplans nicht. Zudem könne atypischen Fällen über die Zulassung einer Zielabweichung Rechnung getragen werden.
35 
Die Festlegung in Plansatz 2.6.9.6. (Z) 1 sei verhältnismäßig. Sie werde durch gewichtige überörtliche Interessen gerechtfertigt. Denn sie beträfen nur solche Einzelhandelsgroßprojekte, die nach der Definition in der Begründung der Teilfortschreibung überörtliche Auswirkungen hätten. Weiter diene die Teilfortschreibung der Stärkung der Versorgungskerne der Ober-, Mittel- und Unterzentren, die definitionsgemäß auch der überörtlichen Versorgung des jeweiligen Verflechtungsbereichs mit Gütern des nichttäglichen Bedarfs dienten. Damit werde eine Stadt der kurzen Wege gefördert und Umweltbelastung durch Individualverkehr gemindert. Zweck der gebietsscharfen Festlegungen von Vorranggebieten sei es, das im Landesentwicklungsplan enthaltene Integrationsgebot räumlich zu verfeinern und durch eine bessere Bestimmbarkeit auch vollzugsfähig zu machen.
36 
Die Rüge unzureichender Ermittlung der Eignung der festgelegten Vorranggebiete auf ihrer Gemarkung zur Aufnahme von zentrenrelevanten Einzelhandelsgroßprojekten sei mangels rechtzeitiger Geltendmachung unbeachtlich. Im Übrigen liege ein dahingehender Ermittlungsfehler auch nicht vor, da der Hinweis der Antragstellerin auf die mangelnde Eignung der Flächen zu pauschal sei. Durch den Einsatz der Instrumente des Baugesetzbuchs sei eine Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten möglich, insbesondere innerhalb des Zeithorizonts von 15 Jahren, für den ein Regionalplan üblicherweise gelte.
37 
Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten und den Inhalt der dem Gericht vorliegenden Akten des Antragsgegners verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
38 
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig (I.), bleibt aber in der Sache ohne Erfolg (II.).
I.
39 
Der gegen einen Plansatz der als Satzung festgestellten (§ 12 Abs. 10 LplG) Teilfortschreibung des Regionalplans des Antragsgegners gerichtete Normenkontrollantrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch im Übrigen zulässig. Die Antragstellerin besitzt insbesondere die erforderliche Antragsbefugnis, da sie geltend machen kann, durch den angefochtenen Plansatz, der ein Ziel der Raumordnung festlegt, in ihrem Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 LVerf) verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO). Unabhängig davon ist sie als Behörde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO), da sie den Plansatz gemäß § 1 Abs. 4 BauGB als die für die Bauleitplanung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB zuständige Behörde zu beachten hat. Die einjährige Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist gewahrt. Auch kann der Antragstellerin das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtung des Plansatzes der Teilfortschreibung nicht abgesprochen werden, obwohl sie bereits durch das Integrationsgebot in Plansatz 3.3.7.2 (Z) des Landesentwicklungsplans (LEP 2002) über § 1 Abs. 4 BauGB rechtlich gebunden und faktisch nicht unerheblich in ihrer Planungshoheit beschränkt ist. Denn sie macht geltend, dass die Festlegungen des angefochtenen Plansatzes über den Regelungsrahmen des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 hinausgingen und deshalb eine zusätzliche Einschränkung ihrer Planungshoheit bewirkten.
II.
40 
Der zulässige Antrag bleibt ohne Erfolg. Für die gerichtliche Kontrolle ist die bei Erlass der Teilfortschreibung geltende Rechtslage maßgebend. Abzustellen ist deshalb auf das Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I 2008, S. 2986) - ROG - (vgl. dessen Übergangsvorschrift § 28 Abs. 1 Satz 1) und ergänzend (§ 28 Abs. 3 ROG) auf das Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.7.2003 (GBl. S. 385) - LplG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 4.5.2009 (GBl. S. 185, 193). Gemessen daran ist Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung wirksam.
41 
Verletzungen von Verfahrensvorschriften beim Zustandekommen der Teilfortschreibung werden von der Antragstellerin nicht gerügt; solche Verletzungen sind auch für den Senat nicht erkennbar.
42 
Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung steht entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch mit materiellrechtlichen Vorgaben im Einklang. Sein maßgeblicher erster Absatz legt als Ziel der Raumordnung in beschreibender Darstellung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 ROG, § 11 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 LplG) fest, dass die Ausweisung, Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevantem Sortiment nur in Vorranggebieten zulässig und ansonsten (abgesehen von Erweiterungen) ausgeschlossen ist. Was unter einem Einzelhandelsgroßprojekt zu verstehen ist, ergibt sich aus der Definition in Plansatz 2.6.9.1 (Z); die zentrenrelevanten Sortimente sind in einer Liste in Anlage 1 zur Teilfortschreibung bestimmt. Die genannten Vorranggebiete werden im Kartenteil zur Teilfortschreibung im Maßstab 1:50.000 dargestellt und damit zeichnerisch festgelegt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 ROG, § 11 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 LplG). Absatz 2 des angefochtenen Plansatzes ergänzt diese Festlegungen durch eine Regelung hinsichtlich zentrenrelevanter Randsortimente.
43 
Die von der Antragstellerin beanstandeten Festlegungen des ersten Absatzes von Plansatz 2.6.9.6 (Z) sind entgegen ihrer Ansicht wirksam. Denn diese Festlegungen sind erforderlich im Sinne des § 11 Abs. 3 LplG (1.), überschreiten durch ihre konkret gewählte Festsetzungsschärfe den Ermächtigungsrahmen des Landesplanungsgesetzes nicht (2.), sind hinreichend bestimmbar (3.), missachten keine zwingenden Vorgaben des Landesentwicklungsplans (4.) und leiden an keinen beachtlichen Abwägungsfehlern (5.).
44 
1. Die Festlegungen des Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1 sind erforderlich im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG, d.h. regionalbedeutsam (a) und nicht offensichtlich umsetzungsunfähig (b).
45 
a) Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG ist die Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten für Einzelhandelsgroßprojekte - wie jede sonstige regionalplanerische Festlegung - nur zulässig, soweit sie für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur in der Region erforderlich und damit als regionalbedeutsam anzusehen ist. Die Antragstellerin meint, der mit dem angefochtenen Plansatz bezweckte Erhalt zentraler Versorgungsbereiche betreffe eine auf ihr Gebiet beschränkte Entwicklung mit nur örtlicher Wirkung und könne deswegen nicht regionalbedeutsam sein (ähnlich auch Uechtritz, Agglomerationsregelungen in der Regionalplanung zur Steuerung des Einzelhandels, VBlBW 2010, 181, 190). Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Maßnahmen, die dem Erhalt zentraler Versorgungsbereiche in der gesamten Region dienen sollen, sind schon aus diesem Grund für die Entwicklung und Ordnung ihrer räumlichen Struktur erforderlich, weil der Regionalplangeber nach § 11 Abs. 2 Satz 1 LplG u.a. die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG zu konkretisieren hat und zu diesen nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG kraft Bundesrechts auch gehört, dass die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtliche Zentren als zentrale Versorgungsbereiche (im gesamten Geltungsbereich des Raumordnungsplans) zu schaffen sind. Das ist ohne Festlegungen, die die örtliche und damit innergemeindliche Ebene betreffen, undenkbar (vgl. auch Sparwasser, Einzelhandelssteuerung in der Regionalplanung, VBlBW 2008, 171, 180). In § 11 Abs. 2 Satz 3 LplG wird dementsprechend ergänzend bestimmt, dass der Regionalplan diese Grundsätze nicht nur sachlich, sondern auch räumlich auszuformen hat. Das den Schutz zentraler Versorgungsbereiche bezweckende Integrationsgebot dient somit, wie der Senat bereits entschieden hat, der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (Urt. d. Senats v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425, juris Rn.73; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301, juris Rn. 18.). Die auf die räumliche Ausformung dieses Gebots gerichteten Festlegungen in der Teilfortschreibung des Regionalplans sind danach im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG als raumbedeutsam anzusehen.
46 
b) Ein raumordnerisches Ziel ist allerdings auch dann nicht erforderlich im Sinne dieser Vorschrift, wenn es sich mit dem verfügbaren städtebaulichen Instrumentarium nicht rechtmäßig umsetzen lässt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.5.2013 - 4 B 59.12 - juris Rn. 15; Bunzel/Hanke, Die Grenzen der Regelungskompetenz der Raumordnungsplanung im Verhältnis zur kommunalen Planungshoheit, 2011, S. 29; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautz- berger, BauGB, 2013, § 1 Rn. 56). Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn zulässige städtebauliche Regelungsinstrumente zur Umsetzung einer raumplanerisch gewünschten oder der Verhinderung einer raumplanerisch unerwünschten Entwicklung - etwa der Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben - nicht zur Verfügung stehen (Urt. d. Senats v. 21.9.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 149, juris Rn. 40; Füßer, Steuerung durch Raumplanung und ihre Grenzen, SächsVBl. 2013, 1, 8). Für das Vorliegen dieser Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nichts zu erkennen. Dass der Antragstellerin bauplanerische Festsetzungsmöglichkeiten für die Ausweisung von Flächen für die Ansiedlung zentrenrelevanter Einzelhandelsgroßprojekte in den Vorranggebieten einerseits und zur Verhinderung der Ansiedlung solcher Vorhaben auf den Flächen des Ausschlussgebiets andererseits fehlten, wird auch von ihr nicht behauptet.
47 
Ob es für die von der Antragstellerin behauptete Vollzugsunfähigkeit der angefochtenen Festlegungen auch darauf ankommt, dass keine Aussicht besteht, dass sich auf einer der beiden auf ihrer Gemarkung festgelegten Vorrangflächen tatsächlich wenigstens ein zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt ansiedeln wird, wie dies die Antragstellerin vertritt (in dieser Richtung auch Rojahn, Umweltschutz in der raumordnerischen Standortplanung von Infrastrukturvorhaben, NVwZ 2011, 654, 662), lässt der Senat offen. Denn entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist es keineswegs ausgeschlossen, dass es auch über Jahre hinweg nicht möglich sein wird, in den beiden Vorranggebieten ein zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt anzusiedeln. Zum Beleg für eine solchermaßen offensichtliche Vollzugsunfähigkeit reicht es nicht aus, auf das Scheitern eines oder mehrerer Ansiedlungsprojekte in der Vergangenheit zu verweisen. Auch die von der Antragstellerin angeführte „starke Eigentumszersplitterung“ in den beiden Vorranggebieten lässt die Ansiedelung eines Einzelhandelsgroßprojekts nicht als unmöglich erscheinen. Denn zum einen sind Eigentümer und Eigentümerinteressen einem ständigen Wechsel unterworfen. Zum anderen fehlt jeder Beleg dafür, dass die „Eigentumszersplitterung“ in den Innenstädten anderen Mittelzentren im Geltungsbereich des Landesentwicklungsplans deutlich geringer ist als in jener der Antragstellerin. Schließlich hat selbst die von der Antragstellerin in Auftrag gegebene Einzelhandelsuntersuchung im Jahr 2007 in ihrem „Fazit“ auf S. 59 darauf hingewiesen, dass die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den beiden zentralen Versorgungsbereichen auf der Gemarkung der Antragsgegnerin „durch eine hierauf abzielende Angebotsplanung der Stadt forciert“ werden sollte. Dazu gehöre auch die Erstellung eines Einzelhandelskonzepts. An einem solchen Konzept fehlt es auch noch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat.
48 
2. Die vom Antragsgegner konkret gewählte „Schärfe“ der zeichnerischen Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten überschreitet den Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 11 LplG nicht.
49 
a) Die Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte werden im Kartenteil zur Teilfortschreibung im Maßstab 1:50.000 dargestellt und damit zeichnerisch festgelegt. Die Verwendung dieses Maßstabs entspricht den Vorgaben in Nr. 4.3 Abs. 4 der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch geltenden Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums über die Aufstellung von Regionalplänen und die Verwendung von Planzeichen - VwV Regionalpläne - vom 14.9.2005. Das zur Darstellung verwendete Planzeichen nach Anlage 2 zu der genannten Verwaltungsvorschrift besteht aus einer Schraffur ohne feste Randlinie, während andere Planzeichen, etwa „Siedlungsbereich, gebietsscharf“, eine scharfe Randlinie vorsehen. Damit kommt es durch die konkret erfolgten zeichnerischen Festlegungen zu nicht unerheblichen Randunschärfen. Diese werden auch nicht durch die verbale Umschreibung der beiden Vorranggebiete auf Seite 19 der Begründung zur Teilfortschreibung beseitigt. Denn auf Seite 16 der Begründung wird darauf hingewiesen, dass sich die genaue Lage der Vorranggebiete ausschließlich aus der Raumnutzungskarte ergebe. Selbst wenn in der verbalen Beschreibung auf Straßennamen Bezug genommen werde, sei dies nicht als räumlich exakte Abgrenzung zu verstehen.
50 
b) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin überschreitet eine mit diesen Einschränkungen „gebietsscharfe“ Festlegung nicht schon per se den Rahmen der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. Abs. 7 Satz 1 LplG sind im Regionalplan insbesondere Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe festzulegen, wobei diese Festlegung in Form von Vorranggebieten, Vorbehaltsgebieten und Ausschlussgebieten getroffen werden kann. Das Gebrauchmachen von dieser Ermächtigung setzt notwendigerweise eine zumindest gewisse Gebietsschärfe der Abgrenzung voraus, weil der Festlegung der genannten Gebiete anderenfalls die erforderliche Bestimmtheit fehlen würde (vgl. dazu 3.).
51 
Ein anderes Verständnis der genannten Vorschriften lässt sich entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht damit begründen, dass der Landesgesetzgeber in einigen Nummern des § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG den Begriff „Gebiete“ verwendet, während er in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG von „Standorten“ spricht. Wie der Antragsgegner zu Recht betont, kommt der Verwendung dieser unterschiedlichen Begriffe nicht die Relevanz zu, die die Antragstellerin ihr beimisst, zumal in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 11 LplG beide Begriffe sogar miteinander vermengt werden. Dort wird zur Festlegung von „Gebieten für Standorte“ für Nutzungen ermächtigt.
52 
Der regionalplanerische „Durchgriff“ auf Gemeindegebietsteile ist allerdings an verfassungsrechtliche Voraussetzungen gebunden, die auch für Normen des Landesplanungsrechts gelten, die wie die genannte Vorschrift den Träger der Regionalplanung zu gebietsscharfen Eingriffen in die Planungshoheit der Gemeinden einer bestimmten Region berechtigen und verpflichten. Schränkt die Regionalplanung die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen. Verpflichtet der Landesgesetzgeber die Regionalplanung unter bestimmten Voraussetzungen zu Eingriffen in die kommunale Planungshoheit, ist der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten und eine Güterabwägung vorzunehmen. Der Eingriff in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, ist anhand der konkreten Gegebenheiten im Wege der Güterabwägung zu ermitteln BVerwG, Urt. v. 15.5.2003 - 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 18; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357; Urt. v. 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - VBlBW 2001, 266). Je stärker eine Gemeinde schon von ihrer geographischen Lage oder ihrem sonstigen Ausstattungspotential her einer Situationsgebundenheit unterliegt, desto eher sind ihr Eingriffe, die an dieses Merkmal anknüpfen, zumutbar (BVerwG, Urt. v. 15.5.2003, a.a.O.)
53 
Unter diesen Voraussetzungen können auch gebietsscharfe Standortausweisungen für Infrastrukturvorhaben mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar sein, da es zu den herkömmlichen Mitteln überörtlicher Koordination gehört, Raumfunktionen zu sichern, die an besondere Lagevorteile oder Standortbedingungen geknüpft sind (BVerwG, Urt. v. 15.5.2003, a.a.O.; s. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.2000, a.a.O.; Rojahn, Umweltschutz in der raumordnerischen Standortplanung von Infrastrukturvorhaben, NVwZ 2011, 654, 659).
54 
aa) Der Senat vermag danach der Auffassung nicht zu folgen, gebietsscharfe raumordnerische Flächenfunktionszuweisungen seien zwar zugunsten von Natur, Landschaft, Wasser- und Rohstoffvorkommen sowie für überörtlich bedeutsame Großvorhaben zulässig, weil deren besondere Situationsgebundenheit für die damit verbundene Beschränkung der kommunalen Planungshoheit streite; das gelte jedoch nicht für Integrationsgebote zur Steuerung des kommunalen Einzelhandels (so insbes. Uechtritz, Agglomerationsregelungen in der Regionalplanung zur Steuerung des Einzelhandels, VBlBW 2010, 181, 190 m.w.N.). Nach dem zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne dienenden Integrationsgebot sollen Einzelhandelsgroßprojekte nur an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, wie dies auch Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 vorschreibt. Unter einem städtebaulich integrierten Standort ist im Wesentlichen ein Standort zu verstehen, der in einem baulich verdichteten Siedlungszusammenhang mit wesentlichen Wohnanteilen und einem den Gegebenheiten angepassten öffentlichen Personennahverkehr liegt. Wie diese Definition verdeutlicht, wird mit dem Integrationsgebot an bestimmte siedlungsstrukturelle Gegebenheiten angeknüpft. Gebietsscharfe raumordnerische Festlegungen zur Verwirklichung dieses Gebots sind danach ebenfalls Ausdruck einer besonderen Situationsgebundenheit, sodass insoweit dieselbe Rechtfertigung für eine Beschränkung der kommunalen Planungshoheit streitet (vgl. zur Zulässigkeit von gebietsscharfen Festlegungen auch für Standorte von Einzelhandelsprojekten Urt. des Senats v. 17.12.2009, a.a.O., juris Rn. 52; Bartram, Die Ziele der Raumordnung, 2012, S. 242; Nonnenmacher, Kommunen und Raumordnung, 2. Teil, VBlBW 2008, 201, 210).
55 
bb) Auch davon, dass der Antragsgegner mit dem angefochtenen Plansatz mit raumplanerischen Mitteln Sondergebietsausweisungen nach § 11 Abs. 3 BauNVO vornehme, kann nach Ansicht des Senats keine Rede sein. Zwar dürfte unstreitig sein, dass eine raumordnerische Festlegung zum Einzelhandel, deren Regelungsgehalt mit jenem einer städtebaulichen Festsetzung identisch ist, wegen eines Verstoßes gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes und wohl auch wegen eines Eingriffs in den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts unzulässig ist. Eine solche Identität des Regelungsgehalts bewirkt der Antragsgegner mit den angefochtenen Festlegungen aber nicht.
56 
Der Senat ist nicht der Meinung, dass raumordnerische innergemeindliche Festlegungen mit der dargelegten Gebietsschärfe stets bodenrechtlichen Charakter haben und damit stets zwingend nur der Bauleitplanung vorbehalten sind. Gegenteiliges lässt sich auch der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Urt. v. 30.9.2009 - 10 A 1676/08 - BauR 2010, 426, juris Rn. 89 ff.) nicht mit hinreichender Sicherheit entnehmen, schon weil der dort zu entscheidende Sachverhalt erheblich vom Sachverhalt im vorliegenden Verfahren abweicht. Das bedarf jedoch keiner Vertiefung, da unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen kein Zweifel daran besteht, dass der Antragsgegner mit dem angefochtenen Plansatz keine Festlegung vorgenommen hat, die mit dem Regelungsgehalt einer städtebaulichen Festsetzung identisch ist. Denn der Antragstellerin verbleibt noch ein hinreichender Gestaltungsspielraum für eigenständige städtebauliche Entscheidungen (vgl. zu diesem Erfordernis Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 66). Das gilt zum einen wegen der dargelegten geringen Randschärfe der Festlegungen der Vorranggebiete. Zum anderen führen die hier erfolgten Festlegungen zweier Vorranggebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte inhaltlich nicht zu Festsetzungen von Sondergebieten nach § 11 Abs. 3 BauNVO und damit eindeutig städtebaulichen Regelungen. Denn in diesen Gebieten ist nicht jede andere bauliche Nutzung unzulässig, sondern sind nach Satz 2 des Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1 nur „andere mit der vorrangigen unvereinbare raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen“, wie dies auch den Vorgaben des § 11 Abs. 7 Satz 3 HS 2 LplG entspricht. Damit bleibt etwa die Zulassung von Wohnbauvorhaben zumindest auf Teilflächen der Vorranggebiete zulässig (so auch S. 13 der Begründung zur Teilfortschreibung).
57 
Schließlich ist auch der Umstand, dass in der Begründung zu Plansatz 2.6.9.2 (Z) 1 (vgl. S. 9 der Begründung) auf § 11 Abs. 3 BauNVO verwiesen wird, nicht geeignet, dem angefochtenen Plansatz einen städtebaulichen Charakter zu verleihen. Unter Einzelhandelsgroßprojekten sind nach der Definition in der Begründung die in § 11 Abs. 3 BauNVO aufgeführten Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und andere großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher zu verstehen, von denen nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung ausgehen können. Der Antragsgegner macht damit deutlich, dass nicht schon jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche als regionalbedeutsam eingestuft werden kann (vgl. dazu auch Urt. des Senats v. 21.9.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 122, juris Rn.33; Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, S. 198).
58 
3. Den zeichnerischen Festlegungen der Vorrang- und Ausschlussgebiete mangelt es nicht an der erforderlichen Bestimmtheit.
59 
Zwar erfordert das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot auch eine hinreichende Bestimmbarkeit verbindlicher zeichnerischer planerischer Regelungen (vgl. zu Festsetzungen nach dem BauGB Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2013, § 9 Rn.11). Gleichzeitig hat der Antragsgegner - wie dargelegt - aus verfassungsrechtlichen Gründen Zurückhaltung bei der Detailschärfe raumordnerischer zeichnerischer Festlegungen zu üben. In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 3.7.2012 - 4 B 808/06 - BauR 2012, 1904 m.w.N.) hält der Senat in diesem Spannungsfeld zwischen rechtsstaatlichem Bestimmtheitsgebot und gebotener regionalplanerischer Zurückhaltung den hier verwendeten Maßstab von 1:50.000 und die hier erfolgte Darstellung der Vorranggebiete für noch ausreichend bestimmbar (vgl. auch Füßer, Steuerung durch Raumplanung und ihre Grenzen, SächsVBl. 2013, 1, 8). Solange eine Konkretisierung des Flächenumgriffs der Vorranggebiete durch die Bauleitplanung der Antragstellerin nicht erfolgt ist, dürfte das zur Folge haben, dass sich ein Grundstückseigentümer in einem Genehmigungsverfahren auf die denkbaren äußeren Grenzen des Gebietes berufen kann (vgl. nochmals OVG Sachsen, Urt. v. 3.7.2012, a.a.O.).
60 
4. Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 verstößt nicht gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG i.V.m. Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002.
61 
Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) zu beachten; eine gleichlautende Pflicht ergibt sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG. Zu den raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen zählt auch die Regionalplanung (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.2012 - 8 S 2525/09 - DVBl 2013, 384; Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 4 Rn. 36). Eine regionalplanerische Festlegung, die ein in einem landesweiten Raumordnungsplan rechtswirksam festgelegtes Ziel der Raumordnung nicht beachtet, verstößt daher gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und kann selbst kein gültiges Ziel der Raumordnung sein (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.2012, a.a.O.).
62 
Die Bedeutung der Pflicht zum „Beachten“ von Zielen der Raumordnung erschließt sich insbesondere aus einem Vergleich mit der Relevanz von Grundsätzen der Raumordnung. Während diese als Vorgaben für die Abwägungsentscheidung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG; § 3 Abs. 2 LplG) vom Träger der Regionalplanung nur zu „berücksichtigen“ (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG) sind, hat er die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (bzw. nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) zu „beachten“, was auf einen erhöhten Grad der Verbindlichkeit hinweist. Der regionalplanerische Spielraum, den die Träger der Regionalplanung bei der ihnen gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG obliegenden Pflicht zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplanes besitzen, beschränkt sich damit auf Festlegungen, die den durch das Ziel festgelegten Rahmen nachvollziehend räumlich und sachlich verfeinern, soweit dieser Rahmen nicht selbst Spielraum für abweichende Ausgestaltungen im Regionalplan eröffnet (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.2012, a.a.O.).
63 
Gemessen daran verstoßen die Festlegungen des Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1 nicht gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt zwar ein vom Antragsgegner zu beachtendes Ziel der Raumordnung dar (a), der von diesem Ziel vorgegebene Rahmen wird jedoch nicht überschritten (b).
64 
a) Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass es sich bei dieser Vorgabe um ein abschließend abgewogenes (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) Ziel der Raumordnung handelt und nicht nur um einen - falsch etikettierten - bloßen Grundsatz der Raumordnung (Urt. d. Senats v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425 juris Rn. 70). Daran ist festzuhalten.
65 
Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift erfüllen allerdings nur dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301 juris Rn. 10; Urt. d. Senats vom 4.7.2012, a.a.O., juris Rn. 69; Bartram, Die Ziele der Raumordnung, 2012, S. 57). Satz 2 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 erfüllt diese Voraussetzungen, da der nachfolgende Satz 3, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich die Ausnahme von der Zielbindung benennt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber durch die der Begründung zur Teilfortschreibung (S. 24) angefügte Sortimentsliste hinreichend bestimmbar.
66 
Die Ansicht der Antragstellerin, wonach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 über die in dem nachfolgenden Satz 3 ausdrücklich benannte Ausnahme hinaus weitere Ausnahmen in atypischen Fällen zulasse, vermag der Senat nicht zu teilen. Die Antragstellerin meint, da Satz 2 des genannten Plansatzes formuliere, Einzelhandelsgroßprojekte „sollen vorrangig“ an städtebaulich integrierten Lagen ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, müsse es noch weitere atypische Fallgestaltungen jenseits der in Satz 3 genannten Verwendung bestimmter Warensortimente geben, in denen ohne Zielabweichungsverfahren eine Ausweisung, Errichtung oder Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevanten Sortimenten außerhalb von integrierten Lange möglich sei. Zu diesen atypischen Ausnahmefällen zählten etwa eine „bestehende Unterversorgung“ oder eine „starke Eigentumszersplitterung“. Sie rechtfertigten die Zulassung eines Einzelhandelsgroßprojekts auch in nur teilintegrierten Lagen ohne Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens. Damit sei Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 unzulässig enger als der Regelungsrahmen des Landesentwicklungsplans.
67 
Dieser Auffassung zur Reichweite der Ausnahmen von der Zielbindung in Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 4.7.2012 (a.a.O., juris Rn. 70) eine Absage erteilt. Der Senat hat aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 gefolgert, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürften und in diesem Zusammenhang ferner darauf hingewiesen, dass der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nur in diesem Sinn zu verstehen sei.
68 
An dieser Auslegung hält der Senat auch in Ansehung des Vorbringens der Antragstellerin fest. Der Wortlaut der Vorschrift gibt für ein anderes Verständnis der Vorschrift nichts her. Die Auffassung der Antragstellerin lässt sich auch mit der Begründung des Plansatzes im Landesentwicklungsplan nicht vereinbaren. Auf S. 36 der Begründung des Landesentwicklungsplans heißt es:
69 
„Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig in städtebaulich integrierten Lagen innerhalb des Bebauungszusammenhangs ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Bei Vorhaben, die auf Grund ihres Warenangebots nur geringe Auswirkungen auf die innerörtliche Einzelhandelsstruktur und damit auf die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne erwarten lassen oder auf Grund der Beschaffenheit der Waren für Stadt- und Ortskerne nicht geeignet sind, ist eine Ansiedlung in städtebaulichen Randlagen möglich. Die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte ist in der Regel als wesentlich beeinträchtigt anzusehen, wenn dort wegen des zu erwartenden Kaufkraftabflusses Geschäftsaufgaben drohen.“
70 
Als einzige Fälle, in denen Einzelhandelsgroßprojekte auch in städtebaulich nicht integrierten Lagen ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden können, werden danach Vorhaben genannt, die auf Grund ihres Warenangebots nur geringe Auswirkungen auf die innerörtliche Einzelhandelsstruktur und damit auf die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne erwarten lassen oder auf Grund der Beschaffenheit der Waren für Stadt- und Ortskerne nicht geeignet sind. Ein Hinweis darauf, dass über diese Fälle hinaus auch in anderen Fallgestaltungen von der Vorgabe in 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 abgewichen werden dürfe, findet sich nicht. Der Vergleich mit der Begründung zu Plansatz 3.3.7 legt vielmehr das Gegenteil nahe. Denn zu der Vorgabe in Plansatz 3.3.7, nach der Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig sind, heißt es in der Begründung (vgl. Seite 36), dass von dieser Regelung über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus auch in atypischen Fällen abgewichen werden dürfe.
71 
b) Von diesem durch Sätze 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 vor-gegebenen Regelungsrahmen weicht der Antragsgegner durch die Fassung seines Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1, wonach zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte nur in Vorranggebieten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen, nicht ab.
72 
5. Der angefochtene Plansatz leidet an keinem zu seiner Unwirksamkeit führenden Abwägungsfehler.
73 
Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Eine vergleichbare Verpflichtung sieht § 3 Abs. 2 Satz 1 LplG vor. Das stellt Anforderungen an den Abwägungsvorgang (a) und das Abwägungsergebnis (b).
74 
a) Nach Ansicht der Antragstellerin ist die vom Antragsgegner vorgenommene Abwägung fehlerhaft, da der Antragsgegner vor der Darstellung der Vorranggebiete in der Raumnutzungskarte auf ihrer Gemarkung die Eignung der Flächen und die Versorgungssituation nicht ermittelt habe. Ob das zutrifft, bedarf im Rahmen des vorliegenden Verfahrens keiner Entscheidung, da die damit gerügten Fehler im Abwägungsvorgang, sofern sie vorliegen sollten, nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG unbeachtlich geworden sind.
75 
Nach dieser Bestimmung werden nach § 12 Abs. 3 ROG beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Regionalplans gegenüber der zuständigen Stelle geltend gemacht worden sind. Der Antragsgegner hat in der öffentlichen Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung der Teilfortschreibung am 28.1.2011 ordnungsgemäß über die Voraussetzung für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften - insbesondere innerhalb der Jahresfrist - sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen (§ 12 Abs. 5 Satz 2 ROG). Die Antragstellerin hat aber die Rüge unzureichender Ermittlungen erst mit einem Schriftsatz, der im April 2012 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen ist, geltend gemacht, und damit deutlich nach Ablauf der Jahresfrist. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind damit unbeachtlich geworden.
76 
aa) Der Umstand, dass die Antragstellerin die von ihr geltend gemachten Ermittlungsfehler bereits während beider Offenlagen und damit vor Inkraftsetzung der Teilfortschreibung gerügt hatte, ändert daran nichts. § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG will erreichen, dass der Plangeber in angemessener Zeit Klarheit über die Gültigkeit seines Plans erhält. Während des Aufstellungsverfahrens erhobene Rügen müssen deshalb nach der Bekanntmachung des Plans noch einmal vorgebracht werden, um den Eintritt der Rechtsfolge des § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG zu verhindern (vgl. zu den vergleichbaren Planerhaltungsvorschriften für Bebauungspläne in § 244 Abs. 2 BauGB a.F. bzw. § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB BVerwG, Beschl. v. 11.11.1998 - 4 BN 50.98 - NVwZ-RR 1999, 424; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.7.2012 - 10 D 47/10.NE - UPR 2012, 452; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 215 Rn. 38 m.w.N.).
77 
bb) Ebenso scheidet es aus, Ermittlungsfehler, die dem Abwägungsvorgang (§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG) zuzurechnen sind, bei einer bestimmten Schwere als Fehler im Abwägungsergebnis auszulegen und damit der der Planerhaltung dienenden Regelung in § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG zu entziehen (so aber Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 25; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2013, § 215 BauGB Rn. 14 zur vergleichbaren Planerhaltungsvorschrift im BauGB). Eine solche Gesetzesauslegung entgegen dem Wortlaut von § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Sie lässt sich insbesondere nicht damit begründen, dass das Abwägungsgebot nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Ausdruck des verfassungsrechtlich im Rechtsstaatsgebot wurzelnden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist. Der Umstand, dass das Abwägungsgebot insoweit eine verfassungsrechtliche Komponente hat, schließt es nicht aus, dass der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen dieses Gebot differenziert regelt. Das gilt umso mehr, als auch die Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, denen die Regelung § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG dient, ihre Wurzel im Verfassungsrecht haben (vgl. Gaentzsch, Fehler bei der Aufstellung von Bauleitplänen, in: Festschrift für Weyreuther, 1993, S. 249, 265). Der Ausschluss von Einwendungen durch Fristablauf ist dementsprechend ein gängiges Rechtsinstitut. Parallelen finden sich z.B. bei der Präklusion im Planfeststellungsverfahren oder beim Institut der Bestandskraft. Eine einschränkende Auslegung des § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG führte zudem zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Bestimmung, wann ein Fehler im Abwägungsvorgang „hinreichend schwerwiegend“ ist, um der Anwendung der Vorschrift entzogen zu sein.
78 
b) Dem Antragsgegner ist auch kein Fehler im Abwägungsergebnis unterlaufen. Von einem Fehler im Abwägungsergebnis kann nur dann ausgegangen werden, wenn die erforderliche Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil andernfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 - BauR 2011, 225; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.7.2012 - 10 D 47/10.NE - UPR 2012, 452; OVG Sachsen, Urt. v. 1.7.2011 - 1 C 25/08 - NuR 2012, 58). Das ist hier nicht der Fall. Mit ihrer gegenteiligen Auffassung überschätzt die Antragstellerin die Intensität des mit dem angefochtenen Plansatz verbundenen Eingriffs in ihre Planungshoheit (aa). Sie bestreitet zudem zu Unrecht das Vorliegen eines Handlungsbedarfs auf der Seite des Antragsgegners (bb).
79 
aa) Die Antragstellerin überzeichnet die Intensität des unzweifelhaft gegebenen Eingriffs in ihre Planungshoheit in mehrfacher Weise.
80 
Sie blendet aus, dass der Eingriff nur einen bestimmten Projekttyp betrifft (zentrenrelevante Einzelhandelsgroßbetriebe) und ihre Planungshoheit für alle übrigen planbaren Projekte durch den angefochtenen Plansatz nicht beschnitten wird. Auch hinsichtlich zentrenrelevanter Einzelhandelsgroßbetriebe verbleibt ihr noch ein gewisser Planungsspielraum. Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass die Entscheidung über den Ort der Ansiedlung eines Einzelhandelsgroßprojekts für zentrenrelevante Sortimente durch die gebietsscharfe Festlegung der Vorranggebiete bereits auf der regionalplanerischen Ebene abschließend gefallen sei. Das trifft in dieser Allgemeinheit nicht zu. Darüber, wo innerhalb der beiden zusammen rund 21 ha großen - Vorrangflächen ein solches Projekt realisiert werden soll, hat vielmehr allein die Antragstellerin zu entscheiden. Unter Einzelhandelsgroßprojekten sind zudem nach der bereits erwähnten Definition in der Begründung zu Plansatz 2.6.9.2 (Z) 1 der Teilfortschreibung (vgl. S. 10) nur die in § 11 Abs. 3 BauNVO aufgeführten Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und andere großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher zu verstehen, von denen nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung ausgehen können. Wie es in der Begründung weiter heißt, sind dementsprechend „großflächige Nahversorgungsmärkte, die ausschließlich der wohnortnahen Nahversorgung dienen und von denen nachweislich keine wesentlichen Auswirkungen auf die Ziele der Raumordnung ausgehen“, auch außerhalb der Vorranggebiete zulässig. Weiter ermöglicht die als Anlage zur Begründung der Teilfortschreibung angefügte Sortimentsliste (vgl. S. 24) in begründeten Einzelfällen eine Anpassung an besondere örtliche Verhältnisse und damit eine angepasste Steuerung der von der Sperrwirkung der Ausschlussgebiet (vgl. § 11 Abs. 7 Satz 5 LplG) umfassten Einzelhandelsgroßprojekte.
81 
Es trifft entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht zu, dass der angefochtene Plansatz in seiner Wirkung über das von Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP festgelegte Integritätsgebot, wonach Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen, hinausgeht. Wie bereits unter 4. ausgeführt, ist das nicht der Fall. Die von der Antragstellerin beklagten Eingriffe in ihre Planungshoheit werden vielmehr im Wesentlichen bereits durch die Zielfestlegung in Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 bewirkt. Dass dieser seinerseits wegen eines Verstoßes gegen die kommunale Planungshoheit unwirksam sei, behauptet auch die Antragstellerin nicht und entspricht auch nicht der Rechtsprechung des Senats (Urt. d. Senats v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425, juris Rn. 71 ff.). Schließlich rügt die Antragstellerin auch nicht, dass die in der Raumnutzungskarte festgelegten Vorranggebiete auf ihrer Gemarkung die „städtebaulich integrierten Standorte“ nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP fehlerhaft abgrenzten.
82 
bb) Die Antragstellerin verneint ferner zu Unrecht einen regionalplanerischen Handlungsbedarf zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche in den Kommunen.
83 
Zwar standen dem Antragsgegner schon bislang Instrumente zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche zur Verfügung (vgl. insbesondere das Planungsgebot in § 21 Abs. 1 LplG, den Antrag auf Erlass einer Untersagung im Einzelfall nach § 20 LplG und die Befugnis nach § 22 Abs. 1 LplG, gegen die Zulassung von Einzelhandels(groß)projekten zu klagen; vgl. dazu Nonnenmacher, Kommunen und Raumordnung, 2. Teil, VBlBW 2008, 201, 204 f.; Sparwasser, Einzelhandelssteuerung in der Regionalplanung, VBlBW 2008, 171, 173 ff.). Bei daraus entstandenen Rechtsstreitigkeiten bestand aber unter Geltung von Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 i.V.m. Plansatz 2.6.9 (Z) des Regionalplans des Antragsgegners a.F. die Schwierigkeit, dass nicht definiert ist, was „städtebaulich integrierte Lagen“ sind, und damit die Darlegungslast weitgehend beim Antragsgegner lag. Die „gebietsscharfe“ Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten verlagert dagegen die Darlegungslast künftig auf die jeweilige Kommune. Dass auch insoweit Unsicherheiten verbleiben, etwa die Kommune die Möglichkeit hat, vorzutragen, ihr zentrenrelevantes Einzelhandelsprojekt sei eines, das im Sinne von Plansatz 2.9.6.2 (Z) 1 ausschließlich der Nahversorgung diene, ändert daran nichts.
84 
Der Antragstellerin ist im Übrigen entgegen zu halten, dass auch der von ihr mit einer Einzelhandelsuntersuchung im Jahr 2007 beauftragte Gutachter Dr. A. bezogen auf das Gebiet der Antragstellerin Handlungsbedarf gesehen hat, da sich bei Betrachtung der räumlichen Verteilung des Warenangebots auf gesamtstädtischer Ebene zeige, dass der an nicht integrierten Standorten angesiedelte Einzelhandel - auch hinsichtlich üblicherweise zentrenrelevanter Sortimente - relativ hohe Anteile verzeichne. Der Gutachter hat daraus das Fazit gezogen (S. 59), dass zur langfristigen Sicherung bzw. Stärkung der schützenswerten Bereiche Innenstadt und zentraler Bereich K. zukünftig keine weiteren Ansiedlungen von zentrenrelevanten Sortimenten an nicht integrierten Standorten mehr erfolgen sollten.
III.
85 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
86 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
87 
Beschluss vom 19. November 2013
88 
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.3 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit endgültig auf 60.000 EUR festgesetzt.
89 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
38 
Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist zulässig (I.), bleibt aber in der Sache ohne Erfolg (II.).
I.
39 
Der gegen einen Plansatz der als Satzung festgestellten (§ 12 Abs. 10 LplG) Teilfortschreibung des Regionalplans des Antragsgegners gerichtete Normenkontrollantrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch im Übrigen zulässig. Die Antragstellerin besitzt insbesondere die erforderliche Antragsbefugnis, da sie geltend machen kann, durch den angefochtenen Plansatz, der ein Ziel der Raumordnung festlegt, in ihrem Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 LVerf) verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VwGO). Unabhängig davon ist sie als Behörde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO), da sie den Plansatz gemäß § 1 Abs. 4 BauGB als die für die Bauleitplanung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB zuständige Behörde zu beachten hat. Die einjährige Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist gewahrt. Auch kann der Antragstellerin das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtung des Plansatzes der Teilfortschreibung nicht abgesprochen werden, obwohl sie bereits durch das Integrationsgebot in Plansatz 3.3.7.2 (Z) des Landesentwicklungsplans (LEP 2002) über § 1 Abs. 4 BauGB rechtlich gebunden und faktisch nicht unerheblich in ihrer Planungshoheit beschränkt ist. Denn sie macht geltend, dass die Festlegungen des angefochtenen Plansatzes über den Regelungsrahmen des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 hinausgingen und deshalb eine zusätzliche Einschränkung ihrer Planungshoheit bewirkten.
II.
40 
Der zulässige Antrag bleibt ohne Erfolg. Für die gerichtliche Kontrolle ist die bei Erlass der Teilfortschreibung geltende Rechtslage maßgebend. Abzustellen ist deshalb auf das Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I 2008, S. 2986) - ROG - (vgl. dessen Übergangsvorschrift § 28 Abs. 1 Satz 1) und ergänzend (§ 28 Abs. 3 ROG) auf das Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.7.2003 (GBl. S. 385) - LplG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 4.5.2009 (GBl. S. 185, 193). Gemessen daran ist Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung wirksam.
41 
Verletzungen von Verfahrensvorschriften beim Zustandekommen der Teilfortschreibung werden von der Antragstellerin nicht gerügt; solche Verletzungen sind auch für den Senat nicht erkennbar.
42 
Plansatz 2.6.9.6 (Z) der Teilfortschreibung steht entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch mit materiellrechtlichen Vorgaben im Einklang. Sein maßgeblicher erster Absatz legt als Ziel der Raumordnung in beschreibender Darstellung (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 ROG, § 11 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 LplG) fest, dass die Ausweisung, Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevantem Sortiment nur in Vorranggebieten zulässig und ansonsten (abgesehen von Erweiterungen) ausgeschlossen ist. Was unter einem Einzelhandelsgroßprojekt zu verstehen ist, ergibt sich aus der Definition in Plansatz 2.6.9.1 (Z); die zentrenrelevanten Sortimente sind in einer Liste in Anlage 1 zur Teilfortschreibung bestimmt. Die genannten Vorranggebiete werden im Kartenteil zur Teilfortschreibung im Maßstab 1:50.000 dargestellt und damit zeichnerisch festgelegt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 ROG, § 11 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 LplG). Absatz 2 des angefochtenen Plansatzes ergänzt diese Festlegungen durch eine Regelung hinsichtlich zentrenrelevanter Randsortimente.
43 
Die von der Antragstellerin beanstandeten Festlegungen des ersten Absatzes von Plansatz 2.6.9.6 (Z) sind entgegen ihrer Ansicht wirksam. Denn diese Festlegungen sind erforderlich im Sinne des § 11 Abs. 3 LplG (1.), überschreiten durch ihre konkret gewählte Festsetzungsschärfe den Ermächtigungsrahmen des Landesplanungsgesetzes nicht (2.), sind hinreichend bestimmbar (3.), missachten keine zwingenden Vorgaben des Landesentwicklungsplans (4.) und leiden an keinen beachtlichen Abwägungsfehlern (5.).
44 
1. Die Festlegungen des Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1 sind erforderlich im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG, d.h. regionalbedeutsam (a) und nicht offensichtlich umsetzungsunfähig (b).
45 
a) Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG ist die Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten für Einzelhandelsgroßprojekte - wie jede sonstige regionalplanerische Festlegung - nur zulässig, soweit sie für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur in der Region erforderlich und damit als regionalbedeutsam anzusehen ist. Die Antragstellerin meint, der mit dem angefochtenen Plansatz bezweckte Erhalt zentraler Versorgungsbereiche betreffe eine auf ihr Gebiet beschränkte Entwicklung mit nur örtlicher Wirkung und könne deswegen nicht regionalbedeutsam sein (ähnlich auch Uechtritz, Agglomerationsregelungen in der Regionalplanung zur Steuerung des Einzelhandels, VBlBW 2010, 181, 190). Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Maßnahmen, die dem Erhalt zentraler Versorgungsbereiche in der gesamten Region dienen sollen, sind schon aus diesem Grund für die Entwicklung und Ordnung ihrer räumlichen Struktur erforderlich, weil der Regionalplangeber nach § 11 Abs. 2 Satz 1 LplG u.a. die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG zu konkretisieren hat und zu diesen nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 Satz 3 ROG kraft Bundesrechts auch gehört, dass die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtliche Zentren als zentrale Versorgungsbereiche (im gesamten Geltungsbereich des Raumordnungsplans) zu schaffen sind. Das ist ohne Festlegungen, die die örtliche und damit innergemeindliche Ebene betreffen, undenkbar (vgl. auch Sparwasser, Einzelhandelssteuerung in der Regionalplanung, VBlBW 2008, 171, 180). In § 11 Abs. 2 Satz 3 LplG wird dementsprechend ergänzend bestimmt, dass der Regionalplan diese Grundsätze nicht nur sachlich, sondern auch räumlich auszuformen hat. Das den Schutz zentraler Versorgungsbereiche bezweckende Integrationsgebot dient somit, wie der Senat bereits entschieden hat, der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (Urt. d. Senats v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425, juris Rn.73; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301, juris Rn. 18.). Die auf die räumliche Ausformung dieses Gebots gerichteten Festlegungen in der Teilfortschreibung des Regionalplans sind danach im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG als raumbedeutsam anzusehen.
46 
b) Ein raumordnerisches Ziel ist allerdings auch dann nicht erforderlich im Sinne dieser Vorschrift, wenn es sich mit dem verfügbaren städtebaulichen Instrumentarium nicht rechtmäßig umsetzen lässt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.5.2013 - 4 B 59.12 - juris Rn. 15; Bunzel/Hanke, Die Grenzen der Regelungskompetenz der Raumordnungsplanung im Verhältnis zur kommunalen Planungshoheit, 2011, S. 29; Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautz- berger, BauGB, 2013, § 1 Rn. 56). Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn zulässige städtebauliche Regelungsinstrumente zur Umsetzung einer raumplanerisch gewünschten oder der Verhinderung einer raumplanerisch unerwünschten Entwicklung - etwa der Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben - nicht zur Verfügung stehen (Urt. d. Senats v. 21.9.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 149, juris Rn. 40; Füßer, Steuerung durch Raumplanung und ihre Grenzen, SächsVBl. 2013, 1, 8). Für das Vorliegen dieser Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nichts zu erkennen. Dass der Antragstellerin bauplanerische Festsetzungsmöglichkeiten für die Ausweisung von Flächen für die Ansiedlung zentrenrelevanter Einzelhandelsgroßprojekte in den Vorranggebieten einerseits und zur Verhinderung der Ansiedlung solcher Vorhaben auf den Flächen des Ausschlussgebiets andererseits fehlten, wird auch von ihr nicht behauptet.
47 
Ob es für die von der Antragstellerin behauptete Vollzugsunfähigkeit der angefochtenen Festlegungen auch darauf ankommt, dass keine Aussicht besteht, dass sich auf einer der beiden auf ihrer Gemarkung festgelegten Vorrangflächen tatsächlich wenigstens ein zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt ansiedeln wird, wie dies die Antragstellerin vertritt (in dieser Richtung auch Rojahn, Umweltschutz in der raumordnerischen Standortplanung von Infrastrukturvorhaben, NVwZ 2011, 654, 662), lässt der Senat offen. Denn entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist es keineswegs ausgeschlossen, dass es auch über Jahre hinweg nicht möglich sein wird, in den beiden Vorranggebieten ein zentrenrelevantes Einzelhandelsgroßprojekt anzusiedeln. Zum Beleg für eine solchermaßen offensichtliche Vollzugsunfähigkeit reicht es nicht aus, auf das Scheitern eines oder mehrerer Ansiedlungsprojekte in der Vergangenheit zu verweisen. Auch die von der Antragstellerin angeführte „starke Eigentumszersplitterung“ in den beiden Vorranggebieten lässt die Ansiedelung eines Einzelhandelsgroßprojekts nicht als unmöglich erscheinen. Denn zum einen sind Eigentümer und Eigentümerinteressen einem ständigen Wechsel unterworfen. Zum anderen fehlt jeder Beleg dafür, dass die „Eigentumszersplitterung“ in den Innenstädten anderen Mittelzentren im Geltungsbereich des Landesentwicklungsplans deutlich geringer ist als in jener der Antragstellerin. Schließlich hat selbst die von der Antragstellerin in Auftrag gegebene Einzelhandelsuntersuchung im Jahr 2007 in ihrem „Fazit“ auf S. 59 darauf hingewiesen, dass die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den beiden zentralen Versorgungsbereichen auf der Gemarkung der Antragsgegnerin „durch eine hierauf abzielende Angebotsplanung der Stadt forciert“ werden sollte. Dazu gehöre auch die Erstellung eines Einzelhandelskonzepts. An einem solchen Konzept fehlt es auch noch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat.
48 
2. Die vom Antragsgegner konkret gewählte „Schärfe“ der zeichnerischen Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten überschreitet den Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des § 11 LplG nicht.
49 
a) Die Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte werden im Kartenteil zur Teilfortschreibung im Maßstab 1:50.000 dargestellt und damit zeichnerisch festgelegt. Die Verwendung dieses Maßstabs entspricht den Vorgaben in Nr. 4.3 Abs. 4 der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch geltenden Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums über die Aufstellung von Regionalplänen und die Verwendung von Planzeichen - VwV Regionalpläne - vom 14.9.2005. Das zur Darstellung verwendete Planzeichen nach Anlage 2 zu der genannten Verwaltungsvorschrift besteht aus einer Schraffur ohne feste Randlinie, während andere Planzeichen, etwa „Siedlungsbereich, gebietsscharf“, eine scharfe Randlinie vorsehen. Damit kommt es durch die konkret erfolgten zeichnerischen Festlegungen zu nicht unerheblichen Randunschärfen. Diese werden auch nicht durch die verbale Umschreibung der beiden Vorranggebiete auf Seite 19 der Begründung zur Teilfortschreibung beseitigt. Denn auf Seite 16 der Begründung wird darauf hingewiesen, dass sich die genaue Lage der Vorranggebiete ausschließlich aus der Raumnutzungskarte ergebe. Selbst wenn in der verbalen Beschreibung auf Straßennamen Bezug genommen werde, sei dies nicht als räumlich exakte Abgrenzung zu verstehen.
50 
b) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin überschreitet eine mit diesen Einschränkungen „gebietsscharfe“ Festlegung nicht schon per se den Rahmen der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. Abs. 7 Satz 1 LplG sind im Regionalplan insbesondere Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe festzulegen, wobei diese Festlegung in Form von Vorranggebieten, Vorbehaltsgebieten und Ausschlussgebieten getroffen werden kann. Das Gebrauchmachen von dieser Ermächtigung setzt notwendigerweise eine zumindest gewisse Gebietsschärfe der Abgrenzung voraus, weil der Festlegung der genannten Gebiete anderenfalls die erforderliche Bestimmtheit fehlen würde (vgl. dazu 3.).
51 
Ein anderes Verständnis der genannten Vorschriften lässt sich entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht damit begründen, dass der Landesgesetzgeber in einigen Nummern des § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG den Begriff „Gebiete“ verwendet, während er in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG von „Standorten“ spricht. Wie der Antragsgegner zu Recht betont, kommt der Verwendung dieser unterschiedlichen Begriffe nicht die Relevanz zu, die die Antragstellerin ihr beimisst, zumal in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 11 LplG beide Begriffe sogar miteinander vermengt werden. Dort wird zur Festlegung von „Gebieten für Standorte“ für Nutzungen ermächtigt.
52 
Der regionalplanerische „Durchgriff“ auf Gemeindegebietsteile ist allerdings an verfassungsrechtliche Voraussetzungen gebunden, die auch für Normen des Landesplanungsrechts gelten, die wie die genannte Vorschrift den Träger der Regionalplanung zu gebietsscharfen Eingriffen in die Planungshoheit der Gemeinden einer bestimmten Region berechtigen und verpflichten. Schränkt die Regionalplanung die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen. Verpflichtet der Landesgesetzgeber die Regionalplanung unter bestimmten Voraussetzungen zu Eingriffen in die kommunale Planungshoheit, ist der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten und eine Güterabwägung vorzunehmen. Der Eingriff in die Planungshoheit der einzelnen Gemeinde muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, ist anhand der konkreten Gegebenheiten im Wege der Güterabwägung zu ermitteln BVerwG, Urt. v. 15.5.2003 - 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 18; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357; Urt. v. 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - VBlBW 2001, 266). Je stärker eine Gemeinde schon von ihrer geographischen Lage oder ihrem sonstigen Ausstattungspotential her einer Situationsgebundenheit unterliegt, desto eher sind ihr Eingriffe, die an dieses Merkmal anknüpfen, zumutbar (BVerwG, Urt. v. 15.5.2003, a.a.O.)
53 
Unter diesen Voraussetzungen können auch gebietsscharfe Standortausweisungen für Infrastrukturvorhaben mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar sein, da es zu den herkömmlichen Mitteln überörtlicher Koordination gehört, Raumfunktionen zu sichern, die an besondere Lagevorteile oder Standortbedingungen geknüpft sind (BVerwG, Urt. v. 15.5.2003, a.a.O.; s. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.12.2000, a.a.O.; Rojahn, Umweltschutz in der raumordnerischen Standortplanung von Infrastrukturvorhaben, NVwZ 2011, 654, 659).
54 
aa) Der Senat vermag danach der Auffassung nicht zu folgen, gebietsscharfe raumordnerische Flächenfunktionszuweisungen seien zwar zugunsten von Natur, Landschaft, Wasser- und Rohstoffvorkommen sowie für überörtlich bedeutsame Großvorhaben zulässig, weil deren besondere Situationsgebundenheit für die damit verbundene Beschränkung der kommunalen Planungshoheit streite; das gelte jedoch nicht für Integrationsgebote zur Steuerung des kommunalen Einzelhandels (so insbes. Uechtritz, Agglomerationsregelungen in der Regionalplanung zur Steuerung des Einzelhandels, VBlBW 2010, 181, 190 m.w.N.). Nach dem zum Schutz der Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne dienenden Integrationsgebot sollen Einzelhandelsgroßprojekte nur an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, wie dies auch Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 vorschreibt. Unter einem städtebaulich integrierten Standort ist im Wesentlichen ein Standort zu verstehen, der in einem baulich verdichteten Siedlungszusammenhang mit wesentlichen Wohnanteilen und einem den Gegebenheiten angepassten öffentlichen Personennahverkehr liegt. Wie diese Definition verdeutlicht, wird mit dem Integrationsgebot an bestimmte siedlungsstrukturelle Gegebenheiten angeknüpft. Gebietsscharfe raumordnerische Festlegungen zur Verwirklichung dieses Gebots sind danach ebenfalls Ausdruck einer besonderen Situationsgebundenheit, sodass insoweit dieselbe Rechtfertigung für eine Beschränkung der kommunalen Planungshoheit streitet (vgl. zur Zulässigkeit von gebietsscharfen Festlegungen auch für Standorte von Einzelhandelsprojekten Urt. des Senats v. 17.12.2009, a.a.O., juris Rn. 52; Bartram, Die Ziele der Raumordnung, 2012, S. 242; Nonnenmacher, Kommunen und Raumordnung, 2. Teil, VBlBW 2008, 201, 210).
55 
bb) Auch davon, dass der Antragsgegner mit dem angefochtenen Plansatz mit raumplanerischen Mitteln Sondergebietsausweisungen nach § 11 Abs. 3 BauNVO vornehme, kann nach Ansicht des Senats keine Rede sein. Zwar dürfte unstreitig sein, dass eine raumordnerische Festlegung zum Einzelhandel, deren Regelungsgehalt mit jenem einer städtebaulichen Festsetzung identisch ist, wegen eines Verstoßes gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes und wohl auch wegen eines Eingriffs in den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts unzulässig ist. Eine solche Identität des Regelungsgehalts bewirkt der Antragsgegner mit den angefochtenen Festlegungen aber nicht.
56 
Der Senat ist nicht der Meinung, dass raumordnerische innergemeindliche Festlegungen mit der dargelegten Gebietsschärfe stets bodenrechtlichen Charakter haben und damit stets zwingend nur der Bauleitplanung vorbehalten sind. Gegenteiliges lässt sich auch der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Urt. v. 30.9.2009 - 10 A 1676/08 - BauR 2010, 426, juris Rn. 89 ff.) nicht mit hinreichender Sicherheit entnehmen, schon weil der dort zu entscheidende Sachverhalt erheblich vom Sachverhalt im vorliegenden Verfahren abweicht. Das bedarf jedoch keiner Vertiefung, da unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen kein Zweifel daran besteht, dass der Antragsgegner mit dem angefochtenen Plansatz keine Festlegung vorgenommen hat, die mit dem Regelungsgehalt einer städtebaulichen Festsetzung identisch ist. Denn der Antragstellerin verbleibt noch ein hinreichender Gestaltungsspielraum für eigenständige städtebauliche Entscheidungen (vgl. zu diesem Erfordernis Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 1 Rn. 66). Das gilt zum einen wegen der dargelegten geringen Randschärfe der Festlegungen der Vorranggebiete. Zum anderen führen die hier erfolgten Festlegungen zweier Vorranggebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte inhaltlich nicht zu Festsetzungen von Sondergebieten nach § 11 Abs. 3 BauNVO und damit eindeutig städtebaulichen Regelungen. Denn in diesen Gebieten ist nicht jede andere bauliche Nutzung unzulässig, sondern sind nach Satz 2 des Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1 nur „andere mit der vorrangigen unvereinbare raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen“, wie dies auch den Vorgaben des § 11 Abs. 7 Satz 3 HS 2 LplG entspricht. Damit bleibt etwa die Zulassung von Wohnbauvorhaben zumindest auf Teilflächen der Vorranggebiete zulässig (so auch S. 13 der Begründung zur Teilfortschreibung).
57 
Schließlich ist auch der Umstand, dass in der Begründung zu Plansatz 2.6.9.2 (Z) 1 (vgl. S. 9 der Begründung) auf § 11 Abs. 3 BauNVO verwiesen wird, nicht geeignet, dem angefochtenen Plansatz einen städtebaulichen Charakter zu verleihen. Unter Einzelhandelsgroßprojekten sind nach der Definition in der Begründung die in § 11 Abs. 3 BauNVO aufgeführten Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und andere großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher zu verstehen, von denen nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung ausgehen können. Der Antragsgegner macht damit deutlich, dass nicht schon jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche als regionalbedeutsam eingestuft werden kann (vgl. dazu auch Urt. des Senats v. 21.9.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 122, juris Rn.33; Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, S. 198).
58 
3. Den zeichnerischen Festlegungen der Vorrang- und Ausschlussgebiete mangelt es nicht an der erforderlichen Bestimmtheit.
59 
Zwar erfordert das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot auch eine hinreichende Bestimmbarkeit verbindlicher zeichnerischer planerischer Regelungen (vgl. zu Festsetzungen nach dem BauGB Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2013, § 9 Rn.11). Gleichzeitig hat der Antragsgegner - wie dargelegt - aus verfassungsrechtlichen Gründen Zurückhaltung bei der Detailschärfe raumordnerischer zeichnerischer Festlegungen zu üben. In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urt. v. 3.7.2012 - 4 B 808/06 - BauR 2012, 1904 m.w.N.) hält der Senat in diesem Spannungsfeld zwischen rechtsstaatlichem Bestimmtheitsgebot und gebotener regionalplanerischer Zurückhaltung den hier verwendeten Maßstab von 1:50.000 und die hier erfolgte Darstellung der Vorranggebiete für noch ausreichend bestimmbar (vgl. auch Füßer, Steuerung durch Raumplanung und ihre Grenzen, SächsVBl. 2013, 1, 8). Solange eine Konkretisierung des Flächenumgriffs der Vorranggebiete durch die Bauleitplanung der Antragstellerin nicht erfolgt ist, dürfte das zur Folge haben, dass sich ein Grundstückseigentümer in einem Genehmigungsverfahren auf die denkbaren äußeren Grenzen des Gebietes berufen kann (vgl. nochmals OVG Sachsen, Urt. v. 3.7.2012, a.a.O.).
60 
4. Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 verstößt nicht gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG i.V.m. Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002.
61 
Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen Ziele der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) zu beachten; eine gleichlautende Pflicht ergibt sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG. Zu den raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen zählt auch die Regionalplanung (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.2012 - 8 S 2525/09 - DVBl 2013, 384; Goppel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 4 Rn. 36). Eine regionalplanerische Festlegung, die ein in einem landesweiten Raumordnungsplan rechtswirksam festgelegtes Ziel der Raumordnung nicht beachtet, verstößt daher gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und kann selbst kein gültiges Ziel der Raumordnung sein (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.2012, a.a.O.).
62 
Die Bedeutung der Pflicht zum „Beachten“ von Zielen der Raumordnung erschließt sich insbesondere aus einem Vergleich mit der Relevanz von Grundsätzen der Raumordnung. Während diese als Vorgaben für die Abwägungsentscheidung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG; § 3 Abs. 2 LplG) vom Träger der Regionalplanung nur zu „berücksichtigen“ (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG) sind, hat er die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (bzw. nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) zu „beachten“, was auf einen erhöhten Grad der Verbindlichkeit hinweist. Der regionalplanerische Spielraum, den die Träger der Regionalplanung bei der ihnen gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG obliegenden Pflicht zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplanes besitzen, beschränkt sich damit auf Festlegungen, die den durch das Ziel festgelegten Rahmen nachvollziehend räumlich und sachlich verfeinern, soweit dieser Rahmen nicht selbst Spielraum für abweichende Ausgestaltungen im Regionalplan eröffnet (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.2012, a.a.O.).
63 
Gemessen daran verstoßen die Festlegungen des Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1 nicht gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt zwar ein vom Antragsgegner zu beachtendes Ziel der Raumordnung dar (a), der von diesem Ziel vorgegebene Rahmen wird jedoch nicht überschritten (b).
64 
a) Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass es sich bei dieser Vorgabe um ein abschließend abgewogenes (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG) Ziel der Raumordnung handelt und nicht nur um einen - falsch etikettierten - bloßen Grundsatz der Raumordnung (Urt. d. Senats v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425 juris Rn. 70). Daran ist festzuhalten.
65 
Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift erfüllen allerdings nur dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 - BVerwGE 138, 301 juris Rn. 10; Urt. d. Senats vom 4.7.2012, a.a.O., juris Rn. 69; Bartram, Die Ziele der Raumordnung, 2012, S. 57). Satz 2 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 erfüllt diese Voraussetzungen, da der nachfolgende Satz 3, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich die Ausnahme von der Zielbindung benennt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber durch die der Begründung zur Teilfortschreibung (S. 24) angefügte Sortimentsliste hinreichend bestimmbar.
66 
Die Ansicht der Antragstellerin, wonach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 über die in dem nachfolgenden Satz 3 ausdrücklich benannte Ausnahme hinaus weitere Ausnahmen in atypischen Fällen zulasse, vermag der Senat nicht zu teilen. Die Antragstellerin meint, da Satz 2 des genannten Plansatzes formuliere, Einzelhandelsgroßprojekte „sollen vorrangig“ an städtebaulich integrierten Lagen ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, müsse es noch weitere atypische Fallgestaltungen jenseits der in Satz 3 genannten Verwendung bestimmter Warensortimente geben, in denen ohne Zielabweichungsverfahren eine Ausweisung, Errichtung oder Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit zentrenrelevanten Sortimenten außerhalb von integrierten Lange möglich sei. Zu diesen atypischen Ausnahmefällen zählten etwa eine „bestehende Unterversorgung“ oder eine „starke Eigentumszersplitterung“. Sie rechtfertigten die Zulassung eines Einzelhandelsgroßprojekts auch in nur teilintegrierten Lagen ohne Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens. Damit sei Plansatz 2.6.9.6 (Z) 1 unzulässig enger als der Regelungsrahmen des Landesentwicklungsplans.
67 
Dieser Auffassung zur Reichweite der Ausnahmen von der Zielbindung in Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 4.7.2012 (a.a.O., juris Rn. 70) eine Absage erteilt. Der Senat hat aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 gefolgert, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürften und in diesem Zusammenhang ferner darauf hingewiesen, dass der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nur in diesem Sinn zu verstehen sei.
68 
An dieser Auslegung hält der Senat auch in Ansehung des Vorbringens der Antragstellerin fest. Der Wortlaut der Vorschrift gibt für ein anderes Verständnis der Vorschrift nichts her. Die Auffassung der Antragstellerin lässt sich auch mit der Begründung des Plansatzes im Landesentwicklungsplan nicht vereinbaren. Auf S. 36 der Begründung des Landesentwicklungsplans heißt es:
69 
„Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig in städtebaulich integrierten Lagen innerhalb des Bebauungszusammenhangs ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Bei Vorhaben, die auf Grund ihres Warenangebots nur geringe Auswirkungen auf die innerörtliche Einzelhandelsstruktur und damit auf die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne erwarten lassen oder auf Grund der Beschaffenheit der Waren für Stadt- und Ortskerne nicht geeignet sind, ist eine Ansiedlung in städtebaulichen Randlagen möglich. Die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte ist in der Regel als wesentlich beeinträchtigt anzusehen, wenn dort wegen des zu erwartenden Kaufkraftabflusses Geschäftsaufgaben drohen.“
70 
Als einzige Fälle, in denen Einzelhandelsgroßprojekte auch in städtebaulich nicht integrierten Lagen ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden können, werden danach Vorhaben genannt, die auf Grund ihres Warenangebots nur geringe Auswirkungen auf die innerörtliche Einzelhandelsstruktur und damit auf die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne erwarten lassen oder auf Grund der Beschaffenheit der Waren für Stadt- und Ortskerne nicht geeignet sind. Ein Hinweis darauf, dass über diese Fälle hinaus auch in anderen Fallgestaltungen von der Vorgabe in 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 abgewichen werden dürfe, findet sich nicht. Der Vergleich mit der Begründung zu Plansatz 3.3.7 legt vielmehr das Gegenteil nahe. Denn zu der Vorgabe in Plansatz 3.3.7, nach der Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig sind, heißt es in der Begründung (vgl. Seite 36), dass von dieser Regelung über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus auch in atypischen Fällen abgewichen werden dürfe.
71 
b) Von diesem durch Sätze 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 vor-gegebenen Regelungsrahmen weicht der Antragsgegner durch die Fassung seines Plansatzes 2.6.9.6 (Z) 1, wonach zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte nur in Vorranggebieten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen, nicht ab.
72 
5. Der angefochtene Plansatz leidet an keinem zu seiner Unwirksamkeit führenden Abwägungsfehler.
73 
Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Eine vergleichbare Verpflichtung sieht § 3 Abs. 2 Satz 1 LplG vor. Das stellt Anforderungen an den Abwägungsvorgang (a) und das Abwägungsergebnis (b).
74 
a) Nach Ansicht der Antragstellerin ist die vom Antragsgegner vorgenommene Abwägung fehlerhaft, da der Antragsgegner vor der Darstellung der Vorranggebiete in der Raumnutzungskarte auf ihrer Gemarkung die Eignung der Flächen und die Versorgungssituation nicht ermittelt habe. Ob das zutrifft, bedarf im Rahmen des vorliegenden Verfahrens keiner Entscheidung, da die damit gerügten Fehler im Abwägungsvorgang, sofern sie vorliegen sollten, nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG unbeachtlich geworden sind.
75 
Nach dieser Bestimmung werden nach § 12 Abs. 3 ROG beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Regionalplans gegenüber der zuständigen Stelle geltend gemacht worden sind. Der Antragsgegner hat in der öffentlichen Bekanntmachung der Erteilung der Genehmigung der Teilfortschreibung am 28.1.2011 ordnungsgemäß über die Voraussetzung für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften - insbesondere innerhalb der Jahresfrist - sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen (§ 12 Abs. 5 Satz 2 ROG). Die Antragstellerin hat aber die Rüge unzureichender Ermittlungen erst mit einem Schriftsatz, der im April 2012 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen ist, geltend gemacht, und damit deutlich nach Ablauf der Jahresfrist. Etwaige Mängel des Abwägungsvorgangs sind damit unbeachtlich geworden.
76 
aa) Der Umstand, dass die Antragstellerin die von ihr geltend gemachten Ermittlungsfehler bereits während beider Offenlagen und damit vor Inkraftsetzung der Teilfortschreibung gerügt hatte, ändert daran nichts. § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG will erreichen, dass der Plangeber in angemessener Zeit Klarheit über die Gültigkeit seines Plans erhält. Während des Aufstellungsverfahrens erhobene Rügen müssen deshalb nach der Bekanntmachung des Plans noch einmal vorgebracht werden, um den Eintritt der Rechtsfolge des § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG zu verhindern (vgl. zu den vergleichbaren Planerhaltungsvorschriften für Bebauungspläne in § 244 Abs. 2 BauGB a.F. bzw. § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB BVerwG, Beschl. v. 11.11.1998 - 4 BN 50.98 - NVwZ-RR 1999, 424; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.7.2012 - 10 D 47/10.NE - UPR 2012, 452; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 215 Rn. 38 m.w.N.).
77 
bb) Ebenso scheidet es aus, Ermittlungsfehler, die dem Abwägungsvorgang (§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG) zuzurechnen sind, bei einer bestimmten Schwere als Fehler im Abwägungsergebnis auszulegen und damit der der Planerhaltung dienenden Regelung in § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG zu entziehen (so aber Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 25; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2013, § 215 BauGB Rn. 14 zur vergleichbaren Planerhaltungsvorschrift im BauGB). Eine solche Gesetzesauslegung entgegen dem Wortlaut von § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG ist verfassungsrechtlich nicht geboten. Sie lässt sich insbesondere nicht damit begründen, dass das Abwägungsgebot nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Ausdruck des verfassungsrechtlich im Rechtsstaatsgebot wurzelnden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist. Der Umstand, dass das Abwägungsgebot insoweit eine verfassungsrechtliche Komponente hat, schließt es nicht aus, dass der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen dieses Gebot differenziert regelt. Das gilt umso mehr, als auch die Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, denen die Regelung § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG dient, ihre Wurzel im Verfassungsrecht haben (vgl. Gaentzsch, Fehler bei der Aufstellung von Bauleitplänen, in: Festschrift für Weyreuther, 1993, S. 249, 265). Der Ausschluss von Einwendungen durch Fristablauf ist dementsprechend ein gängiges Rechtsinstitut. Parallelen finden sich z.B. bei der Präklusion im Planfeststellungsverfahren oder beim Institut der Bestandskraft. Eine einschränkende Auslegung des § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG führte zudem zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Bestimmung, wann ein Fehler im Abwägungsvorgang „hinreichend schwerwiegend“ ist, um der Anwendung der Vorschrift entzogen zu sein.
78 
b) Dem Antragsgegner ist auch kein Fehler im Abwägungsergebnis unterlaufen. Von einem Fehler im Abwägungsergebnis kann nur dann ausgegangen werden, wenn die erforderliche Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil andernfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 - BauR 2011, 225; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 4.7.2012 - 10 D 47/10.NE - UPR 2012, 452; OVG Sachsen, Urt. v. 1.7.2011 - 1 C 25/08 - NuR 2012, 58). Das ist hier nicht der Fall. Mit ihrer gegenteiligen Auffassung überschätzt die Antragstellerin die Intensität des mit dem angefochtenen Plansatz verbundenen Eingriffs in ihre Planungshoheit (aa). Sie bestreitet zudem zu Unrecht das Vorliegen eines Handlungsbedarfs auf der Seite des Antragsgegners (bb).
79 
aa) Die Antragstellerin überzeichnet die Intensität des unzweifelhaft gegebenen Eingriffs in ihre Planungshoheit in mehrfacher Weise.
80 
Sie blendet aus, dass der Eingriff nur einen bestimmten Projekttyp betrifft (zentrenrelevante Einzelhandelsgroßbetriebe) und ihre Planungshoheit für alle übrigen planbaren Projekte durch den angefochtenen Plansatz nicht beschnitten wird. Auch hinsichtlich zentrenrelevanter Einzelhandelsgroßbetriebe verbleibt ihr noch ein gewisser Planungsspielraum. Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass die Entscheidung über den Ort der Ansiedlung eines Einzelhandelsgroßprojekts für zentrenrelevante Sortimente durch die gebietsscharfe Festlegung der Vorranggebiete bereits auf der regionalplanerischen Ebene abschließend gefallen sei. Das trifft in dieser Allgemeinheit nicht zu. Darüber, wo innerhalb der beiden zusammen rund 21 ha großen - Vorrangflächen ein solches Projekt realisiert werden soll, hat vielmehr allein die Antragstellerin zu entscheiden. Unter Einzelhandelsgroßprojekten sind zudem nach der bereits erwähnten Definition in der Begründung zu Plansatz 2.6.9.2 (Z) 1 der Teilfortschreibung (vgl. S. 10) nur die in § 11 Abs. 3 BauNVO aufgeführten Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und andere großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher zu verstehen, von denen nicht nur unwesentliche Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung ausgehen können. Wie es in der Begründung weiter heißt, sind dementsprechend „großflächige Nahversorgungsmärkte, die ausschließlich der wohnortnahen Nahversorgung dienen und von denen nachweislich keine wesentlichen Auswirkungen auf die Ziele der Raumordnung ausgehen“, auch außerhalb der Vorranggebiete zulässig. Weiter ermöglicht die als Anlage zur Begründung der Teilfortschreibung angefügte Sortimentsliste (vgl. S. 24) in begründeten Einzelfällen eine Anpassung an besondere örtliche Verhältnisse und damit eine angepasste Steuerung der von der Sperrwirkung der Ausschlussgebiet (vgl. § 11 Abs. 7 Satz 5 LplG) umfassten Einzelhandelsgroßprojekte.
81 
Es trifft entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch nicht zu, dass der angefochtene Plansatz in seiner Wirkung über das von Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP festgelegte Integritätsgebot, wonach Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen, hinausgeht. Wie bereits unter 4. ausgeführt, ist das nicht der Fall. Die von der Antragstellerin beklagten Eingriffe in ihre Planungshoheit werden vielmehr im Wesentlichen bereits durch die Zielfestlegung in Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 bewirkt. Dass dieser seinerseits wegen eines Verstoßes gegen die kommunale Planungshoheit unwirksam sei, behauptet auch die Antragstellerin nicht und entspricht auch nicht der Rechtsprechung des Senats (Urt. d. Senats v. 4.7.2012 - 3 S 351/11 - BauR 2013, 425, juris Rn. 71 ff.). Schließlich rügt die Antragstellerin auch nicht, dass die in der Raumnutzungskarte festgelegten Vorranggebiete auf ihrer Gemarkung die „städtebaulich integrierten Standorte“ nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP fehlerhaft abgrenzten.
82 
bb) Die Antragstellerin verneint ferner zu Unrecht einen regionalplanerischen Handlungsbedarf zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche in den Kommunen.
83 
Zwar standen dem Antragsgegner schon bislang Instrumente zum Schutz zentraler Versorgungsbereiche zur Verfügung (vgl. insbesondere das Planungsgebot in § 21 Abs. 1 LplG, den Antrag auf Erlass einer Untersagung im Einzelfall nach § 20 LplG und die Befugnis nach § 22 Abs. 1 LplG, gegen die Zulassung von Einzelhandels(groß)projekten zu klagen; vgl. dazu Nonnenmacher, Kommunen und Raumordnung, 2. Teil, VBlBW 2008, 201, 204 f.; Sparwasser, Einzelhandelssteuerung in der Regionalplanung, VBlBW 2008, 171, 173 ff.). Bei daraus entstandenen Rechtsstreitigkeiten bestand aber unter Geltung von Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 i.V.m. Plansatz 2.6.9 (Z) des Regionalplans des Antragsgegners a.F. die Schwierigkeit, dass nicht definiert ist, was „städtebaulich integrierte Lagen“ sind, und damit die Darlegungslast weitgehend beim Antragsgegner lag. Die „gebietsscharfe“ Festlegung von Vorrang- und Ausschlussgebieten verlagert dagegen die Darlegungslast künftig auf die jeweilige Kommune. Dass auch insoweit Unsicherheiten verbleiben, etwa die Kommune die Möglichkeit hat, vorzutragen, ihr zentrenrelevantes Einzelhandelsprojekt sei eines, das im Sinne von Plansatz 2.9.6.2 (Z) 1 ausschließlich der Nahversorgung diene, ändert daran nichts.
84 
Der Antragstellerin ist im Übrigen entgegen zu halten, dass auch der von ihr mit einer Einzelhandelsuntersuchung im Jahr 2007 beauftragte Gutachter Dr. A. bezogen auf das Gebiet der Antragstellerin Handlungsbedarf gesehen hat, da sich bei Betrachtung der räumlichen Verteilung des Warenangebots auf gesamtstädtischer Ebene zeige, dass der an nicht integrierten Standorten angesiedelte Einzelhandel - auch hinsichtlich üblicherweise zentrenrelevanter Sortimente - relativ hohe Anteile verzeichne. Der Gutachter hat daraus das Fazit gezogen (S. 59), dass zur langfristigen Sicherung bzw. Stärkung der schützenswerten Bereiche Innenstadt und zentraler Bereich K. zukünftig keine weiteren Ansiedlungen von zentrenrelevanten Sortimenten an nicht integrierten Standorten mehr erfolgen sollten.
III.
85 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
86 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
87 
Beschluss vom 19. November 2013
88 
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.3 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit endgültig auf 60.000 EUR festgesetzt.
89 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
Die verkürzte Darstellung bedingt, dass eine vollständige Beschreibung der relevanten Rechtslage hier nicht möglich ist und daher eine professionelle Beratung nicht ersetzt. Trotz sorgfältiger Bearbeitung bleibt eine Haftung ausgeschlossen.

Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11

Urteilsbesprechungen zu Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11

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(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

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(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11 zitiert 20 §§.

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(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

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Baugesetzbuch - BBauG | § 2 Aufstellung der Bauleitpläne

(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen. (2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können

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(1) Als sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden. (2) Für sonstige Sondergebiete sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzuste

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Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 2 Grundsätze der Raumordnung

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 15. Nov. 2012 - 8 S 2525/09

bei uns veröffentlicht am 15.11.2012
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Tenor Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Absatz 1 des Regionalplans des Verbands Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 wird für unwirksam erklärt.Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen.Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.Die Revision wird nich
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Tenor Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte
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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 21. Sept. 2010 - 3 S 324/08

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Tenor Der Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Gemeinde Offenau vom 06. März 2007 wird für unwirksam erklärt.Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.Die Revision wird zugelassen. Tatbestand   1 Die Antragstellerin ist ein
Baugenehmigung BebauungsplanNutzungsuntersagung und -änderungSonstigesNachbarrecht

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 17. Dez. 2009 - 3 S 2110/08

bei uns veröffentlicht am 17.12.2009
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Tenor Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen. Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des
Baugenehmigung BebauungsplanNutzungsuntersagung und -änderungSonstigesVerwaltungsrecht
1 Urteil(e) in unserer Datenbank zitieren Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Nov. 2013 - 3 S 3356/11.

Verwaltungsgericht Mainz Urteil, 16. Nov. 2016 - 3 K 1535/15.MZ

bei uns veröffentlicht am 16.11.2016
Verwaltungsgericht Mainz
Tenor Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 3) und 4). Die Beigeladenen zu 1) und 2) tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Baugenehmigung BebauungsplanNutzungsuntersagung und -änderungandereVerwaltungsrecht

Referenzen

Baunutzungsverordnung - BauNVO | § 11 Sonstige Sondergebiete

(1) Als sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden.

(2) Für sonstige Sondergebiete sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Als sonstige Sondergebiete kommen insbesondere in Betracht
Gebiete für den Fremdenverkehr, wie Kurgebiete und Gebiete für die Fremdenbeherbergung, auch mit einer Mischung von Fremdenbeherbergung oder Ferienwohnen einerseits sowie Dauerwohnen andererseits,
Ladengebiete,
Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe,
Gebiete für Messen, Ausstellungen und Kongresse,
Hochschulgebiete,
Klinikgebiete,
Hafengebiete,
Gebiete für Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien, wie Windenergie und solare Strahlungsenergie, dienen.

(3)

1.
Einkaufszentren,
2.
großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können,
3.
sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den in Nummer 2 bezeichneten Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind,
sind außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Auswirkungen im Sinne des Satzes 1 Nummer 2 und 3 sind insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in Satz 1 bezeichneten Betriebe, auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden, auf das Orts- und Landschaftsbild und auf den Naturhaushalt. Auswirkungen im Sinne des Satzes 2 sind bei Betrieben nach Satz 1 Nummer 2 und 3 in der Regel anzunehmen, wenn die Geschossfläche 1 200 m2überschreitet. Die Regel des Satzes 3 gilt nicht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen bereits bei weniger als 1 200 m2Geschossfläche vorliegen oder bei mehr als 1 200 m2Geschossfläche nicht vorliegen; dabei sind in Bezug auf die in Satz 2 bezeichneten Auswirkungen insbesondere die Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und das Warenangebot des Betriebs zu berücksichtigen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.

(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 2 Aufstellung der Bauleitpläne

(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.

(2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.

(3) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.

(4) Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden. Die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist. Die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder Bebauungsplanverfahren durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe g vor, sind deren Bestandsaufnahmen und Bewertungen in der Umweltprüfung heranzuziehen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 2 Grundsätze der Raumordnung

(1) Die Grundsätze der Raumordnung sind im Sinne der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung nach § 1 Abs. 2 anzuwenden und durch Festlegungen in Raumordnungsplänen zu konkretisieren, soweit dies erforderlich ist.

(2) Grundsätze der Raumordnung sind insbesondere:

1.
Im Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und in seinen Teilräumen sind ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse anzustreben. Dabei ist die nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern, nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Innovation sind zu unterstützen, Entwicklungspotenziale sind zu sichern und Ressourcen nachhaltig zu schützen. Diese Aufgaben sind gleichermaßen in Ballungsräumen wie in ländlichen Räumen, in strukturschwachen wie in strukturstarken Regionen zu erfüllen. Demographischen, wirtschaftlichen, sozialen sowie anderen strukturverändernden Herausforderungen ist Rechnung zu tragen, auch im Hinblick auf den Rückgang und den Zuwachs von Bevölkerung und Arbeitsplätzen; regionale Entwicklungskonzepte und Bedarfsprognosen der Landes- und Regionalplanung sind einzubeziehen. Auf einen Ausgleich räumlicher und struktureller Ungleichgewichte zwischen den Regionen ist hinzuwirken. Die Gestaltungsmöglichkeiten der Raumnutzung sind langfristig offenzuhalten.
2.
Die prägende Vielfalt des Gesamtraums und seiner Teilräume ist zu sichern. Es ist dafür Sorge zu tragen, dass Städte und ländliche Räume auch künftig ihre vielfältigen Aufgaben für die Gesellschaft erfüllen können. Mit dem Ziel der Stärkung und Entwicklung des Gesamtraums und seiner Teilräume ist auf Kooperationen innerhalb von Regionen und von Regionen miteinander, die in vielfältigen Formen, auch als Stadt-Land-Partnerschaften, möglich sind, hinzuwirken. Die Siedlungstätigkeit ist räumlich zu konzentrieren, sie ist vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten. Der Freiraum ist durch übergreifende Freiraum-, Siedlungs- und weitere Fachplanungen zu schützen; es ist ein großräumig übergreifendes, ökologisch wirksames Freiraumverbundsystem zu schaffen. Die weitere Zerschneidung der freien Landschaft und von Waldflächen ist dabei so weit wie möglich zu vermeiden; die Flächeninanspruchnahme im Freiraum ist zu begrenzen.
3.
Die Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastrukturen der Daseinsvorsorge, insbesondere die Erreichbarkeit von Einrichtungen und Angeboten der Grundversorgung für alle Bevölkerungsgruppen, ist zur Sicherung von Chancengerechtigkeit in den Teilräumen in angemessener Weise zu gewährleisten; dies gilt auch in dünn besiedelten Regionen. Die soziale Infrastruktur ist vorrangig in Zentralen Orten zu bündeln; die Erreichbarkeits- und Tragfähigkeitskriterien des Zentrale-Orte-Konzepts sind flexibel an regionalen Erfordernissen auszurichten. Es sind die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen. Dem Schutz kritischer Infrastrukturen ist Rechnung zu tragen. Es sind die räumlichen Voraussetzungen für nachhaltige Mobilität und ein integriertes Verkehrssystem zu schaffen. Auf eine gute Erreichbarkeit der Teilräume untereinander durch schnellen und reibungslosen Personen- und Güterverkehr ist hinzuwirken. Vor allem in verkehrlich hoch belasteten Räumen und Korridoren sind die Voraussetzungen zur Verlagerung von Verkehr auf umweltverträglichere Verkehrsträger wie Schiene und Wasserstraße zu verbessern. Raumstrukturen sind so zu gestalten, dass die Verkehrsbelastung verringert und zusätzlicher Verkehr vermieden wird.
4.
Der Raum ist im Hinblick auf eine langfristig wettbewerbsfähige und räumlich ausgewogene Wirtschaftsstruktur und wirtschaftsnahe Infrastruktur sowie auf ein ausreichendes und vielfältiges Angebot an Arbeits- und Ausbildungsplätzen zu entwickeln. Regionale Wachstums- und Innovationspotenziale sind in den Teilräumen zu stärken. Insbesondere in Räumen, in denen die Lebensverhältnisse in ihrer Gesamtheit im Verhältnis zum Bundesdurchschnitt wesentlich zurückgeblieben sind oder ein solches Zurückbleiben zu befürchten ist (strukturschwache Räume), sind die Entwicklungsvoraussetzungen zu verbessern. Es sind die räumlichen Voraussetzungen für die vorsorgende Sicherung sowie für die geordnete Aufsuchung und Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen zu schaffen. Den räumlichen Erfordernissen für eine kostengünstige, sichere und umweltverträgliche Energieversorgung einschließlich des Ausbaus von Energienetzen ist Rechnung zu tragen. Ländliche Räume sind unter Berücksichtigung ihrer unterschiedlichen wirtschaftlichen und natürlichen Entwicklungspotenziale als Lebens- und Wirtschaftsräume mit eigenständiger Bedeutung zu erhalten und zu entwickeln; dazu gehört auch die Umwelt- und Erholungsfunktion ländlicher Räume. Es sind die räumlichen Voraussetzungen für die Land- und Forstwirtschaft in ihrer Bedeutung für die Nahrungs- und Rohstoffproduktion zu erhalten oder zu schaffen.
5.
Kulturlandschaften sind zu erhalten und zu entwickeln. Historisch geprägte und gewachsene Kulturlandschaften sind in ihren prägenden Merkmalen und mit ihren Kultur- und Naturdenkmälern sowie dem UNESCO-Kultur- und Naturerbe der Welt zu erhalten. Die unterschiedlichen Landschaftstypen und Nutzungen der Teilräume sind mit den Zielen eines harmonischen Nebeneinanders, der Überwindung von Strukturproblemen und zur Schaffung neuer wirtschaftlicher und kultureller Konzeptionen zu gestalten und weiterzuentwickeln. Es sind die räumlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Land- und Forstwirtschaft ihren Beitrag dazu leisten kann, die natürlichen Lebensgrundlagen in ländlichen Räumen zu schützen sowie Natur und Landschaft zu pflegen und zu gestalten.
6.
Der Raum ist in seiner Bedeutung für die Funktionsfähigkeit der Böden, des Wasserhaushalts, der Tier- und Pflanzenwelt sowie des Klimas einschließlich der jeweiligen Wechselwirkungen zu entwickeln, zu sichern oder, soweit erforderlich, möglich und angemessen, wiederherzustellen. Bei der Gestaltung räumlicher Nutzungen sind Naturgüter sparsam und schonend in Anspruch zu nehmen; Grundwasservorkommen und die biologische Vielfalt sind zu schützen. Die erstmalige Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke ist zu verringern, insbesondere durch quantifizierte Vorgaben zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme sowie durch die vorrangige Ausschöpfung der Potenziale für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, für die Nachverdichtung und für andere Maßnahmen zur Innenentwicklung der Städte und Gemeinden sowie zur Entwicklung vorhandener Verkehrsflächen. Beeinträchtigungen des Naturhaushalts sind auszugleichen, den Erfordernissen des Biotopverbundes ist Rechnung zu tragen. Für den vorbeugenden Hochwasserschutz an der Küste und im Binnenland ist zu sorgen, im Binnenland vor allem durch Sicherung oder Rückgewinnung von Auen, Rückhalteflächen und Entlastungsflächen. Der Schutz der Allgemeinheit vor Lärm und die Reinhaltung der Luft sind sicherzustellen. Den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes ist Rechnung zu tragen, sowohl durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, als auch durch solche, die der Anpassung an den Klimawandel dienen. Dabei sind die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien, für eine sparsame Energienutzung sowie für den Erhalt und die Entwicklung natürlicher Senken für klimaschädliche Stoffe und für die Einlagerung dieser Stoffe zu schaffen. Die nachhaltige Entwicklung im Meeresbereich ist unter Anwendung eines Ökosystemansatzes gemäß der Richtlinie 2014/89/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 2014 zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumplanung (ABl. L 257 vom 28.8.2014, S. 135) zu unterstützen.
7.
Den räumlichen Erfordernissen der Verteidigung und des Zivilschutzes ist Rechnung zu tragen.
8.
Die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt der Europäischen Union und im größeren europäischen Raum sowie für den Ausbau und die Gestaltung der transeuropäischen Netze sind zu gewährleisten. Raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen der Europäischen Union und der europäischen Staaten ist Rechnung zu tragen. Die Zusammenarbeit der Staaten und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Städte und Regionen sind zu unterstützen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 04. Juli 2012 - 3 S 351/11

Tenor

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte. Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen, soweit das Bundesverwaltungsgericht über diese noch nicht entschieden hat, die Klägerin und die Beigeladene ebenfalls je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin und die Beigeladene begehren die Verpflichtung des beklagten Landes, für die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten die Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.
2 
Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein ...-Einrichtungshaus einschließlich ergänzender Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 41.000 m². Am 31.05.2007 ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die von der Beigeladenen beabsichtigte Errichtung eines ...-Einrich-tungshauses mit ca. 25.500 m² Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 m² Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 m² Verkaufsfläche auf der Gemarkung der Klägerin unmittelbar westlich der Bundesautobahn A 5 und südlich der R... Straße/R... Straße. Der geplante Standort liegt überwiegend im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise ein Gewerbegebiet und teilweise ein Industriegebiet festsetzt, und - zu einem geringen Teil - im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Im Baisert“. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens der Gesellschaft ......- ... ... vom Mai 2007: Wirkungsanalyse ...-Einrichtungshaus, Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt in Raststatt - im Folgenden: ...-Gutachten 2007 - umfassen die 25.500 m² Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 m² Möbel-Kernsortiment, 4.650 m² zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 m² nicht zentrenrele-vante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 m² zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 m² nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 m² zentrenrelevante Randsortimente. Für das ...-Einrichtungshaus sind ca. 2.300 Stellplätze vorgesehen. Die Klägerin ist nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) als Mittelzentrum eingestuft.
3 
Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des LEP 2002 und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raum-ordnungsrechtliche Kongruenzgebot. Die beantragte Zielabweichung sei unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletzt würden.
4 
Die von der Klägerin erhobene Klage auf Feststellung, dass dem Vorhaben der Beigeladenen keine verbindlichen Ziele der Raumordnung entgegenstehen, hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten, die vorsorglich beantragte Zielabweichung zuzulassen, wies das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - ab.
5 
Der Senat hat mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - (VBlBW 2010, 357) die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen zurückgewiesen. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot hätten Zielqualität. Das Ansiedlungsvorhaben widerspreche diesen verbindlichen Zielen. Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Ziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstoße, könne offenbleiben. Die Verpflichtungsklage sei ebenfalls unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene hätten keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung, weil das Vorhaben Grundzüge der Planung i.S.d. § 24 LplG berühre. Wegen der weiteren Begründung wird auf das in den VBlBW 2010, 357 abgedruckte Urteil des Senats verwiesen.
6 
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die - vom Senat zugelassenen - Revisionen mit Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821) das Berufungsurteil teilweise aufgehoben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zwar sei die Auffassung des Senats, dass das Vorhaben dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot als Ziele des Landesentwicklungsplans widerspreche, nicht zu beanstanden. Jedoch müsse über die Verpflichtungsklage der Klägerin, eine Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans zuzulassen, erneut entschieden werden. Die Auffassung des Senats, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehörten, die "als Grundzüge der Planung" die Planungskonzeption des LEP 2002 trügen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmten, sei als Ergebnis der Auslegung des LEP, der dem irreversiblen Landesrecht angehöre, zwar bindend. Die Schlussfolgerung, dass ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert werde, in jedem Fall die planerische Grundentscheidung berühre, verkenne aber, dass es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls ankomme, ob die Grundzüge der Planung berührt würden. Daraus, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlaubten, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (NVwZ 2011, 821) verwiesen.
7 
Die Klägerin beantragt zuletzt,
8 
1. das vorangegangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - abzuändern und
9 
2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 zu verpflichten, die beantragte Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen;
10 
3. festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft; fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen;
11 
4. die Anträge zu 2. und 3. auf die Verwirklichung ausschließlich des ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken.
12 
Weiterhin erklärt die Klägerin, sie schließe sich dem Klagantrag Ziff. 6 der Beigeladenen an.
13 
Zur Begründung verweist die Klägerin hinsichtlich des Kongruenzgebots, des Integrationsgebots und des Beeinträchtigungsverbots auf ihr Vorbringen und das der Beigeladenen vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe, dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg und dem Bundesverwaltungsgericht. Die Zielabweichung vom Kongruenzgebot sei begründet, da die Region Mittlerer Oberrhein „...-mäßig“ unterversorgt sei, das Oberzentrum Karlsruhe trotz intensiver Suche keinen geeigneten Standort für einen ...-Möbelmarkt habe anbieten können, Möbelhäuser wie ... branchenüblich den Verflechtungsbereich der Standortgemeinden überschritten und mit den „Markenartikeln“ in der jeweiligen Innenstadt regelmäßig gar nicht in Konkurrenz träten, sondern unter Umständen sogar deren Geschäft belebten, die Klägerin unter den Gesichtspunkten Entwicklungsdynamik, Arbeitsplatzzentralität und Einzelhandelszentralität de facto bereits die Merkmale eines kleineren Oberzentrums aufweise und sie im Interesse des Erhalts der Einzelhandelszentralität und der Funktion der Innenstadt sowie zur Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung bereits seit 2001 in einer Vielzahl von Fällen bauplanerische Festsetzungen i.S.d. Ausschlusses des Einzelhandels oder seiner Begrenzung getroffen habe. Ergänzend sei zu nennen, dass die autobahnnahe, überaus verkehrsgünstige Lage des geplanten Vorhabens an der Kreuzung einer Nord-Süd- und einer Ost-West-Achse im Herzen der Region und damit auch im Herzen des Verflechtungsbereichs des Oberzentrums Karlsruhe liege. Gegenüber einem ...-Markt im Oberzentrum sei mit allenfalls geringfügigen, auf jeden Fall aber nicht spürbaren Mehrverkehr zu rechnen. Weiterhin sei auf die Notwendigkeit der Bildung eines Gegengewichts im Sinne eines besonders attraktiven Einzelhandelsangebots gegenüber dem unmittelbaren an der Grenze der Region in R.../Elsass errichteten FOC hinzuweisen. Schließlich erschwere die Vielzahl zentraler Orte bzw. Mittelzentren auf engem Raum mit räumlich begrenzten Verflechtungsbereichen die Einhaltung des Kongruenzgebots. Bei der Entscheidung über die Abweichung von Soll-Zielen des Kongruenzgebots und des Integrationsgebots dürften diese raumordnerischen Zielvorgaben nicht gewissermaßen absolut betrachtet werden. Sie müssten vielmehr mit der gemeindlichen Planungshoheit, der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Standortwahl der Vorhaben-trägerin und mit der Niederlassungsfreiheit in ein angemessenes Verhältnis gesetzt werden. Unter Berücksichtigung all dessen könne die Ermessensentscheidung der Raumordnungsbehörde danach eigentlich nur auf eine „Zulassung der Abweichung“ lauten. Dies gelte insbesondere deshalb, weil das Beeinträchtigungsverbot nicht tangiert werde. Schließlich werde der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten, eine Zielabweichung nicht zuzulassen, den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur Niederlassungsfreiheit insbesondere von Einzelhandelsgroßbetrieben nicht gerecht. Die Erforderlichkeit raumordnungsrechtlicher Vorgaben für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe müsse konkret belegt bzw. durch die Angabe genauer Tatsachen glaubhaft gemacht werden. Dem genüge die Heranziehung der Anhalts-werte im Einzelhandelserlass nicht.
14 
Die Beigeladene beantragt zuletzt,
15 
das Urteil des VG Karlsruhe vom 26.06.2008 - 2 K 2099/07 - abzuändern und
16 
1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 21.06.2007 zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...- Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Zielen aus Plansatz 3.3.7.1 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und Plansatz 2.5.3 (3) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Kongruenzgebote) beantragt hat, und
17 
2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 weder Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg noch die Plansätze 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung entgegenstehen,
18 
3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat,
19 
4. weiter hilfsweise den Bescheid des Beklagten, Regierungspräsidium Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 erneut zu entscheiden,
20 
5. die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken;
21 
6. höchst hilfsweise das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes gemäß Art. 267 AEUV einzuholen, zu folgenden Fragen:
22 
a) Ist Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort gewährleistete Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstehen, die die Ansiedlung einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung verbietet, sofern mehr als 30 % des Umsatzes dieser Einzelhandelseinrichtung durch Kunden generiert werden, die ihren Wohnsitz außerhalb eines festgelegten Verflechtungsbereichs der Standortgemeinde haben?
23 
b) Sind Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort niedergelegte Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer nationalen Vorschrift entgegenstehen, die die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen mit mehr als 800 m² Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente außerhalb bestimmter in der Landes- oder Regionalplanung festgelegter integrierter Lagen verbietet?
24 
Zur Begründung trägt die Beigeladene im Wesentlichen vor:
25 
Der Widerspruch des ...-Ansiedlungsvorhabens zum landes- und regionalplanerischen Kongruenzgebot könne im Wege der Zielabweichung ausgeräumt werden, da die Voraussetzungen der Zielabweichung vorlägen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben sei am Standort R... raumordnerisch vertretbar. Sowohl die regionale Situation als auch die Besonderheiten des ...-Ansiedlungsvorhabens seien derart atypisch, dass eine Vorbildwirkung für andere Fälle nicht entstehe. Die raumstrukturelle Besonderheit sei durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren (Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl) auf engem Raum gekennzeichnet. Dies habe zur Folge, dass das 30 %-Kriterium aus Ziff. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses 2001 leicht sehr weit überschritten werde. Diese atypische Situation sei mit der Lage im übrigen Geltungsbereich des LEP 2002 sowie im nördlichen Verbandsgebiet des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein nicht vergleichbar. ...-Einrichtungshäuser seien im Bereich des großflächigen Einzelhandels singulär. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch nicht Grundzüge der Planung. Dies gelte sowohl für die allgemeine Struktur des Zentrale-Orte-Konzepts als auch für die konkreten planerischen Ziele, die mit den Regelungen des Kongruenzgebots verfolgt würden, und insbesondere unter Berücksichtigung des höherrangigen Rechts der Europäischen Union. Auch andere Ziele der Raumordnung stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben nicht entgegen. Ein ...-Einrichtungshaus entspreche dem definierten Versorgungs-auftrag des Mittelzentrums R..., weil es sich um eine Einkaufsmöglichkeit des gehobenen Bedarfs und um kein Spezialfachgeschäft handle, das typisch für ein Oberzentrum wäre (Plansatz 2.5.9 Abs. 1 Satz 1 LEP 2002). Der Zweck des Kongruenzgebots werde nicht wesentlich tangiert, weil eine Zersiedelung oder ein Verstoß gegen den Grundsatz flächensparender Raumnutzung am konkreten Standort in Rastatt - in unmittelbarer Nähe der BAB 5 als zentraler Infrastrukturachse - nicht zu befürchten sei. Auch das Ziel der Verkehrsvermeidung werde durch das Vorhaben nicht gefährdet, sondern sogar befördert. Die Fahrtzeit zu den nächstgelegenen ...-Einrichtungshäusern in Walldorf und Freiburg werde durch das Ansiedlungsvorhaben für die in 60-Minuten-Fahrzeitradius lebenden ca. 1,2 Millionen Einwohner insgesamt um ca. 32 % verkürzt. Die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses in Karlsruhe als dem nach dem Kongruenzgebot „idealtypischen“ Alternativstandort im Oberzentrum Karlsruhe würde zu keiner höheren Reduzierung der ...-Kundenverkehre führen. Vor diesem Hintergrund sei die Zulassung einer Zielabweichung auch unionsrechtlich geboten. Das dem Grunde nach anerkannte Interesse an der effektiven Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur und der Vermeidung unnötigen Verkehrs rechtfertige eine Beschränkung der unionsrechtlich gewährleisteten Niederlassungsfreiheit nur dann, wenn die Ausgestaltungen des Kongruenzgebots im konkreten Fall zur Erreichung dieser Ziele auch tatsächlich erforderlich seien. Dies müsse durch eine Untersuchung belegt sein, woran es vorliegend im Übrigen fehle.
26 
Das ...-Ansiedlungsvorhaben entspreche den Vorgaben des landesplanerischen und des regionalplanerischen Beeinträchtigungsverbots, da es weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich noch die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte im Einzugsbereich in rechtlich relevanter Weise beeinträchtige. Das ...-Gutachten Mai 2007 weise plausibel nach, dass die Anhaltspunkte von Ziff. 3.2.2.3 Abs. 3 des Einzelhandelserlasses 2001 zur Ermittlung etwaiger Beeinträchtigungen (10 %- und 20 %-Schwellen) weder für das Möbelkernsortiment noch für die zentrenrelevanten oder die nicht-zentrenrele-vanten Nebensortimente in erheblicher Weise überschritten würden. Die Stellungnahme der ... vom 13.05.2011 bestätige, dass die wesentlichen Ergebnisse dieses Gutachtens hinsichtlich der Flächenproduktivität von ...-Einrichtungshäusern und bezüglich des Einzelhandelsbesatzes im Einzugsgebiet nach wie vor aktuell seien. Entwicklungen, die höhere als die seinerzeit berechneten Umsatzumverteilungen erwarten ließen, habe es im Einzugsgebiet nicht gegeben.
27 
Die Klägerin habe gegenüber dem Beklagten auch einen Anspruch auf Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Ermessensreduzierung auf Null ergebe sich aus der kommunalen Planungshoheit der Klägerin. Durch eine strikte Anwendung des Kongruenzgebots werde die kommunale Planungshoheit der Klägerin unverhältnismäßig beschränkt. Grund hierfür seien die besonderen raumstrukturellen Gegebenheiten im südlichen Verbandsgebiet der Region Mittlerer Oberrhein, nämlich die Ansammlung zahlreicher Mittelzentren auf engem Raum. Hierauf weise die Begründung des Regionalplans hinsichtlich der Anwendung der Schwellenwerte des Einzelhandelserlasses zur Auslegung des Kongruenzgebots auch ausdrücklich hin (Nr. 2.5.3 [3] Satz 2 LEP 2001). Ferner gebiete die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen die Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Beigeladene habe verschiedene Standorte im benachbarten Oberzentrum Karlsruhe unter Berücksichtigung zahlreicher Varianten geprüft und gleichwohl keinen geeigneteren Standort gefunden. Werde die Ansiedlung der Beigeladenen - wie hier - an einem der wenigen geeigneten Standorte durch die strikte Anwendung des Kongruenzgebots vereitelt - und zwar ohne, dass die mit dem Kongruenzgebot verfolgten verkehrlichen und umweltpolitischen Ziele gefährdet wären oder Beeinträchtigungen der zentralen örtlichen Funktionen drohten - so verletzte dies die Beigeladene in ihrer Niederlassungsfreiheit.
28 
Die landes- und regionalplanerischen Regelungen des Integrationsgebots seien bereits deshalb keine verbindlichen Ziele der Raumordnung, weil sie nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht zu rechtfertigen seien, wie dies für Eingriffe in die von Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Planungshoheit erforderlich sei. Es gehe nicht um Fragen der Standortentscheidung zwischen verschiedenen Gemeinden, sondern um rein innergemeindliche Ansiedlungsfragen. Die lokale Standortfestlegung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen sei eine klassische Aufgabe des Städtebaus und damit der kommunalen Bauleitplanung. Hieraus ergebe sich ferner, dass dem Landesgesetzgeber für die Regelung eines Integrationsgebots auch die Gesetzgebungskompetenz fehle. Der Bundesgesetzgeber habe im Baugesetzbuch und der BauNVO den bodenrechtlichen Rahmen für die Zulässigkeit der Ansiedlung großflächigen Einzelhandels abschließend geregelt. Weiterhin sei das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Sätze 2 und 3 LEP 2002 aufgrund seiner Soll-Formulierung zu unbestimmt, um für sich genommen ein Ziel der Raumordnung zu sein. Auch wenn man den Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 als kombiniertes Beeinträchtigungsverbot mit Integrationsgebot verstehe, widerspreche dem das Ansiedlungsvorhaben nicht.
29 
Die regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots (Plansatz 2.5.3 [4] und Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans) stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben ebenfalls nicht entgegen, da das Angebot weit überwiegend aus nicht-zentrenrelevanten Sortimenten bestehen solle. Die Regelung im Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans enthalte kein verbindliches Ziel der Raumordnung. Es mangle ferner an der hinreichenden Bestimmtheit. Zwar befinde sich das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht in einem Vorbehaltsgebiet i.S.v. Plansatz 2.5.3 [5] Satz 3 des Regionalplans. Satz 2 spreche indessen nicht davon, dass diese Nutzungen nur in städtebaulichen Randlagen zulässig seien. Ferner bestehe außerhalb festgelegter Vorbehaltsgebiete keine Ausschlusswirkung. Soweit der Bescheid des Beklagten auf die 800 m²-Grenze für zentrenrelevante Sortimente abstelle, fehle es an einer rechtlichen Grundlage im Landesentwicklungsplan und im Regionalplan. Darüber hinaus stehe das Unionsrecht dieser Auslegung des Integrationsgebots entgegen.
30 
Selbst wenn die landes- und/oder regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots verbindliche Ziele der Raumordnung darstellten, lägen die Voraussetzungen der Zielabweichung vor. Das Vorhaben sei raumordnerisch vertretbar. Es handle sich um eine städtebauliche Randlage. Der Bereich des Plangebiets werde durch gewerbliche Nutzungen einschließlich Einzelhandelsnutzungen geprägt. Es verfüge über eine hervorragende verkehrliche Anbindung. Es handle sich also gerade nicht um einen Standort „auf der grünen Wiese“, an dem eine Zersiedelung der Landschaft zu befürchten wäre oder aufwendige Erschließungsmaßnahmen erforderlich würden. Die hohen infra-strukturellen Standortanforderungen seien eine spezifische Eigenschaft von ...-Einrichtungshäusern, so dass auch insoweit keine negative Vorbildwirkung zu erwarten sei. Die Grundzüge der Planung seien gleichfalls nicht berührt, da das Integrationsgebot nicht durch überörtliche Interessen gerechtfertigt sei. Das Integrationsgebot könne daher kein „Grundkonzept“ der raumordnerischen Planung darstellen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben wahre auch die Funktionsfähigkeit zentralörtlicher Versorgungskerne i.S.v. Nr. 3.2.2.3 des Einzelhandelserlasses 2001, da geeignete Flächen in der Innenstadt R... nicht zur Verfügung stünden und eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Innenstadt ausgeschlossen sei. Durch die Zulassung der Zielabweichung vom Integrationsgebot würden auch deshalb keine Grundzüge der Planung berührt, weil eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungshäusern aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten sei. Es bestehe eine Ermessensreduzierung auf Null. Denn ansonsten würde die kommunale Planungshoheit der Klägerin und die Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen verletzt. Der Eingriff in die Niederlassungsfreiheit der Beigeladenen sei um so schwerwiegender, als ...-Einrichtungshäuser aufgrund der mit ihnen verbundenen Ziel- und Quellverkehre typischerweise nicht in integrierten Lagen angesiedelt werden könnten. Sie seien daher regelmäßig auf verkehrlich gut erschlossene Standorte angewiesen, wie sie in städtebaulichen Randlagen anzutreffen seien.
31 
Der Beklagte beantragt,
32 
die Berufungen zurückzuweisen.
33 
Das Vorhabens würde am geplanten Standort das Kongruenzgebot gravierend verletzen. Das Vorhaben sei auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 LEP 2002 nicht vereinbar. Das Integrationsgebot habe Zielqualität. Es sei genau wie das Kongruenzgebot als Soll-Vorschrift gefasst, nenne aber im Gegensatz zu diesem die Ausnahmen ausdrücklich mit. Bei dem „...-Einrichtungshaus“ handle es sich gerade nicht um ein „klassisches Möbelhaus“ mit keinem oder nur geringem zentrenrelevanten Randsortiment, sondern um ein Warenhaus mit dem Schwerpunkt auf Wohnen und Einrichten. Der Verkaufsflächenanteil beim Kernsortiment „Möbel“ betrage ca. 66 %. Für zentrenrelevante Sortimente werde eine Verkaufsfläche von 8.350 m² vorgehalten. Bei dem vorgesehenen Standort handle es sich ersichtlich nicht um eine integrierte Lage. Das Vorhaben widerspreche auch dem Beeinträchtigungsverbot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002. Die von der Beigeladenen vorgelegte Wirkungsanalyse im Gutachten der ... Mai 2007 beruhe hinsichtlich der Umverteilungswirkungen in den zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten auf einer Fehleinschätzung. Denn es sei fehlerhaft von einer Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses von 2.820 bzw. 2.860,-- EUR/m² ausgegangen. Die Flächenproduktivität betrage indessen 3.600,-- EUR/m². Das Marktgutachten habe in seiner Berechnungsmethode einen durchschnittlichen Umsatz pro ...-Haus ermittelt und auf das in R... geplante, jedoch deutlich größere Haus übertragen. Hierbei gehe es von einer offensichtlich unrichtigen Annahme aus, dass der Umfang der Verkaufsflächen keinen Einfluss auf den erzielten Umsatz eines ...-Einrichtungshauses habe. Ferner fehle sowohl eine allgemeine Beschreibung wie auch eine in einzelnen Schritten nachvollziehbare Dokumentation des Rechenweges für die Berechnung der potentiellen wettbewerblichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens. Des Weiteren habe das Marktgutachten die konkrete städtebauliche Situation der betroffenen Versorgungsbereiche, die Größe und Marktstellung der in den betroffenen Versorgungsbereichen vorhandenen Einzelhandelsbetriebe, den Umfang, Art und Qualität der angebotenen Sortimente und ihre Auswirkungen auf die Innenstadt nicht hinreichend gewürdigt. Durch die mit dem geplanten Vorhaben verbundenen umfangreichen zentrenrelevanten Sortimente würden die Innenstädte von R... und G... nachhaltig beeinträchtigt und die Bemühungen zur Stärkung dieser Innenstädte zunichte gemacht. Im Weiteren könnten die der Wirkungsanalyse der ... zugrunde liegenden Bestandsdaten aus 2006 bzw. Anfangs 2007 nicht mehr aussagekräftig sein. Insbesondere in der Innenstadt der Klägerin hätten zwei große Einzelhandelsbetriebe mit umfangreichen Verkaufsflächen und einer entsprechenden Magnetfunktion ihren Betrieb aufgegeben (Kaufhaus S... und M...). Das Verhältnis von Verkaufsflächen in der Innenstadt zu Flächen in städtebaulichen Randlagen weise in R... mittlerweile ein Verhältnis von etwa 1 : 2 auf, was bedeute, dass sich in städtebaulichen Randlagen inzwischen doppelt so viele Verkaufsflächen wie in der Innenstadt befänden. Durch diese Schwächung des zentralörtlichen Versorgungskerns und durch den Wegfall zweier wesentlicher Magnetbetriebe seien die Auswirkungen des geplanten Vorhabens insbesondere wegen dort angebotenen zentrenrelevanten Sortimente deutlich gravierender einzuschätzen als noch im Jahr 2007. Darüber hinaus sei auf das im benachbarten elsässischen R... gebaute FOC mit zentrenrelevanten Sortimenten auf mehreren 10.000 m² Verkaufsflächen hinzuweisen. Schließlich verstoße das ...-Ansiedlungsvorhaben auch gegen einzelhandelsbezogene Festlegungen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003. Betroffen seien das Kongruenzgebot, das Integrationsgebot und das Beeinträchtigungsverbot. Ein Anspruch auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens bestehe nicht. Mangels Planbarkeit des Ansiedlungsvorhabens bestehe keine raumordnerische Vertretbarkeit. Die Schaffung des Planungsrechts für ein Projekt dieser Größenordnung mit einem so großen Einzugsgebiet und mit einem solchen Umfang an zentrenrelevanten Sortimenten in städtebaulicher Randlage eines Mittelzentrums würde die landesplanerische Einzelhandelskonzeption konterkarieren. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch die Grundzüge der Planung. Die planerische Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans bzw. des Regionalplans werde von den oben angeführten einzelnen Zielen getragen. Diese zur raumordnerischen Steuerung des regionalbedeutsamen Einzelhandels austarierte Konzeption der einzelhandelsbezogenen Ge- und Verbote bilden in ihrer Gesamtheit die Grundzüge der Planung.
34 
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
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cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 21. Sept. 2010 - 3 S 324/08

Tenor

Der Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Gemeinde Offenau vom 06. März 2007 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Antragstellerin ist eine Stadt mit ca. 19.000 Einwohnern, die Antragsgegnerin eine Gemeinde mit ca. 2.700 Einwohnern im Landkreis Heilbronn. Die Antragsgegnerin liegt ca. 5 km nordwestlich der Antragstellerin im Neckartal. Beide Gemeinden sind durch die B 27 miteinander verbunden. Raumordnungsrechtlich ist die Antragstellerin als Unterzentrum eingestuft, die Antragsgegnerin ist nicht zentralisiert. Die Antragstellerin liegt innerhalb, die Antragsgegnerin in der Randzone des Verdichtungsraums Heilbronn innerhalb der Entwicklungsachse Heilbronn - Neckarsulm - Bad Friedrichshall - Ganters- heim (Landesentwicklungsachse Stuttgart - Lauffen - Heilbronn - Neckars- ulm - Gundelsheim - Mosbach).
2 
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 (Satzungsbeschluss). Das Plangebiet liegt am Südrand der Antragsgegnerin. Im Norden und Westen wird es von bebauten Siedlungsflächen und einem Handwerksbetrieb (Baugebiet „Offenau Süd“ mit einem allgemeinen Wohngebiet im westlichen und einem Mischgebiet im nördlichen Anschlussbereich) begrenzt, die südliche Grenze wird von einem Entlastungsgraben und einem Hochwasserschutzdamm gebildet. Östlich des Plangebiets schließt die B 27 an, an die das Gebiet über einen Verkehrskreisel angebunden werden soll. Jenseits der B 27 (zwischen B 27 und der Bahntrasse) befinden sich Gewerbegebiete. Der Bebauungsplan „Talweg“ vom 11.04.1972 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1968, der Bebauungsplan „Talweg - Erweiterung“ vom 25.03.1997 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1990 fest. Im Gebiet „Talweg“ befinden sich ein Schuhmarkt mit ca. 790 qm Verkaufsfläche und ein Textilgeschäft mit ca. 675 qm, im Gebiet „Talweg - Erweiterung“ sind ein großflächiger ...-Lebensmittelmarkt (ca. 1.000 qm Verkaufsfläche), ein Getränkemarkt (ca. 436 qm) und ein Textilmarkt angesiedelt (zum Einzelhandelsbesatz 2007 und heute vgl. im Einzelnen die Darstellungen im GMA-Gutachten von 11/2007 sowie die in der mündlichen Verhandlung von der Antragstellerin übergebene und erörterte Liste „Aufstellung Einzelhandel...“). Im 1996 in Kraft getretenen Flächennutzungsplan 3. Änderung der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Bad Friedrichshall/Oedheim/Offenau ist das Gebiet als gemischte Baufläche und als Wohnbaufläche dargestellt. Der Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 enthält für das Plangebiet keine zeichnerischen Festlegungen. Der in der Raumnutzungskarte eingezeichnete Regionale Grünzug umfasst das Plangebiet unstreitig nicht. Das Plangebiet wird von Osten her von der B 27 aus über einen neu anzulegenden Kreisverkehrsplatz und von Norden her über die verlängerte Austraße erschlossen, beide Anschlüsse sind über eine Querspange verbunden. Der Bebauungsplan setzt in der Mitte und im Norden des Plangebiets ein eingeschränktes Gewerbegebiet (GE e ) gemäß § 8 Abs. 1 und § 1 Abs. 9 BauNVO mit einem einheitlichen großen Baufenster fest. Zulässig sind nur Gewerbebetriebe, Geschäfts- und Verwaltungsgebäude, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören; die ausnahmsweise zulässigen Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie Vergnügungsstätten sind ausgeschlossen. Westlich und nördlich des GE e schließen zwei Mischgebietsflächen und eine kleinere Fläche zur Abwasserbeseitigung an, im Südwesten des Plangebiets (westlich der verlängerten Austraße) wird ein Allgemeines Wohngebiet (WA) ausgewiesen. Im Mischgebiet sind Wohngebäude, Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelsbetriebe, sonstige Gewerbe- und Gartenbaubetriebe zulässig; Schank- und Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Anlagen für Verwaltung sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke, Tankstellen und Vergnügungsstätten sind unzulässig. Im allgemeinen Wohngebiet sind der Versorgung des Gebiets dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaf- ten sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke unzulässig, ebenso die nach § 4 Abs. 3 BauGB ausnahmsweise zulässigen Nutzungen. Den südlichen Abschluss des Plangebiets bildet ein unbefestigter Feldweg. Wegen des Verkehrsaufkommens wurde eine verkehrstechnische Untersuchung durch das Landratsamt Heilbronn durchgeführt. Als Grundlage der Immissionsbeurteilung dienten Darstellungen eines Schallgutachtens für den Bereich des Entwicklungskonzepts „Offenau Ost“.
3 
Zweck des Bebauungsplans ist es, ein gemischtes Nutzungsquartier mit überwiegend Gewerbe, Dienstleistung und Handel sowie einen kleinen Wohnbereich zu schaffen. Konkrete Nachfragen nach Gewerbebauflächen im Nahbereich der B 27 (zwei Anfragen für nicht großflächige Fachmärkte lagen vor) sollen befriedigt werden. Durch räumliche Staffelung, die Beschränkung auf eingeschränkte Gewerbenutzung und durch Pufferung der Mischgebiete soll ausreichender Immissionsschutz gegen Straßen-, Bahn- und Gewerbelärm gewährleistet werden.
4 
Am 12.02.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans. Anlass war u.a. ein Wunsch der Firma ... nach einem größeren Markt. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung wurde in Form einer Bürgerversammlung am 29.03.2006 durchgeführt. Die am 23.05.2006 beschlossene frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB fand vom 20.06. bis zum 22.07.2006 statt. Am 14.11.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, den Bebauungsplan nach § 3 Abs. 2 BauGB öffentlich auszulegen. Der Bebauungsplan und die Örtlichen Bauvorschriften mit Begründung lagen einschließlich des Umweltberichts und der weiteren umweltbezogenen Informationen in der Zeit vom 20.12.2006 bis einschließlich 26.01.2007 öffentlich aus. Die Auslegung war im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 12.12.2006 bekannt gemacht worden. Während des Auslegungszeitraums fand auch die Anhörung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB statt.
5 
Der Regionalverband Heilbronn-Franken, das Regierungspräsidium Stuttgart - Referat Wirtschaft und Raumordnung - sowie die Antragstellerin wiederholten und bekräftigten ihre schon in der frühzeitigen Anhörung erhobenen Einwendungen gegen die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben im Misch- und Gewerbegebiet. Der Regionalverband rügte Verstöße vor allem gegen den Plansatz 2.4.3.2.5 im Regionalplan, wonach mehrere selbstständige für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration als Agglomeration anzusehen und bei entsprechenden raumordnerischen Wirkungen als großflächige Einzelhandelsbetriebe bzw. als Einkaufszentren zu behandeln seien. Zu einer bereits bestehenden Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet „Talweg“ würden weitere Agglomerationen im hier streitigen Gebiet „Offenau Süd“ westlich der B 27 hinzutreten. Das für die Zulassung erforderliche Kongruenzgebot werde nicht erfüllt. Die Antragstellerin verwies ebenfalls auf die Entstehung einer zusätzlichen Agglomeration im Plangebiet: Die Antragsgegnerin ziehe schon jetzt deutlich Kaufkraft aus außergemeindlichen Bereichen ab, wie sich aus einem Gutachten der CIMA von 2005 zur Erweiterung eines ...-Marktes ergebe. Diese Tendenz werde sich verstärken. Damit liege ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot und damit sowohl gegen § 1 Abs. 4 BauGB als auch gegen § 2 Abs. 2 BauGB vor. Die zusätzliche Ansiedlung eines ...-Marktes störe sie, die Antragstellerin, in ihrer raumordnerischen Zentralitätsfunktion und habe negative Auswirkungen auf ihre zentralörtlichen Versorgungsbereiche. Rechtmäßig könne nur der völlige Ausschluss innenstadtrelevanter Sortimente im Bebauungsplan sein. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin folgte diesen Einwendungen nicht: Das Entstehen einer „Agglomeration“ im Baugebiet sei offen. Mit den Instrumenten der Bauleitplanung könne eine solche Agglomeration nicht verhindert werden. § 1 Abs. 9 BauNVO lasse Betriebe mit bestimmten Verkaufsflächenobergrenzen nicht zu. Auch für die Festsetzung einer gebietsbezogenen Verkaufsflächenobergrenze gebe es keine Rechtsgrundlage. Ein Verstoß gegen § 2 Abs. 2 BauGB liege ebenfalls nicht vor. Auch dem Gebot des § 1 Abs. 4 BauGB werde nicht zuwidergehandelt. Das Kongruenzgebot gelte wie alle Ziele der Raumordnung zum Einzelhandel nur für großflächige Einzelhandelsbetriebe i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO.
6 
Am 06.03.2007 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ nebst Örtlichen Bauvorschriften als Satzung. Im nicht-öffentlichen Teil der Sitzung wurde einem Vertrag mit dem Landratsamt Heilbronn über Ausgleichsmaßnahmen zugestimmt. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnete den Vertrag am 07.03.2007, der Vertreter des Landratsamts am 15.03.2007. Der Satzungsbeschluss wurde am 13.03.2007 im Amtsblatt der Antragsgegnerin mit u.a. dem Hinweis bekannt gemacht, dass „Mängel in der Abwägung“ bei Geltendmachung außerhalb der Jahresfrist nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB unbeachtlich seien. Am 27.03.2007 bestätigte der Gemeinderat in öffentlicher Sitzung den Billigungsbeschluss vom 06.03.2007.
7 
Am 25.01.2008 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet und vorläufig begründet. Eine weitere Begründung erfolgte mit Schriftsatz vom 08.07.2008. Die Antragstellerin hält an ihren bisherigen Einwendungen fest und trägt zusammengefasst vor: Der Antrag sei zulässig. Sie werde in ihren Rechten aus § 2 Abs. 2 BauGB verletzt, ihre aus dieser Vorschrift fließenden abwägungserheblichen Positionen seien nicht berücksichtigt worden. Der Bebauungsplan sei schon aus formellen Gründen unwirksam. Dem ausgefertigten Satzungsbeschluss fehle das Datum, so dass er auch nicht wirksam habe bekannt gemacht werden können. Der naturschutzrechtliche Ausgleich mittels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit dem Landratsamt Heilbronn sei beim Satzungsbeschluss mangels Unterschrift noch nicht wirksam gewesen. Der Bürgermeister habe erst am 07.03., das Landratsamt erst am 15.03.2007 unterschrieben. Der nachträgliche Beschluss des Gemeinderats über den Vertragsabschluss vom 27.03.2007 sei verspätet. Die Billigung des Vertrags am 06.03.2007 sei zu Unrecht in nicht-öffentlicher Sitzung erfolgt. Materiellrechtlich verstoße der Bebauungsplan gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB. Die Agglomerationsregelung im Plan-satz 2.4.3.2.5 des Regionalplans sei rechtlich zulässig und wirksam. Die ergangene Rechtsprechung zum bauplanungsrechtlichen Agglomerationsverbot bei Einzelhandelsbetrieben sei für die Beurteilung negativer Auswirkungen raumordnungsrechtlicher Art nach § 2 Abs. 2 BauGB nicht anwendbar. Die Antragsgegnerin hätte daher Untersuchungen zu möglichen Agglomerationswirkungen (Raumordnungsprognose, Sortimentserfassung etc.) anstellen müssen, woran es völlig fehle. Das Abwägungsmaterial sei mithin defizitär. Die Antragsgegnerin habe rechtlich fehlerhaft mit der hier nicht einschlägigen Rechtsprechung zur bauplanungsrechtlichen Agglomeration „gearbeitet“. Prinzipiell erfülle nach dem Regionalplan jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb auch die Voraussetzungen eines „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“, eine qualitative Abstufung zwischen beiden Betriebstypen finde nicht statt. Auch aus dem Landesentwicklungsplan (Plansätze Z 3.3.7 und G 3.3.7.4) ergebe sich die prinzipielle Gleichbehandlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekten. Der Bebauungsplan missachte ferner eklatant die Rechte der Antragstellerin als Unterzentrum und die negativen Auswirkungen des Bebauungsplans auf ihre Versorgungsbereiche gemäß § 2 Abs. 2 BauGB. Insofern liege ein völliger Abwägungsausfall vor. Ein auf der Basis der eingereichten Bauvoranfragen erstelltes GMA-Gutachten vom November 2007 belege, dass die Auswirkungen von vier agglomerierten Einzelhandelsbetrieben sowohl das Kongruenzgebot als auch das Beeinträchtigungsverbot verletzten.
8 
Die Antragstellerin beantragt,
9 
den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 für unwirksam zu erklären.
10 
Die Antragsgegnerin beantragt,
11 
den Antrag abzuweisen.
12 
Sie macht geltend: Die gerügten Verfahrensfehler lägen nicht vor. Der Bebauungsplan sei von ihrem Bürgermeister mit Vermerk vom 08.03.2007 ausgefertigt worden. Die naturschutzrechtliche Kompensation sei verfahrensfehlerfrei erfolgt. Der Gemeinderat habe dem öffentlich-rechtlichen Vertrag im nicht öffentlichen Teil der Sitzung vom 06.03.2007 zugestimmt und die Gemeinde habe sich durch Unterschrift des Bürgermeisters einseitig gebunden. Dies reiche aus, zumal es sich nach dem Charakter des Ausgleichs (Anrechnung auf ein bestehendes Flächenökokonto der Antragsgegnerin) um eine „sonstige“ Ausgleichsmaßnahme nach § 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB handle. Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. dem Regionalplan „Heilbronn-Franken“. Die Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.5 des Regionalplans seien nicht einschlägig. Um die dort ausschließlich geregelten „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekte“ gehe es hier nicht. Der auf § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG zurückgehende und inhaltlich mit der früheren Regelung in § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 übereinstimmende Begriff der Regionalbedeutsamkeit bedeute mehr als Raumbedeutsamkeit. Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO seien nicht notwendig auch regionalbedeutsam. Dies werde auch aus den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.4 des LEP 2002 deutlich. Nach der Begründung zu § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 sei in der Regel erst bei einer Verkaufsfläche ab 5.000 m² Regionalbedeutsamkeit anzunehmen. Der streitige Bebauungsplan lasse, wie eine Addition der Verkaufsflächen der gestellten Bauvoranfragen zeige, eine Einzelhandelsagglomeration von mehr als 5.000 m² nicht zu. Nach dem GMA-Gutachten von 2007 umfasse das Einzugsgebiet mit ca. 32.000 Einwohnern nur etwa 10 % des Landkreises Heilbronn. Die Ansiedlung mehrerer kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe könne daher zwar überörtliche Wirkungen haben und auch raumbedeutsam sein, sei aber noch nicht regionalbedeutsam. Unabhängig davon sei der Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans (Agglomeration) aber auch unwirksam. Er verstoße gegen das Erforderlichkeitsgebot nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG, da er in der Bauleitplanung auf der Grundlage geltenden Rechts (§ 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO) nicht vollziehbar sei. Bloße Verkaufsflächenobergrenzen kennzeichneten allein noch keinen bestimmten verkehrsüblichen Anlagentyp nach § 1 Abs. 9 BauNVO. Damit sei auch eine Begrenzung der Stückzahl an Einzelhandelsbetrieben mit einer bestimmten Verkaufsflächengröße nicht möglich. Auch über Sortimentsausschlüsse oder über Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche oder über Regelungen der GRZ oder GFZ könne die Agglomerationsgrenze nicht umgesetzt werden. Dies gelte vor allem auch deswegen, weil Plansatz 2.4.3.2.5 für nur einen nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieb nicht gelte und für mehrere solcher Betriebe erst dann, wenn deren Gesamtverkaufsfläche über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm liege. Die einzig mögliche Umsetzung über baugebietsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen sei nach der Rechtsprechung mangels einer Ermächtigungsgrundlage ebenfalls nicht möglich. Zulässig wäre nur ein völliger Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben; dies gehe jedoch über die Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB hinaus. Die Gleichsetzung regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte mit Einzelhandelsbetrieben nach § 11 Abs. 3 BauNVO verstoße zudem gegen das auch für Regionalpläne geltende Abwägungsgebot (§ 3 Abs. 2 LplG) in Gestalt eines Fehlers im Abwägungsvorgang (falsche rechtliche Auslegung des Begriffs des regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG).
13 
Der Bebauungsplan leide an keinem Abwägungsfehler. Einer Ermittlung der Auswirkungen von Einzelhandelsbetrieben unterhalb der Großflächigkeits- schwelle habe es nicht bedurft. Die Antragsgegnerin habe sich mit der Erwägung begnügen dürfen, dass der von der Antragstellerin beanstandete ...-Markt mit 1.300 m² Verkaufsfläche nur bei Widerlegung der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO zulässig sei. Dieser Nachweis sei im Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall zu führen. Generell könne eine Gemeinde sich bei Festsetzung eines Gewerbegebiets, in dem Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO unzulässig seien, auf die auswirkungsverneinende Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO stützen und könne die Konfliktlösung dem Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall überlassen. Dies gelte entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218) auch dann, wenn in eine „handgreifliche Konfliktlage“ hineingeplant werde. Eine solche handgreifliche Konfliktlage sei vorliegend aber auch nicht in Sicht.
14 
Unabhängig von alldem seien die gerügten Abwägungsmängel aber auch nach § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich mit der Folge, dass der Senat nur die Vereinbarkeit des Bebauungsplans mit § 1 Abs. 4 BauGB prüfen dürfe. Innerhalb der Jahresfrist des § 215 BauGB (Zeitraum bis zum 13.03.2008) habe die Antragstellerin keine Verletzung der in § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB genannten Verfahrens- und Formvorschriften gerügt. Eine Begründung sei vielmehr mit Schriftsatz vom 08.07.2008 nachgereicht worden. Die bloße Bezugnahme im Schriftsatz vom 23.01.2008 auf die Einwendungen im Bebauungsplanverfahren ohne eigene Substantiierung der gerügten Fehler genüge nicht. Der Hinweis in § 215 BauGB sei entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -) auch nicht hinsichtlich sonstiger Fehler im Abwägungsvorgang nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB unwirksam. Die in der Bekanntmachung verwendete Formulierung „Mängel in der Abwägung“ sei nicht geeignet, Betroffene von Abwägungsrügen abzuhalten. Fehler im Abwägungsergebnis lägen nicht vor. Die Festsetzung eines auf den Störungsgrad eines Mischgebiets reduzierten Gewerbegebiets sei nicht zu beanstanden.
15 
Der Regionalverband Heilbronn-Franken hat sich zum Rechtsstreit mit Schreiben vom 08.01.2009 (Blatt 179/185) geäußert. Hierauf wird Bezug genommen.
16 
Wegen weiterer Einzelheiten verweist der Senat auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die Gerichtsakte einschließlich des Protokolls der mündlichen Verhandlung sowie auf die vorliegenden Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin.

Entscheidungsgründe

 
A.
17 
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden.
I.
18 
Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die Festsetzung des Bebauungsplans zu Art und Umfang der baulichen Nutzung im Gewerbe- und im Mischgebiet in ihren Rechten in abwägungserheblichen Belangen verletzt zu sein.
19 
1. Wie der Senat im Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) im Einzelnen dargelegt hat, können sich Nachbargemeinden zur Wahrung ihrer aus der Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) fließenden städtebaulichen Interessen zum einen auf das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zum anderen aber auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB) sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt.). Insofern genießt die Nachbargemeinde sowohl städtebaulichen als auch raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz. Neben dem „qualifizierten“ Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sind die Belange der Nachbargemeinde aber auch auf der Ebene der „einfachen“ Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu beachten. Die Gemeinde kann daher auch geltend machen, in schutzwürdigen, sie zumindest mehr als nur geringfügig betreffenden und für die planende Gemeinde erkennbaren „privaten“ städtebaulich relevanten Belangen betroffen zu werden (vgl. zur Rspr. auch BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.). Die Gemeinden verdienen insofern keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 225 = NVwZ 2003, 386).
20 
2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen.
III.
21 
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte.
IV.
22 
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden.
B.
23 
Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan ist jedenfalls materiellrechtlich mit zwingendem Recht unvereinbar, da er mit den für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen gegen das Gebot der Anpassung an Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und dieser Verstoß auch die übrigen Planteile erfasst (dazu nachfolgend I. ff.)
24 
Es kommt daher nicht darauf an, ob der - durch unterschriftliche Vermerke des Bürgermeisters auf dem zeichnerischen und textlichen Plan ordnungsgemäß ausgefertigte - Bebauungsplan auch an den von der Antragstellerin gerügten Verfahrensfehlern nach § 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB leidet (fehlende Ermittlung des raumordnungsrechtlich relevanten Einzelhandels, falsche Bewertung der Rechtslage zur Agglomeration) und ob diese Rügen rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend gemacht worden sind. Der Senat bemerkt insoweit lediglich, dass die Jahresfrist bezüglich der Gruppe der Verfahrensfehler wirksam in Gang gesetzt worden ist, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 i.V.m. § 215 Abs. 1 BauGB für diese Gruppe richtig war und - wegen Teilbarkeit des Hinweises nach Vorschriftengruppen - von dem unrichtigen, weil missverständlichen - Hinweis auf „Mängel der Abwägung“ bei der Vorschriftengruppe nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nicht infiziert worden ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 -, BauR 2010, 118 [Ls] und vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, VBlBW 2009, 186 ff.); ob die Antragstellerin die Verfahrensfehler im demnach maßgeblichen und nur vorläufig und sehr kursorisch begründeten Schriftsatz vom 23.01.2008 inhaltlich ausreichend „geltend gemacht“ hat, was jedenfalls bei Anwendung der für die „Darlegung“ von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entwickelten Maßstäbe zweifelhaft wäre, kann offen bleiben.
25 
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10).
I.
26 
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bebauungspläne den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Die Raumordnung ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG), lässt aber abweichende Regelungen durch Landesrecht zu (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff., und vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, NVwZ 1993, 117 ff.). Die Planungsziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Das Raumordnungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene, bei letzterer mit fortschreitender Verdichtung auf Regelungen für den gesamten Landesbereich (vgl. § 8 ROG, § 6 Abs. 1 u. 2 LplG: Landesentwicklungsplan [hier: Landesentwicklungsplan 2002]) und auf Regionalebene bis hin zu Festlegungen für den gemeindlichen Bereich (§ 9 Abs. 1 ROG, § 11 LplG: Regionalpläne). In diesem mehrstufigen horizontalen System räumlicher Gesamtplanung werden die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) auf jeder Planungsstufe für den jeweiligen Planungsraum stärker verfeinert (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Jeder Planungsstufe kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen stufenspezifischen Fachinteressen zu koordinieren (§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Als Mittel der Konkretisierung werden auf Landesebene, zu der auch die Regionalebene gehört, Festlegungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung vorgeschrieben (§ 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 LplG i.V.m. § 3 ROG). Regionalpläne haben die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie die Grundsätze des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG). Sie formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Maßgeblich ist der Landesentwicklungsplan i.d.F. der Verordnung der Landesregierung v. 23.07.2002 (LEP 2002). In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenen- spezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB zielt auf dauerhafte Übereinstimmung beider Planungsebenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff). Die Einbindung der gemeindlichen Bauleitplanung in dieses Stufensystem bedeutet nicht, dass die Gemeinden hierdurch zum Objekt übergeordneter Planungsebenen werden. Die Gemeinden sind vielmehr in die überörtlichen Planungsprozesse durch vorgeschriebene Verfahren mit entsprechenden Garantien unter Beachtung des sog. Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 1 ROG) einbezogen. Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, steht der Bindungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht entgegen, setzt ihr aber materiell-rechtliche Grenzen. Eingriffe in die Planungshoheit dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1989 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 107, 119 ff.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1982 a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]). Verhältnismäßig sind Einschränkungen der Planungshoheit dann, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sind (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006, a.a.O.).
27 
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris).
II.
28 
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Bebauungsplan jedenfalls mit seinen derzeit weitreichenden Festsetzungen im Gewerbegebiet nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Denn er verstößt gegen die - jeweils wirksamen - Ziele der Raumordnung in den Plansätzen 2.4.3.2.2 (Z) i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) (Agglomeration) bzw. gegen die Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) des LEP 2002. Die Planziele 2.4.3.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans sind dabei nicht isoliert, sondern in einem rechtlichen aufeinander bezogenen Kontext zu sehen. Dabei stellt der Plansatz 2.4.3.2 mit seinen darin festgelegten Planzielen die raumordnungsrechtlichen „Grundpflichten“ fest. Der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) enthält für sich gesehen keine exekutierbare Handlungsanweisung, sondern beschränkt sich auf eine Definition des Agglomerationsbegriffs. Er hat jedoch mittelbar Außenwirkung, in dem er die Ge- und Verbote der Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.4 des Regionalplans auch auf Agglomerationssachverhalte für anwendbar erklärt. Mit diesem Inhalt sind beide Plansätze wirksam.
29 
1) Der Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) [„Regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den zentralen Orten und Verflechtungsbereichen“] begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er erfüllt die materiellen Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung, formt höherrangiges Raumordnungsrecht aus und ist in seinen begrifflichen Anforderungen auch hinreichend bestimmt.
30 
a) Der Plansatz ist Teil des Regelungsgefüges über Standorte für „regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte“. Die Ansiedlung solcher Einzelhandelsgroßprojekte ist nach Abs. 1 in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, während Abs. 2 Ausnahmen von dieser Regel für Kleinzentren und nicht-zentrale Gemeinden gestattet. Abs. 3 stellt sodann verbindliche Relationen zwischen der Größe bzw. der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte und den jeweiligen Ansiedlungsorten nach Maßgabe deren zentraler Funktionsstufe her. Diese Festlegungen halten sich im Rahmen des § 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 10.07.2003 mit späteren Änderungen vom 05.01.2006 (LplG 2006). Er konkretisiert insbesondere die Grundsätze der Raumplanung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG und formt die anerkannten Planziele der Plansätze 3.3.7 (Z) LEP 2002 (Einzelhandel und Zentrale-Orte-Prinzip und des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 (Kongruenzgebot) für die Regionalebene räumlich und sachlich aus. Beide Planziele sind, was auch die Antragsgegnerin nicht bestreitet, in der Rechtsprechung als solche von höherem Gewicht anerkannt. Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.). Der Senat hat ferner das in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 postulierte und im Plansatz 2.2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans ausgeformte sog. Kongruenzgebot als rechtmäßiges Planziel von höherem Gewicht eingestuft. Dabei hat der Senat sich auch vertieft mit der tatbestandlichen Bestimmtheit „oder wenigstens Bestimmbarkeit“ (so BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.) auseinandergesetzt. Für den Plansatz 3.3.7 Satz 1, 2. Halbs. LEP 2002 ist die Bestimmbarkeit angesichts dessen System von Regel und (definierten) Ausnahmen unproblematisch (ebenso BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.); zu diesen Ausnahmen gehört außer den in Abs. 2 des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans genannten Tatbeständen (Sicherung der Grundversorgung, vgl. auch Plansatz 3.3.7 Satz 2, 1. Spiegelstrich LEP 2002) auch die Sondersituation, in der die betreffenden Kleinzentren oder nicht zentralisierten Orte mit benachbarten Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 Satz 2, 2. Spiegelstrich). Die materielle Planzielqualität samt der erforderlichen Bestimmbarkeit sind aber auch bei den als „Soll“-Vorschriften ausgestalteten Plansätzen 3.7.7 Satz 1, 1. Halbs. und 3.7.7.1 Satz 1 LEP 2002 zu bejahen. Der „Soll“-Befehl ist hierbei als „Muss“-Anordnung zu verstehen, sofern keine atypischen Umstände vorliegen, wobei diese atypischen Umstände vom Plangeber durch den Zusammenhang beider Halbsätze des Plansatzes 3.3.3.7 Satz 1 einerseits und durch eine systematische Zusammenschau von Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 mit den Geboten in Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 und in Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 teilweise auch - negativ - eingegrenzt sind. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug. Der Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans hält sich in dem durch das Ausformungsrecht eingeräumten Rahmen. Er verzichtet auf Soll-Bestimmungen, zugunsten eines unter Bestimmtheitskriterien unproblematischen Systems von Muss-Anweisungen (Regel/Ausnahme).
31 
b) Regelungsobjekt des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans sind Einzelhandelsbetriebe in der Form regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte. Der Begriff des „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“ ist dabei eigenständig raumordnungsrechtlicher Natur. Dies gilt sowohl für den Grundbegriff des „Einzelhandelsgroßprojekts“ wie für dessen Eigenschaft als „regional bedeutsam“.
32 
aa) Der Begriff des „ Einzelhandelsgroßprojekts“ ist hinreichend klar konturiert. Er wird im Plansatz 3.3.7 Satz 1 (Z) LEP 2002 legaldefiniert als Oberbegriff für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher. Diese drei Betriebstypen werden zugleich in § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG beispielhaft genannt. Nach ihren Merkmalen entsprechen sie den Merkmalen der namensgleich in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 aufgeführten Betriebstypen (vgl. Begründung zu Plansatz 3.3.7, S. B 36 LEP 2002; Begründung zu Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans). Bei den großflächigen Einzelhandelsbetrieben beginnt daher, wie im Städtebaurecht, die Großflächigkeit ab einer Verkaufsfläche von 800 qm (dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff. = NVwZ 2006, 455 ff.). Betriebe mit einer Verkaufsfläche unterhalb von 800 qm werden vom Plansatz 2.4.3.2.2 mithin nicht erfasst. Die Betriebe müssen zusätzlich nicht nur unwesentliche Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO haben. Bei diesen sind allerdings nur die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung, mithin die übergemeindlichen Auswirkungen in den Blick zu nehmen. Die allein auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Standortgemeinden bezogenen Auswirkungen sind demgegenüber auszublenden. Den Fernwirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ kommt kumulativ sowohl raumordnungsrechtliche wie städtebauliche Bedeutung zu (zu letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.).
33 
bb) Auch der Begriff der Regionalbedeutsamkeit lässt sich in bestimmbarer Weise erfassen und eingrenzen. Zunächst ist - mit der Antragsgegnerin - davon auszugehen, dass die Eigenschaft als „regionalbedeutsam“ zum Merkmal des „Einzelhandelsgroßprojekts“ qualifizierend hinzutreten muss. Mit anderen Worten: Nicht jedes Einzelhandelsgroßprojekt in Gestalt eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche kann ohne Weiteres - gewissermaßen blindlings - auch schon als regionalbedeutsam eingestuft werden, wenn dieser Schluss auch nicht fern liegen mag (vgl. Beschluss des Senats vom 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - , VBlBW 2008, 384 ff.). Die eigenständige Bedeutung der Regionalbedeutsamkeit lässt sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. LplG ableiten. Danach sind im Regionalplan Standorte etwa für großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann festzulegen, „soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit)“. § 11 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. LplG belegt damit nicht nur die eigenständige Bedeutung des - vor die Klammer gezogenen - Merkmals der Regionalbedeutsamkeit, sondern umschreibt zugleich auch deren Mindestvoraussetzungen. In der Begründung zu der Vorschrift heißt es, dass die entsprechenden Festlegungen jeweils für die Entwicklung und Ordnung der Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur der jeweiligen Region erforderlich sein müssen (Begründung zu § 8 Abs. 3 bzw. - später - § 11 Abs. 3 LplG, LT-Drs. 13/1883 S. 34). Es muss sich zunächst um eine „raumbedeutsame“ Planung oder Maßnahme i.S. v. § 3 Nr. 6 ROG handeln, d.h. sie muss „Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflussen“. Dabei knüpft der Gesetzgeber bei der Umschreibung des Gebietsbegriffs nicht an die Unterscheidung zwischen (nur) örtlicher oder (schon) überörtlicher Bedeutung an. Das Kriterium der Überörtlichkeit ist mithin dem Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht immanent, sondern tritt als zusätzliches - den örtlichen Raum überschreitendes - Kriterium zu dieser hinzu (so zu Recht Runkel, in: Bielenberg u.a., a.a.O., § 3 ROG Rn. 243). Diese Trennung beider Begriffe ergibt sich vor allem auch aus § 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung - ROV -. Danach soll ein Raumordnungsverfahren für Planungen dann durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben (Unterstreichung durch den Senat). „Regionalbedeutsamkeit“ ist damit als Raumbedeutsamkeit mit „regionaler“, d.h. auf die regionale Ebene heruntergebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen (so auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 189). Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (so im Grundsatz auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 20.09.2007 - 10 K 924/07 -, juris). Jede regionale Standortfestlegung für Einzelhandelsgroßbetriebe muss daher - erstens - der Sicherung überörtlich wirkender Raumordnungsziele dienen und - zweitens - müssen die zum Schutz dieser Ziele bewirkten Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit verhältnismäßig, d.h. erforderlich, geeignet und angemessen sein (verhältnismäßig in engerem Sinne, Beachtung des Übermaßgebots; zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeit vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff.; zur Definition eines regionalbedeutsamen Vorhabens als raumbedeutsam und überörtlich bedeutsam vgl. auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f.). Aus diesem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit sind die Anforderungen an das Gewicht des jeweiligen raumordnungsrechtlichen Belangs und an den notwendigen Umfang des überörtlich betroffenen Raums - des jeweiligen Verflechtungsbereichs - zu beurteilen. Je konkreter und gravierender die planenden Gemeinden in ihren Standortplanungen gebunden werden, desto „regionalbedeutsamer“ - d.h. sachlich gewichtiger und räumlich „ausstrahlen- der“ - muss die Störung raumordnerischer Ziele sein. Die Regionalbedeutsamkeit einzelner Festlegungen kann demgemäß (und wird ganz überwiegend) räumlich auf Teilbereiche einer Region (regionale Nahbereiche) beschränkt sein und muss tatsächlich keinesfalls das gesamte Gebiet der Region betreffen. Anderenfalls würde das Instrumentarium der Regionalplanung entwertet und vielfach völlig leerlaufen (so zutreffend Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 172). Der gegenteiligen Auffassung des VG Stuttgart in einem Urteil vom 16.12.2005 (- 10 K 5649/03 -, juris), die ein gesamtregionales Interesse verlangt, vermag der Senat nicht zu folgen, zumal diese Entscheidung auch einen anderen Sachverhalt betrifft (Bedeutung eines bestimmten Schienenpersonennahverkehrs für die Region Stuttgart). Der Auslegung der Regionalbedeutsamkeit einer Planung eines Vorhabens nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten steht auch ein Rückblick auf § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 08.04.1992 in der Fassung vom. 27.03.2001 nicht entgegen. Die Vorschrift sah u.a. für die Region Stuttgart die Pflicht zur gebietsscharfen Ausweisung regionalbedeutsamer Schwerpunkte für Gewerbe und Wohnungsbau sowie für regionalbedeutsame Infrastrukturvorhaben vor und verpflichtete auch die übrigen Regionen, gebietsscharf Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe auszuweisen, soweit diese Vorhaben regionalbedeutsam waren. Es liegt auf der Hand, dass derart gebietsscharfe Festlegungen einer weitergehenden Rechtfertigung in Gestalt erhöhter qualitativer und auch räumlicher Anforderungen an die Regionalbedeutsamkeit bedürfen als Bindungen, die - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde nur als solche ergreifen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 190 m.w.N.). Auch der erkennende Gerichtshof versteht schon bisher den Begriff regionalbedeutsam nicht zwingend im Sinne von „gesamtregionsbedeutsam“. Nach dem Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - (VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]) können zwar auch Vorhaben von überregionalem Interesse regionalbedeutsam sein. Umgekehrt ist Mindestvoraussetzung aber nur - in Abgrenzung zur Zuständigkeit der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft -, dass das Vorhaben Wirkungen deutlich über das Gemeindegebiet hinaus entfaltet und an seiner Verwirklichung ein nicht nur örtliches Interesse besteht. Abstrakte Mindestwerte über das räumliche Ausmaß des in die regionale Umgebung hineinwirkenden Störpotentials lassen sich nicht festlegen. Es kommt auf die jeweilige räumliche Struktur ebenso an wie auf die jeweils in Rede stehenden Raumordnungsziele. Dabei sind das Kongruenzgebot und das Zentrale-Orte-Prinzip definitionsgemäß auf deutlich überörtlich wirkende Wechselbeziehungen mit den jeweiligen Verflechtungsräumen angelegt, während dies etwa beim Integrationsgebot nicht ohne weiteres der Fall ist (so auch Uechtritz, a.a.O., S. 189 f.). Allgemeingültige Abgrenzungskriterien lassen sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht bewertet die Raum- und Regionalbedeutsamkeit nach Verhältnismäßigkeitskriterien unter Berücksichtigung der konkreten Situation im Einzelfall (vgl. Beschluss vom 02.08.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 832 [zur Raumbedeutsamkeit von Windkraftanlagen]; ebenso Urteil des Senats vom 06.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 210 ff.). Das Gericht stellt bei gebietsscharfen Standortfestlegungen im großstädtischen gesamtregional ausstrahlenden Ballungsraum dementsprechend hohe Anforderungen (Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 ff. = NVwZ 2003, 1263 ff.). Allgemein muss der Eingriff in die Planungshoheit durch ein die jeweilige Eingriffsintensität rechtfertigendes überörtliches Interesse von höherem Gewicht gedeckt sein, wie es bei der Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte bestehen kann (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, BauR 2006, 1087 ff.).
34 
2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat der Senat auch bezüglich der Rechtmäßigkeit wie der Anwendbarkeit des „Agglomerations“-Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans keine Bedenken. Der Plansatz reichert den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs (und damit den Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts) um eine weitere bedeutsame raumordnungsrechtliche Komponente an. Dies geschieht dadurch, dass er mehrere selbständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb gleichstellt unter der weiteren Voraussetzung, dass von dem Agglomerat raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb zu erwarten sind. Die Folge ist, dass eine derartige Einzelhandelsagglomeration im Falle ihrer Regionalbedeutsamkeit den Regeln des - hier maßgeblichen - Plansatzes 2.4.3.2.2 und dessen Planzielen (Konzentrations- und Kongruenzgebot) unterworfen werden. Damit ist den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Vom Wortlaut des Agglomerationsplansatzes - und damit von den Geboten/Verboten des Plansatzes 2.4.3.2.2 - eindeutig nicht erfasst sind Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht. Hingegen gibt der Wortlaut für die Frage, ob auch mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann unter die Vorschrift fallen, wenn ihre Verkaufsfläche insgesamt über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm Verkaufsfläche liegt, keine eindeutige Antwort. Denn anders als in anderen Regionalplänen (vgl. etwa den Plansatz 2.7.11 des Regionalplans der Region Stuttgart, zitiert nach Uechtritz a.a.O., S. 186) wird die Mindestgesamtverkaufsfläche nicht zahlenmäßig beziffert, sondern darauf abgestellt, ob von dem Konglomerat „raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum zu erwarten sind“. Der Senat hält es nicht für völlig ausgeschlossen, dass eine derartige Wirkungsintensität in Sonderfällen in ländlichen Räumen ausnahmsweise - je nach Einzelhandels- und Sortimentsstruktur - auch bei einer räumlichen Konzentration mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe eintreten kann. Einer Entscheidung hierzu bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles aber nicht.
35 
a) Mit dem vorbezeichneten Inhalt ist der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) wirksam. Er ist, wie der Senat schon entschieden hat, von der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt. Die dortigen Regelungsinstrumente mit ihrer „begrifflichen Anleihe“ in der BauNVO sind nicht abschließend, wie der Zusatz „insbesondere“ zeigt. Sie lassen auch ergänzende spezifisch raumordnungsrechtliche Instrumentarien zu, soweit diese für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich sind (so zu Recht Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 177; zur Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG siehe auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188). Für die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) besteht in diesem Sinne ein raumordnungsrechtlich wichtiges Bedürfnis. Es ist anerkannt, dass sich die Konzentration auch von einer Mehrzahl für sich nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von einem oder mehreren „echten“ großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. In beiden Konstellationen können sich gleichermaßen erhebliche Störungen von gewichtigen Zielen der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung sowie Störungen der zentralen Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden im überörtlichen „regionalen“ Umfeld ergeben (so zutreffend auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f. ebenso Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 178; vgl. hierzu auch den Hinweis in BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O., juris Rn. 42). Dies belegen beispielhaft durchaus typische Konstellationen, wie sie im vorliegenden Fall und im Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) vorliegen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass niedrig oder gar nicht zentralisierte Gemeinden - in wirtschaftlich verständlichem Eigeninteresse - planerisch Raum für eine Mehrzahl nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments schaffen und dadurch unter deutlicher Überschreitung der zentralörtlichen Bedeutung und unter Verstoß gegen das Kongruenzgebot übermäßig Kaufkraft zu Lasten einer oder mehrerer höher zentralisierten Nachbargemeinden binden.
36 
b) Derartige Auswirkungen sind, wie bereits angedeutet, mit dem städtebaulichen Instrument der Vorhabensteuerung über § 11 Abs. 3 BauNVO nicht umfassend zu verhindern. Jeder Einzelhandelsbetrieb ist danach grundsätzlich eigenständig ohne Rücksicht auf die raumordnungsrechtlichen „Fernwirkungen“ zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung sind mehrere Betriebe nur dann als Betriebseinheit - als ein dann großflächiger Einzelhandelsbetrieb etwa in Form eines Fachmarktzentrums - zu betrachten, wenn der einzelne Betrieb nicht unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und daher nicht als eigenständiges Vorhaben nach § 29 BauGB genehmigungsfähig ist. Dies ist allein nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten zu beurteilen, wobei auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff.). Einzelne Verkaufsstätten sind deshalb immer dann getrennt zu würdigen, wenn sie in selbständigen Gebäuden untergebracht und konzeptionell eigenständig sind (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005 - 3 S 1061/04 -, VBlBW 2006, 66 f.). Selbst die einheitlich in einem Gebäude untergebrachten Verkaufsstätten werden selbständig behandelt, sofern sie über einen eigenen Eingang, eigene Anlieferung, eigene Personalräume und eigenständige Öffnungszeiten verfügen und sofern es sich nicht um einen „Hauptbetrieb“ handelt, dem auf räumlich getrennten Flächen lediglich weitere „als Nebenleistung“ einzustufende Warenangebote beigefügt werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. sowie Beschluss vom 23.11.2009 - 4 B 35.09 -, juris). Für die - raumordnungsrechtlich relevante - Prüfung einer „Funktionseinheit“ der einzelnen nicht großflächigen Betriebe unter dem Gesichtspunkt eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten (etwa: enge räumliche Beziehung, gemeinsame Zufahrt und Stellplätze etc.) und das dadurch erhöhte überörtliche Kundenaufkommen ist nach § 11 Abs. 3 BauNVO kein Raum (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine derartige rechtliche Verklammerung mehrerer Betriebe wird von § 11 Abs. 3 BauNVO nicht erfasst, eine die Grenzen dieser Vorschrift aus raumordnerischen Gründen außer Acht lassende städtebauliche „Agglomeration“ gibt es nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005, a.a.O.). Der Agglomerationsgedanke kann einer Baugenehmigung daher nicht entgegengehalten werden (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -), sondern kann nur auf der Ebene der Bauleitplanung - über § 1 Abs. 4 BauGB - Geltung beanspruchen. Daher lassen sich agglomerationsbedingte Konflikte eines Bebauungsplans nicht auf den Planvollzug verschieben und Verstöße gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht im Planvollzug „heilen“; sie müssen vielmehr grundsätzlich im Bebauungsplan selbst bewältigt werden. Der Auffassung, der Gefahr der Agglomerationsbildung könne - mangels des erforderlichen Festsetzungsinstrumentariums im Bebauungsplan - „ nur auf der Genehmigungsebene (etwa auf der Grundlage des § 15 BauNVO) begegnet werden“ (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.; Hervorhebung durch den Senat), kann - von Zweifeln an der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO für diese Fälle abgesehen - nicht gefolgt werden.
37 
c) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die Auswirkungen einer Agglomeration nach Plansatz 2.4.3.2.5 i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.2 auch nicht wegen fehlender Umsetzungsfähigkeit unwirksam. Vielmehr lassen sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) wie gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht. Dies gilt auch dann, wenn Plansatz 2.4.3.2.5 so auszulegen sein sollte, dass die Gemeinden freie Hand für Agglomerationen unterhalb von insgesamt 800 qm Verkaufsfläche haben.
38 
aa) In Fällen handgreiflicher Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden hat die in diese Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde die Auswirkungen des im neu zu planenden Gebiet zulässigen Einzelhandels summierend zu ermitteln. Diese Ermittlungspflicht erwächst zum einen, wie der Senat entschieden hat, aus dem Abwägungsgebot. Die Erhebung solcher Auswirkungen gehört zum notwendigen „Abwägungsmaterial“, um die Vereinbarkeit mit den „einfachen“ (§ 1 Abs. 1 BauGB) oder „qualifizierten“ (§ 2 Abs. 2 BauGB) Belangen der Nachbargemeinde prüfen zu können (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.). Zum anderen bedarf es solcher gutachtlicher Ermittlungen aber auch im Hinblick auf das gesetzliche Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, zumal dann, wenn - wie hier - massive Einwände nicht nur von der Nachbargemeinde, sondern vor allem auch vom Regionalverband und der höheren Raumordnungsbehörde erhoben werden. Die erforderlichen Erhebungen haben sich auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels in Bezug auf die jeweils berührten Raumordnungsziele (Konzentrations- und das Kongruenzgebot, ggf. aber auch Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot) zu erstrecken. Geht es - wie hier - um Konflikte mit dem Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot, so sind - je nach konkreter Ausgestaltung beider Planziele im Regionalplan - der Einzelhandelsbesatz der Standort- und der Nachbargemeinde nach Sortimenten und Verkaufsflächen zu erheben und dem sind die nach der beabsichtigten Planung möglichen Einzelhandelsnutzungen zuzuschlagen und rechtlich zu bewerten. Ergeben sich bei dieser Bewertung aufgrund deutlich überhöhter Sortimentsarten oder Sortimentsflächen in der Standortgemeinde erhebliche Kaufkraft- und Umsatzüberdeckungen zu Lasten der zentralisierten Gemeinde - hier mit dem Ergebnis eines eindeutigen Verstoßes gegen das Zentrale-Orte-Prinzip in seiner Regel-Ausnahme-Ausprägung nach Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 oder gegen das in Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 ausgeformte Kongruenzgebot - oder sind wesentliche negative Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Nachbargemeinde anzunehmen, ist die Einzelhandelsplanung hinsichtlich der „überschießenden“ Betriebstypen, Betriebsgrößen oder Sortimente einzuschränken oder die Zulassung von Einzelhandel hat äußerstenfalls ganz zu unterbleiben. Zur Klarstellung bemerkt der Senat, dass eine gleiche Pflicht zur Folgenprüfung und ggfs. zum Verzicht auf Einzelhandelsstandorte auch der höher zentralisierten Gemeinde obliegt, um die auch für sie aus dem Konzentrations- und Kongruenzgebot erwachsenen Pflichten im Verhältnis zur kleineren Nachbargemeinde einzuhalten; auf die Einhaltung dieser Gebote kann sich die Nachbargemeinde, wie dargelegt, nach § 2 Abs. 2, 2. Halbs. BauGB, auch berufen.
39 
bb) Mit dieser Ermittlungs- und Bewertungspflicht und der daraus folgenden Einschränkung der Zulassung von Einzelhandel wird der Standortgemeinde wirtschaftlich oder rechtlich nichts Unmögliches oder Unzumutbares abverlangt. Die relevanten Parameter zur Beurteilung, ob ein Bebauungsplan für Einzelhandel gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, lassen sich mit vertretbarem Aufwand durch eine Auswirkungsanalyse eines Marktforschungsinstituts erheben und bewerten. Dies zeigt beispielhaft das im vorliegenden Verfahren - freilich im Auftrag der Antragstellerin - erstellte Gutachten der GMA vom November 2007. Dieses Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen eines im Plangebiet (GEe) grundsätzlich möglichen - und so konkret geplanten (Bauvorbescheidsanträge) und den Vorstellungen der Antragsgegnerin entsprechenden - Fachmarktzentrums aus vier eigenständigen und jeweils nicht großflächigen Fachmärkten auseinander und kommt zum Ergebnis, dass diese Auswirkungen denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne Weiteres entsprechen. Es wäre unschwer möglich, diese Auswirkungsanalyse auch auf sonstige im Plan rechtlich zulässige und bei realistischer Betrachtung auch tatsächlich umsetzbare Sortimentstypen zu erweitern.
40 
cc) Zum Schutz der Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) des Regionalplans gegen deren Verletzung durch Agglomeration mehrerer räumlich konzentrierter nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in einem Plangebiet nach Maßgabe des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) steht der planenden Gemeinde ein ausreichendes bundesrechtliches Regelungsinstrumentarium zur Verfügung. Als Baugebiete mit Einzelhandelsschwerpunkt sind dabei insbesondere Gewerbegebiete in den Blick zu nehmen. Denn Einzelhandelsbetriebe unter der Großflächigkeitsschwelle sind Prototypen der dort zulässigen und vorwiegend unterzubringenden nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Je nach Größe, Beschaffenheit und Umfeld können im Einzelfall aber auch in anderen Baugebietstypen mit allgemein zulässigem Einzelhandel agglomerationsrelevante Auswirkungen auftreten. Bei Anwendung der Regelungsinstrumente ist nach Grob- und Feinsteuerung wie folgt zu differenzieren: Sollte sich im äußersten Fall Einzelhandel jeder Art wegen bereits bestehenden deutlichen Überbesatzes der Standortgemeinde in allen Sortimenten als mit dem Konzentrations- oder Kongruenzgebot unvereinbar erweisen, wäre die Nutzungsart „Einzelhandel“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO im Gewerbegebiet insgesamt auszuschließen oder könnte - in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen - für ausnahmsweise zulässig erklärt werden. Die Zweckbestimmung des Gebiets bliebe auch dann ohne weiteres noch gewahrt. Sollte sich der Verstoß gegen Ziele der Raumordnung nur auf bestimmte Sortimente beziehen - vorliegend kämen im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Sortimente der Grund-/Nahversorgung, im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 aber auch sonstige zentrenrelevante sowie „überschießende“ nicht zentrenrelevante Sortimente in Betracht (vgl. Anlage zum Einzelhandelserlass) -, könnte dem über § 1 Abs. 9 BauNVO Rechnung getragen werden, der solche sortimentsbezogenen Einzelhandelstypen (Anlagetypen) erfasst. Denkbar sind freilich auch Konstellationen, in denen bestimmte agglomerierte Einzelhandelssortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die Planziele der Plansätze 2.4.3.2.2/ 2.4.3.2.5 verstoßen.
41 
Diese Fälle lassen sich, wie der Antragsgegnerin zuzugeben ist, allein über § 1 Abs. 9 BauNVO nicht lösen. Denn diese Vorschrift lässt eine Ausdifferenzierung nur für „Anlagetypen“ des Einzelhandels, d.h. für abstrakt bestimmte oder bestimmbare Unterarten des Einzelhandels zu, die ebenfalls unter Berücksichtigung ortsüblicher Besonderheiten - den marktüblichen Gegebenheiten entsprechen müssen. Anlagen- und einzelfallbezogene Regelungen oder die „Erfindung“ marktunüblicher Anlagetypen sind im Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28). Einen verallgemeinerungsfähigen Anlagentyp des „kongruenz- bzw. konzentrationskonformen“ Einzelhandelsbetriebs gibt es aber weder generell, noch lässt er sich aus den örtlichen Verhältnissen bei der Antragsgegnerin als Betriebstypus herausdestillieren. Vielmehr hängt die Kongruenz- bzw. Konzentrationsverträglichkeit ausschließlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Auch trägt die Begrenzung einer höchst zulässigen Verkaufsfläche die Umschreibung eines bestimmten Anlagetyps nicht gleichsam in sich, sondern muss nachgewiesen werden (zu alldem vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 ff.; Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - BauR 2009, 1102 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 BauNVO Rn. 102 f.). Desgleichen wäre, worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist, die Festsetzung baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenobergrenzen im gesamten Gewerbegebiet zur Steuerung des Einzelhandels wegen insofern fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig und dies selbst in Sondergebieten, bei deren Ausweisung die Gemeinden freier sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = BauR 2008, 1273 ff.; Urteil d. Senats vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 [Ls]) sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.).
42 
Die vorstehend aufgezeigten Regelungslücken lassen sich indessen durch andere Festsetzungen derart füllen, dass den raumordnungsrechtlichen Vorgaben jedenfalls mittelbar in einer dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB genügenden Zielgenauigkeit entsprochen werden kann. Dabei sind insbesondere auch die vielfältigen horizontalen und vertikalen Kombinationsmöglichkeiten nutzbar zu machen. So kann das Baugebiet (hier das Gewerbegebiet) insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO). Auch geschoß- und anlagenteilbezogene Differenzierungen für das gesamte Gewerbegebiet oder Teile hiervon sind möglich (§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO). Die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen lassen sich über die Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen in Verbindung mit einer höchstzulässigen Ausnutzbarkeit nach Grund- und/oder Geschossfläche erreichen. Mit diesen Parametern lassen sich gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen zwar nicht quadratmeterscharf, aber doch noch in einer für die Einhaltung der Raumordnungsziele ausreichenden Größenordnung steuern. Denn gerade das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot belassen Spielräume. Solche Spielräume sind zum Schutz der kommunalen Planungshoheit und abhängig vom jeweiligen Abstraktionsgrad der Ziele der Raumordnung auch geboten und ihrer Ausschöpfung ist Raum zu geben. So sind agglomerierte Einzelhandelsbetriebe mit den Wirkungen nach Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) erst dann mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 Satz 1 Regionalplan i.V.m. Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002) und sind Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nicht-zentralen Gemeinden nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Regionalplan). Diese Korridore dürfen die Gemeinden voll ausnutzen, wobei diesem Maßstab Rechnung tragende Begrenzungsregelungen auch dann möglich sind, wenn - wie die Antragsgegnerin meint - die Agglomerationsregelung nach Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans erst eingreift, wenn im Plangebiet mehrere Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche über 800 qm zulässig sind. Durch Gliederung des Plangebiets - mit der Zulassung von Einzelhandel etwa nur in einem kleineren Teil - in Kombination mit dem Zuschnitt des Baufensters und gegebenenfalls Festsetzungen zur Geschossfläche - ließe sich, falls gewollt, eine Begrenzung auf Betriebe jedenfalls in der Größenordnung unterhalb der Großflächigkeit erreichen.
43 
Eine andere, vom Senat im Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 (LS) aufgezeigte Möglichkeit bestünde darin, ein Sondergebiet für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb (hier etwa ein Fachmarktzentrum) festzusetzen und diesen Betrieb dann in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen.
44 
3. Den nach alldem wirksamen und auch umsetzungsfähigen Planzielen der Plansätze 2.4.3.2.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans wird der Bebauungsplan „Offenau-Süd-Erweiterung“ mit seinen derzeitigen Festsetzungen zum Einzelhandel jedenfalls im Gewerbegebiet nicht gerecht. Er ist daher wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam (a.) und diese Unwirksamkeit erfasst auch die übrigen Planteile (b.).
45 
a) Das an zentraler Stelle des Plangebiets in unmittelbarer Nähe zur B 27 und direkt gegenüber dem Gewerbegebiet „Talweg“ gelegene streitige eingeschränkte Gewerbegebiet umfasst eine überbaubare Fläche von insgesamt ca. 6.500 qm im südlichen und von knapp 600 qm im nördlichen Teil. Bei voller Ausschöpfung der GRZ von 0,8 können zulässige gewerbliche Nutzungen in einer erheblichen Größenordnung und mit mehreren Betriebsstätten untergebracht werden. Im Plangebiet zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, sofern sie nur das Wohnen nicht wesentlich stören. Zu dieser Kategorie mischgebietsverträglichen Gewerbes gehören typischerweise auch Betriebe des Einzelhandels jeglichen Typs und jeglichen Sortiments, sofern sie nicht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO kern- oder sondergebietspflichtig sind, d.h. ihre Verkaufsfläche die Großflächigkeitsschwelle von (etwa) 800 qm nicht überschreitet oder von ihnen trotz einer Schwellenüberschreitung - bei der dargestellten isolierten Würdigung nach betriebs- und vorhabenbezogenen Maßstäben - keine oder nur unwesentliche nachteilige Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgehen. Innerhalb dieses für alle Sortimente unbeschränkt offenen Nutzungsrahmens sind grundsätzlich Einzelhandelsbetriebe jeglichen Angebotszuschnitts realisierbar mithin auch Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels, Lebensmitteldiscounter mit beliebigem Randsortiment sowie mehrere Fachmärkte mit unterschiedlichsten Sortimenten bzw. Sortimentsmischungen innenstadt-, zentren- oder nahversorgungsrelevanter Art (zu diesen Sortimentsgruppen vgl. Urteil des Senats vom 30.01.2006 - 3 S 1259/05 -, VBlBW 2006, 93 ff. sowie die Anlage zum Einzelhandelserlass). Die Belegung mit so umschriebenem Einzelhandel ist nicht etwa theoretischer Natur, sondern war wesentliches Ziel des Bebauungsplans. Dem Gemeinderat ging es u.a. darum, die Nachfrage für zwei Fachmärkte unmittelbar an der B 27 zu befriedigen. Eine erweiterte Bauvoranfrage eines Projektentwicklers für eigenständige Fachmärkte auf der südlichen Fläche wurde kurz nach Inkrafttreten des Bebauungsplans am 15.03.2007 gestellt. Nach den am 17.07.2007 modifizierten Plänen handelt es sich um einen Zoo- und einen Schuhfachmarkt mit jeweils 445 qm Verkaufsfläche sowie einen Drogeriefachmarkt mit 790 qm und einen Textilfachmarkt mit 700 qm Verkaufsfläche. Die Gesamtverkaufsfläche aller vier Märkte liegt bei 2.380 qm, hinzu kommen noch 570 qm an „Nebenflächen“. Ein weiterer kleinerer bis mittlerer Einzelhandelsbetrieb wäre auch im nördlichen Gewerbegebietsteil - ggf. unter Inanspruchnahme eines Teils des angrenzenden Mischgebiets - möglich. Alle vier Fachmärkte sind zumindest regelmäßig zentren- und nahversorgungsrelevant (vgl. die Sortimentsgruppen des Einzelhandelserlasses). Möglich im Plangebiet sind aber auch sonstige zentren- und nahversorgungsrelevante Märkte (etwa: Unterhaltungselektronik, Sportartikel, Spielwaren) wie auch nicht zentrenrelevante Bau-, Garten- oder Möbelmärkte.
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b) Mit dieser uneingeschränkten Bandbreite von Einzelhandelsnutzungen und einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von nahezu 3.000 qm erfüllt der Bebauungsplan die Voraussetzungen einer Agglomeration i.S. von Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans. Er lässt mehrere selbständige und je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in enger standortgünstiger räumlicher Konzentration zu. Die Obergrenze einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von (etwa) 800 qm wird um ein Vielfaches überschritten. Von den zulässigen Betrieben in ihrer Häufung können je nach Sortimentsart- und -umfang zweifelsfrei erhebliche raumordnerische - d.h. sowohl raum- als auch regionalbedeutsame (überörtliche) - Wirkungen ausgehen, die denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet gleichkommen. Dies ergibt sich überzeugend aus den Erhebungen des CIMA-Gutachtens von 2005 sowie vor allem aus den Aussagen des GMA-Gutachtens von 2007. Das CIMA-Gutachten ist zwar aus Anlass der Verlagerung und Erweiterung des bestehenden großflächigen Lebensmitteldiscounters aus dem Plangebiet „Talweg“ (Verkaufsfläche ca. 1.000 qm) in das jetzige Plangebiet (Verkaufsfläche ca. 1.300 qm) erstellt worden. Ihm sind aber auch wichtige Aussagen zur Kaufkraft in anderen Sortimenten zu entnehmen, die im Verhältnis zur Kaufkraft im überörtlichen Umgebungsbereich bescheiden ausfällt (S. 14 Tabelle 2). Für den Sortimentsbereich Lebensmittel (Food) wird festgehalten, dass das Kongruenzgebot bereits durch den bestehenden ...-Markt mit 1.000 qm Verkaufsfläche nicht eingehalten wird bzw. bei der speziellen Standortlage (Berufspendler auf der B 27) zwangsläufig nicht eingehalten werden kann, weil gut die Hälfte der Kunden - und damit deutlich mehr als die im Einzelhandelserlass bestimmten 30 % - von außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin stammen. Bei einer Erweiterung des Marktes sei eine überörtliche Versorgungsfunktion vorprogrammiert, wenngleich die Marktausstrahlung u.a. auf das Gebiet der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Wettbewerbsentwicklung begrenzt sei.
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Demgegenüber erfasst das GMA-Gutachten ein wesentlich breiteres Sortimentsspektrum außerhalb des Lebensmitteleinzelhandels. Der Senat hält das auch von der Antragsgegnerin nicht beanstandete Gutachten für überzeugend. Das Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen der konkret als Bauvoranfragen eingereichten und oben dargestellten vier Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.380 qm auseinander, die nur eine Variante der vielfältigen Agglomerationsmöglichkeiten im Plangebiet darstellt. Der Gutachter weist darauf hin, dass sich im Gewerbegebiet „Talfeld“ östlich des Plangebiets schon jetzt eine Reihe von Einzelhandelsbetrieben befinden, unter anderem ein großflächiger Lebensmitteldiscounter, ein Textildiscounter und ein großflächiger Schuhmarkt. Anschließend wird überzeugend belegt, dass die Umsätze der im Plangebiet projektierten Märkte jeweils nur zu geringen Teilen innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin mit ihren nur etwa 2.700 Einwohnern (Zone 1), ganz überwiegend aber außerhalb im Bereich ... ... (Zone 2) und im Bereich der Antragstellerin (Zone 3) erzielt werden (vgl. Zonenplan Karte 3 sowie Tabellen 4 bis 7, S. 28-31). Die Umsatzverteilungen wirken sich insbesondere gegenüber den innerstädtischen relevanten Anbietern in der Stadt ... ... und in der Innenstadt der Antragstellerin aus. Bei der Antragstellerin wird auf die hohen Umverteilungsquoten im Bereich Drogeriewaren und Schuhe hingewiesen, die städtebauliche Auswirkungen auf die Stadtmitte im Sinne von Leerständen ausüben können. Auch im Textilsektor werden starke Beeinträchtigungen des vorhandenen Fachmarkts auf Gemarkung der Antragstellerin attestiert. Insgesamt werden für die zentrale Versorgungslage der Antragstellerin aufgrund der Angebotsüberschneidungen wesentliche Beeinträchtigungen erwartet. Insbesondere in den Bereichen Drogeriewaren und Schuhe, teilweise auch im Bereich Bekleidung werden negative Umverteilungsquoten errechnet, die deutlich oberhalb der 10 %-Schwelle für zentrenrelevante Sortimente liegen. Durch die deutliche Überschreitung dieses Schwellenwerts wird auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zentraler Orte im Sinne des Einzelhandelserlasses gerechnet (vgl. zusammenfassende Bewertung Nr. 2.3.5, S. 37-39). Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass damit zugleich auch das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt werde. Die Umsatzverteilungen im Unterzentrum der Antragstellerin und den benachbarten Kleinzentren ... ... und ... lägen im Bereich Schuhe zwischen 25 und 26 %, aber auch im Bereich Drogeriewaren deutlich über dem Schwellenwert von 10 %. Ferner werde das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot verletzt. Der Einzugsbereich der vier Fachmärkte überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin bei weitem. Die Überschreitung liege ganz erheblich über dem die Wesentlichkeitsschwelle markierenden Faktor von 30 %. Schon die Lage des Vorhabens an der B 27 verdeutliche, dass hier vor allem auf die (motorisierte) Kundschaft der benachbarten zentralen Orte und der Umlandgemeinden abgestellt werde. Im abgegrenzten Einzugsgebiet stammten ca. 8 % der Einwohner aus dem Gebiet der Antragsgegnerin und ca. 92 % aus dem überörtlichen Einzugsgebiet und der gesamte Umsatz der Fachmärkte stamme zu über 80 % aus dem übergemeindlichen Einzugsgebiet sowie aus Bereichen darüber hinaus. Das Planobjekt würde eine ihm nicht zukommende Versorgungsfunktion für Verbraucher über die Gemeindegrenzen hinaus übernehmen, die so regionalplanerisch nicht vorgesehen sei. Damit würden die zentralen Orte (die Kleinzentren ... und ... ... sowie das Unterzentrum ... ...) von dem Vorhaben tangiert. Eine Versorgungslücke bestehe aufgrund des vorhandenen Angebots derzeit nicht. Die Ausstattung der Antragsgegnerin als nicht zentraler Ort liege bereits heute deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das umfassende Gutachten Bezug genommen.
48 
c) Daraus folgend liegt auf der Hand, dass der Bebauungsplan mit seinen weitreichenden Möglichkeiten für mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments gegen die Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 verstößt. Die durch den Bebauungsplan ermöglichte regional bedeutsame Einzel-handelsagglomeration verstößt gegen das Konzentrationsgebot und das Kongruenzgebot in Abs. 1 und Abs. 2 des Plansatzes. Denn derartige regional bedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte sind danach nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) zulässig. Ausnahmsweise dürfen solche Einzelhandelsgroßprojekte in nicht-zentralen Gemeinden wie der Antragsgegnerin nur zur Sicherung der Grundversorgung zugelassen werden. Weitere Voraussetzung ist, dass der Absatz im Bereich dieser Grundversorgung nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Beide Voraussetzungen für eine solche Ausnahme sind nach Vorstehendem eindeutig nicht erfüllt. Auf die Ausnahmeregelung für großflächigen Einzelhandel wegen Zusammenwachsens mit der Antragstellerin als Unterzentrum (Plansatz 3.3.7. Satz 2, 2. Spiegelstrich) kann die Antragsgegnerin sich nicht berufen. Eine Konfliktlösung der agglomerationsrelevanten Auswirkungen wäre auf der Genehmigungsebene nicht zuverlässig möglich. Der Weg über § 15 BauNVO, wonach der Gebietseigenart (Gewerbegebiet) im Einzelfall nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widersprechende Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden könnten, erscheint nicht gangbar (anders allerdings ohne nähere Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -). Die Gebietseigenart als Gewerbegebiet kann nur durch städtebauliche, an § 8 BauNVO anknüpfende Belange beeinträchtigt werden; gleiches gilt auch für das § 15 BauNVO vorgelagerte Merkmal der Gebietsverträglichkeit, welches auf die (abstrakte) städtebauliche Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 BauNVO abstellt. Belange der Raumordnung dürften in beiden Fällen nicht dazugehören.
49 
Dass bei einer Neuplanung im Plangebiet Einzelhandel, beschränkt auf bestimmte Sortimente, ganz oder teilweise zugelassen werden kann, erscheint - je nach dem Ergebnis von Ermittlungen - keinesfalls ausgeschlossen. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht der Senat insofern aber von Anmerkungen ab.
50 
4. Die Unwirksamkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets zieht auch die Unwirksamkeit der übrigen Baugebietsflächen nach sich. Die einzelnen Baugebiete sind jedenfalls in immissionsrechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und abgestimmt. Es mag sein, dass die Festsetzung etwa des Wohngebiets ohne den nichtigen Teil noch eine städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 BauGB bewirken könnte. Jedoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel dieses Wohngebiet und das Mischgebiet mit gleichen räumlichen und sachlichen Festsetzungen ausgewiesen hätte (zu diesen Grundsätzen zur Teilbarkeit von Bebauungsplänen vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067).
51 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
52 
Die Revision war zuzulassen. Der Frage, ob die Agglomerationsregelung für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nach Plansatz 2.4.3.2.5 in Verbindung mit Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans Heilbronn - Franken ein wirksames, insbesondere mit Mitteln des Bauplanungsrechts umsetzbares Ziel der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG darstellt, kommt grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.
53 
Beschluss vom 15. September 2010
54 
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004).
55 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
A.
17 
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden.
I.
18 
Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die Festsetzung des Bebauungsplans zu Art und Umfang der baulichen Nutzung im Gewerbe- und im Mischgebiet in ihren Rechten in abwägungserheblichen Belangen verletzt zu sein.
19 
1. Wie der Senat im Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) im Einzelnen dargelegt hat, können sich Nachbargemeinden zur Wahrung ihrer aus der Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) fließenden städtebaulichen Interessen zum einen auf das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zum anderen aber auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB) sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt.). Insofern genießt die Nachbargemeinde sowohl städtebaulichen als auch raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz. Neben dem „qualifizierten“ Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sind die Belange der Nachbargemeinde aber auch auf der Ebene der „einfachen“ Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu beachten. Die Gemeinde kann daher auch geltend machen, in schutzwürdigen, sie zumindest mehr als nur geringfügig betreffenden und für die planende Gemeinde erkennbaren „privaten“ städtebaulich relevanten Belangen betroffen zu werden (vgl. zur Rspr. auch BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.). Die Gemeinden verdienen insofern keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 225 = NVwZ 2003, 386).
20 
2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen.
III.
21 
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte.
IV.
22 
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden.
B.
23 
Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan ist jedenfalls materiellrechtlich mit zwingendem Recht unvereinbar, da er mit den für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen gegen das Gebot der Anpassung an Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und dieser Verstoß auch die übrigen Planteile erfasst (dazu nachfolgend I. ff.)
24 
Es kommt daher nicht darauf an, ob der - durch unterschriftliche Vermerke des Bürgermeisters auf dem zeichnerischen und textlichen Plan ordnungsgemäß ausgefertigte - Bebauungsplan auch an den von der Antragstellerin gerügten Verfahrensfehlern nach § 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB leidet (fehlende Ermittlung des raumordnungsrechtlich relevanten Einzelhandels, falsche Bewertung der Rechtslage zur Agglomeration) und ob diese Rügen rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend gemacht worden sind. Der Senat bemerkt insoweit lediglich, dass die Jahresfrist bezüglich der Gruppe der Verfahrensfehler wirksam in Gang gesetzt worden ist, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 i.V.m. § 215 Abs. 1 BauGB für diese Gruppe richtig war und - wegen Teilbarkeit des Hinweises nach Vorschriftengruppen - von dem unrichtigen, weil missverständlichen - Hinweis auf „Mängel der Abwägung“ bei der Vorschriftengruppe nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nicht infiziert worden ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 -, BauR 2010, 118 [Ls] und vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, VBlBW 2009, 186 ff.); ob die Antragstellerin die Verfahrensfehler im demnach maßgeblichen und nur vorläufig und sehr kursorisch begründeten Schriftsatz vom 23.01.2008 inhaltlich ausreichend „geltend gemacht“ hat, was jedenfalls bei Anwendung der für die „Darlegung“ von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entwickelten Maßstäbe zweifelhaft wäre, kann offen bleiben.
25 
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10).
I.
26 
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bebauungspläne den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Die Raumordnung ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG), lässt aber abweichende Regelungen durch Landesrecht zu (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff., und vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, NVwZ 1993, 117 ff.). Die Planungsziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Das Raumordnungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene, bei letzterer mit fortschreitender Verdichtung auf Regelungen für den gesamten Landesbereich (vgl. § 8 ROG, § 6 Abs. 1 u. 2 LplG: Landesentwicklungsplan [hier: Landesentwicklungsplan 2002]) und auf Regionalebene bis hin zu Festlegungen für den gemeindlichen Bereich (§ 9 Abs. 1 ROG, § 11 LplG: Regionalpläne). In diesem mehrstufigen horizontalen System räumlicher Gesamtplanung werden die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) auf jeder Planungsstufe für den jeweiligen Planungsraum stärker verfeinert (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Jeder Planungsstufe kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen stufenspezifischen Fachinteressen zu koordinieren (§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Als Mittel der Konkretisierung werden auf Landesebene, zu der auch die Regionalebene gehört, Festlegungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung vorgeschrieben (§ 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 LplG i.V.m. § 3 ROG). Regionalpläne haben die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie die Grundsätze des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG). Sie formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Maßgeblich ist der Landesentwicklungsplan i.d.F. der Verordnung der Landesregierung v. 23.07.2002 (LEP 2002). In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenen- spezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB zielt auf dauerhafte Übereinstimmung beider Planungsebenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff). Die Einbindung der gemeindlichen Bauleitplanung in dieses Stufensystem bedeutet nicht, dass die Gemeinden hierdurch zum Objekt übergeordneter Planungsebenen werden. Die Gemeinden sind vielmehr in die überörtlichen Planungsprozesse durch vorgeschriebene Verfahren mit entsprechenden Garantien unter Beachtung des sog. Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 1 ROG) einbezogen. Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, steht der Bindungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht entgegen, setzt ihr aber materiell-rechtliche Grenzen. Eingriffe in die Planungshoheit dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1989 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 107, 119 ff.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1982 a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]). Verhältnismäßig sind Einschränkungen der Planungshoheit dann, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sind (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006, a.a.O.).
27 
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris).
II.
28 
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Bebauungsplan jedenfalls mit seinen derzeit weitreichenden Festsetzungen im Gewerbegebiet nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Denn er verstößt gegen die - jeweils wirksamen - Ziele der Raumordnung in den Plansätzen 2.4.3.2.2 (Z) i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) (Agglomeration) bzw. gegen die Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) des LEP 2002. Die Planziele 2.4.3.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans sind dabei nicht isoliert, sondern in einem rechtlichen aufeinander bezogenen Kontext zu sehen. Dabei stellt der Plansatz 2.4.3.2 mit seinen darin festgelegten Planzielen die raumordnungsrechtlichen „Grundpflichten“ fest. Der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) enthält für sich gesehen keine exekutierbare Handlungsanweisung, sondern beschränkt sich auf eine Definition des Agglomerationsbegriffs. Er hat jedoch mittelbar Außenwirkung, in dem er die Ge- und Verbote der Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.4 des Regionalplans auch auf Agglomerationssachverhalte für anwendbar erklärt. Mit diesem Inhalt sind beide Plansätze wirksam.
29 
1) Der Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) [„Regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den zentralen Orten und Verflechtungsbereichen“] begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er erfüllt die materiellen Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung, formt höherrangiges Raumordnungsrecht aus und ist in seinen begrifflichen Anforderungen auch hinreichend bestimmt.
30 
a) Der Plansatz ist Teil des Regelungsgefüges über Standorte für „regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte“. Die Ansiedlung solcher Einzelhandelsgroßprojekte ist nach Abs. 1 in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, während Abs. 2 Ausnahmen von dieser Regel für Kleinzentren und nicht-zentrale Gemeinden gestattet. Abs. 3 stellt sodann verbindliche Relationen zwischen der Größe bzw. der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte und den jeweiligen Ansiedlungsorten nach Maßgabe deren zentraler Funktionsstufe her. Diese Festlegungen halten sich im Rahmen des § 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 10.07.2003 mit späteren Änderungen vom 05.01.2006 (LplG 2006). Er konkretisiert insbesondere die Grundsätze der Raumplanung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG und formt die anerkannten Planziele der Plansätze 3.3.7 (Z) LEP 2002 (Einzelhandel und Zentrale-Orte-Prinzip und des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 (Kongruenzgebot) für die Regionalebene räumlich und sachlich aus. Beide Planziele sind, was auch die Antragsgegnerin nicht bestreitet, in der Rechtsprechung als solche von höherem Gewicht anerkannt. Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.). Der Senat hat ferner das in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 postulierte und im Plansatz 2.2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans ausgeformte sog. Kongruenzgebot als rechtmäßiges Planziel von höherem Gewicht eingestuft. Dabei hat der Senat sich auch vertieft mit der tatbestandlichen Bestimmtheit „oder wenigstens Bestimmbarkeit“ (so BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.) auseinandergesetzt. Für den Plansatz 3.3.7 Satz 1, 2. Halbs. LEP 2002 ist die Bestimmbarkeit angesichts dessen System von Regel und (definierten) Ausnahmen unproblematisch (ebenso BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.); zu diesen Ausnahmen gehört außer den in Abs. 2 des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans genannten Tatbeständen (Sicherung der Grundversorgung, vgl. auch Plansatz 3.3.7 Satz 2, 1. Spiegelstrich LEP 2002) auch die Sondersituation, in der die betreffenden Kleinzentren oder nicht zentralisierten Orte mit benachbarten Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 Satz 2, 2. Spiegelstrich). Die materielle Planzielqualität samt der erforderlichen Bestimmbarkeit sind aber auch bei den als „Soll“-Vorschriften ausgestalteten Plansätzen 3.7.7 Satz 1, 1. Halbs. und 3.7.7.1 Satz 1 LEP 2002 zu bejahen. Der „Soll“-Befehl ist hierbei als „Muss“-Anordnung zu verstehen, sofern keine atypischen Umstände vorliegen, wobei diese atypischen Umstände vom Plangeber durch den Zusammenhang beider Halbsätze des Plansatzes 3.3.3.7 Satz 1 einerseits und durch eine systematische Zusammenschau von Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 mit den Geboten in Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 und in Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 teilweise auch - negativ - eingegrenzt sind. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug. Der Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans hält sich in dem durch das Ausformungsrecht eingeräumten Rahmen. Er verzichtet auf Soll-Bestimmungen, zugunsten eines unter Bestimmtheitskriterien unproblematischen Systems von Muss-Anweisungen (Regel/Ausnahme).
31 
b) Regelungsobjekt des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans sind Einzelhandelsbetriebe in der Form regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte. Der Begriff des „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“ ist dabei eigenständig raumordnungsrechtlicher Natur. Dies gilt sowohl für den Grundbegriff des „Einzelhandelsgroßprojekts“ wie für dessen Eigenschaft als „regional bedeutsam“.
32 
aa) Der Begriff des „ Einzelhandelsgroßprojekts“ ist hinreichend klar konturiert. Er wird im Plansatz 3.3.7 Satz 1 (Z) LEP 2002 legaldefiniert als Oberbegriff für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher. Diese drei Betriebstypen werden zugleich in § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG beispielhaft genannt. Nach ihren Merkmalen entsprechen sie den Merkmalen der namensgleich in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 aufgeführten Betriebstypen (vgl. Begründung zu Plansatz 3.3.7, S. B 36 LEP 2002; Begründung zu Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans). Bei den großflächigen Einzelhandelsbetrieben beginnt daher, wie im Städtebaurecht, die Großflächigkeit ab einer Verkaufsfläche von 800 qm (dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff. = NVwZ 2006, 455 ff.). Betriebe mit einer Verkaufsfläche unterhalb von 800 qm werden vom Plansatz 2.4.3.2.2 mithin nicht erfasst. Die Betriebe müssen zusätzlich nicht nur unwesentliche Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO haben. Bei diesen sind allerdings nur die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung, mithin die übergemeindlichen Auswirkungen in den Blick zu nehmen. Die allein auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Standortgemeinden bezogenen Auswirkungen sind demgegenüber auszublenden. Den Fernwirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ kommt kumulativ sowohl raumordnungsrechtliche wie städtebauliche Bedeutung zu (zu letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.).
33 
bb) Auch der Begriff der Regionalbedeutsamkeit lässt sich in bestimmbarer Weise erfassen und eingrenzen. Zunächst ist - mit der Antragsgegnerin - davon auszugehen, dass die Eigenschaft als „regionalbedeutsam“ zum Merkmal des „Einzelhandelsgroßprojekts“ qualifizierend hinzutreten muss. Mit anderen Worten: Nicht jedes Einzelhandelsgroßprojekt in Gestalt eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche kann ohne Weiteres - gewissermaßen blindlings - auch schon als regionalbedeutsam eingestuft werden, wenn dieser Schluss auch nicht fern liegen mag (vgl. Beschluss des Senats vom 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - , VBlBW 2008, 384 ff.). Die eigenständige Bedeutung der Regionalbedeutsamkeit lässt sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. LplG ableiten. Danach sind im Regionalplan Standorte etwa für großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann festzulegen, „soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit)“. § 11 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. LplG belegt damit nicht nur die eigenständige Bedeutung des - vor die Klammer gezogenen - Merkmals der Regionalbedeutsamkeit, sondern umschreibt zugleich auch deren Mindestvoraussetzungen. In der Begründung zu der Vorschrift heißt es, dass die entsprechenden Festlegungen jeweils für die Entwicklung und Ordnung der Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur der jeweiligen Region erforderlich sein müssen (Begründung zu § 8 Abs. 3 bzw. - später - § 11 Abs. 3 LplG, LT-Drs. 13/1883 S. 34). Es muss sich zunächst um eine „raumbedeutsame“ Planung oder Maßnahme i.S. v. § 3 Nr. 6 ROG handeln, d.h. sie muss „Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflussen“. Dabei knüpft der Gesetzgeber bei der Umschreibung des Gebietsbegriffs nicht an die Unterscheidung zwischen (nur) örtlicher oder (schon) überörtlicher Bedeutung an. Das Kriterium der Überörtlichkeit ist mithin dem Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht immanent, sondern tritt als zusätzliches - den örtlichen Raum überschreitendes - Kriterium zu dieser hinzu (so zu Recht Runkel, in: Bielenberg u.a., a.a.O., § 3 ROG Rn. 243). Diese Trennung beider Begriffe ergibt sich vor allem auch aus § 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung - ROV -. Danach soll ein Raumordnungsverfahren für Planungen dann durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben (Unterstreichung durch den Senat). „Regionalbedeutsamkeit“ ist damit als Raumbedeutsamkeit mit „regionaler“, d.h. auf die regionale Ebene heruntergebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen (so auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 189). Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (so im Grundsatz auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 20.09.2007 - 10 K 924/07 -, juris). Jede regionale Standortfestlegung für Einzelhandelsgroßbetriebe muss daher - erstens - der Sicherung überörtlich wirkender Raumordnungsziele dienen und - zweitens - müssen die zum Schutz dieser Ziele bewirkten Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit verhältnismäßig, d.h. erforderlich, geeignet und angemessen sein (verhältnismäßig in engerem Sinne, Beachtung des Übermaßgebots; zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeit vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff.; zur Definition eines regionalbedeutsamen Vorhabens als raumbedeutsam und überörtlich bedeutsam vgl. auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f.). Aus diesem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit sind die Anforderungen an das Gewicht des jeweiligen raumordnungsrechtlichen Belangs und an den notwendigen Umfang des überörtlich betroffenen Raums - des jeweiligen Verflechtungsbereichs - zu beurteilen. Je konkreter und gravierender die planenden Gemeinden in ihren Standortplanungen gebunden werden, desto „regionalbedeutsamer“ - d.h. sachlich gewichtiger und räumlich „ausstrahlen- der“ - muss die Störung raumordnerischer Ziele sein. Die Regionalbedeutsamkeit einzelner Festlegungen kann demgemäß (und wird ganz überwiegend) räumlich auf Teilbereiche einer Region (regionale Nahbereiche) beschränkt sein und muss tatsächlich keinesfalls das gesamte Gebiet der Region betreffen. Anderenfalls würde das Instrumentarium der Regionalplanung entwertet und vielfach völlig leerlaufen (so zutreffend Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 172). Der gegenteiligen Auffassung des VG Stuttgart in einem Urteil vom 16.12.2005 (- 10 K 5649/03 -, juris), die ein gesamtregionales Interesse verlangt, vermag der Senat nicht zu folgen, zumal diese Entscheidung auch einen anderen Sachverhalt betrifft (Bedeutung eines bestimmten Schienenpersonennahverkehrs für die Region Stuttgart). Der Auslegung der Regionalbedeutsamkeit einer Planung eines Vorhabens nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten steht auch ein Rückblick auf § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 08.04.1992 in der Fassung vom. 27.03.2001 nicht entgegen. Die Vorschrift sah u.a. für die Region Stuttgart die Pflicht zur gebietsscharfen Ausweisung regionalbedeutsamer Schwerpunkte für Gewerbe und Wohnungsbau sowie für regionalbedeutsame Infrastrukturvorhaben vor und verpflichtete auch die übrigen Regionen, gebietsscharf Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe auszuweisen, soweit diese Vorhaben regionalbedeutsam waren. Es liegt auf der Hand, dass derart gebietsscharfe Festlegungen einer weitergehenden Rechtfertigung in Gestalt erhöhter qualitativer und auch räumlicher Anforderungen an die Regionalbedeutsamkeit bedürfen als Bindungen, die - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde nur als solche ergreifen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 190 m.w.N.). Auch der erkennende Gerichtshof versteht schon bisher den Begriff regionalbedeutsam nicht zwingend im Sinne von „gesamtregionsbedeutsam“. Nach dem Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - (VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]) können zwar auch Vorhaben von überregionalem Interesse regionalbedeutsam sein. Umgekehrt ist Mindestvoraussetzung aber nur - in Abgrenzung zur Zuständigkeit der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft -, dass das Vorhaben Wirkungen deutlich über das Gemeindegebiet hinaus entfaltet und an seiner Verwirklichung ein nicht nur örtliches Interesse besteht. Abstrakte Mindestwerte über das räumliche Ausmaß des in die regionale Umgebung hineinwirkenden Störpotentials lassen sich nicht festlegen. Es kommt auf die jeweilige räumliche Struktur ebenso an wie auf die jeweils in Rede stehenden Raumordnungsziele. Dabei sind das Kongruenzgebot und das Zentrale-Orte-Prinzip definitionsgemäß auf deutlich überörtlich wirkende Wechselbeziehungen mit den jeweiligen Verflechtungsräumen angelegt, während dies etwa beim Integrationsgebot nicht ohne weiteres der Fall ist (so auch Uechtritz, a.a.O., S. 189 f.). Allgemeingültige Abgrenzungskriterien lassen sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht bewertet die Raum- und Regionalbedeutsamkeit nach Verhältnismäßigkeitskriterien unter Berücksichtigung der konkreten Situation im Einzelfall (vgl. Beschluss vom 02.08.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 832 [zur Raumbedeutsamkeit von Windkraftanlagen]; ebenso Urteil des Senats vom 06.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 210 ff.). Das Gericht stellt bei gebietsscharfen Standortfestlegungen im großstädtischen gesamtregional ausstrahlenden Ballungsraum dementsprechend hohe Anforderungen (Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 ff. = NVwZ 2003, 1263 ff.). Allgemein muss der Eingriff in die Planungshoheit durch ein die jeweilige Eingriffsintensität rechtfertigendes überörtliches Interesse von höherem Gewicht gedeckt sein, wie es bei der Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte bestehen kann (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, BauR 2006, 1087 ff.).
34 
2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat der Senat auch bezüglich der Rechtmäßigkeit wie der Anwendbarkeit des „Agglomerations“-Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans keine Bedenken. Der Plansatz reichert den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs (und damit den Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts) um eine weitere bedeutsame raumordnungsrechtliche Komponente an. Dies geschieht dadurch, dass er mehrere selbständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb gleichstellt unter der weiteren Voraussetzung, dass von dem Agglomerat raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb zu erwarten sind. Die Folge ist, dass eine derartige Einzelhandelsagglomeration im Falle ihrer Regionalbedeutsamkeit den Regeln des - hier maßgeblichen - Plansatzes 2.4.3.2.2 und dessen Planzielen (Konzentrations- und Kongruenzgebot) unterworfen werden. Damit ist den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Vom Wortlaut des Agglomerationsplansatzes - und damit von den Geboten/Verboten des Plansatzes 2.4.3.2.2 - eindeutig nicht erfasst sind Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht. Hingegen gibt der Wortlaut für die Frage, ob auch mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann unter die Vorschrift fallen, wenn ihre Verkaufsfläche insgesamt über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm Verkaufsfläche liegt, keine eindeutige Antwort. Denn anders als in anderen Regionalplänen (vgl. etwa den Plansatz 2.7.11 des Regionalplans der Region Stuttgart, zitiert nach Uechtritz a.a.O., S. 186) wird die Mindestgesamtverkaufsfläche nicht zahlenmäßig beziffert, sondern darauf abgestellt, ob von dem Konglomerat „raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum zu erwarten sind“. Der Senat hält es nicht für völlig ausgeschlossen, dass eine derartige Wirkungsintensität in Sonderfällen in ländlichen Räumen ausnahmsweise - je nach Einzelhandels- und Sortimentsstruktur - auch bei einer räumlichen Konzentration mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe eintreten kann. Einer Entscheidung hierzu bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles aber nicht.
35 
a) Mit dem vorbezeichneten Inhalt ist der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) wirksam. Er ist, wie der Senat schon entschieden hat, von der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt. Die dortigen Regelungsinstrumente mit ihrer „begrifflichen Anleihe“ in der BauNVO sind nicht abschließend, wie der Zusatz „insbesondere“ zeigt. Sie lassen auch ergänzende spezifisch raumordnungsrechtliche Instrumentarien zu, soweit diese für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich sind (so zu Recht Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 177; zur Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG siehe auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188). Für die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) besteht in diesem Sinne ein raumordnungsrechtlich wichtiges Bedürfnis. Es ist anerkannt, dass sich die Konzentration auch von einer Mehrzahl für sich nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von einem oder mehreren „echten“ großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. In beiden Konstellationen können sich gleichermaßen erhebliche Störungen von gewichtigen Zielen der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung sowie Störungen der zentralen Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden im überörtlichen „regionalen“ Umfeld ergeben (so zutreffend auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f. ebenso Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 178; vgl. hierzu auch den Hinweis in BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O., juris Rn. 42). Dies belegen beispielhaft durchaus typische Konstellationen, wie sie im vorliegenden Fall und im Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) vorliegen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass niedrig oder gar nicht zentralisierte Gemeinden - in wirtschaftlich verständlichem Eigeninteresse - planerisch Raum für eine Mehrzahl nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments schaffen und dadurch unter deutlicher Überschreitung der zentralörtlichen Bedeutung und unter Verstoß gegen das Kongruenzgebot übermäßig Kaufkraft zu Lasten einer oder mehrerer höher zentralisierten Nachbargemeinden binden.
36 
b) Derartige Auswirkungen sind, wie bereits angedeutet, mit dem städtebaulichen Instrument der Vorhabensteuerung über § 11 Abs. 3 BauNVO nicht umfassend zu verhindern. Jeder Einzelhandelsbetrieb ist danach grundsätzlich eigenständig ohne Rücksicht auf die raumordnungsrechtlichen „Fernwirkungen“ zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung sind mehrere Betriebe nur dann als Betriebseinheit - als ein dann großflächiger Einzelhandelsbetrieb etwa in Form eines Fachmarktzentrums - zu betrachten, wenn der einzelne Betrieb nicht unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und daher nicht als eigenständiges Vorhaben nach § 29 BauGB genehmigungsfähig ist. Dies ist allein nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten zu beurteilen, wobei auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff.). Einzelne Verkaufsstätten sind deshalb immer dann getrennt zu würdigen, wenn sie in selbständigen Gebäuden untergebracht und konzeptionell eigenständig sind (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005 - 3 S 1061/04 -, VBlBW 2006, 66 f.). Selbst die einheitlich in einem Gebäude untergebrachten Verkaufsstätten werden selbständig behandelt, sofern sie über einen eigenen Eingang, eigene Anlieferung, eigene Personalräume und eigenständige Öffnungszeiten verfügen und sofern es sich nicht um einen „Hauptbetrieb“ handelt, dem auf räumlich getrennten Flächen lediglich weitere „als Nebenleistung“ einzustufende Warenangebote beigefügt werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. sowie Beschluss vom 23.11.2009 - 4 B 35.09 -, juris). Für die - raumordnungsrechtlich relevante - Prüfung einer „Funktionseinheit“ der einzelnen nicht großflächigen Betriebe unter dem Gesichtspunkt eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten (etwa: enge räumliche Beziehung, gemeinsame Zufahrt und Stellplätze etc.) und das dadurch erhöhte überörtliche Kundenaufkommen ist nach § 11 Abs. 3 BauNVO kein Raum (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine derartige rechtliche Verklammerung mehrerer Betriebe wird von § 11 Abs. 3 BauNVO nicht erfasst, eine die Grenzen dieser Vorschrift aus raumordnerischen Gründen außer Acht lassende städtebauliche „Agglomeration“ gibt es nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005, a.a.O.). Der Agglomerationsgedanke kann einer Baugenehmigung daher nicht entgegengehalten werden (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -), sondern kann nur auf der Ebene der Bauleitplanung - über § 1 Abs. 4 BauGB - Geltung beanspruchen. Daher lassen sich agglomerationsbedingte Konflikte eines Bebauungsplans nicht auf den Planvollzug verschieben und Verstöße gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht im Planvollzug „heilen“; sie müssen vielmehr grundsätzlich im Bebauungsplan selbst bewältigt werden. Der Auffassung, der Gefahr der Agglomerationsbildung könne - mangels des erforderlichen Festsetzungsinstrumentariums im Bebauungsplan - „ nur auf der Genehmigungsebene (etwa auf der Grundlage des § 15 BauNVO) begegnet werden“ (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.; Hervorhebung durch den Senat), kann - von Zweifeln an der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO für diese Fälle abgesehen - nicht gefolgt werden.
37 
c) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die Auswirkungen einer Agglomeration nach Plansatz 2.4.3.2.5 i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.2 auch nicht wegen fehlender Umsetzungsfähigkeit unwirksam. Vielmehr lassen sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) wie gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht. Dies gilt auch dann, wenn Plansatz 2.4.3.2.5 so auszulegen sein sollte, dass die Gemeinden freie Hand für Agglomerationen unterhalb von insgesamt 800 qm Verkaufsfläche haben.
38 
aa) In Fällen handgreiflicher Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden hat die in diese Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde die Auswirkungen des im neu zu planenden Gebiet zulässigen Einzelhandels summierend zu ermitteln. Diese Ermittlungspflicht erwächst zum einen, wie der Senat entschieden hat, aus dem Abwägungsgebot. Die Erhebung solcher Auswirkungen gehört zum notwendigen „Abwägungsmaterial“, um die Vereinbarkeit mit den „einfachen“ (§ 1 Abs. 1 BauGB) oder „qualifizierten“ (§ 2 Abs. 2 BauGB) Belangen der Nachbargemeinde prüfen zu können (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.). Zum anderen bedarf es solcher gutachtlicher Ermittlungen aber auch im Hinblick auf das gesetzliche Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, zumal dann, wenn - wie hier - massive Einwände nicht nur von der Nachbargemeinde, sondern vor allem auch vom Regionalverband und der höheren Raumordnungsbehörde erhoben werden. Die erforderlichen Erhebungen haben sich auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels in Bezug auf die jeweils berührten Raumordnungsziele (Konzentrations- und das Kongruenzgebot, ggf. aber auch Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot) zu erstrecken. Geht es - wie hier - um Konflikte mit dem Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot, so sind - je nach konkreter Ausgestaltung beider Planziele im Regionalplan - der Einzelhandelsbesatz der Standort- und der Nachbargemeinde nach Sortimenten und Verkaufsflächen zu erheben und dem sind die nach der beabsichtigten Planung möglichen Einzelhandelsnutzungen zuzuschlagen und rechtlich zu bewerten. Ergeben sich bei dieser Bewertung aufgrund deutlich überhöhter Sortimentsarten oder Sortimentsflächen in der Standortgemeinde erhebliche Kaufkraft- und Umsatzüberdeckungen zu Lasten der zentralisierten Gemeinde - hier mit dem Ergebnis eines eindeutigen Verstoßes gegen das Zentrale-Orte-Prinzip in seiner Regel-Ausnahme-Ausprägung nach Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 oder gegen das in Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 ausgeformte Kongruenzgebot - oder sind wesentliche negative Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Nachbargemeinde anzunehmen, ist die Einzelhandelsplanung hinsichtlich der „überschießenden“ Betriebstypen, Betriebsgrößen oder Sortimente einzuschränken oder die Zulassung von Einzelhandel hat äußerstenfalls ganz zu unterbleiben. Zur Klarstellung bemerkt der Senat, dass eine gleiche Pflicht zur Folgenprüfung und ggfs. zum Verzicht auf Einzelhandelsstandorte auch der höher zentralisierten Gemeinde obliegt, um die auch für sie aus dem Konzentrations- und Kongruenzgebot erwachsenen Pflichten im Verhältnis zur kleineren Nachbargemeinde einzuhalten; auf die Einhaltung dieser Gebote kann sich die Nachbargemeinde, wie dargelegt, nach § 2 Abs. 2, 2. Halbs. BauGB, auch berufen.
39 
bb) Mit dieser Ermittlungs- und Bewertungspflicht und der daraus folgenden Einschränkung der Zulassung von Einzelhandel wird der Standortgemeinde wirtschaftlich oder rechtlich nichts Unmögliches oder Unzumutbares abverlangt. Die relevanten Parameter zur Beurteilung, ob ein Bebauungsplan für Einzelhandel gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, lassen sich mit vertretbarem Aufwand durch eine Auswirkungsanalyse eines Marktforschungsinstituts erheben und bewerten. Dies zeigt beispielhaft das im vorliegenden Verfahren - freilich im Auftrag der Antragstellerin - erstellte Gutachten der GMA vom November 2007. Dieses Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen eines im Plangebiet (GEe) grundsätzlich möglichen - und so konkret geplanten (Bauvorbescheidsanträge) und den Vorstellungen der Antragsgegnerin entsprechenden - Fachmarktzentrums aus vier eigenständigen und jeweils nicht großflächigen Fachmärkten auseinander und kommt zum Ergebnis, dass diese Auswirkungen denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne Weiteres entsprechen. Es wäre unschwer möglich, diese Auswirkungsanalyse auch auf sonstige im Plan rechtlich zulässige und bei realistischer Betrachtung auch tatsächlich umsetzbare Sortimentstypen zu erweitern.
40 
cc) Zum Schutz der Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) des Regionalplans gegen deren Verletzung durch Agglomeration mehrerer räumlich konzentrierter nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in einem Plangebiet nach Maßgabe des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) steht der planenden Gemeinde ein ausreichendes bundesrechtliches Regelungsinstrumentarium zur Verfügung. Als Baugebiete mit Einzelhandelsschwerpunkt sind dabei insbesondere Gewerbegebiete in den Blick zu nehmen. Denn Einzelhandelsbetriebe unter der Großflächigkeitsschwelle sind Prototypen der dort zulässigen und vorwiegend unterzubringenden nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Je nach Größe, Beschaffenheit und Umfeld können im Einzelfall aber auch in anderen Baugebietstypen mit allgemein zulässigem Einzelhandel agglomerationsrelevante Auswirkungen auftreten. Bei Anwendung der Regelungsinstrumente ist nach Grob- und Feinsteuerung wie folgt zu differenzieren: Sollte sich im äußersten Fall Einzelhandel jeder Art wegen bereits bestehenden deutlichen Überbesatzes der Standortgemeinde in allen Sortimenten als mit dem Konzentrations- oder Kongruenzgebot unvereinbar erweisen, wäre die Nutzungsart „Einzelhandel“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO im Gewerbegebiet insgesamt auszuschließen oder könnte - in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen - für ausnahmsweise zulässig erklärt werden. Die Zweckbestimmung des Gebiets bliebe auch dann ohne weiteres noch gewahrt. Sollte sich der Verstoß gegen Ziele der Raumordnung nur auf bestimmte Sortimente beziehen - vorliegend kämen im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Sortimente der Grund-/Nahversorgung, im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 aber auch sonstige zentrenrelevante sowie „überschießende“ nicht zentrenrelevante Sortimente in Betracht (vgl. Anlage zum Einzelhandelserlass) -, könnte dem über § 1 Abs. 9 BauNVO Rechnung getragen werden, der solche sortimentsbezogenen Einzelhandelstypen (Anlagetypen) erfasst. Denkbar sind freilich auch Konstellationen, in denen bestimmte agglomerierte Einzelhandelssortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die Planziele der Plansätze 2.4.3.2.2/ 2.4.3.2.5 verstoßen.
41 
Diese Fälle lassen sich, wie der Antragsgegnerin zuzugeben ist, allein über § 1 Abs. 9 BauNVO nicht lösen. Denn diese Vorschrift lässt eine Ausdifferenzierung nur für „Anlagetypen“ des Einzelhandels, d.h. für abstrakt bestimmte oder bestimmbare Unterarten des Einzelhandels zu, die ebenfalls unter Berücksichtigung ortsüblicher Besonderheiten - den marktüblichen Gegebenheiten entsprechen müssen. Anlagen- und einzelfallbezogene Regelungen oder die „Erfindung“ marktunüblicher Anlagetypen sind im Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28). Einen verallgemeinerungsfähigen Anlagentyp des „kongruenz- bzw. konzentrationskonformen“ Einzelhandelsbetriebs gibt es aber weder generell, noch lässt er sich aus den örtlichen Verhältnissen bei der Antragsgegnerin als Betriebstypus herausdestillieren. Vielmehr hängt die Kongruenz- bzw. Konzentrationsverträglichkeit ausschließlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Auch trägt die Begrenzung einer höchst zulässigen Verkaufsfläche die Umschreibung eines bestimmten Anlagetyps nicht gleichsam in sich, sondern muss nachgewiesen werden (zu alldem vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 ff.; Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - BauR 2009, 1102 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 BauNVO Rn. 102 f.). Desgleichen wäre, worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist, die Festsetzung baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenobergrenzen im gesamten Gewerbegebiet zur Steuerung des Einzelhandels wegen insofern fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig und dies selbst in Sondergebieten, bei deren Ausweisung die Gemeinden freier sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = BauR 2008, 1273 ff.; Urteil d. Senats vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 [Ls]) sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.).
42 
Die vorstehend aufgezeigten Regelungslücken lassen sich indessen durch andere Festsetzungen derart füllen, dass den raumordnungsrechtlichen Vorgaben jedenfalls mittelbar in einer dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB genügenden Zielgenauigkeit entsprochen werden kann. Dabei sind insbesondere auch die vielfältigen horizontalen und vertikalen Kombinationsmöglichkeiten nutzbar zu machen. So kann das Baugebiet (hier das Gewerbegebiet) insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO). Auch geschoß- und anlagenteilbezogene Differenzierungen für das gesamte Gewerbegebiet oder Teile hiervon sind möglich (§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO). Die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen lassen sich über die Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen in Verbindung mit einer höchstzulässigen Ausnutzbarkeit nach Grund- und/oder Geschossfläche erreichen. Mit diesen Parametern lassen sich gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen zwar nicht quadratmeterscharf, aber doch noch in einer für die Einhaltung der Raumordnungsziele ausreichenden Größenordnung steuern. Denn gerade das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot belassen Spielräume. Solche Spielräume sind zum Schutz der kommunalen Planungshoheit und abhängig vom jeweiligen Abstraktionsgrad der Ziele der Raumordnung auch geboten und ihrer Ausschöpfung ist Raum zu geben. So sind agglomerierte Einzelhandelsbetriebe mit den Wirkungen nach Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) erst dann mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 Satz 1 Regionalplan i.V.m. Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002) und sind Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nicht-zentralen Gemeinden nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Regionalplan). Diese Korridore dürfen die Gemeinden voll ausnutzen, wobei diesem Maßstab Rechnung tragende Begrenzungsregelungen auch dann möglich sind, wenn - wie die Antragsgegnerin meint - die Agglomerationsregelung nach Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans erst eingreift, wenn im Plangebiet mehrere Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche über 800 qm zulässig sind. Durch Gliederung des Plangebiets - mit der Zulassung von Einzelhandel etwa nur in einem kleineren Teil - in Kombination mit dem Zuschnitt des Baufensters und gegebenenfalls Festsetzungen zur Geschossfläche - ließe sich, falls gewollt, eine Begrenzung auf Betriebe jedenfalls in der Größenordnung unterhalb der Großflächigkeit erreichen.
43 
Eine andere, vom Senat im Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 (LS) aufgezeigte Möglichkeit bestünde darin, ein Sondergebiet für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb (hier etwa ein Fachmarktzentrum) festzusetzen und diesen Betrieb dann in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen.
44 
3. Den nach alldem wirksamen und auch umsetzungsfähigen Planzielen der Plansätze 2.4.3.2.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans wird der Bebauungsplan „Offenau-Süd-Erweiterung“ mit seinen derzeitigen Festsetzungen zum Einzelhandel jedenfalls im Gewerbegebiet nicht gerecht. Er ist daher wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam (a.) und diese Unwirksamkeit erfasst auch die übrigen Planteile (b.).
45 
a) Das an zentraler Stelle des Plangebiets in unmittelbarer Nähe zur B 27 und direkt gegenüber dem Gewerbegebiet „Talweg“ gelegene streitige eingeschränkte Gewerbegebiet umfasst eine überbaubare Fläche von insgesamt ca. 6.500 qm im südlichen und von knapp 600 qm im nördlichen Teil. Bei voller Ausschöpfung der GRZ von 0,8 können zulässige gewerbliche Nutzungen in einer erheblichen Größenordnung und mit mehreren Betriebsstätten untergebracht werden. Im Plangebiet zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, sofern sie nur das Wohnen nicht wesentlich stören. Zu dieser Kategorie mischgebietsverträglichen Gewerbes gehören typischerweise auch Betriebe des Einzelhandels jeglichen Typs und jeglichen Sortiments, sofern sie nicht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO kern- oder sondergebietspflichtig sind, d.h. ihre Verkaufsfläche die Großflächigkeitsschwelle von (etwa) 800 qm nicht überschreitet oder von ihnen trotz einer Schwellenüberschreitung - bei der dargestellten isolierten Würdigung nach betriebs- und vorhabenbezogenen Maßstäben - keine oder nur unwesentliche nachteilige Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgehen. Innerhalb dieses für alle Sortimente unbeschränkt offenen Nutzungsrahmens sind grundsätzlich Einzelhandelsbetriebe jeglichen Angebotszuschnitts realisierbar mithin auch Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels, Lebensmitteldiscounter mit beliebigem Randsortiment sowie mehrere Fachmärkte mit unterschiedlichsten Sortimenten bzw. Sortimentsmischungen innenstadt-, zentren- oder nahversorgungsrelevanter Art (zu diesen Sortimentsgruppen vgl. Urteil des Senats vom 30.01.2006 - 3 S 1259/05 -, VBlBW 2006, 93 ff. sowie die Anlage zum Einzelhandelserlass). Die Belegung mit so umschriebenem Einzelhandel ist nicht etwa theoretischer Natur, sondern war wesentliches Ziel des Bebauungsplans. Dem Gemeinderat ging es u.a. darum, die Nachfrage für zwei Fachmärkte unmittelbar an der B 27 zu befriedigen. Eine erweiterte Bauvoranfrage eines Projektentwicklers für eigenständige Fachmärkte auf der südlichen Fläche wurde kurz nach Inkrafttreten des Bebauungsplans am 15.03.2007 gestellt. Nach den am 17.07.2007 modifizierten Plänen handelt es sich um einen Zoo- und einen Schuhfachmarkt mit jeweils 445 qm Verkaufsfläche sowie einen Drogeriefachmarkt mit 790 qm und einen Textilfachmarkt mit 700 qm Verkaufsfläche. Die Gesamtverkaufsfläche aller vier Märkte liegt bei 2.380 qm, hinzu kommen noch 570 qm an „Nebenflächen“. Ein weiterer kleinerer bis mittlerer Einzelhandelsbetrieb wäre auch im nördlichen Gewerbegebietsteil - ggf. unter Inanspruchnahme eines Teils des angrenzenden Mischgebiets - möglich. Alle vier Fachmärkte sind zumindest regelmäßig zentren- und nahversorgungsrelevant (vgl. die Sortimentsgruppen des Einzelhandelserlasses). Möglich im Plangebiet sind aber auch sonstige zentren- und nahversorgungsrelevante Märkte (etwa: Unterhaltungselektronik, Sportartikel, Spielwaren) wie auch nicht zentrenrelevante Bau-, Garten- oder Möbelmärkte.
46 
b) Mit dieser uneingeschränkten Bandbreite von Einzelhandelsnutzungen und einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von nahezu 3.000 qm erfüllt der Bebauungsplan die Voraussetzungen einer Agglomeration i.S. von Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans. Er lässt mehrere selbständige und je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in enger standortgünstiger räumlicher Konzentration zu. Die Obergrenze einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von (etwa) 800 qm wird um ein Vielfaches überschritten. Von den zulässigen Betrieben in ihrer Häufung können je nach Sortimentsart- und -umfang zweifelsfrei erhebliche raumordnerische - d.h. sowohl raum- als auch regionalbedeutsame (überörtliche) - Wirkungen ausgehen, die denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet gleichkommen. Dies ergibt sich überzeugend aus den Erhebungen des CIMA-Gutachtens von 2005 sowie vor allem aus den Aussagen des GMA-Gutachtens von 2007. Das CIMA-Gutachten ist zwar aus Anlass der Verlagerung und Erweiterung des bestehenden großflächigen Lebensmitteldiscounters aus dem Plangebiet „Talweg“ (Verkaufsfläche ca. 1.000 qm) in das jetzige Plangebiet (Verkaufsfläche ca. 1.300 qm) erstellt worden. Ihm sind aber auch wichtige Aussagen zur Kaufkraft in anderen Sortimenten zu entnehmen, die im Verhältnis zur Kaufkraft im überörtlichen Umgebungsbereich bescheiden ausfällt (S. 14 Tabelle 2). Für den Sortimentsbereich Lebensmittel (Food) wird festgehalten, dass das Kongruenzgebot bereits durch den bestehenden ...-Markt mit 1.000 qm Verkaufsfläche nicht eingehalten wird bzw. bei der speziellen Standortlage (Berufspendler auf der B 27) zwangsläufig nicht eingehalten werden kann, weil gut die Hälfte der Kunden - und damit deutlich mehr als die im Einzelhandelserlass bestimmten 30 % - von außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin stammen. Bei einer Erweiterung des Marktes sei eine überörtliche Versorgungsfunktion vorprogrammiert, wenngleich die Marktausstrahlung u.a. auf das Gebiet der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Wettbewerbsentwicklung begrenzt sei.
47 
Demgegenüber erfasst das GMA-Gutachten ein wesentlich breiteres Sortimentsspektrum außerhalb des Lebensmitteleinzelhandels. Der Senat hält das auch von der Antragsgegnerin nicht beanstandete Gutachten für überzeugend. Das Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen der konkret als Bauvoranfragen eingereichten und oben dargestellten vier Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.380 qm auseinander, die nur eine Variante der vielfältigen Agglomerationsmöglichkeiten im Plangebiet darstellt. Der Gutachter weist darauf hin, dass sich im Gewerbegebiet „Talfeld“ östlich des Plangebiets schon jetzt eine Reihe von Einzelhandelsbetrieben befinden, unter anderem ein großflächiger Lebensmitteldiscounter, ein Textildiscounter und ein großflächiger Schuhmarkt. Anschließend wird überzeugend belegt, dass die Umsätze der im Plangebiet projektierten Märkte jeweils nur zu geringen Teilen innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin mit ihren nur etwa 2.700 Einwohnern (Zone 1), ganz überwiegend aber außerhalb im Bereich ... ... (Zone 2) und im Bereich der Antragstellerin (Zone 3) erzielt werden (vgl. Zonenplan Karte 3 sowie Tabellen 4 bis 7, S. 28-31). Die Umsatzverteilungen wirken sich insbesondere gegenüber den innerstädtischen relevanten Anbietern in der Stadt ... ... und in der Innenstadt der Antragstellerin aus. Bei der Antragstellerin wird auf die hohen Umverteilungsquoten im Bereich Drogeriewaren und Schuhe hingewiesen, die städtebauliche Auswirkungen auf die Stadtmitte im Sinne von Leerständen ausüben können. Auch im Textilsektor werden starke Beeinträchtigungen des vorhandenen Fachmarkts auf Gemarkung der Antragstellerin attestiert. Insgesamt werden für die zentrale Versorgungslage der Antragstellerin aufgrund der Angebotsüberschneidungen wesentliche Beeinträchtigungen erwartet. Insbesondere in den Bereichen Drogeriewaren und Schuhe, teilweise auch im Bereich Bekleidung werden negative Umverteilungsquoten errechnet, die deutlich oberhalb der 10 %-Schwelle für zentrenrelevante Sortimente liegen. Durch die deutliche Überschreitung dieses Schwellenwerts wird auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zentraler Orte im Sinne des Einzelhandelserlasses gerechnet (vgl. zusammenfassende Bewertung Nr. 2.3.5, S. 37-39). Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass damit zugleich auch das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt werde. Die Umsatzverteilungen im Unterzentrum der Antragstellerin und den benachbarten Kleinzentren ... ... und ... lägen im Bereich Schuhe zwischen 25 und 26 %, aber auch im Bereich Drogeriewaren deutlich über dem Schwellenwert von 10 %. Ferner werde das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot verletzt. Der Einzugsbereich der vier Fachmärkte überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin bei weitem. Die Überschreitung liege ganz erheblich über dem die Wesentlichkeitsschwelle markierenden Faktor von 30 %. Schon die Lage des Vorhabens an der B 27 verdeutliche, dass hier vor allem auf die (motorisierte) Kundschaft der benachbarten zentralen Orte und der Umlandgemeinden abgestellt werde. Im abgegrenzten Einzugsgebiet stammten ca. 8 % der Einwohner aus dem Gebiet der Antragsgegnerin und ca. 92 % aus dem überörtlichen Einzugsgebiet und der gesamte Umsatz der Fachmärkte stamme zu über 80 % aus dem übergemeindlichen Einzugsgebiet sowie aus Bereichen darüber hinaus. Das Planobjekt würde eine ihm nicht zukommende Versorgungsfunktion für Verbraucher über die Gemeindegrenzen hinaus übernehmen, die so regionalplanerisch nicht vorgesehen sei. Damit würden die zentralen Orte (die Kleinzentren ... und ... ... sowie das Unterzentrum ... ...) von dem Vorhaben tangiert. Eine Versorgungslücke bestehe aufgrund des vorhandenen Angebots derzeit nicht. Die Ausstattung der Antragsgegnerin als nicht zentraler Ort liege bereits heute deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das umfassende Gutachten Bezug genommen.
48 
c) Daraus folgend liegt auf der Hand, dass der Bebauungsplan mit seinen weitreichenden Möglichkeiten für mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments gegen die Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 verstößt. Die durch den Bebauungsplan ermöglichte regional bedeutsame Einzel-handelsagglomeration verstößt gegen das Konzentrationsgebot und das Kongruenzgebot in Abs. 1 und Abs. 2 des Plansatzes. Denn derartige regional bedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte sind danach nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) zulässig. Ausnahmsweise dürfen solche Einzelhandelsgroßprojekte in nicht-zentralen Gemeinden wie der Antragsgegnerin nur zur Sicherung der Grundversorgung zugelassen werden. Weitere Voraussetzung ist, dass der Absatz im Bereich dieser Grundversorgung nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Beide Voraussetzungen für eine solche Ausnahme sind nach Vorstehendem eindeutig nicht erfüllt. Auf die Ausnahmeregelung für großflächigen Einzelhandel wegen Zusammenwachsens mit der Antragstellerin als Unterzentrum (Plansatz 3.3.7. Satz 2, 2. Spiegelstrich) kann die Antragsgegnerin sich nicht berufen. Eine Konfliktlösung der agglomerationsrelevanten Auswirkungen wäre auf der Genehmigungsebene nicht zuverlässig möglich. Der Weg über § 15 BauNVO, wonach der Gebietseigenart (Gewerbegebiet) im Einzelfall nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widersprechende Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden könnten, erscheint nicht gangbar (anders allerdings ohne nähere Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -). Die Gebietseigenart als Gewerbegebiet kann nur durch städtebauliche, an § 8 BauNVO anknüpfende Belange beeinträchtigt werden; gleiches gilt auch für das § 15 BauNVO vorgelagerte Merkmal der Gebietsverträglichkeit, welches auf die (abstrakte) städtebauliche Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 BauNVO abstellt. Belange der Raumordnung dürften in beiden Fällen nicht dazugehören.
49 
Dass bei einer Neuplanung im Plangebiet Einzelhandel, beschränkt auf bestimmte Sortimente, ganz oder teilweise zugelassen werden kann, erscheint - je nach dem Ergebnis von Ermittlungen - keinesfalls ausgeschlossen. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht der Senat insofern aber von Anmerkungen ab.
50 
4. Die Unwirksamkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets zieht auch die Unwirksamkeit der übrigen Baugebietsflächen nach sich. Die einzelnen Baugebiete sind jedenfalls in immissionsrechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und abgestimmt. Es mag sein, dass die Festsetzung etwa des Wohngebiets ohne den nichtigen Teil noch eine städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 BauGB bewirken könnte. Jedoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel dieses Wohngebiet und das Mischgebiet mit gleichen räumlichen und sachlichen Festsetzungen ausgewiesen hätte (zu diesen Grundsätzen zur Teilbarkeit von Bebauungsplänen vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067).
51 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
52 
Die Revision war zuzulassen. Der Frage, ob die Agglomerationsregelung für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nach Plansatz 2.4.3.2.5 in Verbindung mit Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans Heilbronn - Franken ein wirksames, insbesondere mit Mitteln des Bauplanungsrechts umsetzbares Ziel der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG darstellt, kommt grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.
53 
Beschluss vom 15. September 2010
54 
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004).
55 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 17. Dez. 2009 - 3 S 2110/08

Tenor

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses der Beigeladenen mit ergänzenden Fachmärkten auf ihrer Gemarkung keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft. Hilfsweise begehrt sie die Verpflichtung des beklagten Landes, die von ihr hilfsweise beantragte Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.
2 
Die Klägerin und die Beigeladene bemühen sich seit Ende 2005 um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit begleitenden Fachmärkten auf Gemarkung der Klägerin nahe der Bundesautobahn A 5. Ein zunächst geplantes Projekt im Gewerbe- und Industriegebiet „Stockfeld“, das die Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit einer Verkaufsfläche von 25.000 m² sowie ein sogenanntes Furniture Competence Center (FCC) mit einer weiteren Verkaufsfläche von 15.000 m² umfasste, wobei ca. 10.000 m² Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente vorgesehen waren, fand unter raumordnerischen Gesichtspunkten nicht die Billigung durch das Regierungspräsidium Karlsruhe (höhere Raumordnungsbehörde) in dessen vorläufiger Gesamtbewertung vom 16.10.2006. Da die Errichtung eines ...-Hauses in der Region Mittlerer Oberrhein jedoch für wünschenswert angesehen wurde, regte das Regierungspräsidium an, „mögliche Spielräume unter allen projektrelevanten Aspekten (Gestaltung des Projekts, Standort und genehmigungsbezogene Randbedingungen) auszuloten“.
3 
Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein (modifiziertes) ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten Gesamtverkaufsfläche von ca. 41.000 m². Am 31.05.2007 ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die Errichtung eines ...-Einrichtungshauses mit ca. 25.500 m² Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 m² Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 m² Verkaufsfläche auf einem Baugrundstück mit einer Fläche von 130.000 m² unmittelbar westlich der Bundesautobahn A 5 und südlich der Rauentaler Straße/Rastatter Straße. Dieses Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise ein Gewerbegebiet und teilweise ein Industriegebiet festsetzt. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung vom Mai 2007: Wirkungsanalyse ...-Einrichtungshaus, Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt in Raststatt - im Folgenden: GMA-Gutachten - umfassen die 25.500 m² Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 m² Möbel-Kernsortiment, 4.650 m² zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 m² nicht zentrenrelevante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 m² zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 m² nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 m² zentrenrelevante Randsortimente.
4 
Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raumordnungsrechtliche Kongruenzgebot, da der Einzugsbereich des geplanten Vorhabens den Verflechtungsbereich des Mittelzentrums Rastatt wesentlich überschreite. Lediglich 10 % der Umsätze des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen stammten aus dem Mittelbereich Rastatt. Auch bei den ergänzenden Fachmärkten würden nur 43 % der Umsätze aus dem zugewiesenen Mittelbereich generiert. Das geplante Vorhaben umfasse mindestens 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (bei Einschluss der Leuchten und Teppiche: 8.450 m²) und verletze mit dem geplanten autobahnorientierten und peripher in einem bereits durch umfangreiche Einzelhandelsansiedlungen geprägten Gewerbegebiet das raumordnungsrechtliche Integrationsgebot, wonach insbesondere zentrenrelevante Sortimente an städtebaulich integrierten Standorten angesiedelt werden sollten. Bei Beachtung des Integrationsgebots wären im Rahmen einer Ansiedlung von nicht zentrenrelevanten Sortimenten maximal 800 m² zentrenrelevante Sortimente zulässig. Ob das Vorhaben außerdem das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletze, könne offenbleiben. Zwar ermittele das Marktgutachten der GMA vom Mai 2007 in zahlreichen Sortimentsbereichen Umsatzumverteilungen in Rastatt und den umliegenden Kommunen von weniger als 10 %, bei den zentrenrelevanten Sortimenten: Haushaltswaren/Glas/Porzellan/Keramik, Heimtextilien, Bettwaren Umsatzumverteilungen von bis zu 10 bis 12 % und bei Leuchten und Teppichen 10 bis 13 %; allerdings sei das Marktgutachten nicht plausibel, da es von einer zu niedrigen Flächenproduktivität ausgehe. Die beantragte Zielabweichung sei gem. § 24 LplG unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und mit den dargestellten Verstößen gegen das Kongruenz- und Integrationsgebot Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletze.
5 
Der Bescheid wurde der Klägerin am 22.06.2007 zugestellt. Die Beigeladene erhielt nachrichtlich Kenntnis vom ablehnenden Bescheid des Regierungspräsidiums mit dem Hinweis, dass wegen der Zielverstöße von der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens abgesehen werde.
6 
Hiergegen erhob die Klägerin am 09.07.2007 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe und beantragte, unter Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem Antrag auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft. Hilfsweise beantragte sie, den Beklagten zu verpflichten, die von ihr unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens zuzulassen: Höchsthilfsweise beantragte sie, über den Antrag auf Zulassung einer Zielabweichung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die Beigelade schloss sich den Anträgen der Klägerin im Wesentlichen an.
7 
Das Verwaltungsgericht Karlsruhe wies die Klage mit Urteil vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - (veröffentlicht in VBlBW 2008, 392) unter Zulassung der Berufung ab. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht zusammengefasst aus: Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen stehe zwar für sich genommen mit dem Konzentrationsgebot (Plansatz 3.3.7 LEP 2002) in Übereinstimmung. Denn die Stadt Rastatt sei nach dem LEP 2002 als Mittelzentrum eingestuft und in Mittelzentren dürften Einzelhandelsgroßprojekte ausgewiesen werden. Das ...-Ansiedlungsvorhaben verletze indessen das in Plansatz 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 verankerte Kongruenzgebot. Zwar sei das Kongruenzgebot lediglich als Soll-Vorschrift ausgestaltet, es sei aber gleichwohl ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufwiesen, die Merkmale eines Ziels der Raumordnung nur dann erfüllten, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlege, sei auf sog. Soll-Ziele nicht übertragbar. Soll-Ziele seien verbindlich. Sie ließen keine planerische Disposition zu, sondern seien als strikte Zielvorgaben anzusehen, die lediglich bei Vorliegen atypischer Umstände ausnahmsweise ein Abweichen rechtfertigten. Das Kongruenzgebot des Plansatzes 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 sei auch hinreichend bestimmt. In Verbindung mit Ziff. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses 2001 lasse es sich dahingehend auslegen, dass es immer dann verletzt sei, wenn der betriebswirtschaftlich angestrebte Einzugsbereich eines Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde wesentlich überschreite. Dies sei in der Regel dann der Fall, wenn mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des Verflechtungsbereichs erzielt würden. Das Ansiedlungsvorhaben überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Klägerin in diesem Sinne wesentlich.
8 
Es könne offen bleiben, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus gegen das Beeinträchtigungsverbot oder das Integrationsverbot als weitere verbindliche Raumordnungsziele des LEP 2002 oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 verstoße. In einem obiter dictum führte das Verwaltungsgericht insoweit aus, es sei nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte im angegriffenen Bescheid die Auffassung vertrete, dass das Integrationsgebot maximal 800 m² zentrenrelevante Sortimente in nicht-integrierten Lagen zulasse. Mit dieser Begründung knüpfe der Beklagte zu Recht an die Regelvermutung des § 11 Abs. 3 BauNVO an, nach der großflächige Einzelhandelsvorhaben typischerweise ein raumordnungsrechtliches Beeinträchtigungspotential aufwiesen, die ihren Ausschluss gebiete.
9 
Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Zulassung einer Abweichung von einem Ziel der Raumordnung gemäß § 24 Satz 1 LplG. Denn das Vorhaben der Beigeladenen berühre Grundsätze der Planung im Sinne dieser Vorschrift. Zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 trügen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmten, gehörten das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot. Im Hinblick darauf folge es der Auffassung, wonach eine Abweichung von Regelungen, welche sich auf das für Einzelhandelsgroßprojekte maßgebliche Zentrale-Orte-Konzept stützen, immer die Grundstruktur des jeweiligen Planes berührten, zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nr. 2, 4 und 5 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zähle. Da die eine Ermessensentscheidung erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG danach nicht vorlägen, sei die höhere Raumordnungsbehörde kraft zwingenden Rechts verpflichtet gewesen, den Zielabweichungsantrag abzulehnen. Bei dieser Sachlage sei kein Raum für Ermessenserwägungen geblieben und es habe auch nicht der Durchführung des in § 24 Satz 3 LplG vorgesehenen Beteiligungsverfahrens bedurft.
10 
Der angefochtene Bescheid des Beklagten verletze auch nicht die durch Art. 28 Abs. 2 garantierte Planungshoheit der Klägerin. Anhaltspunkte für einen unverhältnismäßigen Eingriff in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung könne das Gericht angesichts des höheren Gewichts der mit dem LEP 2002 verfolgten überörtlichen Interessen nicht erkennen.
11 
Wegen der weiteren Begründung verweist der Senat auf die Veröffentlichung des Urteils mit Gründen in VBlBW 2008, 392.
12 
Die Klägerin hat gegen das ihr am 09.07.2008 zugestellte Urteil am 28.07.2008 Berufung eingelegt. Sie beantragt,
13 
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07-
14 
1. den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben;
15 
2. festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem Antrag auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft;
16 
3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens zuzulassen;
17 
4. höchsthilfsweise: über den Antrag auf Zulassung einer Zielabweichung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
18 
Die Klägerin trägt zur Begründung zusammengefasst vor: Das Kongruenzgebot in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 sei als Soll-Vorschrift ausgestaltet und stelle keine verbindliche landesplanerische Zielsetzung dar. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe müsse auf planungsrechtliche Soll-Vorschriften die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu planungsrechtlichen Vorschriften in der Normstruktur „In-der-Regel - Ausnahme“ übertragen werden. Damit fehle es den Soll-Vorschriften des LEP 2002 an der notwendigen Bestimmtheit, weil die atypischen Umstände nicht normiert seien. Im Übrigen werde auf das Vorbringen der Beigeladenen verwiesen. Mit seinen Ausführungen zu dem hilfsweise gestellten Antrag, eine Abweichung vom Kongruenz- und vom Integrationsgebot zuzulassen, begebe sich das Verwaltungsgericht schließlich in einen unauflösbaren Widerspruch zu seinen Ausführungen, mit denen es die Verbindlichkeit der entsprechenden landesplanerischen Soll-Vorschriften begründet habe. Die Verbindlichkeit von raumordnerischen Soll-Vorschriften habe das Verwaltungsgericht damit begründet, es handle sich um eine „... strikte Zielfestlegung, die eine Abweichung lediglich in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen zulässt“. Demgegenüber stelle das Verwaltungsgericht bei der Verbescheidung des Anspruchs auf Zielabweichung von den hier interessierenden Sollvorschriften fest, dass eine Zielabweichung deshalb von vornherein nicht in Betracht komme, weil „... eine Abweichung von Regelungen, welche sich auf das für Einzelhandelsgroßprojekte maßgebliche Zentrale-Orte-Konzept stützten, [...], immer die Grundstruktur des jeweiligen Plans [Ergänzung: berühre], zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4 und 6 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zähle“. Die beiden vorstehend noch einmal zitierten Thesen seien nicht miteinander zu vereinbaren. Wenn die Verbindlichkeit einer Sollvorschrift u.a. damit begründet werde, dass bei „normaler“ Atypik eine Ausnahme hiervon gewährt werden müsse und im Fall einer „Super-Atypik“ das Zielabweichungsverfahren greife, könne die Gewährung einer Ausnahme/Zielabweichung nicht gleichzeitig von vornherein mit dem Argument verneint werden, die entsprechende Vorschrift gehöre zum nahezu unverrückbaren Bestandteil der Landesplanung und dulde deshalb von vornherein keinerlei Abweichungen. Für den Fall, dass die hier interessierende Sollvorgabe des Kongruenzgebots (und auch die des Integrationsgebots) tatsächlich als verbindlich angesehen und / oder auch bei ihrem nach Maßgabe des Beeinträchtigungsverbots eingeschränkten Geltungsbereichs als verletzt eingestuft werden sollten, müssten dementsprechend die Erwägungen hinsichtlich der Ermessensausübung zum Tragen kommen, die die Klägerin bereits in ihrem Zielabweichungsantrag vom 31.05.2007 dargelegt habe.
19 
Schließlich sei allgemein darauf hinzuweisen, dass die entsprechende Planungseuphorie und ihre bürokratische Umsetzung sich nicht nur immer mehr von den Verbrauchergewohnheiten und von der tatsächlichen Entwicklung sondern insbesondere auch von den rechtlichen Vorgaben entferne, die für die Selbstverwaltung der Gemeinden und für den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr der betroffenen Unternehmen in Europa stritten. Die strikte Handhabung des Kongruenz- und des Integrationsgebots sei mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nicht vereinbar. Rechtfertigungsgründe seien nicht ersichtlich.
20 
Der Beklagte beantragt,
21 
die Berufungen zurückzuweisen.
22 
Er trägt unter Verweis auf den Bescheid vom 21.06.2007 und die Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts Karlsruhe zusammengefasst vor: Dem geplanten Vorhaben stünden u.a. das Kongruenzgebot und das Integrationsgebot entgegen. Es sei der höheren Raumordnungsbehörde verwehrt, eine Abweichung von diesen verbindlichen Vorgaben zuzulassen, da das geplante Vorhaben unter raumordnerischen Gesichtspunkten nicht vertretbar sei und bei Zulassung der beantragten Zielabweichung offensichtlich die Grundzüge der raumordnerischen einzelhandelsbezogenen Vorgaben im Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg und im Regionalplan Mittlerer Oberrhein berührt würden. Da beide Voraussetzungen nicht erfüllt seien, sei es dem Regierungspräsidium verwehrt gewesen, den Zielabweichungsantrag positiv zu bescheiden. Insbesondere sei kein Raum für eine Ermessensentscheidung. Darüber hinaus stehe dem beantragten Vorhaben auch das Beeinträchtigungsverbot entgegen und es fehle bei dem vorgesehenen Standort an der erforderlichen Ausweisung eines sog. Ergänzungsstandortes gem. Plansatz 2.5.3 (Z) 5 des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 in der Fassung der Teilfortschreibung vom Mai 2006. Das Zielabweichungsverfahren ermögliche - wie die Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB - lediglich punktuelle Abweichungen von verbindlichen Planinhalten, stelle aber kein Verfahren zur Änderung eines Ziels noch des Raumordnungsplans insgesamt dar. Das geplante Vorhaben der Beigeladenen sei raumordnerisch nicht vertretbar. In dieser Form sei es im Rahmen einer Regionalplanänderung nicht planbar, weil eine solche Planung gegen die in Plansatz 3.3.7 LEP 2002 enthaltenen einzelhandelsbezogenen verbindlichen Ziele der Raumordnung verstieße. Darüber hinaus würde eine solche Planung eine negative Vorbildwirkung entfalten und die Realisierung weiterer Einzelhandelsgroßvorhaben - insbesondere weiterer Wohnkaufhäuser mit einem großen Anteil zentrenrelevanter Sortimente - an ungeeigneten Standorten nach sich ziehen und damit die planerischen Aktivitäten des Landes, der Regionalverbände, aber auch der Kommunen auf Dauer konterkarieren, die darauf hinzielten, lebendige Innenstädte mit einer attraktiven verbrauchernahen Versorgung zu sichern und weiter zu entwickeln. Mit der Nichteinhaltung des Kongruenz-und Integrationsgebots verstoße das beabsichtigte Vorhaben auch gegen Grundzüge der Planung, da beide Gebote Teil der planerischen Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans seien. Zudem werde das Beeinträchtigungsverbot verletzt, da deutlich mehr als 10 % Umsatzumverteilung bei zentrenrelevanten Sortimenten zu erwarten sei. Das Marktgutachten der GMA gehe von einer deutlich zu niedrigen Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses aus. Bei den genannten Vorgaben handele es sich insgesamt um verbindliche Ziele der Raumordnung gem. § 3 Nr. 2 ROG. Einen Anspruch eines Marktteilnehmers, in jeder Region und unter Berücksichtigung seiner speziellen Standortanforderungen Betriebe eröffnen zu können, gebe es nicht. Wenn sich ein Unternehmen für ein Betriebskonzept entscheide, das sehr spezielle Standortanforderungen umfasse, so ergebe sich daraus kein Anspruch auf Anpassung der einschlägigen raumordnerischen Regelungen an dieses Betriebskonzept oder auf regelmäßige Zulassung von Abweichungen von den raumordnerischen Vorgaben. Auch könne der Umfang der Verkaufsfläche eines Fachmarkts auf den zugehörigen Mittelbereich abgestimmt werden. Sei das Sortiment eines Fachmarkts in besonderem Maße spezialisiert und bedürfe deshalb eines weiteren Einzugsbereichs, so könne dies eine Zielabweichung begründen. Das Vorhaben der Beigeladenen umfasse aber ein sehr breites Sortimentsspektrum mit einem sehr hohen Anteil an zentrenrelevanten Sortimenten. Das Marktgutachten der GMA vom Mai 2007 sei hinsichtlich der hierin zugrundegelegten Flächenproduktivität des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladen nicht tragfähig. Die in diesem Gutachten bezüglich der Verkaufsflächenproduktivität zugrunde gelegten Werte von 2.820,-- EUR bzw. 2.860,-- EUR/m² seien zu niedrig. Insoweit werde auf die Stellungnahme der IHK vom 24.05.2006 verwiesen.
23 
Die Beigeladene hat gegen das ihr am 09.07.2008 zugestellte Urteil am 30.07.2008 Berufung eingelegt. Sie beantragt,
24 
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 -
25 
1. den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben;
26 
2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem Antrag auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 keine verbindlichen Zielen der Raumordnung entgegen stehen;
27 
3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens zuzulassen.
28 
In ihrer umfangreichen Begründung trägt die Beigeladene zusammengefasst vor: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass den Soll-Festlegungen im Landesentwicklungsplan und im Regionalplan Zielqualität zukomme. Nur unter den besonderen Voraussetzungen, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Grundsatzurteil vom 18.09.2003 zu Zielen mit Regel-Ausnahme-Struktur formuliert habe, könnten gelockerte Festlegungen in Raumordnungsplänen ausnahmsweise doch verbindliche Ziele der Raumordnung sein. Danach sei es jedoch erforderlich, dass der Plangeber neben dem Regeltatbestand auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit selbst festlege und abschließend abgewogen habe. Diese Anforderungen gälten nicht nur für Plansätze, die die Worte „in der Regel“ verwenden, sondern auch für Soll-Formulierungen. Dies ergebe sich sowohl aus dem allgemeinen Wortverständnis und der verwaltungsrechtlichen Bedeutung von Soll-Vorschriften. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts stütze sich zwar auf eine Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 16.11.2001; diese Entscheidung sei indessen vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2003 ergangen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, Soll-Vorschriften seien ebenso verbindlich wie Muss-Vorschriften, solange nicht atypische Umstände vorlägen, die im Einzelfall ein Abweichen von der Regel ausnahmsweise rechtfertigten, sei auch mit dem Erfordernis abschließender Abwägung durch den raumordnerischen Plangeber nicht vereinbar, da atypische Einzelfälle in den hier maßgebenden Plansätzen nicht ausdrücklich aufgeführt seien. Eine hinreichend bestimmte Abgrenzung atypischer Ausnahmefälle vom typischen Regelfall finde sich nicht. Damit werde der nachgelagerten Planungsebene ein Abwägungsspielraum eröffnet, der mit dem Erfordernis abschließender Abwägung nicht vereinbar sei. Zutreffend sei, dass unvorhersehbare Fälle in der raumordnerischen Abwägung nicht berücksichtigt werden könnten und daher auch nicht berücksichtigt werden müssten. In diesen Fällen bestehe die Möglichkeit einer Zielabweichung über ein Zielabweichungsverfahren. Komme der Plangeber indessen zu dem Ergebnis, dass die Zielbindung für einen erkennbaren atypischen Sachverhalt unangemessen wäre, so sei er aufgrund des Bestimmtheitsgrundsatzes und des Grundsatzes der abschließenden Abwägung verpflichtet, diesen Sachverhalt ausdrücklich und hinreichend bestimmt - mit demselben Konkretisierungsgrad wie typische Sachverhalte - im Raumordnungsziel zu regeln. Diesen Anforderungen werde er nicht gerecht, wenn er eine abweichende Regelung für alle atypischen Fälle - seien sie vorhersehbar oder nicht - offen ließe. Sei der Gesetzgeber bei der Verwendung von Soll-Vorschriften frei, erkennbare atypische Fälle zu regeln oder deren Regelung durch eine Soll-Formulierung offenzulassen, so gelte dies nicht für den Plangeber, soweit er verbindliche Ziele der Raumordnung formulieren möchte. Ansonsten wäre das Zielabweichungsverfahren überflüssig. Es treffe nicht zu, dass dem Zielabweichungsverfahren unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ein eigener Anwendungsbereich verbleibe. Das ...-Ansiedlungsvorhaben sei mit dem Konzentrationsgebot vereinbar, da Rastatt ein Mittelzen-trum sei, so dass bereits die Regelaussage der Plansätze 3.3.7 LEP 2002 und Plansatz 2 und 5.3 (2) Unterabs. 1 des Regionalplans Mittlerer Oberrhein erfüllt sei. Dem ...-Ansiedlungsvorhaben stehe auch weder ein landesplanerisches noch ein regionalplanerisches Ziel der Raumordnung in Form eines verbindlichen Konkurrenzgebots entgegen. Das Kongruenzgebot im Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 sei vom Konzentrationsgebot unabhängig. Bei isolierter Betrachtung des Plansatzes 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 könne keine isolierte Zielqualität angenommen werden, denn die Soll-Planaussage sei zu unbestimmt. Die Vorschrift enthalte keine Aussage dazu, unter welchen Voraussetzungen von der Soll-Aussage abgewichen werden könne, nach der die Verkaufsfläche von Einzelhandelsgroßprojekten so bemessen sein solle, dass der Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreite. Es sei weder ersichtlich, wann Überschreitungen wesentlich im Sinne der Festlegung seien, noch bestimmbar, welche atypischen Fälle eine Abweichung von der Zielaussage ermöglichen sollten. Auch in raumordnungssystematischer Hinsicht sei ein striktes Kongruenzgebot unzulässig. Es verstoße insbesondere gegen Art. 28 Abs. 2 GG und gegen Art. 12 GG. Es sei bereits nicht geeignet, das raumordnerische Ziel der Sicherheit der Versorgung der Bevölkerung zu erreichen. Denn eine starre Bindung privatwirtschaftlicher Versorgungsunternehmen an die hierarchischen Zentralitätsfestlegungen könne unter bestimmten Umständen für die Versorgung der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung sogar abträglich sein. Es müsse umso mehr gelten, als vielfach in Oberzentren keine geeigneten Flächen mit der notwendigen Infrastrukturanbindung für die flächenintensiven Einzelhandelsnutzungen zur Verfügung stünden. Die Beschränkung einzelner Einzelhandelsvorhaben auf bestimmte Zentrale Orte führe für Betreiber und Investoren als konkretem Personenkreis zu einer starken Beeinträchtigung in der Wahl des Ansiedlungsortes. Ohne Berücksichtigung der konkreten Grundstückssituation und baurechtlicher sowie betriebswirtschaftlicher Beschränkungen schränke ein striktes Kongruenzgebot die Standortwahl erheblich ein - für einige großflächige Einzelhandelsvorhaben auf einige wenige Standortgemeinden. Insoweit sei ein striktes Kongruenzgebot eine Marktzutrittssperre, jedenfalls ein Marktzutrittshindernis. Damit verstoße ein striktes Kongruenzgebot nicht nur gegen Art. 12, weil es insoweit eine objektiv berufsregelnde Tendenz habe, sondern stellte insoweit auch eine unverhältnismäßige Einschränkung der europarechtlich garantierten Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit dar. Insoweit sei auch auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen vom 26.08.2009 zu verweisen, der sich zu einem ähnlich strikten Planungsverbot geäußert habe. Hierbei sei der Verfassungsgerichtshof zu dem Ergebnis gekommen, dass die Regelung nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sei. Allenfalls bei gemeinsamer Betrachtung des Soll-Kongruenzgebotes in Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 mit dem Beeinträchtigungsverbot des Satzes 2 dieser Vorschrift könne der Planaussage insgesamt Zielqualität beigemessen werden. In diesem Fall verstieße das ...-Ansiedlungsvorhaben jedoch nicht gegen die Zielaussage, da es den Vorgaben des Beeinträchtigungsgebotes entspreche. Verstünde man Satz 1 als Regelaussage und Satz 2 als Ausnahmetatbestand, so sei eine Ausnahme von der Zielbindung des Kongruenzgebotes immer dann zulässig, wenn das konkrete Vorhaben die zentralörtlichen Versorgungsfunktionen nicht wesentlich beeinträchtige. Bei diesem rechtlich gebotenen Verständnis des Plansatzes 3.3.7.1 LEP 2002 verstoße das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht gegen die landesplanerische Zielaussage. Zwar werde der zentralörtliche Verflechtungsbereich der Standortgemeinde unter Heranziehung der Wertungen des Einzelhandelserlasses wesentlich überschritten. Jedoch sei nach den wissenschaftlich fundierten und belastbaren Prognosen der GMA die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich oder die Funktionsfähigkeit zentraler Orte in rechtlich erheblicher Weise nicht beeinträchtigt. Das regionalplanerische Kongruenzgebot aus Plansatz 2.5.3 (3) des Regionalplans sei wegen seines Aussagegehalts insbesondere hinsichtlich der Unklarheit der Bedeutung des Begriffs „Abstimmen“ unbestimmt. Darüber hinaus bestehe ein unklares Verhältnis zum Beeinträchtigungsverbot. Die Unbestimmtheit beziehe sich auch auf die Bezugnahme auf den „Verflechtungsbereich“, der eine weitere Detaillierung vermissen lasse. Ein striktes Kongruenzgebot sei - wie beim LEP 2002 - raumordnungssystematisch unzulässig und verfassungswidrig. Dem Ansiedlungsvorhaben stehe auch weder ein landesplanerisches noch ein regionalplanerisches Ziel der Raumordnung in Form eines verbindlichen Integrationsgebots entgegen. Das Ansiedlungsvorhaben entspreche den insoweit einschlägigen Planaussagen, die im Übrigen keine verbindlichen Ziele der Raumordnung seien. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, ein Einzelhandelsvorhaben verstoße immer dann gegen das landesplanerische Integrationsgebot (Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002), wenn auf mehr als 800 m² Verkaufsfläche zentrenrelevante Randsortimente angeboten werden sollen, sei rechtlich nicht haltbar. Indem das Verwaltungsgericht diese Grenze nach § 11 Abs. 3 BauNVO entnehme und auf das raumordnungsrechtliche Integrationsgebot übertrage, verkenne es grundlegend Funktion und Systematik dieser Vorschrift sowie das systematische Verhältnis von Bauleitplanung und Raumordnung. Die 800 m²-Schwelle markiere lediglich die Grenze zur Raumbedeutsamkeit, nicht jedoch zur raumordnungsrechtlichen Zu- oder Unzulässigkeit. Das ...-Ansiedlungsvorhaben verstoße nicht gegen das Integrationsgebot, weil es in einer städtebaulichen Randlage angesiedelt werden solle und seinen weit überwiegenden Schwerpunkt in nicht zentrenrelevanten Warensortimenten - insbesondere dem Möbelkernsortiment - haben werde. Da die zentrenrelevanten Sortimente nur untergeordnete Randsortimente seien, wäre das Ansiedlungsvorhaben damit von der Sonderregelung des Satzes 3 des Plansatzes 3.3.7.2 erfasst, so dass ein Verstoß gegen Satz 2 bereits deshalb ausscheide. Nach den belastbaren Prognosen der GMA werde das ...-Ansiedlungsvorhaben sowohl hinsichtlich des Möbelkernsortiments als auch hinsichtlich der zum Teil zentrenrelevanten Randsortimente den Anforderungen des Beeinträchtigungsverbots gerecht. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass der Plansatz 3.3.7.2 nicht hinreichend bestimmt sei und deshalb kein verbindliches Ziel der Raumordnung darstelle. Das Vorhaben verstoße deshalb auch nicht gegen die Plansätze 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans. Unabhängig von der Frage der Zulässigkeit einer Soll-Formulierung als verbindliches Ziel der Raumordnung sei bezüglich Plansatz 2.5.3 (5) des Regionalplans der Ausnahmefall nach Satz 2 des Plansatzes erfüllt, da keine geeigneten Flächen in den Vorranggebieten (integrierten Lagen) vorhanden seien. Ergänzungsstandorten als sog. Vorbehaltsgebieten i.S. von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG komme keine materielle Exklusivität zu. Der regionalplanerischen Regelung könne keine Zielqualität beigemessen werden. Eine restriktivere Auslegung des Plansatzes 2.5.3 (5) des Regionalplans wäre mit Art. 28 Abs. 2 nicht vereinbar, da regionalplanerische Vorgaben für die innergemeindliche Standortwahl - jedenfalls als zwingendes Ziel der Raumordnung - nicht erforderlich wären und einen unangemessen und damit unverhältnismäßigen Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit darstellten. Darüber hinaus wäre ein so verstandenes Integrationsgebot mit Art. 12 GG nicht vereinbar. Schließlich sei insoweit darauf hinzuweisen, dass der Regionalplan eine planerische Lücke aufweise. Denn der ursprünglich vorgesehene Satz 4 des Plansatzes sei vom Wirtschaftsministerium in seiner Genehmigung vom 18.05.2006 explizit ausgenommen worden. Wenn in einem derartig komplexen Interessengeflecht durch Ausnahmen von der Verbindlichkeitserklärung Teile einer schlüssigen Planungskonzeption ersatzlos gestrichen würden, so leide der verbleibende - hier der für verbindlich erklärte - Teil von Plansatz 2.5.3 (5) des Regionalplans an einer planerischen Lücke. Der Planungsträger habe den verbindlichen Plansatz daher nicht umfassend abschließend planerisch abgewogen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben verstoße auch nicht gegen das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot, das sowohl auf der Ebene der Landesplanung (Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002) als auch auf der Ebene der Regionalplanung (Plansatz 2.5.3 (3) Satz 1 des Regionalplans) normiert sei. Die Anhaltswerte des Einzelhandelserlasses (10 % und 20 %) hinsichtlich der zu erwartenden Umsatzverteilungsquoten würden unterschritten. Nach den Ergebnissen des Gutachtens der GMA hielten die prognostizierten Umsatz-Umverteilungseffekte sowohl für das Kern- als auch für das Nebensortiment die raumordnungsrechtlichen Vorgaben des Beeinträchtigungsverbots ein. Datengrundlage, Berechnungsmethode und Ergebnisse des Gutachtens unterlägen keinen Zweifeln. Die Flächenproduktivität des geplanten Einrichtungshauses sei nicht zu niedrig angesetzt worden. Selbst wenn das raumordnerische Kongruenz- oder Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung zu begreifen sein sollten, mit dem das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht vereinbar sei, so hätte die Klägerin jedenfalls ein Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung. Das ...-Ansiedlungsvorhaben berühre keine Grundzüge der Planung, eine Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten wäre vertretbar. Das Zentrale-Orte-Prinzip sei nicht in all seinen Ausprägungen ein unüberwindlicher Grundzug der Planung. Zielabweichungen vom Kongruenzgebot des LEP 2002 seien grundsätzlich zulässig. Wie dargestellt, sei das Beeinträchtigungsverbot durch das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht verletzt. Das Vorhaben sei raumordnerisch verträglich. Schädliche Auswirkungen auf benachbarte zentrale Orte werde dieses nicht haben. Die zentralörtliche Gliederung in Ober-, Mittel- und Unterzentren - d.h. die grundlegende Planungskonzeption der Landes- und Regionalplanung - werde durch das Vorhaben nicht in Frage gestellt.
29 
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
30 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen sind zwar nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig, da sie insbesondere fristgemäß eingelegt wurden und die zu ihrer Begründung eingegangenen Schriftsätze ferner den Formerfordernissen des § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO genügen. Die Berufungen sind jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage bleibt ohne Erfolg (A.). Die Verpflichtungsklage mit den in Ziffer 3 und 4 hilfsweise gestellten Klaganträgen ist gleichfalls unbegründet (B.). Denn der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist rechtmäßig; er verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung noch einen Anspruch auf Neubescheidung ihres dahingehenden Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 VwGO). Deshalb konnten auch die Berufungsanträge der Beigeladenen keinen Erfolg haben.
A.
31 
Gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage bestehen, wie das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Erwägungen, auf die der Senat verweist, entschieden hat, keine durchgreifenden Bedenken. Die mit dem Hauptantrag Ziffer 2 verfolgte Feststellungsklage ist aber unbegründet.
32 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (LEP 2002), der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, nicht vereinbar. Es widerspricht den in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Zielen der Raumordnung. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen fügt sich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.
33 
Die in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthaltenen Planaussagen haben Zielqualität (I.) und stehen als Gesamtregelung dem Ansiedelungsvorhaben der Beigeladenen entgegen (II.). Diese Ziele der Raumordnung verstoßen weder gegen die verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit der Klägerin (III.) noch gegen die Freiheit der Berufsausübung der Beigeladenen (IV.), sie sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht (Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit) vereinbar (V.)
I.
34 
Die Festlegungen in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 stellen Ziele der Raumordnung dar.
35 
Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG (in der bis zum Inkrafttreten des ROG vom 22. Dezember 2008 - BGBl I S. 2986 - geltenden Fassung [ROG 2008]; im Folgenden: ROG 2006) sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. auch § 4 Abs. 1, § 7 Abs. 1 Satz 1 LplG). Grundsätze der Raumordnung werden in § 3 Nr. 3 ROG 2006 demgegenüber als allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums in oder aufgrund von § 2 ROG 2006 als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen gekennzeichnet. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Ziele der Raumordnung sind nach § 4 Abs. 1 ROG 2006 (§ 4 Abs. 1 LplG) von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu "beachten"; Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten die Ziele zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226). Dagegen erschöpft sich die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung darin, dass sie als Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen dienen.
36 
Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung (§ 3 Nr. 2 ROG 2006) ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Dies ist nicht gleichbedeutend mit einem Höchstmaß an Stringenz. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, dabei bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern. Von einer Zielfestlegung kann freilich dann keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt. Erhält der Adressat der Regelung die Möglichkeit, sich durch eine eigene Abwägungsentscheidung ohne landesplanungsbehördliche Beteiligung über die landesplanerische Abwägung hinwegzusetzen, so widerspricht dies der Konzeption des Raumordnungsgesetzes, das Zielabweichungen zwar zulässt, die Entscheidung hierüber aber unter den in § 11 ROG 2006 (nunmehr § 6 Abs. 2 ROG 2008) genannten Voraussetzungen den Landesplanungsbehörden zuweist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 2006 oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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1. Gemessen an diesen Vorgaben kommt zunächst den Festlegungen im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002 Zielqualität zu. Danach sollen sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen (Plansatz 3.3.7. (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002). Nach Plansatz 3.3.7. (Z) Satz 1, 2. Halbsatz LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte im Sinne des Satzes 1, 1. Halbsatz in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 2 LEP 2002). Die Planaussagen sind ausdrücklich durch das Kennzeichen „Z“ als „Ziele“ gekennzeichnet (§ 7 Abs. 1 Satz 3 ROG 2006; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG). Allerdings sind die Planaussagen in den streitigen Plansätzen nicht allein deshalb zwangsläufig als Zielfestlegung zu qualifizieren. Die Angaben sind lediglich als Indiz dafür zu werten, dass der Plangeber davon ausgegangen ist, eine Zielfestlegung getroffen zu haben. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines Grundsatzes hat, hängt jedoch nicht von der Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die in § 3 Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anderslautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage, die lediglich die Merkmale eines Grundsatzes aufweist, nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.04.2003 - 4 BN 25.03 -, SächsVBl 2003, 192; Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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Der Festlegung im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002 kommt jedoch auch ihrem materiellen Gehalt nach Zielqualität zu. Dem damit verbundenen Verbindlichkeitsanspruch steht nicht entgegen, dass die Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 entsprechend ihrem Wortlaut als "Soll"-Vorschrift ausgestaltet ist. Ist eine Rechtsnorm - wie im vorliegenden Fall (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226) als „Soll“-Vorschrift erlassen, ist der Normadressat - im Sinne von rechtlich zwingend - verpflichtet, grundsätzlich so zu verfahren, wie es in der Norm bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das "Soll" ein "Muss" (BVerwG, Urteil vom 14.01.1982 - 5 C 70.80 -, BVerwGE 64, 318; Urteil vom 17.03.1992 - 1 C 31.89 -, BVerwGE 90, 88 = NVwZ 1993, 675; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.11.2001 - 3 S 605/01 -, VBlBW 2002, 200 m.w.N. [zur Zielaussage einer „Soll“-Vorschrift]). Der Plangeber hat es allerdings bei der Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 nicht bei diesem Regelungsmechanismus belassen. Der als einheitliche Festlegung zu wertende Plansatz 3.3.7 Satz 1 und 2 LEP 2002 enthält zunächst die (Soll-)Bestimmung, nach der sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen. Dieses Soll-Ziel wird in Satz 2, 2.Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 LEP 2002 konkretisiert. Danach dürfen die aufgeführten Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Diese Regelung ist Ausdruck des als verbindliches raumordnerisches Ziel anerkannten Zentrale-Orte-Prinzips oder des Konzentrationsgrundsatzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; VGH Bad.-Württ, Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Urteil vom 08.12.2005 - 3 S 2693/04 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13 (2006); Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 -, BRS 69 Nr. 115 (2005); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005). Diese Planaussage enthält keine vom 1. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7. Satz 1 LEP 2002 unabhängige Regelung, sondern steht in untrennbarem Zusammenhang mit diesem. Hierauf weist bereits ihre Stellung im gleichen Satz wie auch die - bloße - Trennung durch ein Semikolon und darüber hinaus der Sinn und Zweck der im gesamten Plansatz getroffenen Planaussagen hin. Von dieser Regel-Bestimmung wird im Plansatz 3.3.7. Satz 2 LEP 2002 eine Ausnahme normiert. Danach kommen abweichend auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind. Der Plangeber ordnet daher seiner Regelbestimmung, dass Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, weil sich diese in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen, mit Letztverbindlichkeit eine konkrete - inhaltlich bestimmte, jedenfalls aber bestimmbare - Ausnahme (von der Regel) zu. Diese Regel-Ausnahme-Struktur entspricht hinsichtlich der Anforderungen an die Normbestimmtheit unzweifelhaft den Vorgaben in der insoweit maßgeblichen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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Neben der Regel-Ausnahme-Bestimmung in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 hat der Plangeber ferner entsprechend der als Soll-Vorschrift ausgestalteten Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 die Zulassung einer Abweichung von seinem unbedingten Planziel, dass sich Einzelhandelsgroßprojekte in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen, insoweit in seinen Willen aufgenommen, als auf der Ebene der Landesplanung planerisch nicht vorhersehbare atypische Umstände vorliegen. Dadurch, dass der Plangeber sein Planziel bewusst in eine Soll-Vorschrift gekleidet hat, hat er als Normgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, auf den oben dargestellten einer Soll-Norm innewohnenden Regelungsmechanismus zurückzugreifen. Der Senat vermag keinen wesensmäßigen Unterschied zwischen einer als „Soll-Vorschrift“ ausgestalteten allgemeinen Rechtsnorm des öffentlichen Rechts und einer planungsrechtlichen Norm erkennen. Des Weiteren ist eine - auch raumordnerische - Norm, die eine Soll-Struktur aufweist, nicht mit einem Normgefüge in einer Regel-Ausnahme-Struktur vergleichbar (insoweit a. A. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 06.06.2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577; Bay. VGH, Urteil vom 19.04.2004 - 15 B 99.2605 -, BauR 2005, 63). Im letzteren Fall legt der Normgeber seine Planziele lediglich in der Regel fest und ist daher gehalten, die Ausnahmetatbestände - bestimmbar - zu normieren (so zu Recht BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226). Demgegenüber führt eine Soll-Norm im hier maßgeblichen raumordnerischen Regelungszusammenhang zu einer strikten Zielfestlegung, die eine Abweichung ausschließlich in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen zulässt. Atypische Umstände entziehen sich ihrer Natur nach grundsätzlich der Vorhersehbarkeit und damit einer vorherigen normativen Festlegung. Es steht allein in der Entscheidung des Landesplangebers, mit welcher Stringenz er seine übergeordneten Planziele in einem Raumordnungsplan für die nachfolgende Planungsebene verfolgt. Daher ist es ihm insbesondere mit Blick darauf, dass Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet - bei gleichzeitiger Beachtung seiner Ziele - zu entwickeln sind (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG 2006 [2008 identisch]; § 11 Abs. 2 LplG), unbenommen zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm festgelegte Ziele Beachtung beanspruchen. Im Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 hat der Plangeber die von ihm verfolgte Zielverwirklichung durch Kombination verschiedener gesetzestechnischer Rechtsfolgenregelungen gestuft normiert. Zunächst wird im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 das Zentrale-Orte-Prinzip bzw. der Konzentrationsgrundsatz als unbedingtes Ziel festgelegt. Im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 wird für dieses Ziel sodann ein ausdrücklicher Regel-Ausnahme-Tatbestand normiert. Schließlich - auf einer dritten Stufe - schafft der Plangeber durch die Zielfestlegung als Soll-Norm für Fallgestaltungen, die planerisch nicht vorhersehbar sind und für die die Steuerungswirkung der strikten Zielaussage - auch und gerade - mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unangemessen sein kann, die Möglichkeit einer Zielabweichung für die nachgeordnete Planungsebene ohne Gefährdung der Zielfestlegung für den plantypischen Fall (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248, 253).
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2. Nach Maßgabe der unter 1. dargestellten Erwägungen hat auch der Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002 Zielcharakter.
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Nach dieser Planaussage soll die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet (Kongruenzgebot). Nach Satz 2 des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) dürfen die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot). Wie das Konzentrationsgebot hat der Plangeber auch das Kongruenzgebot als verbindliches Planungsziel in der Form einer Soll-Norm festgelegt. Anders als im Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 - dort im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 - hat er auf eine weitere Konkretisierung dieses Ziels durch eine Regel-Ausnahme-Vorschrift verzichtet. Damit kommt diesem Planziel uneingeschränkte Verbindlichkeit insoweit zu, als keine für den Plangeber unvorhersehbare atypischen Umstände vorliegen. Entsprechend der bewussten Ausgestaltung als Soll-Ziel will der Plangeber ausschließlich bei einer atypischen Fallgestaltung eine Zielabweichung zulassen. Nach dem Regelungszusammenhang des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) LEP 2002 hat der Plangeber allerdings die Voraussetzungen für die Annahme einer Atypik nicht gänzlich offengelassen, sondern diesen Rahmen eingegrenzt und insoweit das Soll-Ziel näher festgelegt. Das Verwaltungsgericht weist hierbei zu Recht darauf hin, dass der Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 nicht isoliert betrachtet werden darf. Vielmehr steht er mit dem Plansatz 3.3.7 und dem Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002 in einem untrennbar miteinander verzahnten von raumordnerischen Grundsätzen getragenen Regelungszusammenhang, wie dies bereits im formalen Gliederungsaufbau zu Ausdruck kommt. Die als „Soll“-Vorschrift ausgestaltete Festlegung im Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthält die Aussage, dass typischerweise der zentralörtliche Verflechtungsbereich nicht überschritten werden darf. Mit diesem Inhalt ist die Planaussage zwingend. Die atypischen Umstände werden vom Plangeber insoweit - negativ - selbst eingegrenzt, als das im Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002 strikt festgelegte Kernziel, dass die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürfen, jedenfalls nicht angetastet werden darf. Hierin zeigt sich auch der innere Zusammenhang des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002. Denn der Schutzbereich des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs wirkt in zwei Richtungen, einmal nach „innen“, als er die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung sichern will, und zum anderen nach „außen“, als er die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte gewährleisten will. Zwar spricht auch der Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 ein Beeinträchtigungsverbot aus. Er ist aber, wie sich auch formal aus dem einen eigenen Absatz bildenden Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 ergibt, Teil des dort geregelten Integrationsgebots. Der Plangeber geht im Plansatz 3.3.7.1 (Z) LEP 2002 normtechnisch den umgekehrten Weg, in dem er festlegt, welche Umständen eine Atypik keinesfalls rechtfertigen. Damit hat die Prüfung, ob atypische Umstände eine Abweichung von dem Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002 normierten Planziel zulassen können, nach dem dargestellten Regelungszusammenhang zwei Voraussetzungen. Zum einen muss die Verkaufsfläche eines Einzelhandelsgroßprojekts so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich (zwar) wesentlich überschreitet. Zum anderen darf (gleichzeitig) die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte (aber) nicht wesentlich beeinträchtigt werden, das Vorhaben daher insoweit nicht gegen das „städtebauliche Integrationsgebot“ (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220 ) verstoßen. Erst bei Vorliegen dieser beiden Voraussetzungen können weitere besondere raumordnungsbezogene Umstände überhaupt erst eine Atypik begründen und den nachgeordneten Planungsträger von der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 ROG entbinden. Damit hat der Plangeber hinreichend bestimmt, unter welchen Voraussetzungen von der Zielaussage, dass die Verkaufsfläche des Einzelhandelsgroßprojekts so zu bemessen ist, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, eine Abweichung zulassen will. Des Weiteren enthält die Begründung des LEP 2002 (Seite B36) zu den Plansätzen unter 3.3.7, die keine weitere Untergliederung nach einzelnen Planuntersätzen vornimmt und somit auch den Gesamtzusammenhang aller Regelungen dokumentiert, Leitlinien, die für die Feststellung und die Bestimmbarkeit einer Atypik für den nachgeordneten Planungsträger herangezogen werden können. Dort wird insbesondere auf den Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 und auf die nachteiligen Wirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten bei einer falschen sowie auf die Notwendigkeit und die Kriterien einer raumverträglichen Standortwahl verwiesen. Auch abstrakte Kriterien genügen zur Bestimmung oder Bestimmbarkeit, d. h. zur Identifizierung einer landesplanerisch gebilligten Atypik (BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161). Nach diesen Maßgaben ist mit der räumlichen Zuordnung von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 in das zentralörtliche Gliederungssystem verbunden mit der weiteren Zielaussage im Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 - insoweit ergänzt durch Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002 -, wonach die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein muss, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, das in diesen Plansätzen zum Ausdruck kommende Gesamtziel der Zentrenverträglichkeit hinreichend bestimmt, um den landesplanerischen Vorbehalt atypischer Fallgestaltungen auszufüllen und der planenden Gemeinde die Identifizierung einer raumordnerischen Atypik zu ermöglichen.
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3. Dem Zielcharakter der Planfestlegungen in den im Gesamtzusammenhang zu sehenden Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 in ihrer Ausgestaltung als Soll-Vorschriften mit der in der Normstruktur angelegten Abweichungsmöglichkeit bei Vorliegen atypischer Umstände steht das Gebot der abschließenden Abwägung im Sinne von § 3 Nr. 2 und § 7 Abs. 7 ROG 2006 (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und § 7 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz ROG 2008) nicht entgegen.Die Planaussagen in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 mit Zielcharakter werden dadurch nicht zu einem vom nachgeordneten Planungsträger in der Abwägung - lediglich - im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG und § 4 Abs. 2 LplG zu berücksichtigenden Grundsatz relativiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin und Beigeladenen wird die abschließende Abwägung des Plangebers mit dem vom Gesetzgeber nicht verwendeten Begriff der „raumordnerischen Letztentscheidung“ nur näherungsweise umschrieben. Beide Begriffe sind ihrem Inhalt nach nicht gleichzusetzen. Das Erfordernis abschließender Abwägung bedeutet nicht, wie der zuweilen als Synonym verwendete Begriff der „raumordnerischen Letztentscheidung“ vermuten ließe, dass die Raumordnungsbehörde in raumplanerischer Hinsicht im Sinne einer Endgültigkeit jede planerische Entscheidung erschöpfend vorwegnehmen muss und damit dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen darf. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; Runkel, in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder; § 3 ROG Rn. 76 ff). Er ist - nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - berechtigt, mit seinen Planzielen den nachgeordneten Gestaltungsrahmen zu definieren. Nur dieses Verständnis wird dem gesetzgeberischen Gebot gerecht, dass - nachgeordnete - Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 ROG 2006 zu entwickeln (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG 2006 [2008 identisch]; zum Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11.02.2004 - 4 BN 1.04 -, BauR 2004, 1264, und vom 07.03.2007 - 4 BN 1.07 -, NVwZ 2007, 473; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.12.2009 - 3 S 1528/07 -) bzw. die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG 2006 und des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren sind (§ 3 Abs. 1, § 11 Abs. 2 LplG). Darüber hinaus liegt es in der Natur einer übergeordneten, überörtlichen und zusammenfassenden Planung, dass sie nur - mehr oder weniger Spielraum lassende - Rahmenbedingungen setzt. Auch Aussagen mit einem geringen Konkretisierungsgrad oder einer geringen inhaltlichen Dichte können Ziele der Raumordnung sein (BVerwG, Urteil vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 330). Aus diesem Grund ist der Plangeber auch berechtigt, den nachgeordneten Planungsträgern einen gewissen planerisch ausfüllungsfähigen Gestaltungsrahmen vorzugeben. Die Abwägung muss aber - andererseits - zu einem bestimmten Entscheidungsgehalt führen, der bei der weiteren Zielkonkretisierung nicht erneut zur Disposition steht. Die so festgelegten Ziele bleiben zwar einer sich darüber hinwegsetzenden Abwägung durch den nachgeordneten Planungsträger entzogen, nicht aber - je nach Schärfe der Zielaussagen - einer Konkretisierung und Ausgestaltung (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226). Die Reichweite der planerischen Disposition liegt in der Entscheidungskompetenz der für die Festlegung von Zielen der Raumordnung zuständigen Raumordnungsbehörde. Die abschließende Abwägung des jeweiligen Trägers der Raumordnung besteht bei Zielfestlegungen im Rahmen einer „Soll“-Vorschrift darin, dass der in der Festlegung zum Ausdruck kommende raumordnerische Wille grundsätzlich uneingeschränkt von dem nachgeordneten Planungsträger umzusetzen ist. Soweit keine Atypik vorliegt, bleibt die planerische Vorstellung der nachfolgenden Abwägung durch plangebundene Dritte entzogen. Ist eine solche hingegen zu bejahen, hat der Plangeber mit der Ausgestaltung seines Ziels als „Soll“-Ziel eine Abweichung im Rahmen seiner abschließenden Abwägung in seinen planerischen Willen aufgenommen.
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Davon ist vorliegend auszugehen. Der Plangeber hat in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 die Kernziele seiner raumordnerischen Vorstellung klar formuliert und ausreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass diese nicht im Rahmen einer Abwägung durch einen nachgeordneten Planungsträger zur planerischen Disposition stehen. Er hat gleichzeitig durch positive und negative Abgrenzungskriterien den Zielrahmen festgelegt, innerhalb dessen atypische Umstände eine Abweichung von den planerischen Kernzielen anzeigen können, um - gegebenenfalls - auch außerhalb eines förmlichen Zielabweichungsverfahrens nach § 24 LplG (i.V.m. § 11 ROG 2006) der Vielgestaltigkeit der raumordnerischen Situationen und einem etwaigen Wandel der Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen sowie eine zukunftsorientierte Entwicklungsoffenheit des Prozesses der Raumstrukturen durch den LEP 2002 zu sichern.
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Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 30.09.2009 (- 10 A 1676/08 -, juris) geht insoweit fehl. Der Sachverhalt, der jener Entscheidung zugrunde liegt, ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Dort hatte der Landesgesetzgeber auf der Ebene des Landesentwicklungsprogramms ersichtlich keine abschließende Entscheidung getroffen. Er hatte zwar (im maßgeblichen § 24a Abs. 1 Satz 1 LEPro) die Kernaussage getroffen, großflächigen Einzelhandel auf zentrale Versorgungsbereiche zu verweisen, die Festlegung von zentralen Versorgungsbereichen indessen den Gemeinden überlassen. Die abschließende Entscheidung über Lage, Größe und Funktion von zentralen Versorgungsbereichen und damit auch die Frage, wo Kerngebiete und Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel festgesetzt werden dürfen, wird daher auf der kommunalen Planungsebene getroffen. Die Gemeinde ist insoweit - anders als im vorliegenden Fall - nicht an vorgelagerte raum- ordnerische Zielfestlegungen gebunden.
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4. Mit der Befugnis zur Feststellung der Atypik wird dem nachgeordneten Planungsträger insoweit nicht die abschließende Abwägung im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz LEP 2002 übertragen. Denn die Beurteilung, ob eine raumbedeutsame Maßnahme mit dem Kernziel des übergeordneten Plans übereinstimmt oder ob atypische Umstände im konkreten Einzelfall vorliegen, ist - wie im Übrigen auch die Frage, ob ein gesetzlich normierter Ausnahmetatbestand im Fall einer „Regel-Ausnahme-Normstruktur gegeben ist - kein Akt planender Gestaltung durch Abwägung privater und öffentlicher Belange, die zum Ausgleich gebracht oder erforderlichenfalls überwunden werden (vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 27), sondern eine Rechtsentscheidung (Hendler, UPR 2003, 256; Spannowsky, UPR 2003, 248; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161; 201). Insoweit weist das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass die zuständige Raumordnungsbehörde mit den Mitteln der Rechts- und Fachaufsicht gegen einen Planungsträger vorgehen kann, der seiner Planung fehlerhaft einen atypischen Sachverhalt zugrunde legt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161; 201).
46 
5. Das vom Bundesgesetzgeber in § 11 ROG 2006 (§ 6 ROG 2008) rahmenrechtlich vorgesehene und in § 24 LplG umgesetzte Zielabweichungsverfahren schließt entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen die Festlegung von Zielen der Raumordnung in planungsrechtlichen „Soll“-Normen nicht aus. Der Einwand, das Zielabweichungsverfahren erweise sich bei Anerkennung von planungsrechtlichen „Soll“-Normen als überflüssig, greift zu kurz. Denn bei Fallgestaltungen, die keine Atypik aufweisen und bei denen deshalb die Zielfestlegung strikte Beachtung fordert, behält das Zielabweichungsverfahren auch bei planungsrechtlichen „Soll“-Normen nach wie vor - gerade auch im Hinblick auf die gemeindliche Planungshoheit und auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - seine Bedeutung (Spannowsky, UPR 2003, 248, [253, 255]; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 201, 203). Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seiner Entscheidung, in der es grundsätzlich die Zielqualität auch von Plansätzen bejahte, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, keinen Anlass, dies im Hinblick auf die Möglichkeit eines Zielabweichungsverfahrens in Frage zu stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
II.
47 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspricht dem Kongruenzgebot, wie es in den als Gesamtregelung zu beurteilenden Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 als raumordnerisches Ziel festgelegt ist.
48 
Das Kongruenzgebot genügt zunächst mit Blick auf die Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffes „wesentlich“ den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG an die Bestimmtheit oder jedenfalls Bestimmbarkeit von verbindlichen Zielen der Raumordnung. Der Umstand, dass einzelne Begriffe dieser Plansätze der Auslegung bzw. Konkretisierung bedürfen, steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen (Spannowsky, a.a.O., S. 250, s. auch BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308, Rn. 13 zur Auslegung des § 34 Abs. 3 BauGB). Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seiner Entscheidung vom 17.09.2003 (- 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220) hinsichtlich der Verwendung des Begriffs der „Wesentlichkeit“ in dem dortigen streitgegenständlichen Plansatz keinen Anlass, dessen Zielqualität wegen mangelnder Bestimmtheit in Frage zu stellen. Maßgeblich ist auf die Sicht des Planadressaten (des kommunalen Planungsträgers) abzustellen. Deshalb reicht - wie das Verwaltungsgericht Karlsruhe zu Recht ausführt - eine Bestimmbarkeit des Zieles aus, von der ausgegangen werden kann, wenn die Festlegung selbst oder im Zusammenhang mit anderen Festlegungen, naturräumlichen Gegebenheiten, anerkannten Standards etc. so konkretisiert werden kann, dass sie einen bestimmten räumlichen und sachlichen Inhalt hat, den der Zieladressat beachten soll. Haben sich zur Zentrenverträglichkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bereits Erfahrungen gebildet, die zu Schwellen- bzw. Grenzwerten verdichtet worden sind, kann auch auf derartige Untersuchungen Bezug genommen werden (Erbguth, NVwZ 2000, 969). Im Hinblick darauf hat auch der Senat keine Bedenken, zur Konkretisierung des Kongruenzgebots auf die Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001 zurückzugreifen (ebenso VGH Bad.-Württ., Urteil vom 08.12.2005 - 3 S 2693/04 - UA. S. 16; Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Kopf, IBR 2005, 175). Dies ist vorliegend schon deshalb gerechtfertigt, weil der LEP 2002 in seiner Begründung zu 3.3.7 ausdrücklich auf diesen Erlass verweist. Danach liegt eine Verletzung des Kongruenzgebots vor, wenn der betriebswirtschaftlich angestrebte Einzugsbereich des Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde wesentlich überschreitet. Eine wesentliche Überschreitung ist in der Regel gegeben, wenn mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des Verflechtungsbereichs erzielt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Kopf, IBR 2005, 175).
49 
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Das Verwaltungsgericht führt zutreffend aus, dass nach dem Gutachten der GMA vom Mai 2007 sich der Marktanteil durch Kunden aus dem Mittelbereich Rastatt (= Verflechtungsbereich; siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im GMA-Gutachten Zone I a und I b) bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses nur auf ca. 10 bis 11 % beläuft (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1, S. 59); dies bedeutet rund 90 % der zu erwartenden Umsätze des ...-Einrichtungshauses werden durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs Rastatt erwirtschaftet (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1.3, S. 65). Bezüglich des ergänzenden Küchenfachmarkts sowie des Bau- und Gartenmarkts errechnet das GMA-Gutachten einen Umsatzanteil von lediglich ca. 43 % aus dem Mittelbereich Rastatt (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.2.3, S. 70). Bei einer gemeinsamen Betrachtung des GMA-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich Rastatt, mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt IV, S. 75). Diese - zwischen den Beteiligten unstreitigen - Rechengrößen belegen einen erheblichen Verstoß gegen das Kongruenzgebot der Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) LEP 2002. Das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich danach ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.
III.
50 
Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstoßen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
51 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220).
52 
Diesen Maßgaben wird der LEP 2002 hinsichtlich der Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 gerecht. In seinen Begründungserwägungen (S. 19 ff. und S. 36 f.) legt der LEP 2002 ausführlich das überörtliche Interesse an einer landesplanerischen Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 dar. Hierbei sei das System des Zentrale-Orte-Prinzips als Grundgerüst der räumlichen Verflechtungen sowie als planerisches Konzept für eine nachhaltige Raumentwicklung unverzichtbar. Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten seien die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen. In der weiteren Begründung wird u.a. auf die Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Einzelhandelserlass - vom 21.02.2001 hingewiesen. Das Zentrale-Orte-Konzept als raumord-nerisches Grundmodell ergibt sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG 2006 [ebenso 2008] und § 7 Abs. 2 LplG. Die raumordnerische Bedeutung von - zumindest großflächigen - Einzelhandelsgroßbetrieben im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 gibt Anlass zu gemeindeübergreifender Steuerung durch koordinierende Planung auf landesplanerischer Ebene (vgl. insoweit insbesondere BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 [das Kongruenzgebot ist bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe nicht Teil der kommunalen Selbstverwaltung]). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtriz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
53 
Soweit die Klägerin und die Beigeladenen, unter Berufung auf die teilweise geäußerte Kritik an dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung und seiner Absicherung durch verbindliche Vorgaben für die Ansiedlung bestimmter Vorhaben (vgl. etwa Hoppe, NVwZ 2004, 282; Moench, NVwZ 1999, 337; siehe ferner die Nachweise bei Sparwasser, NVwZ 2006, 264 ff., Fn. 48 ff.), einwenden, ein Kongruenzgebot sei unverhältnismäßig, es reiche ein Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattungsgarantie für Zentrale Orte aus, folgt dem der Senat nicht. Die Aussagen der Raumordnung und Landesplanung zur Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe dienen nicht nur dem Schutz der innerstädtischen Verkaufslagen zur Absicherung einer wohnortnahen Versorgung der Bevölkerung, sondern auch den weiteren mit der zentralörtlichen Gliederung verfolgten Zwecken, die durch ein bloßes Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattung der Zentren mit Versorgungseinrichtungen nicht in gleicher Weise zu erreichen sind. Hierzu zählen die effektive Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Es geht insoweit zusammengefasst auch um die Vermeidung der Sozial- und Umweltlasten, die mit einer rein marktlich orientierten Zulassung von nicht integrierten Standorten „auf der grünen Wiese“ verbunden wären (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]).
54 
Das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot bzw. Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot ist vorliegend zudem auch deshalb mit der gemeindlichen Planungshoheit vereinbar und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil diese Ziele - entgegen der Auffassung der Beigeladenen und der Klägerin - gerade nicht für alle Fallgestaltungen - unterschiedslos - eine strikte Beachtung beanspruchen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Aufgrund ihrer Ausgestaltung als planungsrechtliche „Soll“-Normen gestatten diese Ziele - wie oben gezeigt - eine vom Plangeber gewollte Lösung bei Vorliegen atypischer Umstände und eröffnen damit - wenn auch in begrenztem Umfang - einen Gestaltungsrahmen, den die Gemeinde ausschöpfen kann (vgl. demgegenüber für den Fall einer - ausnahmslosen - strikten Verbindlichkeit eines Planziels Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26.08.2009 - VerfGH 18/08 -, DVBl 2009, 1305). Damit wird der Plangeber auch dem Gegenstromprinzip als raumordnerisches Leitbild gerecht (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006, § 2 Abs. 2 LplG; zur Beachtlichkeit des Gegenstromprinzips vgl. auch § 3 Abs. 1 LplG; siehe hierzu ferner VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.12.2009 - 3 S 1528/07 -, juris). Darüber hinaus steht den Gemeinden grundsätzlich das Zielabweichungsverfahren zur Verfügung (vgl. insoweit auch vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932).
IV.
55 
Die Klägerin und die Beigeladene rügen zu Unrecht eine Verletzung des Art. 12 GG.
56 
Der Einwand, ein Kongruenzgebot verstoße gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG oder die Wettbewerbsfreiheit, weil hierdurch eine Marktzutrittssperre für bestimmte Orte errichtet werde, greift nicht durch. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mögen zwar - zumindest reflexartig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440) - Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit - hier freie Standortwahl durch einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb - darstellen. Die grundrechtseinschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 beruhen jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen, gerechtfertigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
57 
Dies ergibt sich aus den nachfolgenden Erwägungen: Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 beschränken als Teil der Einzelhandelsgroßprojekte betreffenden Gesamtregelung im Landesentwicklungsplan 2002 die Berufsausübungsfreiheit insoweit, als in ihnen die räumlichen und faktischen Voraussetzungen für die Bestimmung möglicher Standorte für derartige Vorhaben normativ festgelegt werden. Allerdings entfalten die Plansätze keine unmittelbare bindende Wirkung für wirtschaftliche Aktivitäten Privater, insbesondere des großflächigen Einzelhandels. Indessen haben die Plansätze, die großflächigen Einzelhandel nur in Zentralen Orten zulassen und die ihrerseits entsprechend ihrer jeweiligen Größe auch den zentralörtlichen Verflechtungsbereich bestimmen, insoweit mittelbare Wirkung für eine wirtschaftliche Tätigkeit Privater, als deren Ansiedlungsstandort in aller Regel ohne gemeindliche Bauleitplanung, die an die Grundsätze und Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 ROG bzw. § 1 Abs. 4 und 6 BauGB gebunden ist, baurechtlich nicht genehmigungsfähig ist. Damit können derartige Planungsvorschriften die Niederlassung von Unternehmen, die Einzelhandelsgroßprojekte betreiben wollen, in ihrer Standortwahl im Einzelfall - wie vorliegend - unterbinden. Dies ist jedoch durch die Aufgaben und Ziele der Raumordnung gerechtfertigt.
58 
Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die Zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zentralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14/01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).
V.
59 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 sind als Rechtsnormen, die verbindliche Ziele der Raumordnung festlegen, schließlich auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit.
60 
Nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in der hier maßgeblichen, am 01.12.2009 in Kraft getretenen Fassung vom 09.05.2008 (ABl. vom 09.05.2008, Nr. C 115, 1 ff.) sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Vorbehaltlich des Kapitels über den Kapitalverkehr umfasst die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeit sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften i.S.d. Art. 54 Abs. 2, nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen. Art. 49 AEUV steht jeder nationalen Maßnahme entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Gemeinschaftsangehörigen zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (st. Rspr. des EuGH, vgl. Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551, Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 ff.).
61 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 beschränken - wie unter IV. ausgeführt - als Bestandteil der Einzelhandelsgroßprojekte betreffenden Gesamtregelung im Landesentwicklungsplan 2002 die Niederlassungsfreiheit insoweit, als in ihnen die räumlichen und faktischen Voraussetzungen für die Bestimmung möglicher Standorte für derartige Vorhaben normativ festgelegt werden. Derartige Planungsvorschriften können die Niederlassung von Unternehmen, die Einzelhandelsgroßprojekte betreiben wollen, insoweit beeinträchtigen, als sie einem gewählten Standort im Einzelfall entgegenstehen können.
62 
Diese Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002, insbesondere durch dessen - hier streitgegenständliche - Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe raumordnungsrechtlich bestimmten zentralen Orten und deren Verflechtungsbereichen zugeordnet werden, ist jedoch gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordnerischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
63 
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Es unterliegt zunächst keinen Zweifeln, dass die die freie Wahl des Standorts für Einzelhandelsgroßprojekte - wie es das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen unstreitig darstellt - einschränkenden Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 nicht gegen das Diskriminierungsgebot (Art. 12 EGV) verstoßen. Denn diese Plansätze gelten für alle Einzelhandelsgroßprojekte gleichermaßen unabhängig von der mitgliedstaatlichen Herkunft der sie betreibenden Unternehmen.
64 
Die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland verfolgen allgemein das Anliegen, den Einzugsbereich von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7.Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 mit dem Verflechtungsbereich der Standortgemeinden in Übereinstimmung halten und derartige Einzelhandelsbetriebe in Gemeinden mit Zentralität zu konzentrieren (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 206). Diese gesetzlich begründete raumordnerische Leitvorstellung beruht auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie ist auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Die Europäische Union setzt das Recht zur Raumordnung in vielfältiger Weise voraus. Dies zeigt schon die Richtlinie 2001/42/EG vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (vgl. Spannowsky, UPR 2000, 201). Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine Ausführungen unter IV.
65 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 verstoßen auch nicht gegen das an den jeweiligen Mitgliedstaat gerichtete Verbot widersprüchlichen Verhaltens innerhalb des betroffenen Sachbereichs (Kohärenzgebot; EuGH, Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 – u. - C-172/07 -, NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 13.07.2004 - C-262/02 -, - zit. nach www.curia.europa.eu). Denn diese Plansätze sind Ausdruck der in § 2 ROG 2006 niedergelegten Grundsätze der Raumordnung und tragende Säulen des hierin verankerten Grundmodells des Zentrale-Orte-Prinzips. Mit den hier maßgeblichen Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 setzt der Landesplangeber die Raumordnungsvorstellungen des ROG 2006 konsequent und in sich widerspruchsfrei im Landesentwicklungsplan als übergeordnetem Raumordnungsplan um.
66 
Aufgrund all dessen sind die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, soweit sie Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte einschränkend regeln, mit der gemeinschaftsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV vereinbar. Sofern sich die Beigeladene auch auf die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV berufen will, gilt nichts anderes, ungeachtet der Frage, ob überhaupt eine grenzüberschreitende Dienstleistung vorliegt. Denn die Beigeladene hat jedenfalls nicht substantiiert dargelegt, sie wolle ihre Dienstleistungen nur vorübergehend in der Bundesrepublik erbringen (vgl. Art. 57 Abs. 3 AEUV; siehe hierzu auch Kluth, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 49, 50 Rn. 13 ff.). Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 v. 27.12.2006, S. 36–68) rechtfertigt insbesondere mit Blick auf deren § 14 Abs. 5, 2. Halbsatz, wonach das im 1. Halbsatz geregelte Verbot einer wirtschaftlichen Überprüfung im Einzelfall aufgrund bestimmter Kriterien nicht Planungserfordernisse betrifft, die keine wirtschaftlichen Ziele verfolgen, sondern zwingenden Gründen des Allgemeininteresses dienen, keine andere Beurteilung.
67 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen.
68 
Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Raumordnungsziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstößt, kann offenbleiben. Denn der Antrag der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass das Vorhaben keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, ist bereits wegen des hier festgestellten Verstoßes gegen das Konzentrationsgebot in Verbindung mit dem Kongruenzgebot des LEP 2002 unbegründet. Aufgrund dessen war der Anregung, zur Verkaufsflächenproduktivität des Ansiedlungsvorhabens Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens zu erheben, nicht nachzugehen.
B.
69 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG 2006 ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG). Die Verpflichtungsklage ist jedoch mit dem Hilfsantrag Ziffer 3 (I . ) wie auch mit dem hierzu fürsorglich gestellten Hilfsantrag Ziffer 4 (II.) unbegründet.
70 
Die Klägerin und die Beigeladene haben keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens.
71 
Nach § 24 LplG (i.V.m. § 11 ROG 2006) kann die höhere Raumordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Antragsbefugt sind die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 ROG, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben. Am Zielabweichungsverfahren sind die öffentlichen Stellen, die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG und sonstige Verbände und Vereinigungen und die Nachbarstaaten nach den Grundsätzen von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit zu beteiligen, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der Zulassung der Zielabweichung berührt sein können.
72 
Während das Raumordnungsverfahren nach § 15 ROG 2006 i.V.m. § 18 LplG der Prüfung dient, ob und unter welchen Voraussetzungen eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit den Erfordernissen der Raumordnung in Übereinstimmung steht (vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Rn. 38 zu K § 15), erfüllt das Zielabweichungsverfahren eine andere Funktion. In ihm wird rechtsverbindlich darüber entschieden, ob von einem Ziel der Raumordnung, das einem konkreten Vorhaben entgegensteht, unter den gesetzlich geregelten Voraussetzungen abgewichen und damit der Weg für die Verwirklichung des Vorhabens frei gemacht werden kann. Dabei kann sich die Zulassung von Abweichungen nur auf die in einem Raumordnungsplan enthaltenen verbindlichen Ziele beziehen (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -).
73 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen berührt Grundzüge der Planung im Sinne dieser Vorschrift. Da die eine Ermessensentscheidung erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG nicht vorliegen, war das Regierungspräsidium Karlsruhe als höhere Raumordnungsbehörde kraft zwingenden Rechts verpflichtet, den Zielabweichungsantrag abzulehnen. Bei dieser Sachlage blieb kein Raum für Ermessenserwägungen.
74 
Was die "Grundzüge der Planung" i.S.v. § 24 LplG sind, ist zwar gesetzlich nicht definiert. Nach dem Sinn und Zweck der Regelung ist darunter die Planungskonzeption zu verstehen, die die im Einzelnen aufgeführten Ziele trägt und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.07.2005 - 9 VR 43/04 -, UPR 2005, 390; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66 <72 f.> [zum Begriff der Grundzüge der Planung in § 125 Abs. 3 BauGB]).
75 
Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehört, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmen. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05-, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsischen OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 (S. B19/20). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 (S. B22). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab.
76 
Eine Zielabweichung, die eine - wenn auch einzelfallbezogene - Abkehr von Regelungen zum Inhalt hat, die in untrennbarem Zusammenhang mit dem für Einzelhandelsgroßprojekte maßgeblichen Zentrale-Orte-Konzept und zu seinem Komplementärelement der Verflechtungsbereiche stehen und nur aus diesem heraus eine nachvollziehbare und sinngebende Gesamtregelung auf landesplanerischer Ebene darstellen, insbesondere ihre grundsätzliche Legitimation aus dem Zentrale-Orte-Prinzip ableiten, berührt immer die Grundstruktur des jeweiligen Planes, zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4 und 6 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zählt (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, § 11 ROG Bund, Rn. 35). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot nicht nur geringfügig (vgl. Kirchberg, VBlBW 2006, 297), sondern - wie die Ausführungen unter A. II. verdeutlichen - gravierend beeinträchtigt. Mangels Vorliegen der in § 24 Satz 1 LplG aufgeführten Tatbestandsvoraussetzungen, war der höheren Raumordnungsbehörde bereits kein Ermessen eröffnet. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.
77 
Vor diesem Hintergrund bedurfte es - wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat - auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG zutreffend verneint hat. Ist die Zulassung einer Zielabweichung schon wegen Fehlens der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend abzulehnen, bedarf es aber keiner Beteiligung der in § 24 Satz 3 LplG genannten Stellen mehr. Das in dieser Vorschrift geregelte Beteiligungsverfahren erfüllt nur dann den vom Gesetzgeber gewollten Zweck, wenn für den Zulassungsantrag die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG zu bejahen sind und eine Ermessensentscheidung der höheren Raumordnungsbehörde über die Zulassung einer Zielabweichung daher dem Grunde nach in Betracht kommt. Im Übrigen wäre der Verfahrensverstoß gem. § 46 LVwVfG unbeachtlich, da er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.
78 
Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag ist daher ebenso wenig begründet wie der von der Klägerin ebenfalls hilfsweise geltend gemachte Antrag auf Neubescheidung.
79 
Vor diesem Hintergrund bedurfte es keiner abschließenden Entscheidung, ob die Verpflichtungsklage - im Sinne der Hilfsanträge - auf Verpflichtung zur Zulassung der Zielabweichung schon deshalb keinen Erfolg haben konnte, weil das Gericht das sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren nach § 24 Satz 3 LplG im gerichtlichen Verfahren nicht ersetzen kann.
80 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
81 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
82 
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen im Hinblick auf die Frage, ob Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 2006 (bzw. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2008) in raumordnungsrechtlichen Soll-Vorschriften ohne normative Aufführung der eine Zielabweichung rechtfertigenden atypischen Umstände festgelegt werden können.
83 
Beschluss vom 15. Dezember 2009
84 
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts auf jeweils 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung)
85 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
30 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen sind zwar nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig, da sie insbesondere fristgemäß eingelegt wurden und die zu ihrer Begründung eingegangenen Schriftsätze ferner den Formerfordernissen des § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO genügen. Die Berufungen sind jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage bleibt ohne Erfolg (A.). Die Verpflichtungsklage mit den in Ziffer 3 und 4 hilfsweise gestellten Klaganträgen ist gleichfalls unbegründet (B.). Denn der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist rechtmäßig; er verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung noch einen Anspruch auf Neubescheidung ihres dahingehenden Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 VwGO). Deshalb konnten auch die Berufungsanträge der Beigeladenen keinen Erfolg haben.
A.
31 
Gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage bestehen, wie das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Erwägungen, auf die der Senat verweist, entschieden hat, keine durchgreifenden Bedenken. Die mit dem Hauptantrag Ziffer 2 verfolgte Feststellungsklage ist aber unbegründet.
32 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (LEP 2002), der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, nicht vereinbar. Es widerspricht den in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Zielen der Raumordnung. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen fügt sich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.
33 
Die in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthaltenen Planaussagen haben Zielqualität (I.) und stehen als Gesamtregelung dem Ansiedelungsvorhaben der Beigeladenen entgegen (II.). Diese Ziele der Raumordnung verstoßen weder gegen die verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit der Klägerin (III.) noch gegen die Freiheit der Berufsausübung der Beigeladenen (IV.), sie sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht (Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit) vereinbar (V.)
I.
34 
Die Festlegungen in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 stellen Ziele der Raumordnung dar.
35 
Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG (in der bis zum Inkrafttreten des ROG vom 22. Dezember 2008 - BGBl I S. 2986 - geltenden Fassung [ROG 2008]; im Folgenden: ROG 2006) sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. auch § 4 Abs. 1, § 7 Abs. 1 Satz 1 LplG). Grundsätze der Raumordnung werden in § 3 Nr. 3 ROG 2006 demgegenüber als allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums in oder aufgrund von § 2 ROG 2006 als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen gekennzeichnet. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Ziele der Raumordnung sind nach § 4 Abs. 1 ROG 2006 (§ 4 Abs. 1 LplG) von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu "beachten"; Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten die Ziele zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226). Dagegen erschöpft sich die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung darin, dass sie als Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen dienen.
36 
Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung (§ 3 Nr. 2 ROG 2006) ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Dies ist nicht gleichbedeutend mit einem Höchstmaß an Stringenz. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, dabei bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern. Von einer Zielfestlegung kann freilich dann keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt. Erhält der Adressat der Regelung die Möglichkeit, sich durch eine eigene Abwägungsentscheidung ohne landesplanungsbehördliche Beteiligung über die landesplanerische Abwägung hinwegzusetzen, so widerspricht dies der Konzeption des Raumordnungsgesetzes, das Zielabweichungen zwar zulässt, die Entscheidung hierüber aber unter den in § 11 ROG 2006 (nunmehr § 6 Abs. 2 ROG 2008) genannten Voraussetzungen den Landesplanungsbehörden zuweist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 2006 oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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1. Gemessen an diesen Vorgaben kommt zunächst den Festlegungen im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002 Zielqualität zu. Danach sollen sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen (Plansatz 3.3.7. (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002). Nach Plansatz 3.3.7. (Z) Satz 1, 2. Halbsatz LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte im Sinne des Satzes 1, 1. Halbsatz in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 2 LEP 2002). Die Planaussagen sind ausdrücklich durch das Kennzeichen „Z“ als „Ziele“ gekennzeichnet (§ 7 Abs. 1 Satz 3 ROG 2006; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG). Allerdings sind die Planaussagen in den streitigen Plansätzen nicht allein deshalb zwangsläufig als Zielfestlegung zu qualifizieren. Die Angaben sind lediglich als Indiz dafür zu werten, dass der Plangeber davon ausgegangen ist, eine Zielfestlegung getroffen zu haben. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines Grundsatzes hat, hängt jedoch nicht von der Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die in § 3 Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anderslautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage, die lediglich die Merkmale eines Grundsatzes aufweist, nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.04.2003 - 4 BN 25.03 -, SächsVBl 2003, 192; Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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Der Festlegung im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002 kommt jedoch auch ihrem materiellen Gehalt nach Zielqualität zu. Dem damit verbundenen Verbindlichkeitsanspruch steht nicht entgegen, dass die Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 entsprechend ihrem Wortlaut als "Soll"-Vorschrift ausgestaltet ist. Ist eine Rechtsnorm - wie im vorliegenden Fall (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226) als „Soll“-Vorschrift erlassen, ist der Normadressat - im Sinne von rechtlich zwingend - verpflichtet, grundsätzlich so zu verfahren, wie es in der Norm bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das "Soll" ein "Muss" (BVerwG, Urteil vom 14.01.1982 - 5 C 70.80 -, BVerwGE 64, 318; Urteil vom 17.03.1992 - 1 C 31.89 -, BVerwGE 90, 88 = NVwZ 1993, 675; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.11.2001 - 3 S 605/01 -, VBlBW 2002, 200 m.w.N. [zur Zielaussage einer „Soll“-Vorschrift]). Der Plangeber hat es allerdings bei der Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 nicht bei diesem Regelungsmechanismus belassen. Der als einheitliche Festlegung zu wertende Plansatz 3.3.7 Satz 1 und 2 LEP 2002 enthält zunächst die (Soll-)Bestimmung, nach der sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen. Dieses Soll-Ziel wird in Satz 2, 2.Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 LEP 2002 konkretisiert. Danach dürfen die aufgeführten Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Diese Regelung ist Ausdruck des als verbindliches raumordnerisches Ziel anerkannten Zentrale-Orte-Prinzips oder des Konzentrationsgrundsatzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; VGH Bad.-Württ, Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Urteil vom 08.12.2005 - 3 S 2693/04 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13 (2006); Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 -, BRS 69 Nr. 115 (2005); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005). Diese Planaussage enthält keine vom 1. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7. Satz 1 LEP 2002 unabhängige Regelung, sondern steht in untrennbarem Zusammenhang mit diesem. Hierauf weist bereits ihre Stellung im gleichen Satz wie auch die - bloße - Trennung durch ein Semikolon und darüber hinaus der Sinn und Zweck der im gesamten Plansatz getroffenen Planaussagen hin. Von dieser Regel-Bestimmung wird im Plansatz 3.3.7. Satz 2 LEP 2002 eine Ausnahme normiert. Danach kommen abweichend auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind. Der Plangeber ordnet daher seiner Regelbestimmung, dass Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, weil sich diese in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen, mit Letztverbindlichkeit eine konkrete - inhaltlich bestimmte, jedenfalls aber bestimmbare - Ausnahme (von der Regel) zu. Diese Regel-Ausnahme-Struktur entspricht hinsichtlich der Anforderungen an die Normbestimmtheit unzweifelhaft den Vorgaben in der insoweit maßgeblichen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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Neben der Regel-Ausnahme-Bestimmung in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 hat der Plangeber ferner entsprechend der als Soll-Vorschrift ausgestalteten Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 die Zulassung einer Abweichung von seinem unbedingten Planziel, dass sich Einzelhandelsgroßprojekte in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen, insoweit in seinen Willen aufgenommen, als auf der Ebene der Landesplanung planerisch nicht vorhersehbare atypische Umstände vorliegen. Dadurch, dass der Plangeber sein Planziel bewusst in eine Soll-Vorschrift gekleidet hat, hat er als Normgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, auf den oben dargestellten einer Soll-Norm innewohnenden Regelungsmechanismus zurückzugreifen. Der Senat vermag keinen wesensmäßigen Unterschied zwischen einer als „Soll-Vorschrift“ ausgestalteten allgemeinen Rechtsnorm des öffentlichen Rechts und einer planungsrechtlichen Norm erkennen. Des Weiteren ist eine - auch raumordnerische - Norm, die eine Soll-Struktur aufweist, nicht mit einem Normgefüge in einer Regel-Ausnahme-Struktur vergleichbar (insoweit a. A. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 06.06.2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577; Bay. VGH, Urteil vom 19.04.2004 - 15 B 99.2605 -, BauR 2005, 63). Im letzteren Fall legt der Normgeber seine Planziele lediglich in der Regel fest und ist daher gehalten, die Ausnahmetatbestände - bestimmbar - zu normieren (so zu Recht BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226). Demgegenüber führt eine Soll-Norm im hier maßgeblichen raumordnerischen Regelungszusammenhang zu einer strikten Zielfestlegung, die eine Abweichung ausschließlich in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen zulässt. Atypische Umstände entziehen sich ihrer Natur nach grundsätzlich der Vorhersehbarkeit und damit einer vorherigen normativen Festlegung. Es steht allein in der Entscheidung des Landesplangebers, mit welcher Stringenz er seine übergeordneten Planziele in einem Raumordnungsplan für die nachfolgende Planungsebene verfolgt. Daher ist es ihm insbesondere mit Blick darauf, dass Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet - bei gleichzeitiger Beachtung seiner Ziele - zu entwickeln sind (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG 2006 [2008 identisch]; § 11 Abs. 2 LplG), unbenommen zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm festgelegte Ziele Beachtung beanspruchen. Im Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 hat der Plangeber die von ihm verfolgte Zielverwirklichung durch Kombination verschiedener gesetzestechnischer Rechtsfolgenregelungen gestuft normiert. Zunächst wird im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 das Zentrale-Orte-Prinzip bzw. der Konzentrationsgrundsatz als unbedingtes Ziel festgelegt. Im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 wird für dieses Ziel sodann ein ausdrücklicher Regel-Ausnahme-Tatbestand normiert. Schließlich - auf einer dritten Stufe - schafft der Plangeber durch die Zielfestlegung als Soll-Norm für Fallgestaltungen, die planerisch nicht vorhersehbar sind und für die die Steuerungswirkung der strikten Zielaussage - auch und gerade - mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unangemessen sein kann, die Möglichkeit einer Zielabweichung für die nachgeordnete Planungsebene ohne Gefährdung der Zielfestlegung für den plantypischen Fall (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248, 253).
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2. Nach Maßgabe der unter 1. dargestellten Erwägungen hat auch der Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002 Zielcharakter.
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Nach dieser Planaussage soll die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet (Kongruenzgebot). Nach Satz 2 des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) dürfen die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot). Wie das Konzentrationsgebot hat der Plangeber auch das Kongruenzgebot als verbindliches Planungsziel in der Form einer Soll-Norm festgelegt. Anders als im Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 - dort im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 - hat er auf eine weitere Konkretisierung dieses Ziels durch eine Regel-Ausnahme-Vorschrift verzichtet. Damit kommt diesem Planziel uneingeschränkte Verbindlichkeit insoweit zu, als keine für den Plangeber unvorhersehbare atypischen Umstände vorliegen. Entsprechend der bewussten Ausgestaltung als Soll-Ziel will der Plangeber ausschließlich bei einer atypischen Fallgestaltung eine Zielabweichung zulassen. Nach dem Regelungszusammenhang des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) LEP 2002 hat der Plangeber allerdings die Voraussetzungen für die Annahme einer Atypik nicht gänzlich offengelassen, sondern diesen Rahmen eingegrenzt und insoweit das Soll-Ziel näher festgelegt. Das Verwaltungsgericht weist hierbei zu Recht darauf hin, dass der Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 nicht isoliert betrachtet werden darf. Vielmehr steht er mit dem Plansatz 3.3.7 und dem Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002 in einem untrennbar miteinander verzahnten von raumordnerischen Grundsätzen getragenen Regelungszusammenhang, wie dies bereits im formalen Gliederungsaufbau zu Ausdruck kommt. Die als „Soll“-Vorschrift ausgestaltete Festlegung im Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthält die Aussage, dass typischerweise der zentralörtliche Verflechtungsbereich nicht überschritten werden darf. Mit diesem Inhalt ist die Planaussage zwingend. Die atypischen Umstände werden vom Plangeber insoweit - negativ - selbst eingegrenzt, als das im Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002 strikt festgelegte Kernziel, dass die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürfen, jedenfalls nicht angetastet werden darf. Hierin zeigt sich auch der innere Zusammenhang des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002. Denn der Schutzbereich des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs wirkt in zwei Richtungen, einmal nach „innen“, als er die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung sichern will, und zum anderen nach „außen“, als er die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte gewährleisten will. Zwar spricht auch der Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 ein Beeinträchtigungsverbot aus. Er ist aber, wie sich auch formal aus dem einen eigenen Absatz bildenden Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 ergibt, Teil des dort geregelten Integrationsgebots. Der Plangeber geht im Plansatz 3.3.7.1 (Z) LEP 2002 normtechnisch den umgekehrten Weg, in dem er festlegt, welche Umständen eine Atypik keinesfalls rechtfertigen. Damit hat die Prüfung, ob atypische Umstände eine Abweichung von dem Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002 normierten Planziel zulassen können, nach dem dargestellten Regelungszusammenhang zwei Voraussetzungen. Zum einen muss die Verkaufsfläche eines Einzelhandelsgroßprojekts so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich (zwar) wesentlich überschreitet. Zum anderen darf (gleichzeitig) die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte (aber) nicht wesentlich beeinträchtigt werden, das Vorhaben daher insoweit nicht gegen das „städtebauliche Integrationsgebot“ (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220 ) verstoßen. Erst bei Vorliegen dieser beiden Voraussetzungen können weitere besondere raumordnungsbezogene Umstände überhaupt erst eine Atypik begründen und den nachgeordneten Planungsträger von der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 ROG entbinden. Damit hat der Plangeber hinreichend bestimmt, unter welchen Voraussetzungen von der Zielaussage, dass die Verkaufsfläche des Einzelhandelsgroßprojekts so zu bemessen ist, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, eine Abweichung zulassen will. Des Weiteren enthält die Begründung des LEP 2002 (Seite B36) zu den Plansätzen unter 3.3.7, die keine weitere Untergliederung nach einzelnen Planuntersätzen vornimmt und somit auch den Gesamtzusammenhang aller Regelungen dokumentiert, Leitlinien, die für die Feststellung und die Bestimmbarkeit einer Atypik für den nachgeordneten Planungsträger herangezogen werden können. Dort wird insbesondere auf den Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 und auf die nachteiligen Wirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten bei einer falschen sowie auf die Notwendigkeit und die Kriterien einer raumverträglichen Standortwahl verwiesen. Auch abstrakte Kriterien genügen zur Bestimmung oder Bestimmbarkeit, d. h. zur Identifizierung einer landesplanerisch gebilligten Atypik (BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161). Nach diesen Maßgaben ist mit der räumlichen Zuordnung von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 in das zentralörtliche Gliederungssystem verbunden mit der weiteren Zielaussage im Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 - insoweit ergänzt durch Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002 -, wonach die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein muss, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, das in diesen Plansätzen zum Ausdruck kommende Gesamtziel der Zentrenverträglichkeit hinreichend bestimmt, um den landesplanerischen Vorbehalt atypischer Fallgestaltungen auszufüllen und der planenden Gemeinde die Identifizierung einer raumordnerischen Atypik zu ermöglichen.
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3. Dem Zielcharakter der Planfestlegungen in den im Gesamtzusammenhang zu sehenden Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 in ihrer Ausgestaltung als Soll-Vorschriften mit der in der Normstruktur angelegten Abweichungsmöglichkeit bei Vorliegen atypischer Umstände steht das Gebot der abschließenden Abwägung im Sinne von § 3 Nr. 2 und § 7 Abs. 7 ROG 2006 (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und § 7 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz ROG 2008) nicht entgegen.Die Planaussagen in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 mit Zielcharakter werden dadurch nicht zu einem vom nachgeordneten Planungsträger in der Abwägung - lediglich - im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG und § 4 Abs. 2 LplG zu berücksichtigenden Grundsatz relativiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin und Beigeladenen wird die abschließende Abwägung des Plangebers mit dem vom Gesetzgeber nicht verwendeten Begriff der „raumordnerischen Letztentscheidung“ nur näherungsweise umschrieben. Beide Begriffe sind ihrem Inhalt nach nicht gleichzusetzen. Das Erfordernis abschließender Abwägung bedeutet nicht, wie der zuweilen als Synonym verwendete Begriff der „raumordnerischen Letztentscheidung“ vermuten ließe, dass die Raumordnungsbehörde in raumplanerischer Hinsicht im Sinne einer Endgültigkeit jede planerische Entscheidung erschöpfend vorwegnehmen muss und damit dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen darf. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; Runkel, in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder; § 3 ROG Rn. 76 ff). Er ist - nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - berechtigt, mit seinen Planzielen den nachgeordneten Gestaltungsrahmen zu definieren. Nur dieses Verständnis wird dem gesetzgeberischen Gebot gerecht, dass - nachgeordnete - Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 ROG 2006 zu entwickeln (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG 2006 [2008 identisch]; zum Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11.02.2004 - 4 BN 1.04 -, BauR 2004, 1264, und vom 07.03.2007 - 4 BN 1.07 -, NVwZ 2007, 473; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.12.2009 - 3 S 1528/07 -) bzw. die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG 2006 und des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren sind (§ 3 Abs. 1, § 11 Abs. 2 LplG). Darüber hinaus liegt es in der Natur einer übergeordneten, überörtlichen und zusammenfassenden Planung, dass sie nur - mehr oder weniger Spielraum lassende - Rahmenbedingungen setzt. Auch Aussagen mit einem geringen Konkretisierungsgrad oder einer geringen inhaltlichen Dichte können Ziele der Raumordnung sein (BVerwG, Urteil vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 330). Aus diesem Grund ist der Plangeber auch berechtigt, den nachgeordneten Planungsträgern einen gewissen planerisch ausfüllungsfähigen Gestaltungsrahmen vorzugeben. Die Abwägung muss aber - andererseits - zu einem bestimmten Entscheidungsgehalt führen, der bei der weiteren Zielkonkretisierung nicht erneut zur Disposition steht. Die so festgelegten Ziele bleiben zwar einer sich darüber hinwegsetzenden Abwägung durch den nachgeordneten Planungsträger entzogen, nicht aber - je nach Schärfe der Zielaussagen - einer Konkretisierung und Ausgestaltung (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226). Die Reichweite der planerischen Disposition liegt in der Entscheidungskompetenz der für die Festlegung von Zielen der Raumordnung zuständigen Raumordnungsbehörde. Die abschließende Abwägung des jeweiligen Trägers der Raumordnung besteht bei Zielfestlegungen im Rahmen einer „Soll“-Vorschrift darin, dass der in der Festlegung zum Ausdruck kommende raumordnerische Wille grundsätzlich uneingeschränkt von dem nachgeordneten Planungsträger umzusetzen ist. Soweit keine Atypik vorliegt, bleibt die planerische Vorstellung der nachfolgenden Abwägung durch plangebundene Dritte entzogen. Ist eine solche hingegen zu bejahen, hat der Plangeber mit der Ausgestaltung seines Ziels als „Soll“-Ziel eine Abweichung im Rahmen seiner abschließenden Abwägung in seinen planerischen Willen aufgenommen.
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Davon ist vorliegend auszugehen. Der Plangeber hat in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 die Kernziele seiner raumordnerischen Vorstellung klar formuliert und ausreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass diese nicht im Rahmen einer Abwägung durch einen nachgeordneten Planungsträger zur planerischen Disposition stehen. Er hat gleichzeitig durch positive und negative Abgrenzungskriterien den Zielrahmen festgelegt, innerhalb dessen atypische Umstände eine Abweichung von den planerischen Kernzielen anzeigen können, um - gegebenenfalls - auch außerhalb eines förmlichen Zielabweichungsverfahrens nach § 24 LplG (i.V.m. § 11 ROG 2006) der Vielgestaltigkeit der raumordnerischen Situationen und einem etwaigen Wandel der Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen sowie eine zukunftsorientierte Entwicklungsoffenheit des Prozesses der Raumstrukturen durch den LEP 2002 zu sichern.
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Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 30.09.2009 (- 10 A 1676/08 -, juris) geht insoweit fehl. Der Sachverhalt, der jener Entscheidung zugrunde liegt, ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Dort hatte der Landesgesetzgeber auf der Ebene des Landesentwicklungsprogramms ersichtlich keine abschließende Entscheidung getroffen. Er hatte zwar (im maßgeblichen § 24a Abs. 1 Satz 1 LEPro) die Kernaussage getroffen, großflächigen Einzelhandel auf zentrale Versorgungsbereiche zu verweisen, die Festlegung von zentralen Versorgungsbereichen indessen den Gemeinden überlassen. Die abschließende Entscheidung über Lage, Größe und Funktion von zentralen Versorgungsbereichen und damit auch die Frage, wo Kerngebiete und Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel festgesetzt werden dürfen, wird daher auf der kommunalen Planungsebene getroffen. Die Gemeinde ist insoweit - anders als im vorliegenden Fall - nicht an vorgelagerte raum- ordnerische Zielfestlegungen gebunden.
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4. Mit der Befugnis zur Feststellung der Atypik wird dem nachgeordneten Planungsträger insoweit nicht die abschließende Abwägung im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz LEP 2002 übertragen. Denn die Beurteilung, ob eine raumbedeutsame Maßnahme mit dem Kernziel des übergeordneten Plans übereinstimmt oder ob atypische Umstände im konkreten Einzelfall vorliegen, ist - wie im Übrigen auch die Frage, ob ein gesetzlich normierter Ausnahmetatbestand im Fall einer „Regel-Ausnahme-Normstruktur gegeben ist - kein Akt planender Gestaltung durch Abwägung privater und öffentlicher Belange, die zum Ausgleich gebracht oder erforderlichenfalls überwunden werden (vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 27), sondern eine Rechtsentscheidung (Hendler, UPR 2003, 256; Spannowsky, UPR 2003, 248; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161; 201). Insoweit weist das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass die zuständige Raumordnungsbehörde mit den Mitteln der Rechts- und Fachaufsicht gegen einen Planungsträger vorgehen kann, der seiner Planung fehlerhaft einen atypischen Sachverhalt zugrunde legt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161; 201).
46 
5. Das vom Bundesgesetzgeber in § 11 ROG 2006 (§ 6 ROG 2008) rahmenrechtlich vorgesehene und in § 24 LplG umgesetzte Zielabweichungsverfahren schließt entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen die Festlegung von Zielen der Raumordnung in planungsrechtlichen „Soll“-Normen nicht aus. Der Einwand, das Zielabweichungsverfahren erweise sich bei Anerkennung von planungsrechtlichen „Soll“-Normen als überflüssig, greift zu kurz. Denn bei Fallgestaltungen, die keine Atypik aufweisen und bei denen deshalb die Zielfestlegung strikte Beachtung fordert, behält das Zielabweichungsverfahren auch bei planungsrechtlichen „Soll“-Normen nach wie vor - gerade auch im Hinblick auf die gemeindliche Planungshoheit und auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - seine Bedeutung (Spannowsky, UPR 2003, 248, [253, 255]; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 201, 203). Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seiner Entscheidung, in der es grundsätzlich die Zielqualität auch von Plansätzen bejahte, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, keinen Anlass, dies im Hinblick auf die Möglichkeit eines Zielabweichungsverfahrens in Frage zu stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
II.
47 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspricht dem Kongruenzgebot, wie es in den als Gesamtregelung zu beurteilenden Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 als raumordnerisches Ziel festgelegt ist.
48 
Das Kongruenzgebot genügt zunächst mit Blick auf die Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffes „wesentlich“ den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG an die Bestimmtheit oder jedenfalls Bestimmbarkeit von verbindlichen Zielen der Raumordnung. Der Umstand, dass einzelne Begriffe dieser Plansätze der Auslegung bzw. Konkretisierung bedürfen, steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen (Spannowsky, a.a.O., S. 250, s. auch BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308, Rn. 13 zur Auslegung des § 34 Abs. 3 BauGB). Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seiner Entscheidung vom 17.09.2003 (- 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220) hinsichtlich der Verwendung des Begriffs der „Wesentlichkeit“ in dem dortigen streitgegenständlichen Plansatz keinen Anlass, dessen Zielqualität wegen mangelnder Bestimmtheit in Frage zu stellen. Maßgeblich ist auf die Sicht des Planadressaten (des kommunalen Planungsträgers) abzustellen. Deshalb reicht - wie das Verwaltungsgericht Karlsruhe zu Recht ausführt - eine Bestimmbarkeit des Zieles aus, von der ausgegangen werden kann, wenn die Festlegung selbst oder im Zusammenhang mit anderen Festlegungen, naturräumlichen Gegebenheiten, anerkannten Standards etc. so konkretisiert werden kann, dass sie einen bestimmten räumlichen und sachlichen Inhalt hat, den der Zieladressat beachten soll. Haben sich zur Zentrenverträglichkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bereits Erfahrungen gebildet, die zu Schwellen- bzw. Grenzwerten verdichtet worden sind, kann auch auf derartige Untersuchungen Bezug genommen werden (Erbguth, NVwZ 2000, 969). Im Hinblick darauf hat auch der Senat keine Bedenken, zur Konkretisierung des Kongruenzgebots auf die Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001 zurückzugreifen (ebenso VGH Bad.-Württ., Urteil vom 08.12.2005 - 3 S 2693/04 - UA. S. 16; Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Kopf, IBR 2005, 175). Dies ist vorliegend schon deshalb gerechtfertigt, weil der LEP 2002 in seiner Begründung zu 3.3.7 ausdrücklich auf diesen Erlass verweist. Danach liegt eine Verletzung des Kongruenzgebots vor, wenn der betriebswirtschaftlich angestrebte Einzugsbereich des Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde wesentlich überschreitet. Eine wesentliche Überschreitung ist in der Regel gegeben, wenn mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des Verflechtungsbereichs erzielt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Kopf, IBR 2005, 175).
49 
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Das Verwaltungsgericht führt zutreffend aus, dass nach dem Gutachten der GMA vom Mai 2007 sich der Marktanteil durch Kunden aus dem Mittelbereich Rastatt (= Verflechtungsbereich; siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im GMA-Gutachten Zone I a und I b) bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses nur auf ca. 10 bis 11 % beläuft (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1, S. 59); dies bedeutet rund 90 % der zu erwartenden Umsätze des ...-Einrichtungshauses werden durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs Rastatt erwirtschaftet (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1.3, S. 65). Bezüglich des ergänzenden Küchenfachmarkts sowie des Bau- und Gartenmarkts errechnet das GMA-Gutachten einen Umsatzanteil von lediglich ca. 43 % aus dem Mittelbereich Rastatt (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.2.3, S. 70). Bei einer gemeinsamen Betrachtung des GMA-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich Rastatt, mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt IV, S. 75). Diese - zwischen den Beteiligten unstreitigen - Rechengrößen belegen einen erheblichen Verstoß gegen das Kongruenzgebot der Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) LEP 2002. Das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich danach ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.
III.
50 
Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstoßen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
51 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220).
52 
Diesen Maßgaben wird der LEP 2002 hinsichtlich der Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 gerecht. In seinen Begründungserwägungen (S. 19 ff. und S. 36 f.) legt der LEP 2002 ausführlich das überörtliche Interesse an einer landesplanerischen Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 dar. Hierbei sei das System des Zentrale-Orte-Prinzips als Grundgerüst der räumlichen Verflechtungen sowie als planerisches Konzept für eine nachhaltige Raumentwicklung unverzichtbar. Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten seien die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen. In der weiteren Begründung wird u.a. auf die Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Einzelhandelserlass - vom 21.02.2001 hingewiesen. Das Zentrale-Orte-Konzept als raumord-nerisches Grundmodell ergibt sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG 2006 [ebenso 2008] und § 7 Abs. 2 LplG. Die raumordnerische Bedeutung von - zumindest großflächigen - Einzelhandelsgroßbetrieben im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 gibt Anlass zu gemeindeübergreifender Steuerung durch koordinierende Planung auf landesplanerischer Ebene (vgl. insoweit insbesondere BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 [das Kongruenzgebot ist bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe nicht Teil der kommunalen Selbstverwaltung]). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtriz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
53 
Soweit die Klägerin und die Beigeladenen, unter Berufung auf die teilweise geäußerte Kritik an dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung und seiner Absicherung durch verbindliche Vorgaben für die Ansiedlung bestimmter Vorhaben (vgl. etwa Hoppe, NVwZ 2004, 282; Moench, NVwZ 1999, 337; siehe ferner die Nachweise bei Sparwasser, NVwZ 2006, 264 ff., Fn. 48 ff.), einwenden, ein Kongruenzgebot sei unverhältnismäßig, es reiche ein Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattungsgarantie für Zentrale Orte aus, folgt dem der Senat nicht. Die Aussagen der Raumordnung und Landesplanung zur Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe dienen nicht nur dem Schutz der innerstädtischen Verkaufslagen zur Absicherung einer wohnortnahen Versorgung der Bevölkerung, sondern auch den weiteren mit der zentralörtlichen Gliederung verfolgten Zwecken, die durch ein bloßes Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattung der Zentren mit Versorgungseinrichtungen nicht in gleicher Weise zu erreichen sind. Hierzu zählen die effektive Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Es geht insoweit zusammengefasst auch um die Vermeidung der Sozial- und Umweltlasten, die mit einer rein marktlich orientierten Zulassung von nicht integrierten Standorten „auf der grünen Wiese“ verbunden wären (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]).
54 
Das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot bzw. Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot ist vorliegend zudem auch deshalb mit der gemeindlichen Planungshoheit vereinbar und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil diese Ziele - entgegen der Auffassung der Beigeladenen und der Klägerin - gerade nicht für alle Fallgestaltungen - unterschiedslos - eine strikte Beachtung beanspruchen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Aufgrund ihrer Ausgestaltung als planungsrechtliche „Soll“-Normen gestatten diese Ziele - wie oben gezeigt - eine vom Plangeber gewollte Lösung bei Vorliegen atypischer Umstände und eröffnen damit - wenn auch in begrenztem Umfang - einen Gestaltungsrahmen, den die Gemeinde ausschöpfen kann (vgl. demgegenüber für den Fall einer - ausnahmslosen - strikten Verbindlichkeit eines Planziels Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26.08.2009 - VerfGH 18/08 -, DVBl 2009, 1305). Damit wird der Plangeber auch dem Gegenstromprinzip als raumordnerisches Leitbild gerecht (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006, § 2 Abs. 2 LplG; zur Beachtlichkeit des Gegenstromprinzips vgl. auch § 3 Abs. 1 LplG; siehe hierzu ferner VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.12.2009 - 3 S 1528/07 -, juris). Darüber hinaus steht den Gemeinden grundsätzlich das Zielabweichungsverfahren zur Verfügung (vgl. insoweit auch vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932).
IV.
55 
Die Klägerin und die Beigeladene rügen zu Unrecht eine Verletzung des Art. 12 GG.
56 
Der Einwand, ein Kongruenzgebot verstoße gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG oder die Wettbewerbsfreiheit, weil hierdurch eine Marktzutrittssperre für bestimmte Orte errichtet werde, greift nicht durch. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mögen zwar - zumindest reflexartig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440) - Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit - hier freie Standortwahl durch einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb - darstellen. Die grundrechtseinschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 beruhen jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen, gerechtfertigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
57 
Dies ergibt sich aus den nachfolgenden Erwägungen: Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 beschränken als Teil der Einzelhandelsgroßprojekte betreffenden Gesamtregelung im Landesentwicklungsplan 2002 die Berufsausübungsfreiheit insoweit, als in ihnen die räumlichen und faktischen Voraussetzungen für die Bestimmung möglicher Standorte für derartige Vorhaben normativ festgelegt werden. Allerdings entfalten die Plansätze keine unmittelbare bindende Wirkung für wirtschaftliche Aktivitäten Privater, insbesondere des großflächigen Einzelhandels. Indessen haben die Plansätze, die großflächigen Einzelhandel nur in Zentralen Orten zulassen und die ihrerseits entsprechend ihrer jeweiligen Größe auch den zentralörtlichen Verflechtungsbereich bestimmen, insoweit mittelbare Wirkung für eine wirtschaftliche Tätigkeit Privater, als deren Ansiedlungsstandort in aller Regel ohne gemeindliche Bauleitplanung, die an die Grundsätze und Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 ROG bzw. § 1 Abs. 4 und 6 BauGB gebunden ist, baurechtlich nicht genehmigungsfähig ist. Damit können derartige Planungsvorschriften die Niederlassung von Unternehmen, die Einzelhandelsgroßprojekte betreiben wollen, in ihrer Standortwahl im Einzelfall - wie vorliegend - unterbinden. Dies ist jedoch durch die Aufgaben und Ziele der Raumordnung gerechtfertigt.
58 
Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die Zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zentralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14/01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).
V.
59 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 sind als Rechtsnormen, die verbindliche Ziele der Raumordnung festlegen, schließlich auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit.
60 
Nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in der hier maßgeblichen, am 01.12.2009 in Kraft getretenen Fassung vom 09.05.2008 (ABl. vom 09.05.2008, Nr. C 115, 1 ff.) sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Vorbehaltlich des Kapitels über den Kapitalverkehr umfasst die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeit sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften i.S.d. Art. 54 Abs. 2, nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen. Art. 49 AEUV steht jeder nationalen Maßnahme entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Gemeinschaftsangehörigen zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (st. Rspr. des EuGH, vgl. Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551, Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 ff.).
61 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 beschränken - wie unter IV. ausgeführt - als Bestandteil der Einzelhandelsgroßprojekte betreffenden Gesamtregelung im Landesentwicklungsplan 2002 die Niederlassungsfreiheit insoweit, als in ihnen die räumlichen und faktischen Voraussetzungen für die Bestimmung möglicher Standorte für derartige Vorhaben normativ festgelegt werden. Derartige Planungsvorschriften können die Niederlassung von Unternehmen, die Einzelhandelsgroßprojekte betreiben wollen, insoweit beeinträchtigen, als sie einem gewählten Standort im Einzelfall entgegenstehen können.
62 
Diese Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002, insbesondere durch dessen - hier streitgegenständliche - Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe raumordnungsrechtlich bestimmten zentralen Orten und deren Verflechtungsbereichen zugeordnet werden, ist jedoch gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordnerischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
63 
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Es unterliegt zunächst keinen Zweifeln, dass die die freie Wahl des Standorts für Einzelhandelsgroßprojekte - wie es das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen unstreitig darstellt - einschränkenden Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 nicht gegen das Diskriminierungsgebot (Art. 12 EGV) verstoßen. Denn diese Plansätze gelten für alle Einzelhandelsgroßprojekte gleichermaßen unabhängig von der mitgliedstaatlichen Herkunft der sie betreibenden Unternehmen.
64 
Die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland verfolgen allgemein das Anliegen, den Einzugsbereich von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7.Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 mit dem Verflechtungsbereich der Standortgemeinden in Übereinstimmung halten und derartige Einzelhandelsbetriebe in Gemeinden mit Zentralität zu konzentrieren (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 206). Diese gesetzlich begründete raumordnerische Leitvorstellung beruht auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie ist auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Die Europäische Union setzt das Recht zur Raumordnung in vielfältiger Weise voraus. Dies zeigt schon die Richtlinie 2001/42/EG vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (vgl. Spannowsky, UPR 2000, 201). Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine Ausführungen unter IV.
65 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 verstoßen auch nicht gegen das an den jeweiligen Mitgliedstaat gerichtete Verbot widersprüchlichen Verhaltens innerhalb des betroffenen Sachbereichs (Kohärenzgebot; EuGH, Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 – u. - C-172/07 -, NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 13.07.2004 - C-262/02 -, - zit. nach www.curia.europa.eu). Denn diese Plansätze sind Ausdruck der in § 2 ROG 2006 niedergelegten Grundsätze der Raumordnung und tragende Säulen des hierin verankerten Grundmodells des Zentrale-Orte-Prinzips. Mit den hier maßgeblichen Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 setzt der Landesplangeber die Raumordnungsvorstellungen des ROG 2006 konsequent und in sich widerspruchsfrei im Landesentwicklungsplan als übergeordnetem Raumordnungsplan um.
66 
Aufgrund all dessen sind die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, soweit sie Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte einschränkend regeln, mit der gemeinschaftsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV vereinbar. Sofern sich die Beigeladene auch auf die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV berufen will, gilt nichts anderes, ungeachtet der Frage, ob überhaupt eine grenzüberschreitende Dienstleistung vorliegt. Denn die Beigeladene hat jedenfalls nicht substantiiert dargelegt, sie wolle ihre Dienstleistungen nur vorübergehend in der Bundesrepublik erbringen (vgl. Art. 57 Abs. 3 AEUV; siehe hierzu auch Kluth, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 49, 50 Rn. 13 ff.). Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 v. 27.12.2006, S. 36–68) rechtfertigt insbesondere mit Blick auf deren § 14 Abs. 5, 2. Halbsatz, wonach das im 1. Halbsatz geregelte Verbot einer wirtschaftlichen Überprüfung im Einzelfall aufgrund bestimmter Kriterien nicht Planungserfordernisse betrifft, die keine wirtschaftlichen Ziele verfolgen, sondern zwingenden Gründen des Allgemeininteresses dienen, keine andere Beurteilung.
67 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen.
68 
Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Raumordnungsziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstößt, kann offenbleiben. Denn der Antrag der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass das Vorhaben keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, ist bereits wegen des hier festgestellten Verstoßes gegen das Konzentrationsgebot in Verbindung mit dem Kongruenzgebot des LEP 2002 unbegründet. Aufgrund dessen war der Anregung, zur Verkaufsflächenproduktivität des Ansiedlungsvorhabens Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens zu erheben, nicht nachzugehen.
B.
69 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG 2006 ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG). Die Verpflichtungsklage ist jedoch mit dem Hilfsantrag Ziffer 3 (I . ) wie auch mit dem hierzu fürsorglich gestellten Hilfsantrag Ziffer 4 (II.) unbegründet.
70 
Die Klägerin und die Beigeladene haben keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens.
71 
Nach § 24 LplG (i.V.m. § 11 ROG 2006) kann die höhere Raumordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Antragsbefugt sind die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 ROG, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben. Am Zielabweichungsverfahren sind die öffentlichen Stellen, die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG und sonstige Verbände und Vereinigungen und die Nachbarstaaten nach den Grundsätzen von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit zu beteiligen, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der Zulassung der Zielabweichung berührt sein können.
72 
Während das Raumordnungsverfahren nach § 15 ROG 2006 i.V.m. § 18 LplG der Prüfung dient, ob und unter welchen Voraussetzungen eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit den Erfordernissen der Raumordnung in Übereinstimmung steht (vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Rn. 38 zu K § 15), erfüllt das Zielabweichungsverfahren eine andere Funktion. In ihm wird rechtsverbindlich darüber entschieden, ob von einem Ziel der Raumordnung, das einem konkreten Vorhaben entgegensteht, unter den gesetzlich geregelten Voraussetzungen abgewichen und damit der Weg für die Verwirklichung des Vorhabens frei gemacht werden kann. Dabei kann sich die Zulassung von Abweichungen nur auf die in einem Raumordnungsplan enthaltenen verbindlichen Ziele beziehen (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -).
73 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen berührt Grundzüge der Planung im Sinne dieser Vorschrift. Da die eine Ermessensentscheidung erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG nicht vorliegen, war das Regierungspräsidium Karlsruhe als höhere Raumordnungsbehörde kraft zwingenden Rechts verpflichtet, den Zielabweichungsantrag abzulehnen. Bei dieser Sachlage blieb kein Raum für Ermessenserwägungen.
74 
Was die "Grundzüge der Planung" i.S.v. § 24 LplG sind, ist zwar gesetzlich nicht definiert. Nach dem Sinn und Zweck der Regelung ist darunter die Planungskonzeption zu verstehen, die die im Einzelnen aufgeführten Ziele trägt und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.07.2005 - 9 VR 43/04 -, UPR 2005, 390; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66 <72 f.> [zum Begriff der Grundzüge der Planung in § 125 Abs. 3 BauGB]).
75 
Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehört, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmen. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05-, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsischen OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 (S. B19/20). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 (S. B22). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab.
76 
Eine Zielabweichung, die eine - wenn auch einzelfallbezogene - Abkehr von Regelungen zum Inhalt hat, die in untrennbarem Zusammenhang mit dem für Einzelhandelsgroßprojekte maßgeblichen Zentrale-Orte-Konzept und zu seinem Komplementärelement der Verflechtungsbereiche stehen und nur aus diesem heraus eine nachvollziehbare und sinngebende Gesamtregelung auf landesplanerischer Ebene darstellen, insbesondere ihre grundsätzliche Legitimation aus dem Zentrale-Orte-Prinzip ableiten, berührt immer die Grundstruktur des jeweiligen Planes, zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4 und 6 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zählt (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, § 11 ROG Bund, Rn. 35). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot nicht nur geringfügig (vgl. Kirchberg, VBlBW 2006, 297), sondern - wie die Ausführungen unter A. II. verdeutlichen - gravierend beeinträchtigt. Mangels Vorliegen der in § 24 Satz 1 LplG aufgeführten Tatbestandsvoraussetzungen, war der höheren Raumordnungsbehörde bereits kein Ermessen eröffnet. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.
77 
Vor diesem Hintergrund bedurfte es - wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat - auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG zutreffend verneint hat. Ist die Zulassung einer Zielabweichung schon wegen Fehlens der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend abzulehnen, bedarf es aber keiner Beteiligung der in § 24 Satz 3 LplG genannten Stellen mehr. Das in dieser Vorschrift geregelte Beteiligungsverfahren erfüllt nur dann den vom Gesetzgeber gewollten Zweck, wenn für den Zulassungsantrag die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG zu bejahen sind und eine Ermessensentscheidung der höheren Raumordnungsbehörde über die Zulassung einer Zielabweichung daher dem Grunde nach in Betracht kommt. Im Übrigen wäre der Verfahrensverstoß gem. § 46 LVwVfG unbeachtlich, da er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.
78 
Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag ist daher ebenso wenig begründet wie der von der Klägerin ebenfalls hilfsweise geltend gemachte Antrag auf Neubescheidung.
79 
Vor diesem Hintergrund bedurfte es keiner abschließenden Entscheidung, ob die Verpflichtungsklage - im Sinne der Hilfsanträge - auf Verpflichtung zur Zulassung der Zielabweichung schon deshalb keinen Erfolg haben konnte, weil das Gericht das sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren nach § 24 Satz 3 LplG im gerichtlichen Verfahren nicht ersetzen kann.
80 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
81 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
82 
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen im Hinblick auf die Frage, ob Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 2006 (bzw. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2008) in raumordnungsrechtlichen Soll-Vorschriften ohne normative Aufführung der eine Zielabweichung rechtfertigenden atypischen Umstände festgelegt werden können.
83 
Beschluss vom 15. Dezember 2009
84 
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts auf jeweils 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung)
85 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.

(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Baunutzungsverordnung - BauNVO | § 11 Sonstige Sondergebiete

(1) Als sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden.

(2) Für sonstige Sondergebiete sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Als sonstige Sondergebiete kommen insbesondere in Betracht
Gebiete für den Fremdenverkehr, wie Kurgebiete und Gebiete für die Fremdenbeherbergung, auch mit einer Mischung von Fremdenbeherbergung oder Ferienwohnen einerseits sowie Dauerwohnen andererseits,
Ladengebiete,
Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe,
Gebiete für Messen, Ausstellungen und Kongresse,
Hochschulgebiete,
Klinikgebiete,
Hafengebiete,
Gebiete für Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien, wie Windenergie und solare Strahlungsenergie, dienen.

(3)

1.
Einkaufszentren,
2.
großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können,
3.
sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den in Nummer 2 bezeichneten Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind,
sind außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Auswirkungen im Sinne des Satzes 1 Nummer 2 und 3 sind insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in Satz 1 bezeichneten Betriebe, auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden, auf das Orts- und Landschaftsbild und auf den Naturhaushalt. Auswirkungen im Sinne des Satzes 2 sind bei Betrieben nach Satz 1 Nummer 2 und 3 in der Regel anzunehmen, wenn die Geschossfläche 1 200 m2überschreitet. Die Regel des Satzes 3 gilt nicht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen bereits bei weniger als 1 200 m2Geschossfläche vorliegen oder bei mehr als 1 200 m2Geschossfläche nicht vorliegen; dabei sind in Bezug auf die in Satz 2 bezeichneten Auswirkungen insbesondere die Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und das Warenangebot des Betriebs zu berücksichtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 21. Sept. 2010 - 3 S 324/08

Tenor

Der Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Gemeinde Offenau vom 06. März 2007 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Antragstellerin ist eine Stadt mit ca. 19.000 Einwohnern, die Antragsgegnerin eine Gemeinde mit ca. 2.700 Einwohnern im Landkreis Heilbronn. Die Antragsgegnerin liegt ca. 5 km nordwestlich der Antragstellerin im Neckartal. Beide Gemeinden sind durch die B 27 miteinander verbunden. Raumordnungsrechtlich ist die Antragstellerin als Unterzentrum eingestuft, die Antragsgegnerin ist nicht zentralisiert. Die Antragstellerin liegt innerhalb, die Antragsgegnerin in der Randzone des Verdichtungsraums Heilbronn innerhalb der Entwicklungsachse Heilbronn - Neckarsulm - Bad Friedrichshall - Ganters- heim (Landesentwicklungsachse Stuttgart - Lauffen - Heilbronn - Neckars- ulm - Gundelsheim - Mosbach).
2 
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 (Satzungsbeschluss). Das Plangebiet liegt am Südrand der Antragsgegnerin. Im Norden und Westen wird es von bebauten Siedlungsflächen und einem Handwerksbetrieb (Baugebiet „Offenau Süd“ mit einem allgemeinen Wohngebiet im westlichen und einem Mischgebiet im nördlichen Anschlussbereich) begrenzt, die südliche Grenze wird von einem Entlastungsgraben und einem Hochwasserschutzdamm gebildet. Östlich des Plangebiets schließt die B 27 an, an die das Gebiet über einen Verkehrskreisel angebunden werden soll. Jenseits der B 27 (zwischen B 27 und der Bahntrasse) befinden sich Gewerbegebiete. Der Bebauungsplan „Talweg“ vom 11.04.1972 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1968, der Bebauungsplan „Talweg - Erweiterung“ vom 25.03.1997 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1990 fest. Im Gebiet „Talweg“ befinden sich ein Schuhmarkt mit ca. 790 qm Verkaufsfläche und ein Textilgeschäft mit ca. 675 qm, im Gebiet „Talweg - Erweiterung“ sind ein großflächiger ...-Lebensmittelmarkt (ca. 1.000 qm Verkaufsfläche), ein Getränkemarkt (ca. 436 qm) und ein Textilmarkt angesiedelt (zum Einzelhandelsbesatz 2007 und heute vgl. im Einzelnen die Darstellungen im GMA-Gutachten von 11/2007 sowie die in der mündlichen Verhandlung von der Antragstellerin übergebene und erörterte Liste „Aufstellung Einzelhandel...“). Im 1996 in Kraft getretenen Flächennutzungsplan 3. Änderung der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Bad Friedrichshall/Oedheim/Offenau ist das Gebiet als gemischte Baufläche und als Wohnbaufläche dargestellt. Der Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 enthält für das Plangebiet keine zeichnerischen Festlegungen. Der in der Raumnutzungskarte eingezeichnete Regionale Grünzug umfasst das Plangebiet unstreitig nicht. Das Plangebiet wird von Osten her von der B 27 aus über einen neu anzulegenden Kreisverkehrsplatz und von Norden her über die verlängerte Austraße erschlossen, beide Anschlüsse sind über eine Querspange verbunden. Der Bebauungsplan setzt in der Mitte und im Norden des Plangebiets ein eingeschränktes Gewerbegebiet (GE e ) gemäß § 8 Abs. 1 und § 1 Abs. 9 BauNVO mit einem einheitlichen großen Baufenster fest. Zulässig sind nur Gewerbebetriebe, Geschäfts- und Verwaltungsgebäude, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören; die ausnahmsweise zulässigen Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie Vergnügungsstätten sind ausgeschlossen. Westlich und nördlich des GE e schließen zwei Mischgebietsflächen und eine kleinere Fläche zur Abwasserbeseitigung an, im Südwesten des Plangebiets (westlich der verlängerten Austraße) wird ein Allgemeines Wohngebiet (WA) ausgewiesen. Im Mischgebiet sind Wohngebäude, Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelsbetriebe, sonstige Gewerbe- und Gartenbaubetriebe zulässig; Schank- und Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Anlagen für Verwaltung sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke, Tankstellen und Vergnügungsstätten sind unzulässig. Im allgemeinen Wohngebiet sind der Versorgung des Gebiets dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaf- ten sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke unzulässig, ebenso die nach § 4 Abs. 3 BauGB ausnahmsweise zulässigen Nutzungen. Den südlichen Abschluss des Plangebiets bildet ein unbefestigter Feldweg. Wegen des Verkehrsaufkommens wurde eine verkehrstechnische Untersuchung durch das Landratsamt Heilbronn durchgeführt. Als Grundlage der Immissionsbeurteilung dienten Darstellungen eines Schallgutachtens für den Bereich des Entwicklungskonzepts „Offenau Ost“.
3 
Zweck des Bebauungsplans ist es, ein gemischtes Nutzungsquartier mit überwiegend Gewerbe, Dienstleistung und Handel sowie einen kleinen Wohnbereich zu schaffen. Konkrete Nachfragen nach Gewerbebauflächen im Nahbereich der B 27 (zwei Anfragen für nicht großflächige Fachmärkte lagen vor) sollen befriedigt werden. Durch räumliche Staffelung, die Beschränkung auf eingeschränkte Gewerbenutzung und durch Pufferung der Mischgebiete soll ausreichender Immissionsschutz gegen Straßen-, Bahn- und Gewerbelärm gewährleistet werden.
4 
Am 12.02.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans. Anlass war u.a. ein Wunsch der Firma ... nach einem größeren Markt. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung wurde in Form einer Bürgerversammlung am 29.03.2006 durchgeführt. Die am 23.05.2006 beschlossene frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB fand vom 20.06. bis zum 22.07.2006 statt. Am 14.11.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, den Bebauungsplan nach § 3 Abs. 2 BauGB öffentlich auszulegen. Der Bebauungsplan und die Örtlichen Bauvorschriften mit Begründung lagen einschließlich des Umweltberichts und der weiteren umweltbezogenen Informationen in der Zeit vom 20.12.2006 bis einschließlich 26.01.2007 öffentlich aus. Die Auslegung war im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 12.12.2006 bekannt gemacht worden. Während des Auslegungszeitraums fand auch die Anhörung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB statt.
5 
Der Regionalverband Heilbronn-Franken, das Regierungspräsidium Stuttgart - Referat Wirtschaft und Raumordnung - sowie die Antragstellerin wiederholten und bekräftigten ihre schon in der frühzeitigen Anhörung erhobenen Einwendungen gegen die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben im Misch- und Gewerbegebiet. Der Regionalverband rügte Verstöße vor allem gegen den Plansatz 2.4.3.2.5 im Regionalplan, wonach mehrere selbstständige für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration als Agglomeration anzusehen und bei entsprechenden raumordnerischen Wirkungen als großflächige Einzelhandelsbetriebe bzw. als Einkaufszentren zu behandeln seien. Zu einer bereits bestehenden Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet „Talweg“ würden weitere Agglomerationen im hier streitigen Gebiet „Offenau Süd“ westlich der B 27 hinzutreten. Das für die Zulassung erforderliche Kongruenzgebot werde nicht erfüllt. Die Antragstellerin verwies ebenfalls auf die Entstehung einer zusätzlichen Agglomeration im Plangebiet: Die Antragsgegnerin ziehe schon jetzt deutlich Kaufkraft aus außergemeindlichen Bereichen ab, wie sich aus einem Gutachten der CIMA von 2005 zur Erweiterung eines ...-Marktes ergebe. Diese Tendenz werde sich verstärken. Damit liege ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot und damit sowohl gegen § 1 Abs. 4 BauGB als auch gegen § 2 Abs. 2 BauGB vor. Die zusätzliche Ansiedlung eines ...-Marktes störe sie, die Antragstellerin, in ihrer raumordnerischen Zentralitätsfunktion und habe negative Auswirkungen auf ihre zentralörtlichen Versorgungsbereiche. Rechtmäßig könne nur der völlige Ausschluss innenstadtrelevanter Sortimente im Bebauungsplan sein. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin folgte diesen Einwendungen nicht: Das Entstehen einer „Agglomeration“ im Baugebiet sei offen. Mit den Instrumenten der Bauleitplanung könne eine solche Agglomeration nicht verhindert werden. § 1 Abs. 9 BauNVO lasse Betriebe mit bestimmten Verkaufsflächenobergrenzen nicht zu. Auch für die Festsetzung einer gebietsbezogenen Verkaufsflächenobergrenze gebe es keine Rechtsgrundlage. Ein Verstoß gegen § 2 Abs. 2 BauGB liege ebenfalls nicht vor. Auch dem Gebot des § 1 Abs. 4 BauGB werde nicht zuwidergehandelt. Das Kongruenzgebot gelte wie alle Ziele der Raumordnung zum Einzelhandel nur für großflächige Einzelhandelsbetriebe i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO.
6 
Am 06.03.2007 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ nebst Örtlichen Bauvorschriften als Satzung. Im nicht-öffentlichen Teil der Sitzung wurde einem Vertrag mit dem Landratsamt Heilbronn über Ausgleichsmaßnahmen zugestimmt. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnete den Vertrag am 07.03.2007, der Vertreter des Landratsamts am 15.03.2007. Der Satzungsbeschluss wurde am 13.03.2007 im Amtsblatt der Antragsgegnerin mit u.a. dem Hinweis bekannt gemacht, dass „Mängel in der Abwägung“ bei Geltendmachung außerhalb der Jahresfrist nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB unbeachtlich seien. Am 27.03.2007 bestätigte der Gemeinderat in öffentlicher Sitzung den Billigungsbeschluss vom 06.03.2007.
7 
Am 25.01.2008 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet und vorläufig begründet. Eine weitere Begründung erfolgte mit Schriftsatz vom 08.07.2008. Die Antragstellerin hält an ihren bisherigen Einwendungen fest und trägt zusammengefasst vor: Der Antrag sei zulässig. Sie werde in ihren Rechten aus § 2 Abs. 2 BauGB verletzt, ihre aus dieser Vorschrift fließenden abwägungserheblichen Positionen seien nicht berücksichtigt worden. Der Bebauungsplan sei schon aus formellen Gründen unwirksam. Dem ausgefertigten Satzungsbeschluss fehle das Datum, so dass er auch nicht wirksam habe bekannt gemacht werden können. Der naturschutzrechtliche Ausgleich mittels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit dem Landratsamt Heilbronn sei beim Satzungsbeschluss mangels Unterschrift noch nicht wirksam gewesen. Der Bürgermeister habe erst am 07.03., das Landratsamt erst am 15.03.2007 unterschrieben. Der nachträgliche Beschluss des Gemeinderats über den Vertragsabschluss vom 27.03.2007 sei verspätet. Die Billigung des Vertrags am 06.03.2007 sei zu Unrecht in nicht-öffentlicher Sitzung erfolgt. Materiellrechtlich verstoße der Bebauungsplan gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB. Die Agglomerationsregelung im Plan-satz 2.4.3.2.5 des Regionalplans sei rechtlich zulässig und wirksam. Die ergangene Rechtsprechung zum bauplanungsrechtlichen Agglomerationsverbot bei Einzelhandelsbetrieben sei für die Beurteilung negativer Auswirkungen raumordnungsrechtlicher Art nach § 2 Abs. 2 BauGB nicht anwendbar. Die Antragsgegnerin hätte daher Untersuchungen zu möglichen Agglomerationswirkungen (Raumordnungsprognose, Sortimentserfassung etc.) anstellen müssen, woran es völlig fehle. Das Abwägungsmaterial sei mithin defizitär. Die Antragsgegnerin habe rechtlich fehlerhaft mit der hier nicht einschlägigen Rechtsprechung zur bauplanungsrechtlichen Agglomeration „gearbeitet“. Prinzipiell erfülle nach dem Regionalplan jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb auch die Voraussetzungen eines „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“, eine qualitative Abstufung zwischen beiden Betriebstypen finde nicht statt. Auch aus dem Landesentwicklungsplan (Plansätze Z 3.3.7 und G 3.3.7.4) ergebe sich die prinzipielle Gleichbehandlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekten. Der Bebauungsplan missachte ferner eklatant die Rechte der Antragstellerin als Unterzentrum und die negativen Auswirkungen des Bebauungsplans auf ihre Versorgungsbereiche gemäß § 2 Abs. 2 BauGB. Insofern liege ein völliger Abwägungsausfall vor. Ein auf der Basis der eingereichten Bauvoranfragen erstelltes GMA-Gutachten vom November 2007 belege, dass die Auswirkungen von vier agglomerierten Einzelhandelsbetrieben sowohl das Kongruenzgebot als auch das Beeinträchtigungsverbot verletzten.
8 
Die Antragstellerin beantragt,
9 
den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 für unwirksam zu erklären.
10 
Die Antragsgegnerin beantragt,
11 
den Antrag abzuweisen.
12 
Sie macht geltend: Die gerügten Verfahrensfehler lägen nicht vor. Der Bebauungsplan sei von ihrem Bürgermeister mit Vermerk vom 08.03.2007 ausgefertigt worden. Die naturschutzrechtliche Kompensation sei verfahrensfehlerfrei erfolgt. Der Gemeinderat habe dem öffentlich-rechtlichen Vertrag im nicht öffentlichen Teil der Sitzung vom 06.03.2007 zugestimmt und die Gemeinde habe sich durch Unterschrift des Bürgermeisters einseitig gebunden. Dies reiche aus, zumal es sich nach dem Charakter des Ausgleichs (Anrechnung auf ein bestehendes Flächenökokonto der Antragsgegnerin) um eine „sonstige“ Ausgleichsmaßnahme nach § 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB handle. Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. dem Regionalplan „Heilbronn-Franken“. Die Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.5 des Regionalplans seien nicht einschlägig. Um die dort ausschließlich geregelten „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekte“ gehe es hier nicht. Der auf § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG zurückgehende und inhaltlich mit der früheren Regelung in § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 übereinstimmende Begriff der Regionalbedeutsamkeit bedeute mehr als Raumbedeutsamkeit. Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO seien nicht notwendig auch regionalbedeutsam. Dies werde auch aus den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.4 des LEP 2002 deutlich. Nach der Begründung zu § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 sei in der Regel erst bei einer Verkaufsfläche ab 5.000 m² Regionalbedeutsamkeit anzunehmen. Der streitige Bebauungsplan lasse, wie eine Addition der Verkaufsflächen der gestellten Bauvoranfragen zeige, eine Einzelhandelsagglomeration von mehr als 5.000 m² nicht zu. Nach dem GMA-Gutachten von 2007 umfasse das Einzugsgebiet mit ca. 32.000 Einwohnern nur etwa 10 % des Landkreises Heilbronn. Die Ansiedlung mehrerer kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe könne daher zwar überörtliche Wirkungen haben und auch raumbedeutsam sein, sei aber noch nicht regionalbedeutsam. Unabhängig davon sei der Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans (Agglomeration) aber auch unwirksam. Er verstoße gegen das Erforderlichkeitsgebot nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG, da er in der Bauleitplanung auf der Grundlage geltenden Rechts (§ 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO) nicht vollziehbar sei. Bloße Verkaufsflächenobergrenzen kennzeichneten allein noch keinen bestimmten verkehrsüblichen Anlagentyp nach § 1 Abs. 9 BauNVO. Damit sei auch eine Begrenzung der Stückzahl an Einzelhandelsbetrieben mit einer bestimmten Verkaufsflächengröße nicht möglich. Auch über Sortimentsausschlüsse oder über Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche oder über Regelungen der GRZ oder GFZ könne die Agglomerationsgrenze nicht umgesetzt werden. Dies gelte vor allem auch deswegen, weil Plansatz 2.4.3.2.5 für nur einen nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieb nicht gelte und für mehrere solcher Betriebe erst dann, wenn deren Gesamtverkaufsfläche über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm liege. Die einzig mögliche Umsetzung über baugebietsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen sei nach der Rechtsprechung mangels einer Ermächtigungsgrundlage ebenfalls nicht möglich. Zulässig wäre nur ein völliger Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben; dies gehe jedoch über die Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB hinaus. Die Gleichsetzung regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte mit Einzelhandelsbetrieben nach § 11 Abs. 3 BauNVO verstoße zudem gegen das auch für Regionalpläne geltende Abwägungsgebot (§ 3 Abs. 2 LplG) in Gestalt eines Fehlers im Abwägungsvorgang (falsche rechtliche Auslegung des Begriffs des regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG).
13 
Der Bebauungsplan leide an keinem Abwägungsfehler. Einer Ermittlung der Auswirkungen von Einzelhandelsbetrieben unterhalb der Großflächigkeits- schwelle habe es nicht bedurft. Die Antragsgegnerin habe sich mit der Erwägung begnügen dürfen, dass der von der Antragstellerin beanstandete ...-Markt mit 1.300 m² Verkaufsfläche nur bei Widerlegung der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO zulässig sei. Dieser Nachweis sei im Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall zu führen. Generell könne eine Gemeinde sich bei Festsetzung eines Gewerbegebiets, in dem Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO unzulässig seien, auf die auswirkungsverneinende Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO stützen und könne die Konfliktlösung dem Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall überlassen. Dies gelte entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218) auch dann, wenn in eine „handgreifliche Konfliktlage“ hineingeplant werde. Eine solche handgreifliche Konfliktlage sei vorliegend aber auch nicht in Sicht.
14 
Unabhängig von alldem seien die gerügten Abwägungsmängel aber auch nach § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich mit der Folge, dass der Senat nur die Vereinbarkeit des Bebauungsplans mit § 1 Abs. 4 BauGB prüfen dürfe. Innerhalb der Jahresfrist des § 215 BauGB (Zeitraum bis zum 13.03.2008) habe die Antragstellerin keine Verletzung der in § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB genannten Verfahrens- und Formvorschriften gerügt. Eine Begründung sei vielmehr mit Schriftsatz vom 08.07.2008 nachgereicht worden. Die bloße Bezugnahme im Schriftsatz vom 23.01.2008 auf die Einwendungen im Bebauungsplanverfahren ohne eigene Substantiierung der gerügten Fehler genüge nicht. Der Hinweis in § 215 BauGB sei entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -) auch nicht hinsichtlich sonstiger Fehler im Abwägungsvorgang nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB unwirksam. Die in der Bekanntmachung verwendete Formulierung „Mängel in der Abwägung“ sei nicht geeignet, Betroffene von Abwägungsrügen abzuhalten. Fehler im Abwägungsergebnis lägen nicht vor. Die Festsetzung eines auf den Störungsgrad eines Mischgebiets reduzierten Gewerbegebiets sei nicht zu beanstanden.
15 
Der Regionalverband Heilbronn-Franken hat sich zum Rechtsstreit mit Schreiben vom 08.01.2009 (Blatt 179/185) geäußert. Hierauf wird Bezug genommen.
16 
Wegen weiterer Einzelheiten verweist der Senat auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die Gerichtsakte einschließlich des Protokolls der mündlichen Verhandlung sowie auf die vorliegenden Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin.

Entscheidungsgründe

 
A.
17 
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden.
I.
18 
Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die Festsetzung des Bebauungsplans zu Art und Umfang der baulichen Nutzung im Gewerbe- und im Mischgebiet in ihren Rechten in abwägungserheblichen Belangen verletzt zu sein.
19 
1. Wie der Senat im Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) im Einzelnen dargelegt hat, können sich Nachbargemeinden zur Wahrung ihrer aus der Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) fließenden städtebaulichen Interessen zum einen auf das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zum anderen aber auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB) sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt.). Insofern genießt die Nachbargemeinde sowohl städtebaulichen als auch raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz. Neben dem „qualifizierten“ Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sind die Belange der Nachbargemeinde aber auch auf der Ebene der „einfachen“ Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu beachten. Die Gemeinde kann daher auch geltend machen, in schutzwürdigen, sie zumindest mehr als nur geringfügig betreffenden und für die planende Gemeinde erkennbaren „privaten“ städtebaulich relevanten Belangen betroffen zu werden (vgl. zur Rspr. auch BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.). Die Gemeinden verdienen insofern keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 225 = NVwZ 2003, 386).
20 
2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen.
III.
21 
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte.
IV.
22 
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden.
B.
23 
Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan ist jedenfalls materiellrechtlich mit zwingendem Recht unvereinbar, da er mit den für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen gegen das Gebot der Anpassung an Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und dieser Verstoß auch die übrigen Planteile erfasst (dazu nachfolgend I. ff.)
24 
Es kommt daher nicht darauf an, ob der - durch unterschriftliche Vermerke des Bürgermeisters auf dem zeichnerischen und textlichen Plan ordnungsgemäß ausgefertigte - Bebauungsplan auch an den von der Antragstellerin gerügten Verfahrensfehlern nach § 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB leidet (fehlende Ermittlung des raumordnungsrechtlich relevanten Einzelhandels, falsche Bewertung der Rechtslage zur Agglomeration) und ob diese Rügen rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend gemacht worden sind. Der Senat bemerkt insoweit lediglich, dass die Jahresfrist bezüglich der Gruppe der Verfahrensfehler wirksam in Gang gesetzt worden ist, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 i.V.m. § 215 Abs. 1 BauGB für diese Gruppe richtig war und - wegen Teilbarkeit des Hinweises nach Vorschriftengruppen - von dem unrichtigen, weil missverständlichen - Hinweis auf „Mängel der Abwägung“ bei der Vorschriftengruppe nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nicht infiziert worden ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 -, BauR 2010, 118 [Ls] und vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, VBlBW 2009, 186 ff.); ob die Antragstellerin die Verfahrensfehler im demnach maßgeblichen und nur vorläufig und sehr kursorisch begründeten Schriftsatz vom 23.01.2008 inhaltlich ausreichend „geltend gemacht“ hat, was jedenfalls bei Anwendung der für die „Darlegung“ von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entwickelten Maßstäbe zweifelhaft wäre, kann offen bleiben.
25 
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10).
I.
26 
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bebauungspläne den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Die Raumordnung ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG), lässt aber abweichende Regelungen durch Landesrecht zu (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff., und vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, NVwZ 1993, 117 ff.). Die Planungsziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Das Raumordnungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene, bei letzterer mit fortschreitender Verdichtung auf Regelungen für den gesamten Landesbereich (vgl. § 8 ROG, § 6 Abs. 1 u. 2 LplG: Landesentwicklungsplan [hier: Landesentwicklungsplan 2002]) und auf Regionalebene bis hin zu Festlegungen für den gemeindlichen Bereich (§ 9 Abs. 1 ROG, § 11 LplG: Regionalpläne). In diesem mehrstufigen horizontalen System räumlicher Gesamtplanung werden die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) auf jeder Planungsstufe für den jeweiligen Planungsraum stärker verfeinert (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Jeder Planungsstufe kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen stufenspezifischen Fachinteressen zu koordinieren (§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Als Mittel der Konkretisierung werden auf Landesebene, zu der auch die Regionalebene gehört, Festlegungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung vorgeschrieben (§ 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 LplG i.V.m. § 3 ROG). Regionalpläne haben die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie die Grundsätze des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG). Sie formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Maßgeblich ist der Landesentwicklungsplan i.d.F. der Verordnung der Landesregierung v. 23.07.2002 (LEP 2002). In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenen- spezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB zielt auf dauerhafte Übereinstimmung beider Planungsebenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff). Die Einbindung der gemeindlichen Bauleitplanung in dieses Stufensystem bedeutet nicht, dass die Gemeinden hierdurch zum Objekt übergeordneter Planungsebenen werden. Die Gemeinden sind vielmehr in die überörtlichen Planungsprozesse durch vorgeschriebene Verfahren mit entsprechenden Garantien unter Beachtung des sog. Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 1 ROG) einbezogen. Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, steht der Bindungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht entgegen, setzt ihr aber materiell-rechtliche Grenzen. Eingriffe in die Planungshoheit dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1989 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 107, 119 ff.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1982 a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]). Verhältnismäßig sind Einschränkungen der Planungshoheit dann, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sind (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006, a.a.O.).
27 
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris).
II.
28 
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Bebauungsplan jedenfalls mit seinen derzeit weitreichenden Festsetzungen im Gewerbegebiet nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Denn er verstößt gegen die - jeweils wirksamen - Ziele der Raumordnung in den Plansätzen 2.4.3.2.2 (Z) i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) (Agglomeration) bzw. gegen die Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) des LEP 2002. Die Planziele 2.4.3.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans sind dabei nicht isoliert, sondern in einem rechtlichen aufeinander bezogenen Kontext zu sehen. Dabei stellt der Plansatz 2.4.3.2 mit seinen darin festgelegten Planzielen die raumordnungsrechtlichen „Grundpflichten“ fest. Der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) enthält für sich gesehen keine exekutierbare Handlungsanweisung, sondern beschränkt sich auf eine Definition des Agglomerationsbegriffs. Er hat jedoch mittelbar Außenwirkung, in dem er die Ge- und Verbote der Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.4 des Regionalplans auch auf Agglomerationssachverhalte für anwendbar erklärt. Mit diesem Inhalt sind beide Plansätze wirksam.
29 
1) Der Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) [„Regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den zentralen Orten und Verflechtungsbereichen“] begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er erfüllt die materiellen Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung, formt höherrangiges Raumordnungsrecht aus und ist in seinen begrifflichen Anforderungen auch hinreichend bestimmt.
30 
a) Der Plansatz ist Teil des Regelungsgefüges über Standorte für „regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte“. Die Ansiedlung solcher Einzelhandelsgroßprojekte ist nach Abs. 1 in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, während Abs. 2 Ausnahmen von dieser Regel für Kleinzentren und nicht-zentrale Gemeinden gestattet. Abs. 3 stellt sodann verbindliche Relationen zwischen der Größe bzw. der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte und den jeweiligen Ansiedlungsorten nach Maßgabe deren zentraler Funktionsstufe her. Diese Festlegungen halten sich im Rahmen des § 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 10.07.2003 mit späteren Änderungen vom 05.01.2006 (LplG 2006). Er konkretisiert insbesondere die Grundsätze der Raumplanung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG und formt die anerkannten Planziele der Plansätze 3.3.7 (Z) LEP 2002 (Einzelhandel und Zentrale-Orte-Prinzip und des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 (Kongruenzgebot) für die Regionalebene räumlich und sachlich aus. Beide Planziele sind, was auch die Antragsgegnerin nicht bestreitet, in der Rechtsprechung als solche von höherem Gewicht anerkannt. Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.). Der Senat hat ferner das in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 postulierte und im Plansatz 2.2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans ausgeformte sog. Kongruenzgebot als rechtmäßiges Planziel von höherem Gewicht eingestuft. Dabei hat der Senat sich auch vertieft mit der tatbestandlichen Bestimmtheit „oder wenigstens Bestimmbarkeit“ (so BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.) auseinandergesetzt. Für den Plansatz 3.3.7 Satz 1, 2. Halbs. LEP 2002 ist die Bestimmbarkeit angesichts dessen System von Regel und (definierten) Ausnahmen unproblematisch (ebenso BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.); zu diesen Ausnahmen gehört außer den in Abs. 2 des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans genannten Tatbeständen (Sicherung der Grundversorgung, vgl. auch Plansatz 3.3.7 Satz 2, 1. Spiegelstrich LEP 2002) auch die Sondersituation, in der die betreffenden Kleinzentren oder nicht zentralisierten Orte mit benachbarten Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 Satz 2, 2. Spiegelstrich). Die materielle Planzielqualität samt der erforderlichen Bestimmbarkeit sind aber auch bei den als „Soll“-Vorschriften ausgestalteten Plansätzen 3.7.7 Satz 1, 1. Halbs. und 3.7.7.1 Satz 1 LEP 2002 zu bejahen. Der „Soll“-Befehl ist hierbei als „Muss“-Anordnung zu verstehen, sofern keine atypischen Umstände vorliegen, wobei diese atypischen Umstände vom Plangeber durch den Zusammenhang beider Halbsätze des Plansatzes 3.3.3.7 Satz 1 einerseits und durch eine systematische Zusammenschau von Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 mit den Geboten in Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 und in Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 teilweise auch - negativ - eingegrenzt sind. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug. Der Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans hält sich in dem durch das Ausformungsrecht eingeräumten Rahmen. Er verzichtet auf Soll-Bestimmungen, zugunsten eines unter Bestimmtheitskriterien unproblematischen Systems von Muss-Anweisungen (Regel/Ausnahme).
31 
b) Regelungsobjekt des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans sind Einzelhandelsbetriebe in der Form regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte. Der Begriff des „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“ ist dabei eigenständig raumordnungsrechtlicher Natur. Dies gilt sowohl für den Grundbegriff des „Einzelhandelsgroßprojekts“ wie für dessen Eigenschaft als „regional bedeutsam“.
32 
aa) Der Begriff des „ Einzelhandelsgroßprojekts“ ist hinreichend klar konturiert. Er wird im Plansatz 3.3.7 Satz 1 (Z) LEP 2002 legaldefiniert als Oberbegriff für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher. Diese drei Betriebstypen werden zugleich in § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG beispielhaft genannt. Nach ihren Merkmalen entsprechen sie den Merkmalen der namensgleich in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 aufgeführten Betriebstypen (vgl. Begründung zu Plansatz 3.3.7, S. B 36 LEP 2002; Begründung zu Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans). Bei den großflächigen Einzelhandelsbetrieben beginnt daher, wie im Städtebaurecht, die Großflächigkeit ab einer Verkaufsfläche von 800 qm (dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff. = NVwZ 2006, 455 ff.). Betriebe mit einer Verkaufsfläche unterhalb von 800 qm werden vom Plansatz 2.4.3.2.2 mithin nicht erfasst. Die Betriebe müssen zusätzlich nicht nur unwesentliche Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO haben. Bei diesen sind allerdings nur die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung, mithin die übergemeindlichen Auswirkungen in den Blick zu nehmen. Die allein auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Standortgemeinden bezogenen Auswirkungen sind demgegenüber auszublenden. Den Fernwirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ kommt kumulativ sowohl raumordnungsrechtliche wie städtebauliche Bedeutung zu (zu letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.).
33 
bb) Auch der Begriff der Regionalbedeutsamkeit lässt sich in bestimmbarer Weise erfassen und eingrenzen. Zunächst ist - mit der Antragsgegnerin - davon auszugehen, dass die Eigenschaft als „regionalbedeutsam“ zum Merkmal des „Einzelhandelsgroßprojekts“ qualifizierend hinzutreten muss. Mit anderen Worten: Nicht jedes Einzelhandelsgroßprojekt in Gestalt eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche kann ohne Weiteres - gewissermaßen blindlings - auch schon als regionalbedeutsam eingestuft werden, wenn dieser Schluss auch nicht fern liegen mag (vgl. Beschluss des Senats vom 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - , VBlBW 2008, 384 ff.). Die eigenständige Bedeutung der Regionalbedeutsamkeit lässt sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. LplG ableiten. Danach sind im Regionalplan Standorte etwa für großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann festzulegen, „soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit)“. § 11 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. LplG belegt damit nicht nur die eigenständige Bedeutung des - vor die Klammer gezogenen - Merkmals der Regionalbedeutsamkeit, sondern umschreibt zugleich auch deren Mindestvoraussetzungen. In der Begründung zu der Vorschrift heißt es, dass die entsprechenden Festlegungen jeweils für die Entwicklung und Ordnung der Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur der jeweiligen Region erforderlich sein müssen (Begründung zu § 8 Abs. 3 bzw. - später - § 11 Abs. 3 LplG, LT-Drs. 13/1883 S. 34). Es muss sich zunächst um eine „raumbedeutsame“ Planung oder Maßnahme i.S. v. § 3 Nr. 6 ROG handeln, d.h. sie muss „Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflussen“. Dabei knüpft der Gesetzgeber bei der Umschreibung des Gebietsbegriffs nicht an die Unterscheidung zwischen (nur) örtlicher oder (schon) überörtlicher Bedeutung an. Das Kriterium der Überörtlichkeit ist mithin dem Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht immanent, sondern tritt als zusätzliches - den örtlichen Raum überschreitendes - Kriterium zu dieser hinzu (so zu Recht Runkel, in: Bielenberg u.a., a.a.O., § 3 ROG Rn. 243). Diese Trennung beider Begriffe ergibt sich vor allem auch aus § 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung - ROV -. Danach soll ein Raumordnungsverfahren für Planungen dann durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben (Unterstreichung durch den Senat). „Regionalbedeutsamkeit“ ist damit als Raumbedeutsamkeit mit „regionaler“, d.h. auf die regionale Ebene heruntergebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen (so auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 189). Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (so im Grundsatz auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 20.09.2007 - 10 K 924/07 -, juris). Jede regionale Standortfestlegung für Einzelhandelsgroßbetriebe muss daher - erstens - der Sicherung überörtlich wirkender Raumordnungsziele dienen und - zweitens - müssen die zum Schutz dieser Ziele bewirkten Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit verhältnismäßig, d.h. erforderlich, geeignet und angemessen sein (verhältnismäßig in engerem Sinne, Beachtung des Übermaßgebots; zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeit vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff.; zur Definition eines regionalbedeutsamen Vorhabens als raumbedeutsam und überörtlich bedeutsam vgl. auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f.). Aus diesem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit sind die Anforderungen an das Gewicht des jeweiligen raumordnungsrechtlichen Belangs und an den notwendigen Umfang des überörtlich betroffenen Raums - des jeweiligen Verflechtungsbereichs - zu beurteilen. Je konkreter und gravierender die planenden Gemeinden in ihren Standortplanungen gebunden werden, desto „regionalbedeutsamer“ - d.h. sachlich gewichtiger und räumlich „ausstrahlen- der“ - muss die Störung raumordnerischer Ziele sein. Die Regionalbedeutsamkeit einzelner Festlegungen kann demgemäß (und wird ganz überwiegend) räumlich auf Teilbereiche einer Region (regionale Nahbereiche) beschränkt sein und muss tatsächlich keinesfalls das gesamte Gebiet der Region betreffen. Anderenfalls würde das Instrumentarium der Regionalplanung entwertet und vielfach völlig leerlaufen (so zutreffend Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 172). Der gegenteiligen Auffassung des VG Stuttgart in einem Urteil vom 16.12.2005 (- 10 K 5649/03 -, juris), die ein gesamtregionales Interesse verlangt, vermag der Senat nicht zu folgen, zumal diese Entscheidung auch einen anderen Sachverhalt betrifft (Bedeutung eines bestimmten Schienenpersonennahverkehrs für die Region Stuttgart). Der Auslegung der Regionalbedeutsamkeit einer Planung eines Vorhabens nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten steht auch ein Rückblick auf § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 08.04.1992 in der Fassung vom. 27.03.2001 nicht entgegen. Die Vorschrift sah u.a. für die Region Stuttgart die Pflicht zur gebietsscharfen Ausweisung regionalbedeutsamer Schwerpunkte für Gewerbe und Wohnungsbau sowie für regionalbedeutsame Infrastrukturvorhaben vor und verpflichtete auch die übrigen Regionen, gebietsscharf Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe auszuweisen, soweit diese Vorhaben regionalbedeutsam waren. Es liegt auf der Hand, dass derart gebietsscharfe Festlegungen einer weitergehenden Rechtfertigung in Gestalt erhöhter qualitativer und auch räumlicher Anforderungen an die Regionalbedeutsamkeit bedürfen als Bindungen, die - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde nur als solche ergreifen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 190 m.w.N.). Auch der erkennende Gerichtshof versteht schon bisher den Begriff regionalbedeutsam nicht zwingend im Sinne von „gesamtregionsbedeutsam“. Nach dem Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - (VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]) können zwar auch Vorhaben von überregionalem Interesse regionalbedeutsam sein. Umgekehrt ist Mindestvoraussetzung aber nur - in Abgrenzung zur Zuständigkeit der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft -, dass das Vorhaben Wirkungen deutlich über das Gemeindegebiet hinaus entfaltet und an seiner Verwirklichung ein nicht nur örtliches Interesse besteht. Abstrakte Mindestwerte über das räumliche Ausmaß des in die regionale Umgebung hineinwirkenden Störpotentials lassen sich nicht festlegen. Es kommt auf die jeweilige räumliche Struktur ebenso an wie auf die jeweils in Rede stehenden Raumordnungsziele. Dabei sind das Kongruenzgebot und das Zentrale-Orte-Prinzip definitionsgemäß auf deutlich überörtlich wirkende Wechselbeziehungen mit den jeweiligen Verflechtungsräumen angelegt, während dies etwa beim Integrationsgebot nicht ohne weiteres der Fall ist (so auch Uechtritz, a.a.O., S. 189 f.). Allgemeingültige Abgrenzungskriterien lassen sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht bewertet die Raum- und Regionalbedeutsamkeit nach Verhältnismäßigkeitskriterien unter Berücksichtigung der konkreten Situation im Einzelfall (vgl. Beschluss vom 02.08.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 832 [zur Raumbedeutsamkeit von Windkraftanlagen]; ebenso Urteil des Senats vom 06.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 210 ff.). Das Gericht stellt bei gebietsscharfen Standortfestlegungen im großstädtischen gesamtregional ausstrahlenden Ballungsraum dementsprechend hohe Anforderungen (Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 ff. = NVwZ 2003, 1263 ff.). Allgemein muss der Eingriff in die Planungshoheit durch ein die jeweilige Eingriffsintensität rechtfertigendes überörtliches Interesse von höherem Gewicht gedeckt sein, wie es bei der Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte bestehen kann (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, BauR 2006, 1087 ff.).
34 
2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat der Senat auch bezüglich der Rechtmäßigkeit wie der Anwendbarkeit des „Agglomerations“-Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans keine Bedenken. Der Plansatz reichert den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs (und damit den Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts) um eine weitere bedeutsame raumordnungsrechtliche Komponente an. Dies geschieht dadurch, dass er mehrere selbständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb gleichstellt unter der weiteren Voraussetzung, dass von dem Agglomerat raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb zu erwarten sind. Die Folge ist, dass eine derartige Einzelhandelsagglomeration im Falle ihrer Regionalbedeutsamkeit den Regeln des - hier maßgeblichen - Plansatzes 2.4.3.2.2 und dessen Planzielen (Konzentrations- und Kongruenzgebot) unterworfen werden. Damit ist den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Vom Wortlaut des Agglomerationsplansatzes - und damit von den Geboten/Verboten des Plansatzes 2.4.3.2.2 - eindeutig nicht erfasst sind Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht. Hingegen gibt der Wortlaut für die Frage, ob auch mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann unter die Vorschrift fallen, wenn ihre Verkaufsfläche insgesamt über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm Verkaufsfläche liegt, keine eindeutige Antwort. Denn anders als in anderen Regionalplänen (vgl. etwa den Plansatz 2.7.11 des Regionalplans der Region Stuttgart, zitiert nach Uechtritz a.a.O., S. 186) wird die Mindestgesamtverkaufsfläche nicht zahlenmäßig beziffert, sondern darauf abgestellt, ob von dem Konglomerat „raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum zu erwarten sind“. Der Senat hält es nicht für völlig ausgeschlossen, dass eine derartige Wirkungsintensität in Sonderfällen in ländlichen Räumen ausnahmsweise - je nach Einzelhandels- und Sortimentsstruktur - auch bei einer räumlichen Konzentration mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe eintreten kann. Einer Entscheidung hierzu bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles aber nicht.
35 
a) Mit dem vorbezeichneten Inhalt ist der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) wirksam. Er ist, wie der Senat schon entschieden hat, von der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt. Die dortigen Regelungsinstrumente mit ihrer „begrifflichen Anleihe“ in der BauNVO sind nicht abschließend, wie der Zusatz „insbesondere“ zeigt. Sie lassen auch ergänzende spezifisch raumordnungsrechtliche Instrumentarien zu, soweit diese für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich sind (so zu Recht Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 177; zur Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG siehe auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188). Für die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) besteht in diesem Sinne ein raumordnungsrechtlich wichtiges Bedürfnis. Es ist anerkannt, dass sich die Konzentration auch von einer Mehrzahl für sich nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von einem oder mehreren „echten“ großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. In beiden Konstellationen können sich gleichermaßen erhebliche Störungen von gewichtigen Zielen der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung sowie Störungen der zentralen Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden im überörtlichen „regionalen“ Umfeld ergeben (so zutreffend auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f. ebenso Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 178; vgl. hierzu auch den Hinweis in BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O., juris Rn. 42). Dies belegen beispielhaft durchaus typische Konstellationen, wie sie im vorliegenden Fall und im Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) vorliegen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass niedrig oder gar nicht zentralisierte Gemeinden - in wirtschaftlich verständlichem Eigeninteresse - planerisch Raum für eine Mehrzahl nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments schaffen und dadurch unter deutlicher Überschreitung der zentralörtlichen Bedeutung und unter Verstoß gegen das Kongruenzgebot übermäßig Kaufkraft zu Lasten einer oder mehrerer höher zentralisierten Nachbargemeinden binden.
36 
b) Derartige Auswirkungen sind, wie bereits angedeutet, mit dem städtebaulichen Instrument der Vorhabensteuerung über § 11 Abs. 3 BauNVO nicht umfassend zu verhindern. Jeder Einzelhandelsbetrieb ist danach grundsätzlich eigenständig ohne Rücksicht auf die raumordnungsrechtlichen „Fernwirkungen“ zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung sind mehrere Betriebe nur dann als Betriebseinheit - als ein dann großflächiger Einzelhandelsbetrieb etwa in Form eines Fachmarktzentrums - zu betrachten, wenn der einzelne Betrieb nicht unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und daher nicht als eigenständiges Vorhaben nach § 29 BauGB genehmigungsfähig ist. Dies ist allein nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten zu beurteilen, wobei auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff.). Einzelne Verkaufsstätten sind deshalb immer dann getrennt zu würdigen, wenn sie in selbständigen Gebäuden untergebracht und konzeptionell eigenständig sind (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005 - 3 S 1061/04 -, VBlBW 2006, 66 f.). Selbst die einheitlich in einem Gebäude untergebrachten Verkaufsstätten werden selbständig behandelt, sofern sie über einen eigenen Eingang, eigene Anlieferung, eigene Personalräume und eigenständige Öffnungszeiten verfügen und sofern es sich nicht um einen „Hauptbetrieb“ handelt, dem auf räumlich getrennten Flächen lediglich weitere „als Nebenleistung“ einzustufende Warenangebote beigefügt werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. sowie Beschluss vom 23.11.2009 - 4 B 35.09 -, juris). Für die - raumordnungsrechtlich relevante - Prüfung einer „Funktionseinheit“ der einzelnen nicht großflächigen Betriebe unter dem Gesichtspunkt eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten (etwa: enge räumliche Beziehung, gemeinsame Zufahrt und Stellplätze etc.) und das dadurch erhöhte überörtliche Kundenaufkommen ist nach § 11 Abs. 3 BauNVO kein Raum (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine derartige rechtliche Verklammerung mehrerer Betriebe wird von § 11 Abs. 3 BauNVO nicht erfasst, eine die Grenzen dieser Vorschrift aus raumordnerischen Gründen außer Acht lassende städtebauliche „Agglomeration“ gibt es nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005, a.a.O.). Der Agglomerationsgedanke kann einer Baugenehmigung daher nicht entgegengehalten werden (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -), sondern kann nur auf der Ebene der Bauleitplanung - über § 1 Abs. 4 BauGB - Geltung beanspruchen. Daher lassen sich agglomerationsbedingte Konflikte eines Bebauungsplans nicht auf den Planvollzug verschieben und Verstöße gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht im Planvollzug „heilen“; sie müssen vielmehr grundsätzlich im Bebauungsplan selbst bewältigt werden. Der Auffassung, der Gefahr der Agglomerationsbildung könne - mangels des erforderlichen Festsetzungsinstrumentariums im Bebauungsplan - „ nur auf der Genehmigungsebene (etwa auf der Grundlage des § 15 BauNVO) begegnet werden“ (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.; Hervorhebung durch den Senat), kann - von Zweifeln an der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO für diese Fälle abgesehen - nicht gefolgt werden.
37 
c) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die Auswirkungen einer Agglomeration nach Plansatz 2.4.3.2.5 i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.2 auch nicht wegen fehlender Umsetzungsfähigkeit unwirksam. Vielmehr lassen sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) wie gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht. Dies gilt auch dann, wenn Plansatz 2.4.3.2.5 so auszulegen sein sollte, dass die Gemeinden freie Hand für Agglomerationen unterhalb von insgesamt 800 qm Verkaufsfläche haben.
38 
aa) In Fällen handgreiflicher Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden hat die in diese Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde die Auswirkungen des im neu zu planenden Gebiet zulässigen Einzelhandels summierend zu ermitteln. Diese Ermittlungspflicht erwächst zum einen, wie der Senat entschieden hat, aus dem Abwägungsgebot. Die Erhebung solcher Auswirkungen gehört zum notwendigen „Abwägungsmaterial“, um die Vereinbarkeit mit den „einfachen“ (§ 1 Abs. 1 BauGB) oder „qualifizierten“ (§ 2 Abs. 2 BauGB) Belangen der Nachbargemeinde prüfen zu können (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.). Zum anderen bedarf es solcher gutachtlicher Ermittlungen aber auch im Hinblick auf das gesetzliche Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, zumal dann, wenn - wie hier - massive Einwände nicht nur von der Nachbargemeinde, sondern vor allem auch vom Regionalverband und der höheren Raumordnungsbehörde erhoben werden. Die erforderlichen Erhebungen haben sich auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels in Bezug auf die jeweils berührten Raumordnungsziele (Konzentrations- und das Kongruenzgebot, ggf. aber auch Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot) zu erstrecken. Geht es - wie hier - um Konflikte mit dem Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot, so sind - je nach konkreter Ausgestaltung beider Planziele im Regionalplan - der Einzelhandelsbesatz der Standort- und der Nachbargemeinde nach Sortimenten und Verkaufsflächen zu erheben und dem sind die nach der beabsichtigten Planung möglichen Einzelhandelsnutzungen zuzuschlagen und rechtlich zu bewerten. Ergeben sich bei dieser Bewertung aufgrund deutlich überhöhter Sortimentsarten oder Sortimentsflächen in der Standortgemeinde erhebliche Kaufkraft- und Umsatzüberdeckungen zu Lasten der zentralisierten Gemeinde - hier mit dem Ergebnis eines eindeutigen Verstoßes gegen das Zentrale-Orte-Prinzip in seiner Regel-Ausnahme-Ausprägung nach Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 oder gegen das in Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 ausgeformte Kongruenzgebot - oder sind wesentliche negative Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Nachbargemeinde anzunehmen, ist die Einzelhandelsplanung hinsichtlich der „überschießenden“ Betriebstypen, Betriebsgrößen oder Sortimente einzuschränken oder die Zulassung von Einzelhandel hat äußerstenfalls ganz zu unterbleiben. Zur Klarstellung bemerkt der Senat, dass eine gleiche Pflicht zur Folgenprüfung und ggfs. zum Verzicht auf Einzelhandelsstandorte auch der höher zentralisierten Gemeinde obliegt, um die auch für sie aus dem Konzentrations- und Kongruenzgebot erwachsenen Pflichten im Verhältnis zur kleineren Nachbargemeinde einzuhalten; auf die Einhaltung dieser Gebote kann sich die Nachbargemeinde, wie dargelegt, nach § 2 Abs. 2, 2. Halbs. BauGB, auch berufen.
39 
bb) Mit dieser Ermittlungs- und Bewertungspflicht und der daraus folgenden Einschränkung der Zulassung von Einzelhandel wird der Standortgemeinde wirtschaftlich oder rechtlich nichts Unmögliches oder Unzumutbares abverlangt. Die relevanten Parameter zur Beurteilung, ob ein Bebauungsplan für Einzelhandel gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, lassen sich mit vertretbarem Aufwand durch eine Auswirkungsanalyse eines Marktforschungsinstituts erheben und bewerten. Dies zeigt beispielhaft das im vorliegenden Verfahren - freilich im Auftrag der Antragstellerin - erstellte Gutachten der GMA vom November 2007. Dieses Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen eines im Plangebiet (GEe) grundsätzlich möglichen - und so konkret geplanten (Bauvorbescheidsanträge) und den Vorstellungen der Antragsgegnerin entsprechenden - Fachmarktzentrums aus vier eigenständigen und jeweils nicht großflächigen Fachmärkten auseinander und kommt zum Ergebnis, dass diese Auswirkungen denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne Weiteres entsprechen. Es wäre unschwer möglich, diese Auswirkungsanalyse auch auf sonstige im Plan rechtlich zulässige und bei realistischer Betrachtung auch tatsächlich umsetzbare Sortimentstypen zu erweitern.
40 
cc) Zum Schutz der Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) des Regionalplans gegen deren Verletzung durch Agglomeration mehrerer räumlich konzentrierter nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in einem Plangebiet nach Maßgabe des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) steht der planenden Gemeinde ein ausreichendes bundesrechtliches Regelungsinstrumentarium zur Verfügung. Als Baugebiete mit Einzelhandelsschwerpunkt sind dabei insbesondere Gewerbegebiete in den Blick zu nehmen. Denn Einzelhandelsbetriebe unter der Großflächigkeitsschwelle sind Prototypen der dort zulässigen und vorwiegend unterzubringenden nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Je nach Größe, Beschaffenheit und Umfeld können im Einzelfall aber auch in anderen Baugebietstypen mit allgemein zulässigem Einzelhandel agglomerationsrelevante Auswirkungen auftreten. Bei Anwendung der Regelungsinstrumente ist nach Grob- und Feinsteuerung wie folgt zu differenzieren: Sollte sich im äußersten Fall Einzelhandel jeder Art wegen bereits bestehenden deutlichen Überbesatzes der Standortgemeinde in allen Sortimenten als mit dem Konzentrations- oder Kongruenzgebot unvereinbar erweisen, wäre die Nutzungsart „Einzelhandel“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO im Gewerbegebiet insgesamt auszuschließen oder könnte - in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen - für ausnahmsweise zulässig erklärt werden. Die Zweckbestimmung des Gebiets bliebe auch dann ohne weiteres noch gewahrt. Sollte sich der Verstoß gegen Ziele der Raumordnung nur auf bestimmte Sortimente beziehen - vorliegend kämen im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Sortimente der Grund-/Nahversorgung, im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 aber auch sonstige zentrenrelevante sowie „überschießende“ nicht zentrenrelevante Sortimente in Betracht (vgl. Anlage zum Einzelhandelserlass) -, könnte dem über § 1 Abs. 9 BauNVO Rechnung getragen werden, der solche sortimentsbezogenen Einzelhandelstypen (Anlagetypen) erfasst. Denkbar sind freilich auch Konstellationen, in denen bestimmte agglomerierte Einzelhandelssortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die Planziele der Plansätze 2.4.3.2.2/ 2.4.3.2.5 verstoßen.
41 
Diese Fälle lassen sich, wie der Antragsgegnerin zuzugeben ist, allein über § 1 Abs. 9 BauNVO nicht lösen. Denn diese Vorschrift lässt eine Ausdifferenzierung nur für „Anlagetypen“ des Einzelhandels, d.h. für abstrakt bestimmte oder bestimmbare Unterarten des Einzelhandels zu, die ebenfalls unter Berücksichtigung ortsüblicher Besonderheiten - den marktüblichen Gegebenheiten entsprechen müssen. Anlagen- und einzelfallbezogene Regelungen oder die „Erfindung“ marktunüblicher Anlagetypen sind im Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28). Einen verallgemeinerungsfähigen Anlagentyp des „kongruenz- bzw. konzentrationskonformen“ Einzelhandelsbetriebs gibt es aber weder generell, noch lässt er sich aus den örtlichen Verhältnissen bei der Antragsgegnerin als Betriebstypus herausdestillieren. Vielmehr hängt die Kongruenz- bzw. Konzentrationsverträglichkeit ausschließlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Auch trägt die Begrenzung einer höchst zulässigen Verkaufsfläche die Umschreibung eines bestimmten Anlagetyps nicht gleichsam in sich, sondern muss nachgewiesen werden (zu alldem vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 ff.; Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - BauR 2009, 1102 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 BauNVO Rn. 102 f.). Desgleichen wäre, worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist, die Festsetzung baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenobergrenzen im gesamten Gewerbegebiet zur Steuerung des Einzelhandels wegen insofern fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig und dies selbst in Sondergebieten, bei deren Ausweisung die Gemeinden freier sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = BauR 2008, 1273 ff.; Urteil d. Senats vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 [Ls]) sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.).
42 
Die vorstehend aufgezeigten Regelungslücken lassen sich indessen durch andere Festsetzungen derart füllen, dass den raumordnungsrechtlichen Vorgaben jedenfalls mittelbar in einer dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB genügenden Zielgenauigkeit entsprochen werden kann. Dabei sind insbesondere auch die vielfältigen horizontalen und vertikalen Kombinationsmöglichkeiten nutzbar zu machen. So kann das Baugebiet (hier das Gewerbegebiet) insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO). Auch geschoß- und anlagenteilbezogene Differenzierungen für das gesamte Gewerbegebiet oder Teile hiervon sind möglich (§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO). Die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen lassen sich über die Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen in Verbindung mit einer höchstzulässigen Ausnutzbarkeit nach Grund- und/oder Geschossfläche erreichen. Mit diesen Parametern lassen sich gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen zwar nicht quadratmeterscharf, aber doch noch in einer für die Einhaltung der Raumordnungsziele ausreichenden Größenordnung steuern. Denn gerade das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot belassen Spielräume. Solche Spielräume sind zum Schutz der kommunalen Planungshoheit und abhängig vom jeweiligen Abstraktionsgrad der Ziele der Raumordnung auch geboten und ihrer Ausschöpfung ist Raum zu geben. So sind agglomerierte Einzelhandelsbetriebe mit den Wirkungen nach Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) erst dann mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 Satz 1 Regionalplan i.V.m. Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002) und sind Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nicht-zentralen Gemeinden nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Regionalplan). Diese Korridore dürfen die Gemeinden voll ausnutzen, wobei diesem Maßstab Rechnung tragende Begrenzungsregelungen auch dann möglich sind, wenn - wie die Antragsgegnerin meint - die Agglomerationsregelung nach Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans erst eingreift, wenn im Plangebiet mehrere Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche über 800 qm zulässig sind. Durch Gliederung des Plangebiets - mit der Zulassung von Einzelhandel etwa nur in einem kleineren Teil - in Kombination mit dem Zuschnitt des Baufensters und gegebenenfalls Festsetzungen zur Geschossfläche - ließe sich, falls gewollt, eine Begrenzung auf Betriebe jedenfalls in der Größenordnung unterhalb der Großflächigkeit erreichen.
43 
Eine andere, vom Senat im Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 (LS) aufgezeigte Möglichkeit bestünde darin, ein Sondergebiet für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb (hier etwa ein Fachmarktzentrum) festzusetzen und diesen Betrieb dann in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen.
44 
3. Den nach alldem wirksamen und auch umsetzungsfähigen Planzielen der Plansätze 2.4.3.2.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans wird der Bebauungsplan „Offenau-Süd-Erweiterung“ mit seinen derzeitigen Festsetzungen zum Einzelhandel jedenfalls im Gewerbegebiet nicht gerecht. Er ist daher wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam (a.) und diese Unwirksamkeit erfasst auch die übrigen Planteile (b.).
45 
a) Das an zentraler Stelle des Plangebiets in unmittelbarer Nähe zur B 27 und direkt gegenüber dem Gewerbegebiet „Talweg“ gelegene streitige eingeschränkte Gewerbegebiet umfasst eine überbaubare Fläche von insgesamt ca. 6.500 qm im südlichen und von knapp 600 qm im nördlichen Teil. Bei voller Ausschöpfung der GRZ von 0,8 können zulässige gewerbliche Nutzungen in einer erheblichen Größenordnung und mit mehreren Betriebsstätten untergebracht werden. Im Plangebiet zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, sofern sie nur das Wohnen nicht wesentlich stören. Zu dieser Kategorie mischgebietsverträglichen Gewerbes gehören typischerweise auch Betriebe des Einzelhandels jeglichen Typs und jeglichen Sortiments, sofern sie nicht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO kern- oder sondergebietspflichtig sind, d.h. ihre Verkaufsfläche die Großflächigkeitsschwelle von (etwa) 800 qm nicht überschreitet oder von ihnen trotz einer Schwellenüberschreitung - bei der dargestellten isolierten Würdigung nach betriebs- und vorhabenbezogenen Maßstäben - keine oder nur unwesentliche nachteilige Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgehen. Innerhalb dieses für alle Sortimente unbeschränkt offenen Nutzungsrahmens sind grundsätzlich Einzelhandelsbetriebe jeglichen Angebotszuschnitts realisierbar mithin auch Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels, Lebensmitteldiscounter mit beliebigem Randsortiment sowie mehrere Fachmärkte mit unterschiedlichsten Sortimenten bzw. Sortimentsmischungen innenstadt-, zentren- oder nahversorgungsrelevanter Art (zu diesen Sortimentsgruppen vgl. Urteil des Senats vom 30.01.2006 - 3 S 1259/05 -, VBlBW 2006, 93 ff. sowie die Anlage zum Einzelhandelserlass). Die Belegung mit so umschriebenem Einzelhandel ist nicht etwa theoretischer Natur, sondern war wesentliches Ziel des Bebauungsplans. Dem Gemeinderat ging es u.a. darum, die Nachfrage für zwei Fachmärkte unmittelbar an der B 27 zu befriedigen. Eine erweiterte Bauvoranfrage eines Projektentwicklers für eigenständige Fachmärkte auf der südlichen Fläche wurde kurz nach Inkrafttreten des Bebauungsplans am 15.03.2007 gestellt. Nach den am 17.07.2007 modifizierten Plänen handelt es sich um einen Zoo- und einen Schuhfachmarkt mit jeweils 445 qm Verkaufsfläche sowie einen Drogeriefachmarkt mit 790 qm und einen Textilfachmarkt mit 700 qm Verkaufsfläche. Die Gesamtverkaufsfläche aller vier Märkte liegt bei 2.380 qm, hinzu kommen noch 570 qm an „Nebenflächen“. Ein weiterer kleinerer bis mittlerer Einzelhandelsbetrieb wäre auch im nördlichen Gewerbegebietsteil - ggf. unter Inanspruchnahme eines Teils des angrenzenden Mischgebiets - möglich. Alle vier Fachmärkte sind zumindest regelmäßig zentren- und nahversorgungsrelevant (vgl. die Sortimentsgruppen des Einzelhandelserlasses). Möglich im Plangebiet sind aber auch sonstige zentren- und nahversorgungsrelevante Märkte (etwa: Unterhaltungselektronik, Sportartikel, Spielwaren) wie auch nicht zentrenrelevante Bau-, Garten- oder Möbelmärkte.
46 
b) Mit dieser uneingeschränkten Bandbreite von Einzelhandelsnutzungen und einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von nahezu 3.000 qm erfüllt der Bebauungsplan die Voraussetzungen einer Agglomeration i.S. von Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans. Er lässt mehrere selbständige und je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in enger standortgünstiger räumlicher Konzentration zu. Die Obergrenze einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von (etwa) 800 qm wird um ein Vielfaches überschritten. Von den zulässigen Betrieben in ihrer Häufung können je nach Sortimentsart- und -umfang zweifelsfrei erhebliche raumordnerische - d.h. sowohl raum- als auch regionalbedeutsame (überörtliche) - Wirkungen ausgehen, die denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet gleichkommen. Dies ergibt sich überzeugend aus den Erhebungen des CIMA-Gutachtens von 2005 sowie vor allem aus den Aussagen des GMA-Gutachtens von 2007. Das CIMA-Gutachten ist zwar aus Anlass der Verlagerung und Erweiterung des bestehenden großflächigen Lebensmitteldiscounters aus dem Plangebiet „Talweg“ (Verkaufsfläche ca. 1.000 qm) in das jetzige Plangebiet (Verkaufsfläche ca. 1.300 qm) erstellt worden. Ihm sind aber auch wichtige Aussagen zur Kaufkraft in anderen Sortimenten zu entnehmen, die im Verhältnis zur Kaufkraft im überörtlichen Umgebungsbereich bescheiden ausfällt (S. 14 Tabelle 2). Für den Sortimentsbereich Lebensmittel (Food) wird festgehalten, dass das Kongruenzgebot bereits durch den bestehenden ...-Markt mit 1.000 qm Verkaufsfläche nicht eingehalten wird bzw. bei der speziellen Standortlage (Berufspendler auf der B 27) zwangsläufig nicht eingehalten werden kann, weil gut die Hälfte der Kunden - und damit deutlich mehr als die im Einzelhandelserlass bestimmten 30 % - von außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin stammen. Bei einer Erweiterung des Marktes sei eine überörtliche Versorgungsfunktion vorprogrammiert, wenngleich die Marktausstrahlung u.a. auf das Gebiet der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Wettbewerbsentwicklung begrenzt sei.
47 
Demgegenüber erfasst das GMA-Gutachten ein wesentlich breiteres Sortimentsspektrum außerhalb des Lebensmitteleinzelhandels. Der Senat hält das auch von der Antragsgegnerin nicht beanstandete Gutachten für überzeugend. Das Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen der konkret als Bauvoranfragen eingereichten und oben dargestellten vier Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.380 qm auseinander, die nur eine Variante der vielfältigen Agglomerationsmöglichkeiten im Plangebiet darstellt. Der Gutachter weist darauf hin, dass sich im Gewerbegebiet „Talfeld“ östlich des Plangebiets schon jetzt eine Reihe von Einzelhandelsbetrieben befinden, unter anderem ein großflächiger Lebensmitteldiscounter, ein Textildiscounter und ein großflächiger Schuhmarkt. Anschließend wird überzeugend belegt, dass die Umsätze der im Plangebiet projektierten Märkte jeweils nur zu geringen Teilen innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin mit ihren nur etwa 2.700 Einwohnern (Zone 1), ganz überwiegend aber außerhalb im Bereich ... ... (Zone 2) und im Bereich der Antragstellerin (Zone 3) erzielt werden (vgl. Zonenplan Karte 3 sowie Tabellen 4 bis 7, S. 28-31). Die Umsatzverteilungen wirken sich insbesondere gegenüber den innerstädtischen relevanten Anbietern in der Stadt ... ... und in der Innenstadt der Antragstellerin aus. Bei der Antragstellerin wird auf die hohen Umverteilungsquoten im Bereich Drogeriewaren und Schuhe hingewiesen, die städtebauliche Auswirkungen auf die Stadtmitte im Sinne von Leerständen ausüben können. Auch im Textilsektor werden starke Beeinträchtigungen des vorhandenen Fachmarkts auf Gemarkung der Antragstellerin attestiert. Insgesamt werden für die zentrale Versorgungslage der Antragstellerin aufgrund der Angebotsüberschneidungen wesentliche Beeinträchtigungen erwartet. Insbesondere in den Bereichen Drogeriewaren und Schuhe, teilweise auch im Bereich Bekleidung werden negative Umverteilungsquoten errechnet, die deutlich oberhalb der 10 %-Schwelle für zentrenrelevante Sortimente liegen. Durch die deutliche Überschreitung dieses Schwellenwerts wird auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zentraler Orte im Sinne des Einzelhandelserlasses gerechnet (vgl. zusammenfassende Bewertung Nr. 2.3.5, S. 37-39). Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass damit zugleich auch das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt werde. Die Umsatzverteilungen im Unterzentrum der Antragstellerin und den benachbarten Kleinzentren ... ... und ... lägen im Bereich Schuhe zwischen 25 und 26 %, aber auch im Bereich Drogeriewaren deutlich über dem Schwellenwert von 10 %. Ferner werde das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot verletzt. Der Einzugsbereich der vier Fachmärkte überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin bei weitem. Die Überschreitung liege ganz erheblich über dem die Wesentlichkeitsschwelle markierenden Faktor von 30 %. Schon die Lage des Vorhabens an der B 27 verdeutliche, dass hier vor allem auf die (motorisierte) Kundschaft der benachbarten zentralen Orte und der Umlandgemeinden abgestellt werde. Im abgegrenzten Einzugsgebiet stammten ca. 8 % der Einwohner aus dem Gebiet der Antragsgegnerin und ca. 92 % aus dem überörtlichen Einzugsgebiet und der gesamte Umsatz der Fachmärkte stamme zu über 80 % aus dem übergemeindlichen Einzugsgebiet sowie aus Bereichen darüber hinaus. Das Planobjekt würde eine ihm nicht zukommende Versorgungsfunktion für Verbraucher über die Gemeindegrenzen hinaus übernehmen, die so regionalplanerisch nicht vorgesehen sei. Damit würden die zentralen Orte (die Kleinzentren ... und ... ... sowie das Unterzentrum ... ...) von dem Vorhaben tangiert. Eine Versorgungslücke bestehe aufgrund des vorhandenen Angebots derzeit nicht. Die Ausstattung der Antragsgegnerin als nicht zentraler Ort liege bereits heute deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das umfassende Gutachten Bezug genommen.
48 
c) Daraus folgend liegt auf der Hand, dass der Bebauungsplan mit seinen weitreichenden Möglichkeiten für mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments gegen die Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 verstößt. Die durch den Bebauungsplan ermöglichte regional bedeutsame Einzel-handelsagglomeration verstößt gegen das Konzentrationsgebot und das Kongruenzgebot in Abs. 1 und Abs. 2 des Plansatzes. Denn derartige regional bedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte sind danach nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) zulässig. Ausnahmsweise dürfen solche Einzelhandelsgroßprojekte in nicht-zentralen Gemeinden wie der Antragsgegnerin nur zur Sicherung der Grundversorgung zugelassen werden. Weitere Voraussetzung ist, dass der Absatz im Bereich dieser Grundversorgung nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Beide Voraussetzungen für eine solche Ausnahme sind nach Vorstehendem eindeutig nicht erfüllt. Auf die Ausnahmeregelung für großflächigen Einzelhandel wegen Zusammenwachsens mit der Antragstellerin als Unterzentrum (Plansatz 3.3.7. Satz 2, 2. Spiegelstrich) kann die Antragsgegnerin sich nicht berufen. Eine Konfliktlösung der agglomerationsrelevanten Auswirkungen wäre auf der Genehmigungsebene nicht zuverlässig möglich. Der Weg über § 15 BauNVO, wonach der Gebietseigenart (Gewerbegebiet) im Einzelfall nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widersprechende Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden könnten, erscheint nicht gangbar (anders allerdings ohne nähere Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -). Die Gebietseigenart als Gewerbegebiet kann nur durch städtebauliche, an § 8 BauNVO anknüpfende Belange beeinträchtigt werden; gleiches gilt auch für das § 15 BauNVO vorgelagerte Merkmal der Gebietsverträglichkeit, welches auf die (abstrakte) städtebauliche Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 BauNVO abstellt. Belange der Raumordnung dürften in beiden Fällen nicht dazugehören.
49 
Dass bei einer Neuplanung im Plangebiet Einzelhandel, beschränkt auf bestimmte Sortimente, ganz oder teilweise zugelassen werden kann, erscheint - je nach dem Ergebnis von Ermittlungen - keinesfalls ausgeschlossen. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht der Senat insofern aber von Anmerkungen ab.
50 
4. Die Unwirksamkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets zieht auch die Unwirksamkeit der übrigen Baugebietsflächen nach sich. Die einzelnen Baugebiete sind jedenfalls in immissionsrechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und abgestimmt. Es mag sein, dass die Festsetzung etwa des Wohngebiets ohne den nichtigen Teil noch eine städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 BauGB bewirken könnte. Jedoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel dieses Wohngebiet und das Mischgebiet mit gleichen räumlichen und sachlichen Festsetzungen ausgewiesen hätte (zu diesen Grundsätzen zur Teilbarkeit von Bebauungsplänen vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067).
51 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
52 
Die Revision war zuzulassen. Der Frage, ob die Agglomerationsregelung für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nach Plansatz 2.4.3.2.5 in Verbindung mit Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans Heilbronn - Franken ein wirksames, insbesondere mit Mitteln des Bauplanungsrechts umsetzbares Ziel der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG darstellt, kommt grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.
53 
Beschluss vom 15. September 2010
54 
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004).
55 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
A.
17 
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden.
I.
18 
Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die Festsetzung des Bebauungsplans zu Art und Umfang der baulichen Nutzung im Gewerbe- und im Mischgebiet in ihren Rechten in abwägungserheblichen Belangen verletzt zu sein.
19 
1. Wie der Senat im Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) im Einzelnen dargelegt hat, können sich Nachbargemeinden zur Wahrung ihrer aus der Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) fließenden städtebaulichen Interessen zum einen auf das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zum anderen aber auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB) sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt.). Insofern genießt die Nachbargemeinde sowohl städtebaulichen als auch raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz. Neben dem „qualifizierten“ Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sind die Belange der Nachbargemeinde aber auch auf der Ebene der „einfachen“ Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu beachten. Die Gemeinde kann daher auch geltend machen, in schutzwürdigen, sie zumindest mehr als nur geringfügig betreffenden und für die planende Gemeinde erkennbaren „privaten“ städtebaulich relevanten Belangen betroffen zu werden (vgl. zur Rspr. auch BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.). Die Gemeinden verdienen insofern keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 225 = NVwZ 2003, 386).
20 
2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen.
III.
21 
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte.
IV.
22 
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden.
B.
23 
Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan ist jedenfalls materiellrechtlich mit zwingendem Recht unvereinbar, da er mit den für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen gegen das Gebot der Anpassung an Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und dieser Verstoß auch die übrigen Planteile erfasst (dazu nachfolgend I. ff.)
24 
Es kommt daher nicht darauf an, ob der - durch unterschriftliche Vermerke des Bürgermeisters auf dem zeichnerischen und textlichen Plan ordnungsgemäß ausgefertigte - Bebauungsplan auch an den von der Antragstellerin gerügten Verfahrensfehlern nach § 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB leidet (fehlende Ermittlung des raumordnungsrechtlich relevanten Einzelhandels, falsche Bewertung der Rechtslage zur Agglomeration) und ob diese Rügen rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend gemacht worden sind. Der Senat bemerkt insoweit lediglich, dass die Jahresfrist bezüglich der Gruppe der Verfahrensfehler wirksam in Gang gesetzt worden ist, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 i.V.m. § 215 Abs. 1 BauGB für diese Gruppe richtig war und - wegen Teilbarkeit des Hinweises nach Vorschriftengruppen - von dem unrichtigen, weil missverständlichen - Hinweis auf „Mängel der Abwägung“ bei der Vorschriftengruppe nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nicht infiziert worden ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 -, BauR 2010, 118 [Ls] und vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, VBlBW 2009, 186 ff.); ob die Antragstellerin die Verfahrensfehler im demnach maßgeblichen und nur vorläufig und sehr kursorisch begründeten Schriftsatz vom 23.01.2008 inhaltlich ausreichend „geltend gemacht“ hat, was jedenfalls bei Anwendung der für die „Darlegung“ von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entwickelten Maßstäbe zweifelhaft wäre, kann offen bleiben.
25 
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10).
I.
26 
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bebauungspläne den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Die Raumordnung ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG), lässt aber abweichende Regelungen durch Landesrecht zu (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff., und vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, NVwZ 1993, 117 ff.). Die Planungsziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Das Raumordnungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene, bei letzterer mit fortschreitender Verdichtung auf Regelungen für den gesamten Landesbereich (vgl. § 8 ROG, § 6 Abs. 1 u. 2 LplG: Landesentwicklungsplan [hier: Landesentwicklungsplan 2002]) und auf Regionalebene bis hin zu Festlegungen für den gemeindlichen Bereich (§ 9 Abs. 1 ROG, § 11 LplG: Regionalpläne). In diesem mehrstufigen horizontalen System räumlicher Gesamtplanung werden die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) auf jeder Planungsstufe für den jeweiligen Planungsraum stärker verfeinert (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Jeder Planungsstufe kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen stufenspezifischen Fachinteressen zu koordinieren (§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Als Mittel der Konkretisierung werden auf Landesebene, zu der auch die Regionalebene gehört, Festlegungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung vorgeschrieben (§ 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 LplG i.V.m. § 3 ROG). Regionalpläne haben die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie die Grundsätze des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG). Sie formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Maßgeblich ist der Landesentwicklungsplan i.d.F. der Verordnung der Landesregierung v. 23.07.2002 (LEP 2002). In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenen- spezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB zielt auf dauerhafte Übereinstimmung beider Planungsebenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff). Die Einbindung der gemeindlichen Bauleitplanung in dieses Stufensystem bedeutet nicht, dass die Gemeinden hierdurch zum Objekt übergeordneter Planungsebenen werden. Die Gemeinden sind vielmehr in die überörtlichen Planungsprozesse durch vorgeschriebene Verfahren mit entsprechenden Garantien unter Beachtung des sog. Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 1 ROG) einbezogen. Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, steht der Bindungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht entgegen, setzt ihr aber materiell-rechtliche Grenzen. Eingriffe in die Planungshoheit dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1989 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 107, 119 ff.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1982 a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]). Verhältnismäßig sind Einschränkungen der Planungshoheit dann, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sind (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006, a.a.O.).
27 
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris).
II.
28 
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Bebauungsplan jedenfalls mit seinen derzeit weitreichenden Festsetzungen im Gewerbegebiet nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Denn er verstößt gegen die - jeweils wirksamen - Ziele der Raumordnung in den Plansätzen 2.4.3.2.2 (Z) i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) (Agglomeration) bzw. gegen die Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) des LEP 2002. Die Planziele 2.4.3.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans sind dabei nicht isoliert, sondern in einem rechtlichen aufeinander bezogenen Kontext zu sehen. Dabei stellt der Plansatz 2.4.3.2 mit seinen darin festgelegten Planzielen die raumordnungsrechtlichen „Grundpflichten“ fest. Der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) enthält für sich gesehen keine exekutierbare Handlungsanweisung, sondern beschränkt sich auf eine Definition des Agglomerationsbegriffs. Er hat jedoch mittelbar Außenwirkung, in dem er die Ge- und Verbote der Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.4 des Regionalplans auch auf Agglomerationssachverhalte für anwendbar erklärt. Mit diesem Inhalt sind beide Plansätze wirksam.
29 
1) Der Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) [„Regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den zentralen Orten und Verflechtungsbereichen“] begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er erfüllt die materiellen Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung, formt höherrangiges Raumordnungsrecht aus und ist in seinen begrifflichen Anforderungen auch hinreichend bestimmt.
30 
a) Der Plansatz ist Teil des Regelungsgefüges über Standorte für „regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte“. Die Ansiedlung solcher Einzelhandelsgroßprojekte ist nach Abs. 1 in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, während Abs. 2 Ausnahmen von dieser Regel für Kleinzentren und nicht-zentrale Gemeinden gestattet. Abs. 3 stellt sodann verbindliche Relationen zwischen der Größe bzw. der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte und den jeweiligen Ansiedlungsorten nach Maßgabe deren zentraler Funktionsstufe her. Diese Festlegungen halten sich im Rahmen des § 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 10.07.2003 mit späteren Änderungen vom 05.01.2006 (LplG 2006). Er konkretisiert insbesondere die Grundsätze der Raumplanung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG und formt die anerkannten Planziele der Plansätze 3.3.7 (Z) LEP 2002 (Einzelhandel und Zentrale-Orte-Prinzip und des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 (Kongruenzgebot) für die Regionalebene räumlich und sachlich aus. Beide Planziele sind, was auch die Antragsgegnerin nicht bestreitet, in der Rechtsprechung als solche von höherem Gewicht anerkannt. Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.). Der Senat hat ferner das in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 postulierte und im Plansatz 2.2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans ausgeformte sog. Kongruenzgebot als rechtmäßiges Planziel von höherem Gewicht eingestuft. Dabei hat der Senat sich auch vertieft mit der tatbestandlichen Bestimmtheit „oder wenigstens Bestimmbarkeit“ (so BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.) auseinandergesetzt. Für den Plansatz 3.3.7 Satz 1, 2. Halbs. LEP 2002 ist die Bestimmbarkeit angesichts dessen System von Regel und (definierten) Ausnahmen unproblematisch (ebenso BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.); zu diesen Ausnahmen gehört außer den in Abs. 2 des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans genannten Tatbeständen (Sicherung der Grundversorgung, vgl. auch Plansatz 3.3.7 Satz 2, 1. Spiegelstrich LEP 2002) auch die Sondersituation, in der die betreffenden Kleinzentren oder nicht zentralisierten Orte mit benachbarten Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 Satz 2, 2. Spiegelstrich). Die materielle Planzielqualität samt der erforderlichen Bestimmbarkeit sind aber auch bei den als „Soll“-Vorschriften ausgestalteten Plansätzen 3.7.7 Satz 1, 1. Halbs. und 3.7.7.1 Satz 1 LEP 2002 zu bejahen. Der „Soll“-Befehl ist hierbei als „Muss“-Anordnung zu verstehen, sofern keine atypischen Umstände vorliegen, wobei diese atypischen Umstände vom Plangeber durch den Zusammenhang beider Halbsätze des Plansatzes 3.3.3.7 Satz 1 einerseits und durch eine systematische Zusammenschau von Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 mit den Geboten in Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 und in Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 teilweise auch - negativ - eingegrenzt sind. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug. Der Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans hält sich in dem durch das Ausformungsrecht eingeräumten Rahmen. Er verzichtet auf Soll-Bestimmungen, zugunsten eines unter Bestimmtheitskriterien unproblematischen Systems von Muss-Anweisungen (Regel/Ausnahme).
31 
b) Regelungsobjekt des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans sind Einzelhandelsbetriebe in der Form regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte. Der Begriff des „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“ ist dabei eigenständig raumordnungsrechtlicher Natur. Dies gilt sowohl für den Grundbegriff des „Einzelhandelsgroßprojekts“ wie für dessen Eigenschaft als „regional bedeutsam“.
32 
aa) Der Begriff des „ Einzelhandelsgroßprojekts“ ist hinreichend klar konturiert. Er wird im Plansatz 3.3.7 Satz 1 (Z) LEP 2002 legaldefiniert als Oberbegriff für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher. Diese drei Betriebstypen werden zugleich in § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG beispielhaft genannt. Nach ihren Merkmalen entsprechen sie den Merkmalen der namensgleich in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 aufgeführten Betriebstypen (vgl. Begründung zu Plansatz 3.3.7, S. B 36 LEP 2002; Begründung zu Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans). Bei den großflächigen Einzelhandelsbetrieben beginnt daher, wie im Städtebaurecht, die Großflächigkeit ab einer Verkaufsfläche von 800 qm (dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff. = NVwZ 2006, 455 ff.). Betriebe mit einer Verkaufsfläche unterhalb von 800 qm werden vom Plansatz 2.4.3.2.2 mithin nicht erfasst. Die Betriebe müssen zusätzlich nicht nur unwesentliche Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO haben. Bei diesen sind allerdings nur die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung, mithin die übergemeindlichen Auswirkungen in den Blick zu nehmen. Die allein auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Standortgemeinden bezogenen Auswirkungen sind demgegenüber auszublenden. Den Fernwirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ kommt kumulativ sowohl raumordnungsrechtliche wie städtebauliche Bedeutung zu (zu letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.).
33 
bb) Auch der Begriff der Regionalbedeutsamkeit lässt sich in bestimmbarer Weise erfassen und eingrenzen. Zunächst ist - mit der Antragsgegnerin - davon auszugehen, dass die Eigenschaft als „regionalbedeutsam“ zum Merkmal des „Einzelhandelsgroßprojekts“ qualifizierend hinzutreten muss. Mit anderen Worten: Nicht jedes Einzelhandelsgroßprojekt in Gestalt eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche kann ohne Weiteres - gewissermaßen blindlings - auch schon als regionalbedeutsam eingestuft werden, wenn dieser Schluss auch nicht fern liegen mag (vgl. Beschluss des Senats vom 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - , VBlBW 2008, 384 ff.). Die eigenständige Bedeutung der Regionalbedeutsamkeit lässt sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. LplG ableiten. Danach sind im Regionalplan Standorte etwa für großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann festzulegen, „soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit)“. § 11 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. LplG belegt damit nicht nur die eigenständige Bedeutung des - vor die Klammer gezogenen - Merkmals der Regionalbedeutsamkeit, sondern umschreibt zugleich auch deren Mindestvoraussetzungen. In der Begründung zu der Vorschrift heißt es, dass die entsprechenden Festlegungen jeweils für die Entwicklung und Ordnung der Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur der jeweiligen Region erforderlich sein müssen (Begründung zu § 8 Abs. 3 bzw. - später - § 11 Abs. 3 LplG, LT-Drs. 13/1883 S. 34). Es muss sich zunächst um eine „raumbedeutsame“ Planung oder Maßnahme i.S. v. § 3 Nr. 6 ROG handeln, d.h. sie muss „Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflussen“. Dabei knüpft der Gesetzgeber bei der Umschreibung des Gebietsbegriffs nicht an die Unterscheidung zwischen (nur) örtlicher oder (schon) überörtlicher Bedeutung an. Das Kriterium der Überörtlichkeit ist mithin dem Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht immanent, sondern tritt als zusätzliches - den örtlichen Raum überschreitendes - Kriterium zu dieser hinzu (so zu Recht Runkel, in: Bielenberg u.a., a.a.O., § 3 ROG Rn. 243). Diese Trennung beider Begriffe ergibt sich vor allem auch aus § 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung - ROV -. Danach soll ein Raumordnungsverfahren für Planungen dann durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben (Unterstreichung durch den Senat). „Regionalbedeutsamkeit“ ist damit als Raumbedeutsamkeit mit „regionaler“, d.h. auf die regionale Ebene heruntergebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen (so auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 189). Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (so im Grundsatz auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 20.09.2007 - 10 K 924/07 -, juris). Jede regionale Standortfestlegung für Einzelhandelsgroßbetriebe muss daher - erstens - der Sicherung überörtlich wirkender Raumordnungsziele dienen und - zweitens - müssen die zum Schutz dieser Ziele bewirkten Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit verhältnismäßig, d.h. erforderlich, geeignet und angemessen sein (verhältnismäßig in engerem Sinne, Beachtung des Übermaßgebots; zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeit vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff.; zur Definition eines regionalbedeutsamen Vorhabens als raumbedeutsam und überörtlich bedeutsam vgl. auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f.). Aus diesem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit sind die Anforderungen an das Gewicht des jeweiligen raumordnungsrechtlichen Belangs und an den notwendigen Umfang des überörtlich betroffenen Raums - des jeweiligen Verflechtungsbereichs - zu beurteilen. Je konkreter und gravierender die planenden Gemeinden in ihren Standortplanungen gebunden werden, desto „regionalbedeutsamer“ - d.h. sachlich gewichtiger und räumlich „ausstrahlen- der“ - muss die Störung raumordnerischer Ziele sein. Die Regionalbedeutsamkeit einzelner Festlegungen kann demgemäß (und wird ganz überwiegend) räumlich auf Teilbereiche einer Region (regionale Nahbereiche) beschränkt sein und muss tatsächlich keinesfalls das gesamte Gebiet der Region betreffen. Anderenfalls würde das Instrumentarium der Regionalplanung entwertet und vielfach völlig leerlaufen (so zutreffend Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 172). Der gegenteiligen Auffassung des VG Stuttgart in einem Urteil vom 16.12.2005 (- 10 K 5649/03 -, juris), die ein gesamtregionales Interesse verlangt, vermag der Senat nicht zu folgen, zumal diese Entscheidung auch einen anderen Sachverhalt betrifft (Bedeutung eines bestimmten Schienenpersonennahverkehrs für die Region Stuttgart). Der Auslegung der Regionalbedeutsamkeit einer Planung eines Vorhabens nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten steht auch ein Rückblick auf § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 08.04.1992 in der Fassung vom. 27.03.2001 nicht entgegen. Die Vorschrift sah u.a. für die Region Stuttgart die Pflicht zur gebietsscharfen Ausweisung regionalbedeutsamer Schwerpunkte für Gewerbe und Wohnungsbau sowie für regionalbedeutsame Infrastrukturvorhaben vor und verpflichtete auch die übrigen Regionen, gebietsscharf Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe auszuweisen, soweit diese Vorhaben regionalbedeutsam waren. Es liegt auf der Hand, dass derart gebietsscharfe Festlegungen einer weitergehenden Rechtfertigung in Gestalt erhöhter qualitativer und auch räumlicher Anforderungen an die Regionalbedeutsamkeit bedürfen als Bindungen, die - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde nur als solche ergreifen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 190 m.w.N.). Auch der erkennende Gerichtshof versteht schon bisher den Begriff regionalbedeutsam nicht zwingend im Sinne von „gesamtregionsbedeutsam“. Nach dem Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - (VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]) können zwar auch Vorhaben von überregionalem Interesse regionalbedeutsam sein. Umgekehrt ist Mindestvoraussetzung aber nur - in Abgrenzung zur Zuständigkeit der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft -, dass das Vorhaben Wirkungen deutlich über das Gemeindegebiet hinaus entfaltet und an seiner Verwirklichung ein nicht nur örtliches Interesse besteht. Abstrakte Mindestwerte über das räumliche Ausmaß des in die regionale Umgebung hineinwirkenden Störpotentials lassen sich nicht festlegen. Es kommt auf die jeweilige räumliche Struktur ebenso an wie auf die jeweils in Rede stehenden Raumordnungsziele. Dabei sind das Kongruenzgebot und das Zentrale-Orte-Prinzip definitionsgemäß auf deutlich überörtlich wirkende Wechselbeziehungen mit den jeweiligen Verflechtungsräumen angelegt, während dies etwa beim Integrationsgebot nicht ohne weiteres der Fall ist (so auch Uechtritz, a.a.O., S. 189 f.). Allgemeingültige Abgrenzungskriterien lassen sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht bewertet die Raum- und Regionalbedeutsamkeit nach Verhältnismäßigkeitskriterien unter Berücksichtigung der konkreten Situation im Einzelfall (vgl. Beschluss vom 02.08.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 832 [zur Raumbedeutsamkeit von Windkraftanlagen]; ebenso Urteil des Senats vom 06.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 210 ff.). Das Gericht stellt bei gebietsscharfen Standortfestlegungen im großstädtischen gesamtregional ausstrahlenden Ballungsraum dementsprechend hohe Anforderungen (Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 ff. = NVwZ 2003, 1263 ff.). Allgemein muss der Eingriff in die Planungshoheit durch ein die jeweilige Eingriffsintensität rechtfertigendes überörtliches Interesse von höherem Gewicht gedeckt sein, wie es bei der Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte bestehen kann (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, BauR 2006, 1087 ff.).
34 
2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat der Senat auch bezüglich der Rechtmäßigkeit wie der Anwendbarkeit des „Agglomerations“-Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans keine Bedenken. Der Plansatz reichert den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs (und damit den Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts) um eine weitere bedeutsame raumordnungsrechtliche Komponente an. Dies geschieht dadurch, dass er mehrere selbständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb gleichstellt unter der weiteren Voraussetzung, dass von dem Agglomerat raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb zu erwarten sind. Die Folge ist, dass eine derartige Einzelhandelsagglomeration im Falle ihrer Regionalbedeutsamkeit den Regeln des - hier maßgeblichen - Plansatzes 2.4.3.2.2 und dessen Planzielen (Konzentrations- und Kongruenzgebot) unterworfen werden. Damit ist den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Vom Wortlaut des Agglomerationsplansatzes - und damit von den Geboten/Verboten des Plansatzes 2.4.3.2.2 - eindeutig nicht erfasst sind Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht. Hingegen gibt der Wortlaut für die Frage, ob auch mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann unter die Vorschrift fallen, wenn ihre Verkaufsfläche insgesamt über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm Verkaufsfläche liegt, keine eindeutige Antwort. Denn anders als in anderen Regionalplänen (vgl. etwa den Plansatz 2.7.11 des Regionalplans der Region Stuttgart, zitiert nach Uechtritz a.a.O., S. 186) wird die Mindestgesamtverkaufsfläche nicht zahlenmäßig beziffert, sondern darauf abgestellt, ob von dem Konglomerat „raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum zu erwarten sind“. Der Senat hält es nicht für völlig ausgeschlossen, dass eine derartige Wirkungsintensität in Sonderfällen in ländlichen Räumen ausnahmsweise - je nach Einzelhandels- und Sortimentsstruktur - auch bei einer räumlichen Konzentration mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe eintreten kann. Einer Entscheidung hierzu bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles aber nicht.
35 
a) Mit dem vorbezeichneten Inhalt ist der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) wirksam. Er ist, wie der Senat schon entschieden hat, von der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt. Die dortigen Regelungsinstrumente mit ihrer „begrifflichen Anleihe“ in der BauNVO sind nicht abschließend, wie der Zusatz „insbesondere“ zeigt. Sie lassen auch ergänzende spezifisch raumordnungsrechtliche Instrumentarien zu, soweit diese für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich sind (so zu Recht Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 177; zur Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG siehe auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188). Für die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) besteht in diesem Sinne ein raumordnungsrechtlich wichtiges Bedürfnis. Es ist anerkannt, dass sich die Konzentration auch von einer Mehrzahl für sich nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von einem oder mehreren „echten“ großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. In beiden Konstellationen können sich gleichermaßen erhebliche Störungen von gewichtigen Zielen der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung sowie Störungen der zentralen Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden im überörtlichen „regionalen“ Umfeld ergeben (so zutreffend auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f. ebenso Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 178; vgl. hierzu auch den Hinweis in BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O., juris Rn. 42). Dies belegen beispielhaft durchaus typische Konstellationen, wie sie im vorliegenden Fall und im Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) vorliegen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass niedrig oder gar nicht zentralisierte Gemeinden - in wirtschaftlich verständlichem Eigeninteresse - planerisch Raum für eine Mehrzahl nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments schaffen und dadurch unter deutlicher Überschreitung der zentralörtlichen Bedeutung und unter Verstoß gegen das Kongruenzgebot übermäßig Kaufkraft zu Lasten einer oder mehrerer höher zentralisierten Nachbargemeinden binden.
36 
b) Derartige Auswirkungen sind, wie bereits angedeutet, mit dem städtebaulichen Instrument der Vorhabensteuerung über § 11 Abs. 3 BauNVO nicht umfassend zu verhindern. Jeder Einzelhandelsbetrieb ist danach grundsätzlich eigenständig ohne Rücksicht auf die raumordnungsrechtlichen „Fernwirkungen“ zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung sind mehrere Betriebe nur dann als Betriebseinheit - als ein dann großflächiger Einzelhandelsbetrieb etwa in Form eines Fachmarktzentrums - zu betrachten, wenn der einzelne Betrieb nicht unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und daher nicht als eigenständiges Vorhaben nach § 29 BauGB genehmigungsfähig ist. Dies ist allein nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten zu beurteilen, wobei auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff.). Einzelne Verkaufsstätten sind deshalb immer dann getrennt zu würdigen, wenn sie in selbständigen Gebäuden untergebracht und konzeptionell eigenständig sind (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005 - 3 S 1061/04 -, VBlBW 2006, 66 f.). Selbst die einheitlich in einem Gebäude untergebrachten Verkaufsstätten werden selbständig behandelt, sofern sie über einen eigenen Eingang, eigene Anlieferung, eigene Personalräume und eigenständige Öffnungszeiten verfügen und sofern es sich nicht um einen „Hauptbetrieb“ handelt, dem auf räumlich getrennten Flächen lediglich weitere „als Nebenleistung“ einzustufende Warenangebote beigefügt werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. sowie Beschluss vom 23.11.2009 - 4 B 35.09 -, juris). Für die - raumordnungsrechtlich relevante - Prüfung einer „Funktionseinheit“ der einzelnen nicht großflächigen Betriebe unter dem Gesichtspunkt eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten (etwa: enge räumliche Beziehung, gemeinsame Zufahrt und Stellplätze etc.) und das dadurch erhöhte überörtliche Kundenaufkommen ist nach § 11 Abs. 3 BauNVO kein Raum (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine derartige rechtliche Verklammerung mehrerer Betriebe wird von § 11 Abs. 3 BauNVO nicht erfasst, eine die Grenzen dieser Vorschrift aus raumordnerischen Gründen außer Acht lassende städtebauliche „Agglomeration“ gibt es nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005, a.a.O.). Der Agglomerationsgedanke kann einer Baugenehmigung daher nicht entgegengehalten werden (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -), sondern kann nur auf der Ebene der Bauleitplanung - über § 1 Abs. 4 BauGB - Geltung beanspruchen. Daher lassen sich agglomerationsbedingte Konflikte eines Bebauungsplans nicht auf den Planvollzug verschieben und Verstöße gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht im Planvollzug „heilen“; sie müssen vielmehr grundsätzlich im Bebauungsplan selbst bewältigt werden. Der Auffassung, der Gefahr der Agglomerationsbildung könne - mangels des erforderlichen Festsetzungsinstrumentariums im Bebauungsplan - „ nur auf der Genehmigungsebene (etwa auf der Grundlage des § 15 BauNVO) begegnet werden“ (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.; Hervorhebung durch den Senat), kann - von Zweifeln an der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO für diese Fälle abgesehen - nicht gefolgt werden.
37 
c) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die Auswirkungen einer Agglomeration nach Plansatz 2.4.3.2.5 i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.2 auch nicht wegen fehlender Umsetzungsfähigkeit unwirksam. Vielmehr lassen sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) wie gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht. Dies gilt auch dann, wenn Plansatz 2.4.3.2.5 so auszulegen sein sollte, dass die Gemeinden freie Hand für Agglomerationen unterhalb von insgesamt 800 qm Verkaufsfläche haben.
38 
aa) In Fällen handgreiflicher Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden hat die in diese Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde die Auswirkungen des im neu zu planenden Gebiet zulässigen Einzelhandels summierend zu ermitteln. Diese Ermittlungspflicht erwächst zum einen, wie der Senat entschieden hat, aus dem Abwägungsgebot. Die Erhebung solcher Auswirkungen gehört zum notwendigen „Abwägungsmaterial“, um die Vereinbarkeit mit den „einfachen“ (§ 1 Abs. 1 BauGB) oder „qualifizierten“ (§ 2 Abs. 2 BauGB) Belangen der Nachbargemeinde prüfen zu können (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.). Zum anderen bedarf es solcher gutachtlicher Ermittlungen aber auch im Hinblick auf das gesetzliche Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, zumal dann, wenn - wie hier - massive Einwände nicht nur von der Nachbargemeinde, sondern vor allem auch vom Regionalverband und der höheren Raumordnungsbehörde erhoben werden. Die erforderlichen Erhebungen haben sich auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels in Bezug auf die jeweils berührten Raumordnungsziele (Konzentrations- und das Kongruenzgebot, ggf. aber auch Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot) zu erstrecken. Geht es - wie hier - um Konflikte mit dem Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot, so sind - je nach konkreter Ausgestaltung beider Planziele im Regionalplan - der Einzelhandelsbesatz der Standort- und der Nachbargemeinde nach Sortimenten und Verkaufsflächen zu erheben und dem sind die nach der beabsichtigten Planung möglichen Einzelhandelsnutzungen zuzuschlagen und rechtlich zu bewerten. Ergeben sich bei dieser Bewertung aufgrund deutlich überhöhter Sortimentsarten oder Sortimentsflächen in der Standortgemeinde erhebliche Kaufkraft- und Umsatzüberdeckungen zu Lasten der zentralisierten Gemeinde - hier mit dem Ergebnis eines eindeutigen Verstoßes gegen das Zentrale-Orte-Prinzip in seiner Regel-Ausnahme-Ausprägung nach Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 oder gegen das in Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 ausgeformte Kongruenzgebot - oder sind wesentliche negative Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Nachbargemeinde anzunehmen, ist die Einzelhandelsplanung hinsichtlich der „überschießenden“ Betriebstypen, Betriebsgrößen oder Sortimente einzuschränken oder die Zulassung von Einzelhandel hat äußerstenfalls ganz zu unterbleiben. Zur Klarstellung bemerkt der Senat, dass eine gleiche Pflicht zur Folgenprüfung und ggfs. zum Verzicht auf Einzelhandelsstandorte auch der höher zentralisierten Gemeinde obliegt, um die auch für sie aus dem Konzentrations- und Kongruenzgebot erwachsenen Pflichten im Verhältnis zur kleineren Nachbargemeinde einzuhalten; auf die Einhaltung dieser Gebote kann sich die Nachbargemeinde, wie dargelegt, nach § 2 Abs. 2, 2. Halbs. BauGB, auch berufen.
39 
bb) Mit dieser Ermittlungs- und Bewertungspflicht und der daraus folgenden Einschränkung der Zulassung von Einzelhandel wird der Standortgemeinde wirtschaftlich oder rechtlich nichts Unmögliches oder Unzumutbares abverlangt. Die relevanten Parameter zur Beurteilung, ob ein Bebauungsplan für Einzelhandel gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, lassen sich mit vertretbarem Aufwand durch eine Auswirkungsanalyse eines Marktforschungsinstituts erheben und bewerten. Dies zeigt beispielhaft das im vorliegenden Verfahren - freilich im Auftrag der Antragstellerin - erstellte Gutachten der GMA vom November 2007. Dieses Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen eines im Plangebiet (GEe) grundsätzlich möglichen - und so konkret geplanten (Bauvorbescheidsanträge) und den Vorstellungen der Antragsgegnerin entsprechenden - Fachmarktzentrums aus vier eigenständigen und jeweils nicht großflächigen Fachmärkten auseinander und kommt zum Ergebnis, dass diese Auswirkungen denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne Weiteres entsprechen. Es wäre unschwer möglich, diese Auswirkungsanalyse auch auf sonstige im Plan rechtlich zulässige und bei realistischer Betrachtung auch tatsächlich umsetzbare Sortimentstypen zu erweitern.
40 
cc) Zum Schutz der Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) des Regionalplans gegen deren Verletzung durch Agglomeration mehrerer räumlich konzentrierter nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in einem Plangebiet nach Maßgabe des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) steht der planenden Gemeinde ein ausreichendes bundesrechtliches Regelungsinstrumentarium zur Verfügung. Als Baugebiete mit Einzelhandelsschwerpunkt sind dabei insbesondere Gewerbegebiete in den Blick zu nehmen. Denn Einzelhandelsbetriebe unter der Großflächigkeitsschwelle sind Prototypen der dort zulässigen und vorwiegend unterzubringenden nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Je nach Größe, Beschaffenheit und Umfeld können im Einzelfall aber auch in anderen Baugebietstypen mit allgemein zulässigem Einzelhandel agglomerationsrelevante Auswirkungen auftreten. Bei Anwendung der Regelungsinstrumente ist nach Grob- und Feinsteuerung wie folgt zu differenzieren: Sollte sich im äußersten Fall Einzelhandel jeder Art wegen bereits bestehenden deutlichen Überbesatzes der Standortgemeinde in allen Sortimenten als mit dem Konzentrations- oder Kongruenzgebot unvereinbar erweisen, wäre die Nutzungsart „Einzelhandel“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO im Gewerbegebiet insgesamt auszuschließen oder könnte - in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen - für ausnahmsweise zulässig erklärt werden. Die Zweckbestimmung des Gebiets bliebe auch dann ohne weiteres noch gewahrt. Sollte sich der Verstoß gegen Ziele der Raumordnung nur auf bestimmte Sortimente beziehen - vorliegend kämen im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Sortimente der Grund-/Nahversorgung, im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 aber auch sonstige zentrenrelevante sowie „überschießende“ nicht zentrenrelevante Sortimente in Betracht (vgl. Anlage zum Einzelhandelserlass) -, könnte dem über § 1 Abs. 9 BauNVO Rechnung getragen werden, der solche sortimentsbezogenen Einzelhandelstypen (Anlagetypen) erfasst. Denkbar sind freilich auch Konstellationen, in denen bestimmte agglomerierte Einzelhandelssortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die Planziele der Plansätze 2.4.3.2.2/ 2.4.3.2.5 verstoßen.
41 
Diese Fälle lassen sich, wie der Antragsgegnerin zuzugeben ist, allein über § 1 Abs. 9 BauNVO nicht lösen. Denn diese Vorschrift lässt eine Ausdifferenzierung nur für „Anlagetypen“ des Einzelhandels, d.h. für abstrakt bestimmte oder bestimmbare Unterarten des Einzelhandels zu, die ebenfalls unter Berücksichtigung ortsüblicher Besonderheiten - den marktüblichen Gegebenheiten entsprechen müssen. Anlagen- und einzelfallbezogene Regelungen oder die „Erfindung“ marktunüblicher Anlagetypen sind im Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28). Einen verallgemeinerungsfähigen Anlagentyp des „kongruenz- bzw. konzentrationskonformen“ Einzelhandelsbetriebs gibt es aber weder generell, noch lässt er sich aus den örtlichen Verhältnissen bei der Antragsgegnerin als Betriebstypus herausdestillieren. Vielmehr hängt die Kongruenz- bzw. Konzentrationsverträglichkeit ausschließlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Auch trägt die Begrenzung einer höchst zulässigen Verkaufsfläche die Umschreibung eines bestimmten Anlagetyps nicht gleichsam in sich, sondern muss nachgewiesen werden (zu alldem vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 ff.; Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - BauR 2009, 1102 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 BauNVO Rn. 102 f.). Desgleichen wäre, worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist, die Festsetzung baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenobergrenzen im gesamten Gewerbegebiet zur Steuerung des Einzelhandels wegen insofern fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig und dies selbst in Sondergebieten, bei deren Ausweisung die Gemeinden freier sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = BauR 2008, 1273 ff.; Urteil d. Senats vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 [Ls]) sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.).
42 
Die vorstehend aufgezeigten Regelungslücken lassen sich indessen durch andere Festsetzungen derart füllen, dass den raumordnungsrechtlichen Vorgaben jedenfalls mittelbar in einer dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB genügenden Zielgenauigkeit entsprochen werden kann. Dabei sind insbesondere auch die vielfältigen horizontalen und vertikalen Kombinationsmöglichkeiten nutzbar zu machen. So kann das Baugebiet (hier das Gewerbegebiet) insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO). Auch geschoß- und anlagenteilbezogene Differenzierungen für das gesamte Gewerbegebiet oder Teile hiervon sind möglich (§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO). Die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen lassen sich über die Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen in Verbindung mit einer höchstzulässigen Ausnutzbarkeit nach Grund- und/oder Geschossfläche erreichen. Mit diesen Parametern lassen sich gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen zwar nicht quadratmeterscharf, aber doch noch in einer für die Einhaltung der Raumordnungsziele ausreichenden Größenordnung steuern. Denn gerade das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot belassen Spielräume. Solche Spielräume sind zum Schutz der kommunalen Planungshoheit und abhängig vom jeweiligen Abstraktionsgrad der Ziele der Raumordnung auch geboten und ihrer Ausschöpfung ist Raum zu geben. So sind agglomerierte Einzelhandelsbetriebe mit den Wirkungen nach Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) erst dann mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 Satz 1 Regionalplan i.V.m. Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002) und sind Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nicht-zentralen Gemeinden nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Regionalplan). Diese Korridore dürfen die Gemeinden voll ausnutzen, wobei diesem Maßstab Rechnung tragende Begrenzungsregelungen auch dann möglich sind, wenn - wie die Antragsgegnerin meint - die Agglomerationsregelung nach Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans erst eingreift, wenn im Plangebiet mehrere Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche über 800 qm zulässig sind. Durch Gliederung des Plangebiets - mit der Zulassung von Einzelhandel etwa nur in einem kleineren Teil - in Kombination mit dem Zuschnitt des Baufensters und gegebenenfalls Festsetzungen zur Geschossfläche - ließe sich, falls gewollt, eine Begrenzung auf Betriebe jedenfalls in der Größenordnung unterhalb der Großflächigkeit erreichen.
43 
Eine andere, vom Senat im Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 (LS) aufgezeigte Möglichkeit bestünde darin, ein Sondergebiet für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb (hier etwa ein Fachmarktzentrum) festzusetzen und diesen Betrieb dann in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen.
44 
3. Den nach alldem wirksamen und auch umsetzungsfähigen Planzielen der Plansätze 2.4.3.2.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans wird der Bebauungsplan „Offenau-Süd-Erweiterung“ mit seinen derzeitigen Festsetzungen zum Einzelhandel jedenfalls im Gewerbegebiet nicht gerecht. Er ist daher wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam (a.) und diese Unwirksamkeit erfasst auch die übrigen Planteile (b.).
45 
a) Das an zentraler Stelle des Plangebiets in unmittelbarer Nähe zur B 27 und direkt gegenüber dem Gewerbegebiet „Talweg“ gelegene streitige eingeschränkte Gewerbegebiet umfasst eine überbaubare Fläche von insgesamt ca. 6.500 qm im südlichen und von knapp 600 qm im nördlichen Teil. Bei voller Ausschöpfung der GRZ von 0,8 können zulässige gewerbliche Nutzungen in einer erheblichen Größenordnung und mit mehreren Betriebsstätten untergebracht werden. Im Plangebiet zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, sofern sie nur das Wohnen nicht wesentlich stören. Zu dieser Kategorie mischgebietsverträglichen Gewerbes gehören typischerweise auch Betriebe des Einzelhandels jeglichen Typs und jeglichen Sortiments, sofern sie nicht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO kern- oder sondergebietspflichtig sind, d.h. ihre Verkaufsfläche die Großflächigkeitsschwelle von (etwa) 800 qm nicht überschreitet oder von ihnen trotz einer Schwellenüberschreitung - bei der dargestellten isolierten Würdigung nach betriebs- und vorhabenbezogenen Maßstäben - keine oder nur unwesentliche nachteilige Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgehen. Innerhalb dieses für alle Sortimente unbeschränkt offenen Nutzungsrahmens sind grundsätzlich Einzelhandelsbetriebe jeglichen Angebotszuschnitts realisierbar mithin auch Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels, Lebensmitteldiscounter mit beliebigem Randsortiment sowie mehrere Fachmärkte mit unterschiedlichsten Sortimenten bzw. Sortimentsmischungen innenstadt-, zentren- oder nahversorgungsrelevanter Art (zu diesen Sortimentsgruppen vgl. Urteil des Senats vom 30.01.2006 - 3 S 1259/05 -, VBlBW 2006, 93 ff. sowie die Anlage zum Einzelhandelserlass). Die Belegung mit so umschriebenem Einzelhandel ist nicht etwa theoretischer Natur, sondern war wesentliches Ziel des Bebauungsplans. Dem Gemeinderat ging es u.a. darum, die Nachfrage für zwei Fachmärkte unmittelbar an der B 27 zu befriedigen. Eine erweiterte Bauvoranfrage eines Projektentwicklers für eigenständige Fachmärkte auf der südlichen Fläche wurde kurz nach Inkrafttreten des Bebauungsplans am 15.03.2007 gestellt. Nach den am 17.07.2007 modifizierten Plänen handelt es sich um einen Zoo- und einen Schuhfachmarkt mit jeweils 445 qm Verkaufsfläche sowie einen Drogeriefachmarkt mit 790 qm und einen Textilfachmarkt mit 700 qm Verkaufsfläche. Die Gesamtverkaufsfläche aller vier Märkte liegt bei 2.380 qm, hinzu kommen noch 570 qm an „Nebenflächen“. Ein weiterer kleinerer bis mittlerer Einzelhandelsbetrieb wäre auch im nördlichen Gewerbegebietsteil - ggf. unter Inanspruchnahme eines Teils des angrenzenden Mischgebiets - möglich. Alle vier Fachmärkte sind zumindest regelmäßig zentren- und nahversorgungsrelevant (vgl. die Sortimentsgruppen des Einzelhandelserlasses). Möglich im Plangebiet sind aber auch sonstige zentren- und nahversorgungsrelevante Märkte (etwa: Unterhaltungselektronik, Sportartikel, Spielwaren) wie auch nicht zentrenrelevante Bau-, Garten- oder Möbelmärkte.
46 
b) Mit dieser uneingeschränkten Bandbreite von Einzelhandelsnutzungen und einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von nahezu 3.000 qm erfüllt der Bebauungsplan die Voraussetzungen einer Agglomeration i.S. von Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans. Er lässt mehrere selbständige und je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in enger standortgünstiger räumlicher Konzentration zu. Die Obergrenze einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von (etwa) 800 qm wird um ein Vielfaches überschritten. Von den zulässigen Betrieben in ihrer Häufung können je nach Sortimentsart- und -umfang zweifelsfrei erhebliche raumordnerische - d.h. sowohl raum- als auch regionalbedeutsame (überörtliche) - Wirkungen ausgehen, die denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet gleichkommen. Dies ergibt sich überzeugend aus den Erhebungen des CIMA-Gutachtens von 2005 sowie vor allem aus den Aussagen des GMA-Gutachtens von 2007. Das CIMA-Gutachten ist zwar aus Anlass der Verlagerung und Erweiterung des bestehenden großflächigen Lebensmitteldiscounters aus dem Plangebiet „Talweg“ (Verkaufsfläche ca. 1.000 qm) in das jetzige Plangebiet (Verkaufsfläche ca. 1.300 qm) erstellt worden. Ihm sind aber auch wichtige Aussagen zur Kaufkraft in anderen Sortimenten zu entnehmen, die im Verhältnis zur Kaufkraft im überörtlichen Umgebungsbereich bescheiden ausfällt (S. 14 Tabelle 2). Für den Sortimentsbereich Lebensmittel (Food) wird festgehalten, dass das Kongruenzgebot bereits durch den bestehenden ...-Markt mit 1.000 qm Verkaufsfläche nicht eingehalten wird bzw. bei der speziellen Standortlage (Berufspendler auf der B 27) zwangsläufig nicht eingehalten werden kann, weil gut die Hälfte der Kunden - und damit deutlich mehr als die im Einzelhandelserlass bestimmten 30 % - von außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin stammen. Bei einer Erweiterung des Marktes sei eine überörtliche Versorgungsfunktion vorprogrammiert, wenngleich die Marktausstrahlung u.a. auf das Gebiet der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Wettbewerbsentwicklung begrenzt sei.
47 
Demgegenüber erfasst das GMA-Gutachten ein wesentlich breiteres Sortimentsspektrum außerhalb des Lebensmitteleinzelhandels. Der Senat hält das auch von der Antragsgegnerin nicht beanstandete Gutachten für überzeugend. Das Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen der konkret als Bauvoranfragen eingereichten und oben dargestellten vier Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.380 qm auseinander, die nur eine Variante der vielfältigen Agglomerationsmöglichkeiten im Plangebiet darstellt. Der Gutachter weist darauf hin, dass sich im Gewerbegebiet „Talfeld“ östlich des Plangebiets schon jetzt eine Reihe von Einzelhandelsbetrieben befinden, unter anderem ein großflächiger Lebensmitteldiscounter, ein Textildiscounter und ein großflächiger Schuhmarkt. Anschließend wird überzeugend belegt, dass die Umsätze der im Plangebiet projektierten Märkte jeweils nur zu geringen Teilen innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin mit ihren nur etwa 2.700 Einwohnern (Zone 1), ganz überwiegend aber außerhalb im Bereich ... ... (Zone 2) und im Bereich der Antragstellerin (Zone 3) erzielt werden (vgl. Zonenplan Karte 3 sowie Tabellen 4 bis 7, S. 28-31). Die Umsatzverteilungen wirken sich insbesondere gegenüber den innerstädtischen relevanten Anbietern in der Stadt ... ... und in der Innenstadt der Antragstellerin aus. Bei der Antragstellerin wird auf die hohen Umverteilungsquoten im Bereich Drogeriewaren und Schuhe hingewiesen, die städtebauliche Auswirkungen auf die Stadtmitte im Sinne von Leerständen ausüben können. Auch im Textilsektor werden starke Beeinträchtigungen des vorhandenen Fachmarkts auf Gemarkung der Antragstellerin attestiert. Insgesamt werden für die zentrale Versorgungslage der Antragstellerin aufgrund der Angebotsüberschneidungen wesentliche Beeinträchtigungen erwartet. Insbesondere in den Bereichen Drogeriewaren und Schuhe, teilweise auch im Bereich Bekleidung werden negative Umverteilungsquoten errechnet, die deutlich oberhalb der 10 %-Schwelle für zentrenrelevante Sortimente liegen. Durch die deutliche Überschreitung dieses Schwellenwerts wird auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zentraler Orte im Sinne des Einzelhandelserlasses gerechnet (vgl. zusammenfassende Bewertung Nr. 2.3.5, S. 37-39). Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass damit zugleich auch das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt werde. Die Umsatzverteilungen im Unterzentrum der Antragstellerin und den benachbarten Kleinzentren ... ... und ... lägen im Bereich Schuhe zwischen 25 und 26 %, aber auch im Bereich Drogeriewaren deutlich über dem Schwellenwert von 10 %. Ferner werde das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot verletzt. Der Einzugsbereich der vier Fachmärkte überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin bei weitem. Die Überschreitung liege ganz erheblich über dem die Wesentlichkeitsschwelle markierenden Faktor von 30 %. Schon die Lage des Vorhabens an der B 27 verdeutliche, dass hier vor allem auf die (motorisierte) Kundschaft der benachbarten zentralen Orte und der Umlandgemeinden abgestellt werde. Im abgegrenzten Einzugsgebiet stammten ca. 8 % der Einwohner aus dem Gebiet der Antragsgegnerin und ca. 92 % aus dem überörtlichen Einzugsgebiet und der gesamte Umsatz der Fachmärkte stamme zu über 80 % aus dem übergemeindlichen Einzugsgebiet sowie aus Bereichen darüber hinaus. Das Planobjekt würde eine ihm nicht zukommende Versorgungsfunktion für Verbraucher über die Gemeindegrenzen hinaus übernehmen, die so regionalplanerisch nicht vorgesehen sei. Damit würden die zentralen Orte (die Kleinzentren ... und ... ... sowie das Unterzentrum ... ...) von dem Vorhaben tangiert. Eine Versorgungslücke bestehe aufgrund des vorhandenen Angebots derzeit nicht. Die Ausstattung der Antragsgegnerin als nicht zentraler Ort liege bereits heute deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das umfassende Gutachten Bezug genommen.
48 
c) Daraus folgend liegt auf der Hand, dass der Bebauungsplan mit seinen weitreichenden Möglichkeiten für mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments gegen die Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 verstößt. Die durch den Bebauungsplan ermöglichte regional bedeutsame Einzel-handelsagglomeration verstößt gegen das Konzentrationsgebot und das Kongruenzgebot in Abs. 1 und Abs. 2 des Plansatzes. Denn derartige regional bedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte sind danach nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) zulässig. Ausnahmsweise dürfen solche Einzelhandelsgroßprojekte in nicht-zentralen Gemeinden wie der Antragsgegnerin nur zur Sicherung der Grundversorgung zugelassen werden. Weitere Voraussetzung ist, dass der Absatz im Bereich dieser Grundversorgung nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Beide Voraussetzungen für eine solche Ausnahme sind nach Vorstehendem eindeutig nicht erfüllt. Auf die Ausnahmeregelung für großflächigen Einzelhandel wegen Zusammenwachsens mit der Antragstellerin als Unterzentrum (Plansatz 3.3.7. Satz 2, 2. Spiegelstrich) kann die Antragsgegnerin sich nicht berufen. Eine Konfliktlösung der agglomerationsrelevanten Auswirkungen wäre auf der Genehmigungsebene nicht zuverlässig möglich. Der Weg über § 15 BauNVO, wonach der Gebietseigenart (Gewerbegebiet) im Einzelfall nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widersprechende Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden könnten, erscheint nicht gangbar (anders allerdings ohne nähere Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -). Die Gebietseigenart als Gewerbegebiet kann nur durch städtebauliche, an § 8 BauNVO anknüpfende Belange beeinträchtigt werden; gleiches gilt auch für das § 15 BauNVO vorgelagerte Merkmal der Gebietsverträglichkeit, welches auf die (abstrakte) städtebauliche Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 BauNVO abstellt. Belange der Raumordnung dürften in beiden Fällen nicht dazugehören.
49 
Dass bei einer Neuplanung im Plangebiet Einzelhandel, beschränkt auf bestimmte Sortimente, ganz oder teilweise zugelassen werden kann, erscheint - je nach dem Ergebnis von Ermittlungen - keinesfalls ausgeschlossen. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht der Senat insofern aber von Anmerkungen ab.
50 
4. Die Unwirksamkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets zieht auch die Unwirksamkeit der übrigen Baugebietsflächen nach sich. Die einzelnen Baugebiete sind jedenfalls in immissionsrechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und abgestimmt. Es mag sein, dass die Festsetzung etwa des Wohngebiets ohne den nichtigen Teil noch eine städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 BauGB bewirken könnte. Jedoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel dieses Wohngebiet und das Mischgebiet mit gleichen räumlichen und sachlichen Festsetzungen ausgewiesen hätte (zu diesen Grundsätzen zur Teilbarkeit von Bebauungsplänen vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067).
51 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
52 
Die Revision war zuzulassen. Der Frage, ob die Agglomerationsregelung für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nach Plansatz 2.4.3.2.5 in Verbindung mit Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans Heilbronn - Franken ein wirksames, insbesondere mit Mitteln des Bauplanungsrechts umsetzbares Ziel der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG darstellt, kommt grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.
53 
Beschluss vom 15. September 2010
54 
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004).
55 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 4 Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung

(1) Bei

1.
raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen,
2.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen,
3.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen,
sind Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden. Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt.

(2) Bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts sind die Erfordernisse der Raumordnung nach den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen.

(3) Bei Genehmigungen über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von Personen des Privatrechts nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind die Ziele der Raumordnung zu beachten sowie die Grundsätze der Raumordnung und die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 3 Begriffsbestimmungen

(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind

1.
Erfordernisse der Raumordnung:Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung und sonstige Erfordernisse der Raumordnung;
2.
Ziele der Raumordnung:verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums;
3.
Grundsätze der Raumordnung:Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen; Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden;
4.
sonstige Erfordernisse der Raumordnung:in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen;
5.
öffentliche Stellen:Behörden des Bundes und der Länder, kommunale Gebietskörperschaften, bundesunmittelbare und die der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts;
6.
raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen:Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel;
7.
Raumordnungspläne:zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne nach den §§ 13 und 17.

(2) Werden die Begriffe nach Absatz 1 Nr. 1 bis 4 in anderen Bundesgesetzen verwandt, sind sie, soweit sich aus diesen Bundesgesetzen nicht etwas anderes ergibt, im Sinne von Absatz 1 auszulegen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 15. Nov. 2012 - 8 S 2525/09

Tenor

Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Absatz 1 des Regionalplans des Verbands Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 wird für unwirksam erklärt.

Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Landesentwicklungsplan 2002 Baden-Württemberg (Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002, GBl. S. 301) - LEP 2002 - strukturiert das Land in Verdichtungsräume, Randzonen um die Verdichtungsräume sowie Ländlichen Raum und legt ein Zentrale-Orte-System und insoweit bestimmte Ober- und Mittelzentren sowie zentralörtliche Verflechtungsbereiche (Mittelbereiche) fest. Die Antragstellerin ist eine Stadt im Landkreis Esslingen. Sie gehört zum Verdichtungsraum Stuttgart und zum Mittelbereich Kirchheim (Mittelzentrum Kirchheim unter Teck). Der Regionalplan weist sie als Kleinzentrum aus. Der Antragsgegner ist u.a. Träger der Regionalplanung für die Gebiete der Landeshauptstadt Stuttgart sowie der Landkreise Böblingen, Esslingen, Göppingen, Ludwigsburg und Rems-Murr-Kreis mit dem Oberzentrum Stuttgart und vierzehn Mittelzentren (Region Stuttgart). Die landesweit bevölkerungsreichste Region Stuttgart gehört weitgehend zum Verdichtungsraum Stuttgart.
2 
Der Landesentwicklungsplan 2002 legt im Kapitel "3.3 Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen“ Ziele und Grundsätze der Raumordnung über Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte und insoweit insbesondere fest:
3 
"3.3.7 Z
Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sollen sich in das
zentralörtliche Versorgungssystem einfügen; sie dürfen in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden.
Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn
                 
        
- dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder
        
- diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind.
                 
Z       
Hersteller-Direktverkaufszentren als besondere Form des großflächigen Einzelhandels sind grundsätzlich nur in Oberzentren zulässig.
                 
3.3.7.1 Z
Die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte soll so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich
überschreitet. Die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte dürfen nicht wesentlich
beeinträchtigt werden.
                 
3.3.7.2 Z
Einzelhandelsgroßprojekte dürfen weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihre Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der
Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen,
errichtet oder erweitert werden. Für nicht zentrenrelevante Warensortimente kommen auch städtebauliche Randlagen in Frage.
                 
3.3.7.3 G
Neue Einzelhandelsgroßprojekte sollen nur an Standorten realisiert werden, wo sie zeitnah an den öffentlichen Personennahverkehr angeschlossen werden können.
                 
3.3.7.4 G
Die Festlegung von Standorten für regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den Regionalplänen soll vor allem auf Grund eines regionalen
Entwicklungskonzepts vorgenommen werden. Als Teil einer integrierten städtebaulichen Gesamtplanung soll auf der Grundlage von regional abgestimmten
Einzelhandelskonzepten eine ausgewogene Einzelhandelsstruktur erhalten oder angestrebt werden."
4 
In der Begründung dazu heißt es, soweit hier von Bedeutung:
5 
"Die genannten Einzelhandelsgroßprojekte entsprechen den in § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung aufgeführten Vorhaben. Hierzu wird auf den Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 (GABl. S. 290) verwiesen.
        
Einzelhandelsgroßprojekte können bei falscher Standortwahl und Größenordnung das zentralörtliche Versorgungssystem, die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung und die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne nachteilig beeinflussen. Deshalb ist es notwendig, durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit derartiger Vorhaben hinzuwirken. Dazu dienen die Vorgaben für Standortgemeinden entsprechend ihrer zentralörtlichen Versorgungsfunktion, zu den Auswirkungen eines Einzelhandelsgroßprojekts und zum Standort innerhalb der Gemeinde. Die Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, ihre Bauleitpläne an diese Ziele der Raumordnung anzupassen.
        
Einzelhandelsgroßprojekte sind in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig. Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden.
        
Auf Grund der stetig rückläufigen Zahl von flächenmäßig kleineren Lebensmittelgeschäften müssen zunehmend Lebensmittelsupermärkte mit Vollsortiment die Aufgabe der verbrauchernahen Grundversorgung übernehmen. Die ökonomische Entwicklung im Lebensmitteleinzelhandel führt jedoch zu einem erhöhten Flächenbedarf, der bei Neuansiedlungen meist oberhalb der Regelvermutungsgrenze des § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung liegt. Zur Sicherung einer verbrauchernahen Grundversorgung vor allem mit Lebensmitteln ist es deshalb erforderlich, von der sonst geltenden Bindung an Zentralitätsstufen abzuweichen und ausnahmsweise auch Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion als Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe vorzusehen.
        
Insbesondere im Verdichtungsraum haben die hohe Siedlungsdichte und die damit verbundene Entwicklung von zahlreichen neuen "Versorgungszentren" sowohl zu einer gegenseitigen Überlagerung zentralörtlicher Funktionen beigetragen als auch zu einer Mehrfachorientierung im Versorgungsverhalten der Bevölkerung geführt. Deshalb kommen im Verdichtungsraum ausnahmsweise auch Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion als Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe in Betracht, wenn sie mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- und Unterzentren zusammengewachsen sind. Die Standorte in den Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion sollen dann in den zusammengewachsenen Siedlungsbereichen liegen.
[...] 
Nach § 8 Abs. 3 Satz 2 des Landesplanungsgesetzes sind in den Regionalplänen gebietsscharf Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte auszuweisen, soweit diese regionalbedeutsam sind. Dabei sollen regionale und kommunale Entwicklungskonzepte für den Einzelhandel dazu beitragen, das Nebeneinander von großflächigem Einzelhandel und Facheinzelhandel vorausschauend raum- und stadtverträglich zu steuern."
6 
Der Regionalplan des Antragsgegners vom 22.07.1998 in der Fassung einer Teiländerung vom 13.03.2002 legte im Kapitel 2.7 ebenfalls Ziele und Grundsätze der Raumordnung über Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte und im Plansatz 2.7.2 Abs. 1 insoweit insbesondere fest:
7 
"2.7.2 (Z)
Großflächige Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren, und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO 1990, die überörtliche Wirkungen entfalten (Einzelhandelsgroßprojekte), sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig."
8 
Im Juli 2005 beschloss die Regionalversammlung, den Regionalplan im Kapitel 2.7 durch Änderung des Plansatzes 2.7.2 und Einfügung eines neuen Plansatzes 2.7.11 über Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben fortzuschreiben. Die Antragstellerin und andere Gemeinden rügten die beabsichtigte Streichung des Nebensatzes "die überörtliche Wirkungen entfalten" im Plansatz 2.7.2 Abs. 1 und machten geltend, der neue Plansatz 2.7.11 sei in der Bauleitplanung nicht realisierbar. Am 09.07.2008 beschloss die Regionalversammlung die Teilfortschreibung als Satzung. Das Wirtschaftsministerium erklärte sie mit Genehmigung vom 10.11.2008 für verbindlich. Die Genehmigung wurde am 21.11.2008 im Staatsanzeiger öffentlich bekannt gemacht.
9 
Am 19.11.2009 hat die Antragstellerin beim erkennenden Gerichtshof beantragt, die Teilfortschreibung vom 09.07.2008 für unwirksam zu erklären.
10 
Am 19.10.2010 erklärte das Wirtschaftsministerium eine von der Regionalversammlung am 22.07.2009 als Satzung beschlossene Gesamtfortschreibung des Regionalplans für verbindlich. Der Regionalplan legt nun im Unterkapitel 2.4.3.2 Ziele und Grundsätze der Raumordnung über Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte sowie für Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben fest, die mit den Plansätzen im Kapitel 2.7 des Regionalplans nach der Teilfortschreibung vom 09.07.2008 weitgehend identisch sind. Insoweit lauten die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) und 2.4.3.2.8 (Z), soweit hier von Bedeutung:
11 
"2.4.3.2.2 (Z) Standorte für
Einzelhandelsgroßprojekte
und Veranstaltungszentren
(1) Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren und sonstige Handelsbetriebe für Endverbraucher mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 m²
(Einzelhandelsgroßprojekte), sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig.
        
        
        
(2) Verkaufsflächenumfang und Einzugsbereich entsprechender Einrichtungen sind insbesondere auf die Einwohnerzahl des Zentralen Ortes und
dessen Verflechtungsbereichs abzustimmen. Hersteller-Direktverkaufszentren/Fabrik-verkaufszentren sind als Einkaufszentren zu behandeln und
nur im Oberzentrum vorzusehen. Bei Einzugsbereichen, die nicht wesentlich über einen Mittelbereich hinausgehen kommen hierfür auch Mittelzentren
in Betracht.
        
        
        
(3) Die Funktionsfähigkeit des zentralörtlichen Siedlungs- und Versorgungskerns der Standortgemeinde und anderer Zentraler Orte sowie die
verbrauchernahe Versorgung dürfen dabei nicht beeinträchtigt werden.
        
        
        
(4) Einzelhandelsgroßprojekte, die ausschließlich der Grundversorgung der Einwohner dienen und keine schädliche Wirkungen erwarten lassen,
insbesondere auf die zentralörtlichen Siedlungs- und Versorgungskerne und die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung anderer Gemeinden oder
deren Ortskerne, sind auch in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion zulässig. Für die vorgenannten Einzelhandelsgroßprojekte
gelten die Plansätze 2.4.3.2.3 bis 2.4.3.2.5 nicht. Ausschließlich der Grundversorgung dienen Einzelhandelsgroßprojekte, deren Sortiment
Nahrungs- und Genussmittel einschließlich Getränke sowie Drogerieartikel umfasst; sonstige Waren dürfen nur als Nebensortiment auf nicht mehr
als 10 % der Verkaufsfläche angeboten werden.
        
[...] 
12 
2.4.3.2.8 (Z) Räumliche
Konzentration von
Einzelhandelsbetrieben
(Agglomeration)
(1) Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben sind in den Ortskernen aller Gemeinden zulässig. Wird ein Bauleitplan aufgestellt oder
geändert, dessen Geltungsbereich den Ortskern ganz oder teilweise erfasst, so darf die hiernach zulässige Agglomeration von
Einzelhandelsbetrieben keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten, insbesondere auf die zentralörtlichen Versorgungskerne,
die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung anderer Gemeinden oder deren Ortskerne. Ansonsten gelten für Agglomerationen von
Einzelhandelsbetrieben die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) bis 2.4.3.2.6 (Z) entsprechend.
        
        
        
(2) Eine Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben entsteht, wenn räumlich nahe beieinander liegend mehrere Einzelhandelsbetriebe errichtet
werden, zu einem bestehenden Einzelhandelsbetrieb ein oder mehrere neue Einzelhandelsbetriebe hinzu treten oder bestehende
Einzelhandelsbetriebe erweitert oder umgenutzt werden, so dass die Summe der Verkaufsflächen der räumlich nahe beieinander
liegenden Einzelhandelsbetriebe größer als 800 m2 ist. Räumlich nahe beieinander liegen Einzelhandelsbetriebe, wenn die Luftlinie
zwischen den Gebäudezugängen nicht länger als 150 m ist."
13 
Weitere Plansätze legen zulässige Standorte anhand der Zentrenrelevanz von Sortimenten (2.4.3.2.3 (Z)), Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte (2.4.3.2.4 (Z)) sowie Grundsätze über Ergänzungsstandorte (2.4.3.2.5 (G)) und über Anforderungen zur Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr (2.4.3.2.6 (G) fest. Die Genehmigung des Wirtschaftsministeriums wurde am 12.11.2010 im Staatsanzeiger öffentlich bekannt gemacht. Gleichzeitig traten frühere Satzungen zur Fortschreibung oder Änderung des Regionalplans außer Kraft.
14 
Am 09.12.2010 hat die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag geändert. Sie beantragt nunmehr,
15 
die Plansätze 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2.4.3.2.8 im Regionalplan des Verbands Region Stuttgart vom 22.07.2009 für unwirksam zu erklären.
16 
Die Antragsänderung sei sachdienlich. Die Antragsbefugnis folge daraus, dass die Plansätze ihre nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Planungshoheit verletzen könnten. Plansatz 2.4.3.2.2 Z Abs. 1 verstoße gegen § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. Satz 1 LplG, weil er mit der bloßen Anknüpfung an eine bestimmte Verkaufsfläche auch nicht regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte ohne überörtlich schädliche Wirkungen i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO erfasse. Denn nicht jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb sei per se regionalbedeutsam. Außerdem sei Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 nicht nach § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO umsetzbar. Schließlich verstoße der als Muss-Vorschrift mit nur einer Ausnahme formulierte Plansatz 2.4.3.2.2 Z Abs. 1 gegen das als Sollvorschrift mit zwei ausdrücklich benannten Ausnahmen ausgestaltete Konzentrationsgebot im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002. Für eine "rettende" Auslegung "im Lichte" des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 sei kein Raum. Die Unwirksamkeit des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 bewirke die Unwirksamkeit aller darauf aufbauenden weiteren Plansätze. Die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.8 (Z) sei ungeachtet dessen unwirksam, weil sie mangels Regionalbedeutsamkeit nicht von § 11 Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 5 LplG gedeckt sei. Denn sie erfasse mit der bloßen Anknüpfung an eine Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 auch Agglomerationen kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne wesentliche Auswirkungen auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Zudem sei sie nicht aus dem Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 abzuleiten, der auf eine vergleichbare Regelung bewusst verzichte. Schließlich sei auch die Agglomerationsregelung in der Bauleitplanung nicht umsetzbar. Es sei nach § 1 BauNVO nicht möglich, festzusetzen, dass mehrere selbstständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration mit einer Luftlinie zwischen den Gebäudeeingängen von nicht mehr als 150 m als "Agglomeration" und mithin als großflächiger Einzelhandelsbetrieb i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 oder 2 BauNVO zu behandeln seien. Auch sei es nicht möglich, Baugebiete wie ein Gewerbe-oder Mischgebiet so zuzuschneiden, dass Agglomerationen i. S. dieses Plansatzes rechtlich zuverlässig verhindert werden könnten. Es sei unmöglich, im Umkreis von 150 m um die Tür eines Lebensmittelmarktes Gebäudezugänge anderer Betriebe abwägungsfehlerfrei auszuschließen, wenn ein solcher Zugang 150,01 m entfernt zulässig wäre. Das Raumordnungsrecht könne nicht rechtfertigen, dass auf einem Grundstück Einzelhandel zulässig sei, auf einem anderen aber nicht. Ein vollständiger Ausschluss des Einzelhandels greife unverhältnismäßig in die kommunale Planungshoheit und Art. 14 GG ein.
17 
Der Antragsgegner stimmt der Antragsänderung zu und beantragt,
18 
den Antrag abzuweisen.
19 
Er erwidert: Plansatz 2.4.3.2.2 Z Abs. 1 finde seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 1 bis 3 LplG. Für die Regionalbedeutsamkeit komme es nicht auf die erfassten Vorhaben, sondern die Festlegung an sich an. §§ 1, 9 BauGB und § 11 BauNVO regelten keine Vorgaben für die Raumordnung. Die Konzentrationsplanung sei auch i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG "erforderlich". Der Träger der Regionalplanung habe im Rahmen des Raumordnungsgesetzes, des Landesplanungsgesetzes und des Landesentwicklungsplans eine ähnliche Gestaltungsfreiheit wie Gemeinden nach § 1 Abs. 3 BauGB. Das festgelegte Ziel sei in der Bauleitplanung auch umsetzbar. Der sonstige rechtliche Rahmen sei eingehalten, insbesondere werde die Regel des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG rechtmäßig ausgeformt. Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 eröffne den Trägern der Regionalplanung insoweit einen Gestaltungsspielraum. Dafür sprächen bereits der offen gefasste Wortlaut des Plansatzes sowie dessen Begründung, soweit danach "durch landesplanerische Festlegungen" auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten hinzuwirken sei. Damit könnten nicht nur die Festlegungen des Landesentwicklungsplans selbst gemeint sein, weil dem Land außer dem Landesentwicklungsplan kein Instrument zur Einwirkung auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten zur Verfügung stehe. Das besäßen nur die Träger der Regionalplanung. Für deren Gestaltungsspielraum spreche auch, dass der Plansatz nicht zwischen Trägern der Regionalplanung und Gemeinden differenziere. Zudem wäre die in seiner Begründung betonte Aufgabe, durch "landesplanerische Festlegungen" auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten hinzuwirken, sinnentleert, wenn die Regionalplanung alle im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 festgelegten Ausnahmen in Betracht ziehen müsste und es letztlich an den Gemeinden läge, davon Gebrauch zu machen. Primärer Adressat dieses Plansatzes seien gerade nicht die Gemeinden, sondern die Träger der Regionalplanung. Das folge auch aus Wortlaut und systematischer Stellung des § 11 Abs. 2 LplG sowie Sinn und Zweck dieser Norm, die daran anknüpfe, dass die Ziele des übergeordneten Landesentwicklungsplans der nachgeordneten Regionalplanung einen Gestaltungsspielraum definierten. Es liege gerade in der Natur übergeordneter Landesplanung, dass sie nur Rahmenbedingungen setze. Die Versagung regionalplanerischen Gestaltungsspielraums widerspräche aber auch Sinn und Zweck des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002, "durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit solcher Vorhaben hinzuwirken". Die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.8 sei aus den vorgenannten Gründen ebenfalls nach § 11 Abs. 1 bis 3 LplG rechtmäßig. Insbesondere stehe ihr nicht entgegen, dass der Landesentwicklungsplan 2002 nichts Entsprechendes festlege. Die auf den Umkreis von 150 m abstellende Definition des Tatbestandsmerkmals "räumlich nahe beieinander liegend" diene der Rechtssicherheit. Die kommunale Planungshoheit werde nicht unverhältnismäßig eingeschränkt. Die Agglomerationsregelung sei in der Bauleitplanung umsetzbar.
20 
Dem Senat liegen Akten des Antragsgegners in den Verfahren zur Fortschreibung des alten Regionalplanes und zur Aufstellung des neuen Regionalplanes vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und die Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
A.
21 
Der nachgelassene Schriftsatz des Antragsgegners vom 09.11.2012 gibt keine Veranlassung zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Insoweit wird auf die nachfolgenden Gründe verwiesen.
B.
22 
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.) und teilweise begründet (II.).
I.
23 
Der zulässig geänderte (§ 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) Normenkontrollantrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch sonst zulässig.
24 
Der als Satzung festgestellte (§ 12 Abs. 10 LplG) Regionalplan des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann (BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 07.12.2009 - 3 S 1528/07 - juris und vom 15.07.2005 - 5 S 2124/04 - VBlBW 2005, 434 jeweils m.w.N.). Die Antragstellerin ist unabhängig davon, ob der Regionalplan sie in ihrem Recht der Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 LV) konkret beeinträchtigt, schon als Behörde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO). Denn sie hat den Regionalplan als Behörde nach § 1 Abs. 4 BauGB, § 4 Abs. 1 und 2 ROG sowie nach § 4 Abs. 1 und 2 LplG zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.03.1989 - 4 NB 10.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 38; VGH Baden-Württemberg, Urteil 15.07.2005, a.a.O. m.w.N.). Die einjährige Antragsfrist, die mit der Verbindlichkeit des Regionalplans durch Bekanntmachung der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums im Staatsanzeiger Baden-Württemberg (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 LplG) am 12.11.2010 zu laufen begann, ist durch die Antragsänderung vom 09.12.2010 gewahrt.
25 
Für den auf zwei bestimmte Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe (Einzelhandelsgroßprojekte)" des Regionalplans vom 22.07.2009 beschränkten Normenkontrollantrag besteht auch ein Rechtsschutzinteresse. Ob die angegriffenen Plansätze mit anderen Plansätzen dieses Unterkapitels in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und ihre Unwirksamkeit deshalb die Unwirksamkeit weiterer Plansätze zur Folge hätte, ist für das Rechtsschutzinteresse grundsätzlich unerheblich. Denn der Senat könnte den Regionalplan nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO auch über den gestellten Antrag hinaus in weiteren Plansätzen für unwirksam erklären, weil die Reichweite der objektiven Rechtskontrolle im Normenkontrollverfahren nicht zur Disposition des Antragstellers steht (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567 und Urteil vom 16.12.1999 - 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193, juris Rn. 15). Auch im Übrigen bestehen am Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin keine Zweifel (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 20.11.2003, a.a.O, juris Rn. 40).
II.
26 
Der Normenkontrollantrag ist begründet, soweit er Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans vom 22.07.2009 betrifft (1.), im Übrigen jedoch unbegründet (2.). Für die gerichtliche Kontrolle ist insoweit die bei Erlass des Regionalplans geltende Rechtslage maßgebend, also insbesondere das Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I 2008, 2986) - ROG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585), und ergänzend (§ 28 Abs. 3 ROG) das Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.07.2003 (GBl. S. 385) - LplG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 04.05.2009 (GBl. S. 185, 193).
27 
1. Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 ist unwirksam, weil er gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und damit zugleich gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG verstößt. (a)). Das hat zwar die Unwirksamkeit dieses Plansatzes, nicht aber weiterer Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge (b)).
28 
a) Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind Ziele der Raumordnung u.a. bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) zu beachten; eine gleichlautende Pflicht regelt § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG. Ausgehend davon hat ein Regionalplan die im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziele der Raumordnung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).
29 
aa) Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich abgestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten sie zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sie sich über diese aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003, a.a.O; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226). Insbesondere sind sie keiner weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe zugänglich (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 – BVerwGE 138, 301, juris Rn. 7). Um als Ziel i. S. des § 4 Abs.1 Satz 1 ROG eine Beachtungspflicht auszulösen, muss auf der Ebene der Raumordnung oder der Landesplanung allerdings zu einem Problemkreis eine verbindliche Letztentscheidung i. S. des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG getroffen worden sein. Dafür bedarf es einer Festlegung, die hinreichend konkret und bestimmt ist. Bereits aus der Formulierung muss sich ergeben, dass es sich um eine verbindliche Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht um eine bloße Anregung oder eine Abwägungsdirektive handelt, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch einen anderen Planungsträger zugänglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.06.1993 - 4 B 45.93 - juris Rn. 14). Verbindliche Handlungsanweisungen mit Letztentscheidungscharakter sind dabei nicht ausschließlich nach ihrem Wortlaut strikte landesplanerische Vorgaben, die als Muss-Vorschriften zwingend formuliert sind. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (§ 6 Abs. 1 ROG), so dass es kein förmliches Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erforderlich ist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen (BVerwG, Urteil vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 – BVerwGE 140, 54, juris Rn. 26 m.w.N.). Das Erfordernis abschließender Abwägung verlangt allerdings nicht, dass dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen bleibt. Denn der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357 m.w.N.).
30 
Festlegungen in Regionalplänen unterliegen ebenfalls der Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn ein Regionalplan ist als Raumordnungsplan (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 und 7 ROG) eine raumbedeutsame Planung einer öffentlichen Stelle i. S. dieser Vorschrift. Eine regionalplanerische Festlegung, die ein in einem landesweiten Raumordnungsplan (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 1 ROG) - in Baden-Württemberg etwa im Landesentwicklungsplan (§ 6 Abs. 1 Nr. 1, § 7 LplG) - rechtswirksam festgelegtes Ziel der Raumordnung nicht beachtet, verstößt daher gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und kann selbst kein gültiges Ziel der Raumordnung sein (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 25.09.2006 - 9 N 844/06 - ESVGH 57, 72; Halama in Planung und Plankontrolle, Festschrift für Otto Schlichter, 1995, S. 201 <217>; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 <165 f.>). In Betracht kommt dies etwa, wenn ein Träger der Regionalplanung seinen Spielraum zur Entwicklung des Regionalplans aus dem landesweiten Raumordnungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG) überschreitet (Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, L § 3 Rn. 149; Nonnenmacher, a.a.O.). Denn der Regionalplan darf bei der Entwicklung bzw. Ausformung eines Zieles der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, das er als verbindliche Vorgabe (§ 3 Nr. 2 ROG) zu "beachten" hat, nur den durch dieses Ziel für das ganze Land vorgegebenen Rahmen regionalmaßstäblich verfeinern. Das gilt auch für den mit einer Regel-Ausnahme(n)-Zielfestlegung abgesteckten Differenzierungsrahmen. Der Regionalplan darf diesen auf einer höheren Raumordnungsstufe der Landesplanung unter Berücksichtigung der dort erkennbaren und bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) Differenzierungsrahmen nicht verändern, also etwa einen im Landesentwicklungsplan verbindlich als Ausnahme von der Regel festgelegten Tatbestand ausschließen (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O. juris Rn. 73; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337 <1338>). Anderes gilt allerdings, wenn und soweit eine im Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur - im Sinne planerischer Zurückhaltung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.) - selbst Abweichungsspielraum eröffnet, etwa wenn sie nur ein Grundmodell bezweckt, das als Angebot an die nachgeordnete Ebene der Regionalplanung abweichende Ausformungen in der Bandbreite zwischen Regel und Ausnahme(n) zulässt, was auch die Möglichkeit einer strikteren Festlegung einschließt (Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 9 Rn. 24). Ob und in welchem Umfang eine Zielfestlegung Ausgestaltungsspielraum eröffnet, kann nur durch ihre Auslegung festgestellt werden, wobei vor allem Wortlaut, planerischer Kontext und Begründung der Zielfestlegung heranzuziehen sind (Runkel, a.a.O., L § 4 Rn. 154).
31 
Aus § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG folgt entgegen der Ansicht des Antragsgegners nichts Anderes. Die Vorschrift verpflichtet die Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg als nachgeordnete Ebene (ohne wehrfähige eigene Planungshoheit, vgl. Senatsbeschluss vom 08.05.2012 - 8 S 217/11 - NVwZ-RR 2012, 632; vgl. zur Klagebefugnis bei Einzelhandelsgroßbetrieben aber § 22 Abs. 1 Halbsatz 2 LplG) der ausschließlich staatlichen Landesplanung, Grundsätze und Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne räumlich und sachlich auszuformen. Das stimmt mit dem Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 ROG) sowie der Planungshierarchie des Raumordnungsgesetzes und des Landesplanungsgesetzes überein. Die Ausformung setzt zwar einen planerischen Spielraum des Trägers der Regionalplanung voraus (vgl. auch § 7 Abs. 2 ROG und § 3 LplG sowie VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 42). Dieser Spielraum ist aber unterschiedlich weit, je nachdem, welche raumordnerische Vorgabe auszuformen ist. Geht es um Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne, ist der regionalplanerische Gestaltungsspielraum prinzipiell weiter als bei einem Ziel der Raumordnung des Landesentwicklungsplans. Denn während Grundsätze der Raumordnung als Vorgaben für die Abwägungsentscheidung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG; § 3 Abs. 2 LplG) vom Träger der Regionalplanung nur zu "berücksichtigen" (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG) sind, hat er die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (bzw. nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) strikt zu "beachten". Die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG begrenzt den regionalplanerischen Spielraum zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplanes i. S. des § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG damit auf Festlegungen, die den durch das Ziel festgelegten Rahmen nachvollziehend räumlich und sachlich verfeinern, soweit dieser Rahmen nicht selbst Spielraum für abweichende Ausgestaltungen im Regionalplan eröffnet (s.o.). Insoweit relativiert § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG ebenso wenig wie das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 ROG die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Die unterschiedliche Reichweite des regionalplanerischen Spielraums kommt im Übrigen nicht zuletzt in der sprachlichen Differenzierung zwischen gestaltender "Konkretisierung" von Grundsätzen der Raumordnung einerseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG; vgl. auch § 2 Abs. 1 ROG) und lediglich nachvollziehend-präzisierender "Ausformung" von Zielen der Raumordnung andererseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG) zum Ausdruck. Der Verweis des Antragsgegners auf die Funktion der Träger der Regionalplanung als "primärer Regelungsadressat" eines landesweiten Raumordnungsplans (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 LplG) führt insoweit jedenfalls bei einem im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziel der Raumordnung nicht weiter. Denn Adressaten eines in einem Raumordnungsplan für ein Land festgelegten Zieles der Raumordnung sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen a l l e öffentlichen Stellen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG), also etwa auch die Gemeinden als kommunale Gebietskörperschaften (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG), die ihre Bauleitpläne ungeachtet der Festlegungen im Regionalplan schon an die rechtswirksam festgelegten Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans anzupassen haben (§ 1 Abs. 4 BauGB).
32 
bb) Gemessen daran verstößt die Festlegung des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn sie beachtet nicht das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Ziel der Raumordnung. Das verstößt zugleich gegen das Ausformungsgebot nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Senat braucht daher nicht zu entscheiden, ob Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans auch bezüglich der von ihm erfassten "Einzelhandelsgroßprojekte" zwingende Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 nicht beachtet oder ob er insoweit gegen § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG verstößt, wie die Antragstellerin meint.
33 
aaa) Nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 "sollen" sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher in das zentralörtliche Versorgungssystem "einfügen"; sie "dürfen in der Regel nur" in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 bestimmt, dass "hiervon abweichend" auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion "in Betracht kommen", wenn eine der beiden dort näher bezeichneten Ausnahmen vorliegt. Diese formell ausdrücklich durch das Kennzeichen "Z“ als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten (§ 7 Abs. 4 ROG; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG) sowie als Einheit zu verstehenden Festlegungen sind auch materiell abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG (vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2012 - 5 S 1444/10 - juris Rn. 89; so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 38 ff. und vom 04.07.2012 - 3 S 351/11 - juris Rn. 43). Sie sind in allen ihren Aussagen hinreichend konkret und bestimmt oder jedenfalls bestimmbar und geben zur Konzentration der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System landesweit einen verbindlichen Differenzierungsrahmen in Gestalt einer Soll-/Regel-Ausnahme-Struktur ohne regionalplanerischen Abweichungsspielraum vor. Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 - (ZfBR 2006, 483) anlässlich der Überprüfung des Plansatzes 2.7.2 (Z) der Teiländerung des Regionalplans des Antragsgegners vom 13.03.2002 angenommen hat, bezüglich der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 "in Betracht" kommenden Ausnahmen deute alles auf einen Spielraum der Regionalplanung hin, hält er daran nicht fest.
34 
(1) Das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 als Soll-/Regelvorschrift mit zwei ausdrücklich benannten Ausnahmen festgelegte Konzentrationsgebot bildet zusammen mit den ebenfalls als Ziele der Raumordnung festgelegten Kongruenz- und Integrationsgeboten sowie den Beeinträchtigungsverboten nach den Plansätzen 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002 einen landesplanerischen Rahmen zu dem Zweck, im Zentrale-Orte-System (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3, § 8 Abs. 5 Nr. 1 b ROG, § 7 Abs. 2 Nr. 2 LplG; Unterkapitel 2.5 LEP 2002) auf die Raumverträglichkeit von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben (Einzelhandelsgroßprojekte) hinzuwirken (Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z, S. B36). Dieser durch Ziele der Raumordnung vorgegebene Rahmen ist Ergebnis einer abschließenden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG) landesplanerischen Abwägung und als solcher von der Regionalplanung als Teil der staatlichen Landesplanung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Plansätzen im Unterkapitel 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung von Einzelhandelsgroßprojekten an die zentralörtliche Versorgungsfunktion bilden das Grundgerüst einer Landesplanung, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist. Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.2012, a.a.O. juris Rn. 51 m.w.N.).
35 
Ob der im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 definierte Begriff "Einzelhandelsgroßprojekte" nach Sinn und Zweck des Plansatzes anknüpfend an § 11 Abs. 3 BauNVO (siehe Begründung zu Nr. 3.3.7 Z LEP 2002, S. B36, und den dort zitierten Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 - Az.: 6-2500.4/7 - GABl. 2001, 290) nicht alle großflächigen (über 800 m2 Verkaufsfläche, vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364> und - 4 C 8.04 - BauR 2006, 648) Einzelhandelsbetriebe, sondern nur solche erfasst, die sich nach Art, Lage oder Umfang - regelmäßig oder im Einzelfall (§ 11 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauNVO) - auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht nur unwesentlich auswirken können, alsoüberörtliche Wirkungen entfalten (dahin tendierend VGH Bad.-Württ., Urteile vom 21.09.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 149 und vom 02.08.2012, jeweils a.a.O.), bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung (s.o.).
36 
(2) Die Formulierung in Gestalt von Soll- und Regel-Vorschriften (Satz 1) schließt die materielle Zielqualität nicht aus. Denn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen diese Vorschriften auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulassen, sind mit den in Satz 2 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen bestimmt. Darüber hinaus lassen die Soll- und Regel-Vorschriften Raum für weitere Ausnahmen in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen, weil die im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen, ergänzt durch Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote (Plansätze 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002), selbst hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Reichweite atypischer Fälle liefern (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <58>, vom 20.11.2003, a.a.O. 222 f., und vom 16.12.2010, a.a.O.).
37 
(3) Das in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Konzentrationsgebot (Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002) gibt einen abschließend abgewogenen Differenzierungsrahmen vor: Einzelhandelsgroßprojekte sind im Regelfall nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, davon kann in atypischen Fällen und in den zwei ausdrücklich benannten Fällen abgewichen werden. Wortlaut, Kontext und Begründung dieses Zieles der Raumordnungenthalten keinen hinreichenden Anhaltspunkt für einen Spielraum der Regionalplanung zu einer abweichenden - strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Sinn und Zweck des Plansatzes stehen einer solchen Auslegung ebenfalls entgegen. Spielraum der Regionalplanung besteht damit nur zur räumlichen und sachlichen Ausformung der Regel-Ausnahme-Struktur (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).
38 
Die Wortlaute der Regel (Satz 1 Halbsatz 2) und der Voraussetzungen der ausdrücklich benannten zwei Abweichungsmöglichkeiten (Satz 2 Halbsatz 2) sind hinreichend bestimmt und abschließend formuliert. Sie enthalten keinerlei Anhaltspunkt für ein regionalplanerischer Ausgestaltung bedürftiges oder jedenfalls zugängliches bloßes Grundmodell. Die Wendung "kommen ... in Betracht" ist zwar relativ offen und könnte den Schluss nahelegen, das Vorliegen der Abweichungsvoraussetzungen eröffne überhaupt erst einen planerischen Spielraum der Regionalplanung, die Abweichung "in Betracht" zu ziehen (vgl. Senatsbeschluss vom 09.12.2005, a.a.O.). Dagegen spricht jedoch, dass nicht allein die Träger der Regionalplanung Adressaten eines im landesweiten Raumordnungsplan festgelegten Zieles der Raumordnung sind (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG; § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG; Uechtritz, a.a.O.) und es im Wortlaut des Plansatzes keinen Anhaltspunkt für eine - nur - ihnen eingeräumte Befugnis zu einer abweichenden – milderen oder strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gibt. Vor diesem Hintergrund spricht die - zumal im Indikativ gehaltene - Wendung vielmehr für eine zwingende landesplanerische Handlungsanweisung des Inhalts, dass die ausdrücklich benannten Abweichungen, sofern ihre Voraussetzungen erfüllt sind, für alle Zieladressaten stets in Betracht kommen.
39 
Der Kontext des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 enthält ebenfalls keine Anhaltspunkte für einen Spielraum der Regionalplanung zur abweichenden regionalen Ausgestaltung der Konzentration von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System. Die im Satz 2 ausdrücklich benannten Abweichungen sind Teil eines einheitlichen Konzepts und dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Der Sache nach fixieren sie lediglich ausdrücklich zwei von der Regel abweichende atypische Fälle. Sie teilen damit die Rechtsnatur der Konzentrationsregel im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 und sind ebenso Ergebnis einer landesplanerischen Letztentscheidung. Der Umstand, dass die Entscheidung über die Abweichungen im Einzelfall in einem Raumordnungsverfahren (§ 15 ROG, § 18 LplG) oder in einem anderen bestimmten raumordnerischen Verfahren zu treffen ist, stellt die materielle Zielqualität nicht in Frage (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2011, a.a.O., juris Rn. 27). Soweit im Übrigen Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 als Grundsatz der Raumordnung Aussagen über ein regionales Entwicklungskonzept und regionale Einzelhandelskonzepte enthält, betrifft dies lediglich "regionalbedeutsame", nicht aber alle Einzelhandelsgroßprojekte.
40 
Die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z (S. B36/37), die sich eingehend auch zu den Motiven für die zwei ausdrücklich benannten Abweichungsmöglichkeiten verhält, bestätigt ferner, dass die festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur das Ergebnis abschließender landesplanerischer Abwägung der durch das Konzentrationsgebot berührten Belange ist. Der Einwand des Antragsgegners, die Aussage in der Begründung "Deshalb ist es notwendig, durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit derartiger Vorhaben hinzuwirken" (S. B36) belege einen Handlungsauftrag und einen Abweichungsspielraum für die Regionalplanung, überzeugt nicht. Die zitierte Begründung meint offenkundig allein die im Landesentwicklungsplan selbst getroffenen Festlegungen, nicht aber solche auf der nachgeordneten Ebene der Regionalplanung. Sie soll die im Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen festgelegten Ziele und Grundsätze der Raumordnung rechtfertigen, mehr nicht. Ob dem Land außer dem Landesentwicklungsplan kein Instrument zur Einwirkung auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten zur Verfügung steht, wie der Antragsgegner meint, kann dahinstehen. Diese Überlegung zwingt schon deshalb nicht zu einer anderen Deutung, weil das in einer Regel-Ausnahme-Struktur hinreichend bestimmt verfasste Konzentrationsgebot als Ziel der Raumordnung unmittelbar Beachtung verlangt (§ 4 Abs. 1 ROG; § 4 Abs. 1 LplG; § 1 Abs. 4 BauGB) und demzufolge selbst auf die Raumverträglichkeit der erfassten Einzelhandelsgroßprojekte einwirkt. Nachfolgende Festlegungen der Regionalplanung sind in der Begründung zum Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 lediglich angesprochen, soweit es um die gebietsscharfe Ausweisung von Standorten für regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte geht (S. B37). Auch im Übrigen enthält die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen keine Ansätze für einen regionalplanerischen Freiraum zur abweichenden Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Die Aussagen zur unmittelbaren Bindung der Gemeinden an die Vorgaben des Landesentwicklungsplans ("Dazu dienen die Vorgaben für Standortgemeinden..."; "Die Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, ihre Bauleitpläne an diese Ziel der Raumordnung anzupassen", vgl. S. B36 drittletzter Absatz) belegen vielmehr das Gegenteil. Auch der Hinweis auf die Anpassungspflicht der Gemeinden (§ 1 Abs. 4 BauGB) und der nachfolgende Satz in der Begründung "Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden" bestätigt, dass der Verordnungsgeber von einer strikten Rahmenvorgabe ausgeht. Er belegt zugleich, dass die Wendung “kommen …in Betracht“ im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 als verbindliche Festlegung zu verstehen ist (“ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle“).
41 
Sinn und Zweck des Plansatzes stehen der Annahme eines Abweichungsspielraums der Regionalplanung ebenfalls entgegen. Als Ziel der Raumordnung soll die Regel-Ausnahme-Struktur des Konzentrationsgebots eine verbindliche und abschließende Vorgabe sein. Wäre sie lediglich als allgemeine Aussage zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes für die Abwägungsentscheidung der Träger der Regionalplanung gedacht, hätte die Festlegung eines Grundsatzes der Raumordnung als Vorgabe für diese Abwägungsentscheidung genügt. Die mit der Zielfestlegung einhergehende Verbindlichkeit beschränkt sich danach nicht lediglich auf die Festlegung des Konzentrationsgebots als bloßes Prinzip, sondern erstreckt sich gerade auch auf den spezifischen Differenzierungsrahmen der Regel-Ausnahme-Struktur. Dieser Vorgabe muss die Ausformung im Regionalplan nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG gemäß § 4 Abs. 1 ROG, § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG Rechnung tragen. Das schließt nicht nur eine mildere, sondern auch eine striktere Ausgestaltung aus. Ob der mit dem Konzentrationsgebot verfolgte raumordnerische Zweck mit einer gegenüber der Regel-Ausnahme-Struktur strikteren Ausgestaltung "erst recht" erreicht würde, ist insoweit unerheblich. Will ein Träger der Regionalplanung den mit dem Konzentrationsgebot verbindlich vorgegebenen Differenzierungsrahmen - etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten - weiter oder enger ausgestalten, kann er dies nur Im Wege einer Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erreichen. Spielraum hat er im Übrigen nur bei der räumlichen und sachlichen Verfeinerung der Konzentrationsregel - etwa durch Festlegungen über zulässige Standorte anhand der Zentrenrelevanz von Sortimenten, Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte oder Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben (siehe nachfolgend 2.) - sowie zur Ausformung der zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und gegebenenfalls weiterer atypischer Fälle.
42 
bbb) Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans des Antragsgegners vom 22.07.2009 beachtet die verbindlichen Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in zweifacher Hinsicht nicht. Zum einen verengt er die Regelvorschrift des Plansatzes 3.3.7 Z Satz 1 Halbsatz 2 LEP 2002 ("dürfen in der Regel nur") in eine Muss-Vorschrift ("sind nur"). Zum anderen schließt er eine der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich in Betracht kommenden zwei Abweichungen - stillschweigend - aus. Während der Landesentwicklungsplan 2002 die zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und andere atypische Fälle ohne Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) ermöglicht, lässt der Regionalplan dies bis auf die im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 4 ausgeformte Abweichung (Grundversorgung) nicht zu Die zweite im Landesentwicklungsplan 2002 ausdrücklich benannte Abweichung für Kleinzentren und nicht zentralörtliche Gemeinden (Zusammenwachsen mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren in Verdichtungsräumen) oder andere atypische Fälle sind danach nur im Wege einer förmlichen, im Ermessen der höheren Raumordnungsbehörde stehenden Zielabweichung (§ 24 LPlG) möglich. Der Antragsgegner mag zwar für eine striktere Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gute Gründe anführen können, wie seine Vertreter in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben (Vermeidung von “Windhund-Rennen“ um zulässige Standorte). Das entbindet ihn aber nicht von der Bindungswirkung des Plansatzes 3.3.7 Abs. 1 Z LEP 2002. Was den Ausschluss der zweiten nach Plansatz 3.3.7 Abs. 1 Z Satz 2 LEP 2002 in Betracht kommenden Ausnahme angeht, fehlt es im Übrigen auch an jeglichem Anhaltspunkt, dass deren Voraussetzungen etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten im Planungsraum des Antragsgegners in keinem Kleinzentrum und keiner nicht-zentralörtlichen Gemeinde erfüllt sein könnten. Das erscheint im dicht besiedelten Verdichtungsraum Stuttgart ohnehin nicht naheliegend.
43 
b) Die Verstöße gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG führen zur Unwirksamkeit des gesamten Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 einschließlich der in seinem Tatbestand nach der Verkaufsflächengröße bestimmten Definition von "Einzelhandelsgroßprojekten". Denn eine nur auf die Rechtsfolgenseite ("sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig") beschränkte Unwirksamkeit scheidet mangels objektiver Teilbarkeit - schon des Wortlauts der Norm - aus. Ein Fall der Planerhaltung (§ 12 ROG; § 5 LplG) kommt ebenfalls nicht in Betracht. Auch eine Auslegung unter Berücksichtigung der vorrangigen landesplanerischen Aussagen im Landesentwicklungsplans 2002 (vgl. HessVGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O.; Uechtritz, a.a.O.), ist aufgrund des klar und eindeutig abweichenden Wortlautes des Regionalplans nicht möglich. Zudem besteht für eine geltungserhaltende weitere Auslegung seines Plansatzes im Sinne der Regel-Ausnahme-Struktur des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 kein Bedarf. Denn der den gleichen Gegenstand regelnde Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 ist als Ziel der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG ebenso zu beachten.
44 
Die Unwirksamkeit des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 hat aber nicht auch die Unwirksamkeit anderer Plansätze im Unterkapitel 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge. Der Senat geht insoweit von einer Teilbarkeit entsprechend § 139 BGB aus. Die sonstigen Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 bauen zwar zu einem wesentlichen Teil auf dem Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 auf. Dessen Wegfall wird jedoch durch die Definition der Einzelhandelsgroßprojekte und das Konzentrationsgebot im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 vollständig aufgefangen. Auch soweit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 mit seiner Regel-Ausnahme-Struktur - und möglicherweise mit der Definition der Einzelhandelsgroßprojekte - weniger strikt ist, behalten alle weiteren Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 zur Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten ihren raumordnerischen Sinn. Da Landesentwicklungsplan und Regionalplan in Baden-Württemberg als Mittel der Raumordnung und ausschließlich staatlicher Landesplanung zusammenwirken, ist schließlich davon auszugehen, dass die Fortgeltung der übrigen Festlegungen auch dem mutmaßlichen Willen des Trägers der Regionalplanung entspricht.
45 
2. Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) des Regionalplans über die räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben (Agglomeration) ist - nunmehr im Zusammenwirken mit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 (s.o. 1.b)) - entgegen der Ansicht der Antragstellerin wirksam. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG.
46 
a) Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG enthält der Regionalplan Festlegungen zur anzustrebenden Siedlungsstruktur, zur anzustrebenden Freiraumstruktur und zu den zu sichernden Standorten und Trassen für die Infrastruktur der Region, soweit es nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit). Regionalbedeutsamkeit ist als Raumbedeutsamkeit mit "regionaler“, das heißt auf die regionale Ebene herunter gebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen. Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O. m.w.N.). § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG führt insoweit beispielhaft ("insbesondere") bestimmte Festlegungen auf, die etwa Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen, insbesondere "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe" zum Gegenstand haben können. Das ermöglicht auch eine ergänzende Festlegung, wonach mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration und raumordnerischen Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum als Agglomeration anzusehen sind, mit der Folge, dass die für Einzelhandelsgroßprojekte geltenden Ziele auch auf Agglomerationssachverhalte anzuwenden sind (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Dass sich § 11 Abs. 3 BauNVO auf großflächige Einzelhandelsbetriebe beschränkt, steht einer landesplanerischen Regelung von Einzelhandelsagglomerationen nicht entgegen. Städtebauliche Vorgaben liegen auf einer anderen Ebene; sie betreffen Grund und Boden. Die Raumordnung in Gestalt der Landes- und Regionalplanung ist dieser Ebene vorgelagert. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist dabei nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25 <41>). Bundesrecht steht einer raumordnerischen Agglomerationsregelung daher nicht entgegen, sofern sie die nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit nicht unverhältnismäßig einschränkt (BVerwG, Urteil vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 - BVerwGE 141, 144).
47 
b) Gemessen daran ist die Agglomerationsregelung im Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) rechtlich nicht zu beanstanden.
48 
Der formell als Ziel der Raumordnung (§ 3 Abs.1 Nr. 2 ROG) gekennzeichnete Plansatz ist hinreichend bestimmt und hat materiell Zielqualität. Er enthält in seinem Absatz 1 drei verbindliche Vorgaben: Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben sind in den Ortskernen aller Gemeinden zulässig (Absatz 1 Satz 1); die nach Aufstellung/Änderung eines den Ortskern ganz oder teilweise erfassenden Bauleitplans zulässige Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben darf keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten (Absatz 1 Satz 2); für Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben gelten die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) bis 2.4.3.2.6 (Z) entsprechend (Absatz 1 Satz 3). Absatz 2 des Plansatzes enthält keine darüber hinaus gehende selbständige Vorgabe, sondern definiert nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Absatzes 1. Einwände gegen eine solche Regelungstechnik bestehen nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.).
49 
Diese Festlegungen sind für Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG erforderlich. Die Raumbedeutsamkeit einer räumlichen Konzentration von Einzelhandelsbetrieben im Sinne einer "regionalen“, auf die regionale Ebene des Antragsgegners herunter gebrochenen überörtlichen Bedeutung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.) wird in der Begründung zum Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) (S. 131 f.) eingehend und überzeugend begründet (siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O. sowie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Die Antragstellerin stellt das auch nicht in Frage. Diese überörtliche Bedeutung begrenzt auch den Anwendungsbereich des Plansatzes, wie sich aus dem Wortlaut von Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich ergibt. Der Einwand der Antragstellerin, Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 1 knüpfe ausschließlich an eine Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 an und erfasse damit auch Agglomerationen kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne überörtliche Auswirkungen auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung, übersieht, dass diese Regelung nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 (Z) definiert. Das Erfordernis des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 Satz 1 (Z), wonach die - so definierten - Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben "keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten" dürfen, bleibt davon unberührt.
50 
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin war der Antragsgegner auch nicht durch zwingende Vorgaben des Landesentwicklungsplans 2002 an einer Agglomerationsregelung gehindert; insbesondere verstößt Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) nicht gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Landesentwicklungsplan 2002 regelt die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben weder durch eigene Festlegungen selbst noch schließt er solche Festlegungen durch die Regionalplanung aus. Davon ist - stillschweigend - auch der 3. Senat des erkennenden Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) ausgegangen. Der bloße Umstand, dass die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 auf den Einzelhandelserlass verweist und dieser sich auch eingehend mit dem "Sonderfall Agglomeration" befasst (Nr. 2.3.3 und Nr. 3.5), ändert daran nichts. Daraus kann nicht - wie die Antragstellerin wohl meint - geschlossen werden, Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 verbiete "beredt schweigend" Festlegungen zur Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben in einem Regionalplan.
51 
Die Agglomerationsregelung entspricht auch - gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV) - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der mit ihr einhergehende Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit dient der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht. Die räumliche Zuordnung nicht nur raumbedeutsamen großflächigen Einzelhandels, sondern auch von raumbedeutsamen Einzelhandelsagglomerationen nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck. Insoweit gilt im vorliegenden Fall im Grundsatz nichts Anderes als das, was der 3. Senat des erkennende Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) und nachfolgend das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10.11.2011 (a.a.O.) zu einer Agglomerationsregelung im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 ausgeführt haben. Dem schließt sich der Senat an. Das betrifft insbesondere die Ausführungen zu dem auch von der Antragstellerin vorgetragenen Einwand, die Agglomerationsregelung sei in der Bauleitplanung rechtlich nicht umsetzbar. Denn mit den nach dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten lassen sich Verstöße gegen Konzentrations-, Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht.
52 
Für die in der vorliegenden Agglomerationsregelung bei der Definition des Begriffs "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" aus Gründen der Bestimmtheit und Rechtssicherheit zur Präzisierung des Tatbestandsmerkmals "räumlich nahe beieinander" erfolgte Festlegung einer "Luftlinie zwischen den Gebäudezugängen" von "nicht länger als 150 m" gilt nichts Anderes. Wie sich aus der Begründung zu diesem Plansatz ergibt, sind damit Gebäudezugänge für Kunden gemeint (vgl. S. 132: "Bis zu dieser Distanz ist davon auszugehen, dass die Betriebe durch die Kunden fußläufig genutzt werden, gemeinsam wahrgenommen werden und somit ein hohes Maß an Attraktivität und Bequemlichkeit ausstrahlen"). Die damit hinreichend bestimmte Regelung schränkt die gemeindliche Planungshoheit im Allgemeinen nicht unverhältnismäßig ein. Sie ist in der Bauleitplanung durch den räumlichen Zuschnitt eines Baugebiets und Festsetzungen zur Gliederung der baulichen Nutzung nach § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO sowie zur überbaubaren Grundstücksfläche ebenfalls umsetzbar. Zu einer mit dem Festsetzungsinstrumentarium des § 9 Abs. 2 BauGB und der Baunutzungsverordnung nicht umsetzbaren - metergenauen - Festsetzung von (Kunden-)Gebäudezugängen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185 <189>) zwingt der Plansatz die Gemeinden insoweit nicht. Zwar werden sich Verstöße gegen Konzentrations-, Integrations- und Kongruenzgebote sowie Beeinträchtigungsverbote auch durch diese Regelung nicht ganz verhindern lassen. Sie lassen sich aber in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.). In besonders gelagerten Einzelfällen, in denen diese Regelung zu einer übermäßigen, durch die ihr zugrunde liegenden überörtlichen Interessen nicht mehr zu rechtfertigenden Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit führt (vgl. dazu Sparwasser, VBlBW 2008, 171 <178>), kann dieser Härte durch eine Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG, § 24 LplG) begegnet werden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nicht, dass für Vorhaben, die in atypischen Fällen raumverträglich sind, Ausnahmen im Raumordnungsplan selbst festgelegt werden müssen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 13.11.2012 - 4 B 21.12 -). Das gilt auch, soweit die Antragstellerin einwendet, die Regelung könnte im Einzelfall zu einem mit ihrer Planungshoheit oder mit Art. 14 GG nicht zu vereinbarendem vollständigen Ausschluss des Einzelhandels in einem Baugebiet führen. Auch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Möglichkeit von Entschädigungsansprüchen eines Dritten gegenüber der Gemeinde (§§ 39 bis 44 BauGB), führt nicht zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Planungshoheit. Denn sollten solche Entschädigungsansprüche durch eine Anpassung der Bauleitplanung infolge der Gebäudezugangsdefinition des Plansatzes 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 2 ausgelöst werden, kann die Gemeinde nach Maßgabe von § 23 LplG Erstattung vom Land verlangen. Damit ist ihren finanziellen Belangen angemessen Rechnung getragen.
C.
53 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
54 
Beschluss vom 6. November 2012
55 
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 60.000,--EUR festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 07./ 08. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen, NVwZ 1996, 562)
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
A.
21 
Der nachgelassene Schriftsatz des Antragsgegners vom 09.11.2012 gibt keine Veranlassung zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Insoweit wird auf die nachfolgenden Gründe verwiesen.
B.
22 
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.) und teilweise begründet (II.).
I.
23 
Der zulässig geänderte (§ 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) Normenkontrollantrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch sonst zulässig.
24 
Der als Satzung festgestellte (§ 12 Abs. 10 LplG) Regionalplan des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann (BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 07.12.2009 - 3 S 1528/07 - juris und vom 15.07.2005 - 5 S 2124/04 - VBlBW 2005, 434 jeweils m.w.N.). Die Antragstellerin ist unabhängig davon, ob der Regionalplan sie in ihrem Recht der Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 LV) konkret beeinträchtigt, schon als Behörde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO). Denn sie hat den Regionalplan als Behörde nach § 1 Abs. 4 BauGB, § 4 Abs. 1 und 2 ROG sowie nach § 4 Abs. 1 und 2 LplG zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.03.1989 - 4 NB 10.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 38; VGH Baden-Württemberg, Urteil 15.07.2005, a.a.O. m.w.N.). Die einjährige Antragsfrist, die mit der Verbindlichkeit des Regionalplans durch Bekanntmachung der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums im Staatsanzeiger Baden-Württemberg (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 LplG) am 12.11.2010 zu laufen begann, ist durch die Antragsänderung vom 09.12.2010 gewahrt.
25 
Für den auf zwei bestimmte Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe (Einzelhandelsgroßprojekte)" des Regionalplans vom 22.07.2009 beschränkten Normenkontrollantrag besteht auch ein Rechtsschutzinteresse. Ob die angegriffenen Plansätze mit anderen Plansätzen dieses Unterkapitels in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und ihre Unwirksamkeit deshalb die Unwirksamkeit weiterer Plansätze zur Folge hätte, ist für das Rechtsschutzinteresse grundsätzlich unerheblich. Denn der Senat könnte den Regionalplan nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO auch über den gestellten Antrag hinaus in weiteren Plansätzen für unwirksam erklären, weil die Reichweite der objektiven Rechtskontrolle im Normenkontrollverfahren nicht zur Disposition des Antragstellers steht (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567 und Urteil vom 16.12.1999 - 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193, juris Rn. 15). Auch im Übrigen bestehen am Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin keine Zweifel (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 20.11.2003, a.a.O, juris Rn. 40).
II.
26 
Der Normenkontrollantrag ist begründet, soweit er Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans vom 22.07.2009 betrifft (1.), im Übrigen jedoch unbegründet (2.). Für die gerichtliche Kontrolle ist insoweit die bei Erlass des Regionalplans geltende Rechtslage maßgebend, also insbesondere das Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I 2008, 2986) - ROG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585), und ergänzend (§ 28 Abs. 3 ROG) das Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.07.2003 (GBl. S. 385) - LplG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 04.05.2009 (GBl. S. 185, 193).
27 
1. Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 ist unwirksam, weil er gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und damit zugleich gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG verstößt. (a)). Das hat zwar die Unwirksamkeit dieses Plansatzes, nicht aber weiterer Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge (b)).
28 
a) Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind Ziele der Raumordnung u.a. bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) zu beachten; eine gleichlautende Pflicht regelt § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG. Ausgehend davon hat ein Regionalplan die im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziele der Raumordnung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).
29 
aa) Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich abgestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten sie zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sie sich über diese aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003, a.a.O; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226). Insbesondere sind sie keiner weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe zugänglich (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 – BVerwGE 138, 301, juris Rn. 7). Um als Ziel i. S. des § 4 Abs.1 Satz 1 ROG eine Beachtungspflicht auszulösen, muss auf der Ebene der Raumordnung oder der Landesplanung allerdings zu einem Problemkreis eine verbindliche Letztentscheidung i. S. des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG getroffen worden sein. Dafür bedarf es einer Festlegung, die hinreichend konkret und bestimmt ist. Bereits aus der Formulierung muss sich ergeben, dass es sich um eine verbindliche Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht um eine bloße Anregung oder eine Abwägungsdirektive handelt, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch einen anderen Planungsträger zugänglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.06.1993 - 4 B 45.93 - juris Rn. 14). Verbindliche Handlungsanweisungen mit Letztentscheidungscharakter sind dabei nicht ausschließlich nach ihrem Wortlaut strikte landesplanerische Vorgaben, die als Muss-Vorschriften zwingend formuliert sind. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (§ 6 Abs. 1 ROG), so dass es kein förmliches Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erforderlich ist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen (BVerwG, Urteil vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 – BVerwGE 140, 54, juris Rn. 26 m.w.N.). Das Erfordernis abschließender Abwägung verlangt allerdings nicht, dass dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen bleibt. Denn der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357 m.w.N.).
30 
Festlegungen in Regionalplänen unterliegen ebenfalls der Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn ein Regionalplan ist als Raumordnungsplan (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 und 7 ROG) eine raumbedeutsame Planung einer öffentlichen Stelle i. S. dieser Vorschrift. Eine regionalplanerische Festlegung, die ein in einem landesweiten Raumordnungsplan (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 1 ROG) - in Baden-Württemberg etwa im Landesentwicklungsplan (§ 6 Abs. 1 Nr. 1, § 7 LplG) - rechtswirksam festgelegtes Ziel der Raumordnung nicht beachtet, verstößt daher gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und kann selbst kein gültiges Ziel der Raumordnung sein (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 25.09.2006 - 9 N 844/06 - ESVGH 57, 72; Halama in Planung und Plankontrolle, Festschrift für Otto Schlichter, 1995, S. 201 <217>; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 <165 f.>). In Betracht kommt dies etwa, wenn ein Träger der Regionalplanung seinen Spielraum zur Entwicklung des Regionalplans aus dem landesweiten Raumordnungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG) überschreitet (Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, L § 3 Rn. 149; Nonnenmacher, a.a.O.). Denn der Regionalplan darf bei der Entwicklung bzw. Ausformung eines Zieles der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, das er als verbindliche Vorgabe (§ 3 Nr. 2 ROG) zu "beachten" hat, nur den durch dieses Ziel für das ganze Land vorgegebenen Rahmen regionalmaßstäblich verfeinern. Das gilt auch für den mit einer Regel-Ausnahme(n)-Zielfestlegung abgesteckten Differenzierungsrahmen. Der Regionalplan darf diesen auf einer höheren Raumordnungsstufe der Landesplanung unter Berücksichtigung der dort erkennbaren und bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) Differenzierungsrahmen nicht verändern, also etwa einen im Landesentwicklungsplan verbindlich als Ausnahme von der Regel festgelegten Tatbestand ausschließen (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O. juris Rn. 73; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337 <1338>). Anderes gilt allerdings, wenn und soweit eine im Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur - im Sinne planerischer Zurückhaltung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.) - selbst Abweichungsspielraum eröffnet, etwa wenn sie nur ein Grundmodell bezweckt, das als Angebot an die nachgeordnete Ebene der Regionalplanung abweichende Ausformungen in der Bandbreite zwischen Regel und Ausnahme(n) zulässt, was auch die Möglichkeit einer strikteren Festlegung einschließt (Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 9 Rn. 24). Ob und in welchem Umfang eine Zielfestlegung Ausgestaltungsspielraum eröffnet, kann nur durch ihre Auslegung festgestellt werden, wobei vor allem Wortlaut, planerischer Kontext und Begründung der Zielfestlegung heranzuziehen sind (Runkel, a.a.O., L § 4 Rn. 154).
31 
Aus § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG folgt entgegen der Ansicht des Antragsgegners nichts Anderes. Die Vorschrift verpflichtet die Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg als nachgeordnete Ebene (ohne wehrfähige eigene Planungshoheit, vgl. Senatsbeschluss vom 08.05.2012 - 8 S 217/11 - NVwZ-RR 2012, 632; vgl. zur Klagebefugnis bei Einzelhandelsgroßbetrieben aber § 22 Abs. 1 Halbsatz 2 LplG) der ausschließlich staatlichen Landesplanung, Grundsätze und Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne räumlich und sachlich auszuformen. Das stimmt mit dem Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 ROG) sowie der Planungshierarchie des Raumordnungsgesetzes und des Landesplanungsgesetzes überein. Die Ausformung setzt zwar einen planerischen Spielraum des Trägers der Regionalplanung voraus (vgl. auch § 7 Abs. 2 ROG und § 3 LplG sowie VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 42). Dieser Spielraum ist aber unterschiedlich weit, je nachdem, welche raumordnerische Vorgabe auszuformen ist. Geht es um Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne, ist der regionalplanerische Gestaltungsspielraum prinzipiell weiter als bei einem Ziel der Raumordnung des Landesentwicklungsplans. Denn während Grundsätze der Raumordnung als Vorgaben für die Abwägungsentscheidung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG; § 3 Abs. 2 LplG) vom Träger der Regionalplanung nur zu "berücksichtigen" (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG) sind, hat er die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (bzw. nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) strikt zu "beachten". Die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG begrenzt den regionalplanerischen Spielraum zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplanes i. S. des § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG damit auf Festlegungen, die den durch das Ziel festgelegten Rahmen nachvollziehend räumlich und sachlich verfeinern, soweit dieser Rahmen nicht selbst Spielraum für abweichende Ausgestaltungen im Regionalplan eröffnet (s.o.). Insoweit relativiert § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG ebenso wenig wie das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 ROG die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Die unterschiedliche Reichweite des regionalplanerischen Spielraums kommt im Übrigen nicht zuletzt in der sprachlichen Differenzierung zwischen gestaltender "Konkretisierung" von Grundsätzen der Raumordnung einerseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG; vgl. auch § 2 Abs. 1 ROG) und lediglich nachvollziehend-präzisierender "Ausformung" von Zielen der Raumordnung andererseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG) zum Ausdruck. Der Verweis des Antragsgegners auf die Funktion der Träger der Regionalplanung als "primärer Regelungsadressat" eines landesweiten Raumordnungsplans (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 LplG) führt insoweit jedenfalls bei einem im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziel der Raumordnung nicht weiter. Denn Adressaten eines in einem Raumordnungsplan für ein Land festgelegten Zieles der Raumordnung sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen a l l e öffentlichen Stellen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG), also etwa auch die Gemeinden als kommunale Gebietskörperschaften (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG), die ihre Bauleitpläne ungeachtet der Festlegungen im Regionalplan schon an die rechtswirksam festgelegten Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans anzupassen haben (§ 1 Abs. 4 BauGB).
32 
bb) Gemessen daran verstößt die Festlegung des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn sie beachtet nicht das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Ziel der Raumordnung. Das verstößt zugleich gegen das Ausformungsgebot nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Senat braucht daher nicht zu entscheiden, ob Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans auch bezüglich der von ihm erfassten "Einzelhandelsgroßprojekte" zwingende Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 nicht beachtet oder ob er insoweit gegen § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG verstößt, wie die Antragstellerin meint.
33 
aaa) Nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 "sollen" sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher in das zentralörtliche Versorgungssystem "einfügen"; sie "dürfen in der Regel nur" in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 bestimmt, dass "hiervon abweichend" auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion "in Betracht kommen", wenn eine der beiden dort näher bezeichneten Ausnahmen vorliegt. Diese formell ausdrücklich durch das Kennzeichen "Z“ als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten (§ 7 Abs. 4 ROG; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG) sowie als Einheit zu verstehenden Festlegungen sind auch materiell abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG (vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2012 - 5 S 1444/10 - juris Rn. 89; so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 38 ff. und vom 04.07.2012 - 3 S 351/11 - juris Rn. 43). Sie sind in allen ihren Aussagen hinreichend konkret und bestimmt oder jedenfalls bestimmbar und geben zur Konzentration der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System landesweit einen verbindlichen Differenzierungsrahmen in Gestalt einer Soll-/Regel-Ausnahme-Struktur ohne regionalplanerischen Abweichungsspielraum vor. Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 - (ZfBR 2006, 483) anlässlich der Überprüfung des Plansatzes 2.7.2 (Z) der Teiländerung des Regionalplans des Antragsgegners vom 13.03.2002 angenommen hat, bezüglich der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 "in Betracht" kommenden Ausnahmen deute alles auf einen Spielraum der Regionalplanung hin, hält er daran nicht fest.
34 
(1) Das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 als Soll-/Regelvorschrift mit zwei ausdrücklich benannten Ausnahmen festgelegte Konzentrationsgebot bildet zusammen mit den ebenfalls als Ziele der Raumordnung festgelegten Kongruenz- und Integrationsgeboten sowie den Beeinträchtigungsverboten nach den Plansätzen 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002 einen landesplanerischen Rahmen zu dem Zweck, im Zentrale-Orte-System (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3, § 8 Abs. 5 Nr. 1 b ROG, § 7 Abs. 2 Nr. 2 LplG; Unterkapitel 2.5 LEP 2002) auf die Raumverträglichkeit von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben (Einzelhandelsgroßprojekte) hinzuwirken (Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z, S. B36). Dieser durch Ziele der Raumordnung vorgegebene Rahmen ist Ergebnis einer abschließenden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG) landesplanerischen Abwägung und als solcher von der Regionalplanung als Teil der staatlichen Landesplanung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Plansätzen im Unterkapitel 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung von Einzelhandelsgroßprojekten an die zentralörtliche Versorgungsfunktion bilden das Grundgerüst einer Landesplanung, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist. Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.2012, a.a.O. juris Rn. 51 m.w.N.).
35 
Ob der im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 definierte Begriff "Einzelhandelsgroßprojekte" nach Sinn und Zweck des Plansatzes anknüpfend an § 11 Abs. 3 BauNVO (siehe Begründung zu Nr. 3.3.7 Z LEP 2002, S. B36, und den dort zitierten Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 - Az.: 6-2500.4/7 - GABl. 2001, 290) nicht alle großflächigen (über 800 m2 Verkaufsfläche, vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364> und - 4 C 8.04 - BauR 2006, 648) Einzelhandelsbetriebe, sondern nur solche erfasst, die sich nach Art, Lage oder Umfang - regelmäßig oder im Einzelfall (§ 11 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauNVO) - auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht nur unwesentlich auswirken können, alsoüberörtliche Wirkungen entfalten (dahin tendierend VGH Bad.-Württ., Urteile vom 21.09.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 149 und vom 02.08.2012, jeweils a.a.O.), bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung (s.o.).
36 
(2) Die Formulierung in Gestalt von Soll- und Regel-Vorschriften (Satz 1) schließt die materielle Zielqualität nicht aus. Denn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen diese Vorschriften auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulassen, sind mit den in Satz 2 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen bestimmt. Darüber hinaus lassen die Soll- und Regel-Vorschriften Raum für weitere Ausnahmen in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen, weil die im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen, ergänzt durch Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote (Plansätze 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002), selbst hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Reichweite atypischer Fälle liefern (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <58>, vom 20.11.2003, a.a.O. 222 f., und vom 16.12.2010, a.a.O.).
37 
(3) Das in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Konzentrationsgebot (Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002) gibt einen abschließend abgewogenen Differenzierungsrahmen vor: Einzelhandelsgroßprojekte sind im Regelfall nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, davon kann in atypischen Fällen und in den zwei ausdrücklich benannten Fällen abgewichen werden. Wortlaut, Kontext und Begründung dieses Zieles der Raumordnungenthalten keinen hinreichenden Anhaltspunkt für einen Spielraum der Regionalplanung zu einer abweichenden - strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Sinn und Zweck des Plansatzes stehen einer solchen Auslegung ebenfalls entgegen. Spielraum der Regionalplanung besteht damit nur zur räumlichen und sachlichen Ausformung der Regel-Ausnahme-Struktur (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).
38 
Die Wortlaute der Regel (Satz 1 Halbsatz 2) und der Voraussetzungen der ausdrücklich benannten zwei Abweichungsmöglichkeiten (Satz 2 Halbsatz 2) sind hinreichend bestimmt und abschließend formuliert. Sie enthalten keinerlei Anhaltspunkt für ein regionalplanerischer Ausgestaltung bedürftiges oder jedenfalls zugängliches bloßes Grundmodell. Die Wendung "kommen ... in Betracht" ist zwar relativ offen und könnte den Schluss nahelegen, das Vorliegen der Abweichungsvoraussetzungen eröffne überhaupt erst einen planerischen Spielraum der Regionalplanung, die Abweichung "in Betracht" zu ziehen (vgl. Senatsbeschluss vom 09.12.2005, a.a.O.). Dagegen spricht jedoch, dass nicht allein die Träger der Regionalplanung Adressaten eines im landesweiten Raumordnungsplan festgelegten Zieles der Raumordnung sind (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG; § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG; Uechtritz, a.a.O.) und es im Wortlaut des Plansatzes keinen Anhaltspunkt für eine - nur - ihnen eingeräumte Befugnis zu einer abweichenden – milderen oder strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gibt. Vor diesem Hintergrund spricht die - zumal im Indikativ gehaltene - Wendung vielmehr für eine zwingende landesplanerische Handlungsanweisung des Inhalts, dass die ausdrücklich benannten Abweichungen, sofern ihre Voraussetzungen erfüllt sind, für alle Zieladressaten stets in Betracht kommen.
39 
Der Kontext des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 enthält ebenfalls keine Anhaltspunkte für einen Spielraum der Regionalplanung zur abweichenden regionalen Ausgestaltung der Konzentration von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System. Die im Satz 2 ausdrücklich benannten Abweichungen sind Teil eines einheitlichen Konzepts und dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Der Sache nach fixieren sie lediglich ausdrücklich zwei von der Regel abweichende atypische Fälle. Sie teilen damit die Rechtsnatur der Konzentrationsregel im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 und sind ebenso Ergebnis einer landesplanerischen Letztentscheidung. Der Umstand, dass die Entscheidung über die Abweichungen im Einzelfall in einem Raumordnungsverfahren (§ 15 ROG, § 18 LplG) oder in einem anderen bestimmten raumordnerischen Verfahren zu treffen ist, stellt die materielle Zielqualität nicht in Frage (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2011, a.a.O., juris Rn. 27). Soweit im Übrigen Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 als Grundsatz der Raumordnung Aussagen über ein regionales Entwicklungskonzept und regionale Einzelhandelskonzepte enthält, betrifft dies lediglich "regionalbedeutsame", nicht aber alle Einzelhandelsgroßprojekte.
40 
Die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z (S. B36/37), die sich eingehend auch zu den Motiven für die zwei ausdrücklich benannten Abweichungsmöglichkeiten verhält, bestätigt ferner, dass die festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur das Ergebnis abschließender landesplanerischer Abwägung der durch das Konzentrationsgebot berührten Belange ist. Der Einwand des Antragsgegners, die Aussage in der Begründung "Deshalb ist es notwendig, durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit derartiger Vorhaben hinzuwirken" (S. B36) belege einen Handlungsauftrag und einen Abweichungsspielraum für die Regionalplanung, überzeugt nicht. Die zitierte Begründung meint offenkundig allein die im Landesentwicklungsplan selbst getroffenen Festlegungen, nicht aber solche auf der nachgeordneten Ebene der Regionalplanung. Sie soll die im Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen festgelegten Ziele und Grundsätze der Raumordnung rechtfertigen, mehr nicht. Ob dem Land außer dem Landesentwicklungsplan kein Instrument zur Einwirkung auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten zur Verfügung steht, wie der Antragsgegner meint, kann dahinstehen. Diese Überlegung zwingt schon deshalb nicht zu einer anderen Deutung, weil das in einer Regel-Ausnahme-Struktur hinreichend bestimmt verfasste Konzentrationsgebot als Ziel der Raumordnung unmittelbar Beachtung verlangt (§ 4 Abs. 1 ROG; § 4 Abs. 1 LplG; § 1 Abs. 4 BauGB) und demzufolge selbst auf die Raumverträglichkeit der erfassten Einzelhandelsgroßprojekte einwirkt. Nachfolgende Festlegungen der Regionalplanung sind in der Begründung zum Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 lediglich angesprochen, soweit es um die gebietsscharfe Ausweisung von Standorten für regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte geht (S. B37). Auch im Übrigen enthält die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen keine Ansätze für einen regionalplanerischen Freiraum zur abweichenden Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Die Aussagen zur unmittelbaren Bindung der Gemeinden an die Vorgaben des Landesentwicklungsplans ("Dazu dienen die Vorgaben für Standortgemeinden..."; "Die Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, ihre Bauleitpläne an diese Ziel der Raumordnung anzupassen", vgl. S. B36 drittletzter Absatz) belegen vielmehr das Gegenteil. Auch der Hinweis auf die Anpassungspflicht der Gemeinden (§ 1 Abs. 4 BauGB) und der nachfolgende Satz in der Begründung "Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden" bestätigt, dass der Verordnungsgeber von einer strikten Rahmenvorgabe ausgeht. Er belegt zugleich, dass die Wendung “kommen …in Betracht“ im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 als verbindliche Festlegung zu verstehen ist (“ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle“).
41 
Sinn und Zweck des Plansatzes stehen der Annahme eines Abweichungsspielraums der Regionalplanung ebenfalls entgegen. Als Ziel der Raumordnung soll die Regel-Ausnahme-Struktur des Konzentrationsgebots eine verbindliche und abschließende Vorgabe sein. Wäre sie lediglich als allgemeine Aussage zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes für die Abwägungsentscheidung der Träger der Regionalplanung gedacht, hätte die Festlegung eines Grundsatzes der Raumordnung als Vorgabe für diese Abwägungsentscheidung genügt. Die mit der Zielfestlegung einhergehende Verbindlichkeit beschränkt sich danach nicht lediglich auf die Festlegung des Konzentrationsgebots als bloßes Prinzip, sondern erstreckt sich gerade auch auf den spezifischen Differenzierungsrahmen der Regel-Ausnahme-Struktur. Dieser Vorgabe muss die Ausformung im Regionalplan nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG gemäß § 4 Abs. 1 ROG, § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG Rechnung tragen. Das schließt nicht nur eine mildere, sondern auch eine striktere Ausgestaltung aus. Ob der mit dem Konzentrationsgebot verfolgte raumordnerische Zweck mit einer gegenüber der Regel-Ausnahme-Struktur strikteren Ausgestaltung "erst recht" erreicht würde, ist insoweit unerheblich. Will ein Träger der Regionalplanung den mit dem Konzentrationsgebot verbindlich vorgegebenen Differenzierungsrahmen - etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten - weiter oder enger ausgestalten, kann er dies nur Im Wege einer Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erreichen. Spielraum hat er im Übrigen nur bei der räumlichen und sachlichen Verfeinerung der Konzentrationsregel - etwa durch Festlegungen über zulässige Standorte anhand der Zentrenrelevanz von Sortimenten, Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte oder Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben (siehe nachfolgend 2.) - sowie zur Ausformung der zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und gegebenenfalls weiterer atypischer Fälle.
42 
bbb) Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans des Antragsgegners vom 22.07.2009 beachtet die verbindlichen Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in zweifacher Hinsicht nicht. Zum einen verengt er die Regelvorschrift des Plansatzes 3.3.7 Z Satz 1 Halbsatz 2 LEP 2002 ("dürfen in der Regel nur") in eine Muss-Vorschrift ("sind nur"). Zum anderen schließt er eine der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich in Betracht kommenden zwei Abweichungen - stillschweigend - aus. Während der Landesentwicklungsplan 2002 die zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und andere atypische Fälle ohne Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) ermöglicht, lässt der Regionalplan dies bis auf die im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 4 ausgeformte Abweichung (Grundversorgung) nicht zu Die zweite im Landesentwicklungsplan 2002 ausdrücklich benannte Abweichung für Kleinzentren und nicht zentralörtliche Gemeinden (Zusammenwachsen mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren in Verdichtungsräumen) oder andere atypische Fälle sind danach nur im Wege einer förmlichen, im Ermessen der höheren Raumordnungsbehörde stehenden Zielabweichung (§ 24 LPlG) möglich. Der Antragsgegner mag zwar für eine striktere Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gute Gründe anführen können, wie seine Vertreter in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben (Vermeidung von “Windhund-Rennen“ um zulässige Standorte). Das entbindet ihn aber nicht von der Bindungswirkung des Plansatzes 3.3.7 Abs. 1 Z LEP 2002. Was den Ausschluss der zweiten nach Plansatz 3.3.7 Abs. 1 Z Satz 2 LEP 2002 in Betracht kommenden Ausnahme angeht, fehlt es im Übrigen auch an jeglichem Anhaltspunkt, dass deren Voraussetzungen etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten im Planungsraum des Antragsgegners in keinem Kleinzentrum und keiner nicht-zentralörtlichen Gemeinde erfüllt sein könnten. Das erscheint im dicht besiedelten Verdichtungsraum Stuttgart ohnehin nicht naheliegend.
43 
b) Die Verstöße gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG führen zur Unwirksamkeit des gesamten Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 einschließlich der in seinem Tatbestand nach der Verkaufsflächengröße bestimmten Definition von "Einzelhandelsgroßprojekten". Denn eine nur auf die Rechtsfolgenseite ("sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig") beschränkte Unwirksamkeit scheidet mangels objektiver Teilbarkeit - schon des Wortlauts der Norm - aus. Ein Fall der Planerhaltung (§ 12 ROG; § 5 LplG) kommt ebenfalls nicht in Betracht. Auch eine Auslegung unter Berücksichtigung der vorrangigen landesplanerischen Aussagen im Landesentwicklungsplans 2002 (vgl. HessVGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O.; Uechtritz, a.a.O.), ist aufgrund des klar und eindeutig abweichenden Wortlautes des Regionalplans nicht möglich. Zudem besteht für eine geltungserhaltende weitere Auslegung seines Plansatzes im Sinne der Regel-Ausnahme-Struktur des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 kein Bedarf. Denn der den gleichen Gegenstand regelnde Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 ist als Ziel der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG ebenso zu beachten.
44 
Die Unwirksamkeit des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 hat aber nicht auch die Unwirksamkeit anderer Plansätze im Unterkapitel 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge. Der Senat geht insoweit von einer Teilbarkeit entsprechend § 139 BGB aus. Die sonstigen Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 bauen zwar zu einem wesentlichen Teil auf dem Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 auf. Dessen Wegfall wird jedoch durch die Definition der Einzelhandelsgroßprojekte und das Konzentrationsgebot im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 vollständig aufgefangen. Auch soweit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 mit seiner Regel-Ausnahme-Struktur - und möglicherweise mit der Definition der Einzelhandelsgroßprojekte - weniger strikt ist, behalten alle weiteren Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 zur Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten ihren raumordnerischen Sinn. Da Landesentwicklungsplan und Regionalplan in Baden-Württemberg als Mittel der Raumordnung und ausschließlich staatlicher Landesplanung zusammenwirken, ist schließlich davon auszugehen, dass die Fortgeltung der übrigen Festlegungen auch dem mutmaßlichen Willen des Trägers der Regionalplanung entspricht.
45 
2. Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) des Regionalplans über die räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben (Agglomeration) ist - nunmehr im Zusammenwirken mit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 (s.o. 1.b)) - entgegen der Ansicht der Antragstellerin wirksam. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG.
46 
a) Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG enthält der Regionalplan Festlegungen zur anzustrebenden Siedlungsstruktur, zur anzustrebenden Freiraumstruktur und zu den zu sichernden Standorten und Trassen für die Infrastruktur der Region, soweit es nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit). Regionalbedeutsamkeit ist als Raumbedeutsamkeit mit "regionaler“, das heißt auf die regionale Ebene herunter gebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen. Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O. m.w.N.). § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG führt insoweit beispielhaft ("insbesondere") bestimmte Festlegungen auf, die etwa Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen, insbesondere "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe" zum Gegenstand haben können. Das ermöglicht auch eine ergänzende Festlegung, wonach mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration und raumordnerischen Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum als Agglomeration anzusehen sind, mit der Folge, dass die für Einzelhandelsgroßprojekte geltenden Ziele auch auf Agglomerationssachverhalte anzuwenden sind (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Dass sich § 11 Abs. 3 BauNVO auf großflächige Einzelhandelsbetriebe beschränkt, steht einer landesplanerischen Regelung von Einzelhandelsagglomerationen nicht entgegen. Städtebauliche Vorgaben liegen auf einer anderen Ebene; sie betreffen Grund und Boden. Die Raumordnung in Gestalt der Landes- und Regionalplanung ist dieser Ebene vorgelagert. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist dabei nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25 <41>). Bundesrecht steht einer raumordnerischen Agglomerationsregelung daher nicht entgegen, sofern sie die nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit nicht unverhältnismäßig einschränkt (BVerwG, Urteil vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 - BVerwGE 141, 144).
47 
b) Gemessen daran ist die Agglomerationsregelung im Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) rechtlich nicht zu beanstanden.
48 
Der formell als Ziel der Raumordnung (§ 3 Abs.1 Nr. 2 ROG) gekennzeichnete Plansatz ist hinreichend bestimmt und hat materiell Zielqualität. Er enthält in seinem Absatz 1 drei verbindliche Vorgaben: Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben sind in den Ortskernen aller Gemeinden zulässig (Absatz 1 Satz 1); die nach Aufstellung/Änderung eines den Ortskern ganz oder teilweise erfassenden Bauleitplans zulässige Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben darf keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten (Absatz 1 Satz 2); für Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben gelten die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) bis 2.4.3.2.6 (Z) entsprechend (Absatz 1 Satz 3). Absatz 2 des Plansatzes enthält keine darüber hinaus gehende selbständige Vorgabe, sondern definiert nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Absatzes 1. Einwände gegen eine solche Regelungstechnik bestehen nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.).
49 
Diese Festlegungen sind für Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG erforderlich. Die Raumbedeutsamkeit einer räumlichen Konzentration von Einzelhandelsbetrieben im Sinne einer "regionalen“, auf die regionale Ebene des Antragsgegners herunter gebrochenen überörtlichen Bedeutung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.) wird in der Begründung zum Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) (S. 131 f.) eingehend und überzeugend begründet (siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O. sowie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Die Antragstellerin stellt das auch nicht in Frage. Diese überörtliche Bedeutung begrenzt auch den Anwendungsbereich des Plansatzes, wie sich aus dem Wortlaut von Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich ergibt. Der Einwand der Antragstellerin, Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 1 knüpfe ausschließlich an eine Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 an und erfasse damit auch Agglomerationen kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne überörtliche Auswirkungen auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung, übersieht, dass diese Regelung nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 (Z) definiert. Das Erfordernis des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 Satz 1 (Z), wonach die - so definierten - Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben "keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten" dürfen, bleibt davon unberührt.
50 
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin war der Antragsgegner auch nicht durch zwingende Vorgaben des Landesentwicklungsplans 2002 an einer Agglomerationsregelung gehindert; insbesondere verstößt Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) nicht gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Landesentwicklungsplan 2002 regelt die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben weder durch eigene Festlegungen selbst noch schließt er solche Festlegungen durch die Regionalplanung aus. Davon ist - stillschweigend - auch der 3. Senat des erkennenden Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) ausgegangen. Der bloße Umstand, dass die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 auf den Einzelhandelserlass verweist und dieser sich auch eingehend mit dem "Sonderfall Agglomeration" befasst (Nr. 2.3.3 und Nr. 3.5), ändert daran nichts. Daraus kann nicht - wie die Antragstellerin wohl meint - geschlossen werden, Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 verbiete "beredt schweigend" Festlegungen zur Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben in einem Regionalplan.
51 
Die Agglomerationsregelung entspricht auch - gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV) - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der mit ihr einhergehende Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit dient der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht. Die räumliche Zuordnung nicht nur raumbedeutsamen großflächigen Einzelhandels, sondern auch von raumbedeutsamen Einzelhandelsagglomerationen nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck. Insoweit gilt im vorliegenden Fall im Grundsatz nichts Anderes als das, was der 3. Senat des erkennende Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) und nachfolgend das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10.11.2011 (a.a.O.) zu einer Agglomerationsregelung im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 ausgeführt haben. Dem schließt sich der Senat an. Das betrifft insbesondere die Ausführungen zu dem auch von der Antragstellerin vorgetragenen Einwand, die Agglomerationsregelung sei in der Bauleitplanung rechtlich nicht umsetzbar. Denn mit den nach dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten lassen sich Verstöße gegen Konzentrations-, Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht.
52 
Für die in der vorliegenden Agglomerationsregelung bei der Definition des Begriffs "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" aus Gründen der Bestimmtheit und Rechtssicherheit zur Präzisierung des Tatbestandsmerkmals "räumlich nahe beieinander" erfolgte Festlegung einer "Luftlinie zwischen den Gebäudezugängen" von "nicht länger als 150 m" gilt nichts Anderes. Wie sich aus der Begründung zu diesem Plansatz ergibt, sind damit Gebäudezugänge für Kunden gemeint (vgl. S. 132: "Bis zu dieser Distanz ist davon auszugehen, dass die Betriebe durch die Kunden fußläufig genutzt werden, gemeinsam wahrgenommen werden und somit ein hohes Maß an Attraktivität und Bequemlichkeit ausstrahlen"). Die damit hinreichend bestimmte Regelung schränkt die gemeindliche Planungshoheit im Allgemeinen nicht unverhältnismäßig ein. Sie ist in der Bauleitplanung durch den räumlichen Zuschnitt eines Baugebiets und Festsetzungen zur Gliederung der baulichen Nutzung nach § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO sowie zur überbaubaren Grundstücksfläche ebenfalls umsetzbar. Zu einer mit dem Festsetzungsinstrumentarium des § 9 Abs. 2 BauGB und der Baunutzungsverordnung nicht umsetzbaren - metergenauen - Festsetzung von (Kunden-)Gebäudezugängen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185 <189>) zwingt der Plansatz die Gemeinden insoweit nicht. Zwar werden sich Verstöße gegen Konzentrations-, Integrations- und Kongruenzgebote sowie Beeinträchtigungsverbote auch durch diese Regelung nicht ganz verhindern lassen. Sie lassen sich aber in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.). In besonders gelagerten Einzelfällen, in denen diese Regelung zu einer übermäßigen, durch die ihr zugrunde liegenden überörtlichen Interessen nicht mehr zu rechtfertigenden Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit führt (vgl. dazu Sparwasser, VBlBW 2008, 171 <178>), kann dieser Härte durch eine Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG, § 24 LplG) begegnet werden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nicht, dass für Vorhaben, die in atypischen Fällen raumverträglich sind, Ausnahmen im Raumordnungsplan selbst festgelegt werden müssen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 13.11.2012 - 4 B 21.12 -). Das gilt auch, soweit die Antragstellerin einwendet, die Regelung könnte im Einzelfall zu einem mit ihrer Planungshoheit oder mit Art. 14 GG nicht zu vereinbarendem vollständigen Ausschluss des Einzelhandels in einem Baugebiet führen. Auch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Möglichkeit von Entschädigungsansprüchen eines Dritten gegenüber der Gemeinde (§§ 39 bis 44 BauGB), führt nicht zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Planungshoheit. Denn sollten solche Entschädigungsansprüche durch eine Anpassung der Bauleitplanung infolge der Gebäudezugangsdefinition des Plansatzes 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 2 ausgelöst werden, kann die Gemeinde nach Maßgabe von § 23 LplG Erstattung vom Land verlangen. Damit ist ihren finanziellen Belangen angemessen Rechnung getragen.
C.
53 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
54 
Beschluss vom 6. November 2012
55 
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 60.000,--EUR festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 07./ 08. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen, NVwZ 1996, 562)
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 4 Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung

(1) Bei

1.
raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen,
2.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen,
3.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen,
sind Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden. Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt.

(2) Bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts sind die Erfordernisse der Raumordnung nach den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen.

(3) Bei Genehmigungen über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von Personen des Privatrechts nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind die Ziele der Raumordnung zu beachten sowie die Grundsätze der Raumordnung und die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 3 Begriffsbestimmungen

(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind

1.
Erfordernisse der Raumordnung:Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung und sonstige Erfordernisse der Raumordnung;
2.
Ziele der Raumordnung:verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums;
3.
Grundsätze der Raumordnung:Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen; Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden;
4.
sonstige Erfordernisse der Raumordnung:in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen;
5.
öffentliche Stellen:Behörden des Bundes und der Länder, kommunale Gebietskörperschaften, bundesunmittelbare und die der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts;
6.
raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen:Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel;
7.
Raumordnungspläne:zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne nach den §§ 13 und 17.

(2) Werden die Begriffe nach Absatz 1 Nr. 1 bis 4 in anderen Bundesgesetzen verwandt, sind sie, soweit sich aus diesen Bundesgesetzen nicht etwas anderes ergibt, im Sinne von Absatz 1 auszulegen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 4 Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung

(1) Bei

1.
raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen,
2.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen,
3.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen,
sind Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden. Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt.

(2) Bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts sind die Erfordernisse der Raumordnung nach den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen.

(3) Bei Genehmigungen über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von Personen des Privatrechts nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind die Ziele der Raumordnung zu beachten sowie die Grundsätze der Raumordnung und die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 3 Begriffsbestimmungen

(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind

1.
Erfordernisse der Raumordnung:Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung und sonstige Erfordernisse der Raumordnung;
2.
Ziele der Raumordnung:verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums;
3.
Grundsätze der Raumordnung:Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen; Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden;
4.
sonstige Erfordernisse der Raumordnung:in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen;
5.
öffentliche Stellen:Behörden des Bundes und der Länder, kommunale Gebietskörperschaften, bundesunmittelbare und die der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts;
6.
raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen:Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel;
7.
Raumordnungspläne:zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne nach den §§ 13 und 17.

(2) Werden die Begriffe nach Absatz 1 Nr. 1 bis 4 in anderen Bundesgesetzen verwandt, sind sie, soweit sich aus diesen Bundesgesetzen nicht etwas anderes ergibt, im Sinne von Absatz 1 auszulegen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 04. Juli 2012 - 3 S 351/11

Tenor

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte. Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen, soweit das Bundesverwaltungsgericht über diese noch nicht entschieden hat, die Klägerin und die Beigeladene ebenfalls je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin und die Beigeladene begehren die Verpflichtung des beklagten Landes, für die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten die Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.
2 
Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein ...-Einrichtungshaus einschließlich ergänzender Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 41.000 m². Am 31.05.2007 ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die von der Beigeladenen beabsichtigte Errichtung eines ...-Einrich-tungshauses mit ca. 25.500 m² Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 m² Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 m² Verkaufsfläche auf der Gemarkung der Klägerin unmittelbar westlich der Bundesautobahn A 5 und südlich der R... Straße/R... Straße. Der geplante Standort liegt überwiegend im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise ein Gewerbegebiet und teilweise ein Industriegebiet festsetzt, und - zu einem geringen Teil - im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Im Baisert“. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens der Gesellschaft ......- ... ... vom Mai 2007: Wirkungsanalyse ...-Einrichtungshaus, Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt in Raststatt - im Folgenden: ...-Gutachten 2007 - umfassen die 25.500 m² Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 m² Möbel-Kernsortiment, 4.650 m² zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 m² nicht zentrenrele-vante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 m² zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 m² nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 m² zentrenrelevante Randsortimente. Für das ...-Einrichtungshaus sind ca. 2.300 Stellplätze vorgesehen. Die Klägerin ist nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) als Mittelzentrum eingestuft.
3 
Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des LEP 2002 und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raum-ordnungsrechtliche Kongruenzgebot. Die beantragte Zielabweichung sei unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletzt würden.
4 
Die von der Klägerin erhobene Klage auf Feststellung, dass dem Vorhaben der Beigeladenen keine verbindlichen Ziele der Raumordnung entgegenstehen, hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten, die vorsorglich beantragte Zielabweichung zuzulassen, wies das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - ab.
5 
Der Senat hat mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - (VBlBW 2010, 357) die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen zurückgewiesen. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot hätten Zielqualität. Das Ansiedlungsvorhaben widerspreche diesen verbindlichen Zielen. Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Ziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstoße, könne offenbleiben. Die Verpflichtungsklage sei ebenfalls unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene hätten keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung, weil das Vorhaben Grundzüge der Planung i.S.d. § 24 LplG berühre. Wegen der weiteren Begründung wird auf das in den VBlBW 2010, 357 abgedruckte Urteil des Senats verwiesen.
6 
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die - vom Senat zugelassenen - Revisionen mit Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821) das Berufungsurteil teilweise aufgehoben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zwar sei die Auffassung des Senats, dass das Vorhaben dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot als Ziele des Landesentwicklungsplans widerspreche, nicht zu beanstanden. Jedoch müsse über die Verpflichtungsklage der Klägerin, eine Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans zuzulassen, erneut entschieden werden. Die Auffassung des Senats, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehörten, die "als Grundzüge der Planung" die Planungskonzeption des LEP 2002 trügen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmten, sei als Ergebnis der Auslegung des LEP, der dem irreversiblen Landesrecht angehöre, zwar bindend. Die Schlussfolgerung, dass ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert werde, in jedem Fall die planerische Grundentscheidung berühre, verkenne aber, dass es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls ankomme, ob die Grundzüge der Planung berührt würden. Daraus, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlaubten, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (NVwZ 2011, 821) verwiesen.
7 
Die Klägerin beantragt zuletzt,
8 
1. das vorangegangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - abzuändern und
9 
2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 zu verpflichten, die beantragte Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen;
10 
3. festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft; fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen;
11 
4. die Anträge zu 2. und 3. auf die Verwirklichung ausschließlich des ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken.
12 
Weiterhin erklärt die Klägerin, sie schließe sich dem Klagantrag Ziff. 6 der Beigeladenen an.
13 
Zur Begründung verweist die Klägerin hinsichtlich des Kongruenzgebots, des Integrationsgebots und des Beeinträchtigungsverbots auf ihr Vorbringen und das der Beigeladenen vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe, dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg und dem Bundesverwaltungsgericht. Die Zielabweichung vom Kongruenzgebot sei begründet, da die Region Mittlerer Oberrhein „...-mäßig“ unterversorgt sei, das Oberzentrum Karlsruhe trotz intensiver Suche keinen geeigneten Standort für einen ...-Möbelmarkt habe anbieten können, Möbelhäuser wie ... branchenüblich den Verflechtungsbereich der Standortgemeinden überschritten und mit den „Markenartikeln“ in der jeweiligen Innenstadt regelmäßig gar nicht in Konkurrenz träten, sondern unter Umständen sogar deren Geschäft belebten, die Klägerin unter den Gesichtspunkten Entwicklungsdynamik, Arbeitsplatzzentralität und Einzelhandelszentralität de facto bereits die Merkmale eines kleineren Oberzentrums aufweise und sie im Interesse des Erhalts der Einzelhandelszentralität und der Funktion der Innenstadt sowie zur Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung bereits seit 2001 in einer Vielzahl von Fällen bauplanerische Festsetzungen i.S.d. Ausschlusses des Einzelhandels oder seiner Begrenzung getroffen habe. Ergänzend sei zu nennen, dass die autobahnnahe, überaus verkehrsgünstige Lage des geplanten Vorhabens an der Kreuzung einer Nord-Süd- und einer Ost-West-Achse im Herzen der Region und damit auch im Herzen des Verflechtungsbereichs des Oberzentrums Karlsruhe liege. Gegenüber einem ...-Markt im Oberzentrum sei mit allenfalls geringfügigen, auf jeden Fall aber nicht spürbaren Mehrverkehr zu rechnen. Weiterhin sei auf die Notwendigkeit der Bildung eines Gegengewichts im Sinne eines besonders attraktiven Einzelhandelsangebots gegenüber dem unmittelbaren an der Grenze der Region in R.../Elsass errichteten FOC hinzuweisen. Schließlich erschwere die Vielzahl zentraler Orte bzw. Mittelzentren auf engem Raum mit räumlich begrenzten Verflechtungsbereichen die Einhaltung des Kongruenzgebots. Bei der Entscheidung über die Abweichung von Soll-Zielen des Kongruenzgebots und des Integrationsgebots dürften diese raumordnerischen Zielvorgaben nicht gewissermaßen absolut betrachtet werden. Sie müssten vielmehr mit der gemeindlichen Planungshoheit, der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Standortwahl der Vorhaben-trägerin und mit der Niederlassungsfreiheit in ein angemessenes Verhältnis gesetzt werden. Unter Berücksichtigung all dessen könne die Ermessensentscheidung der Raumordnungsbehörde danach eigentlich nur auf eine „Zulassung der Abweichung“ lauten. Dies gelte insbesondere deshalb, weil das Beeinträchtigungsverbot nicht tangiert werde. Schließlich werde der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten, eine Zielabweichung nicht zuzulassen, den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur Niederlassungsfreiheit insbesondere von Einzelhandelsgroßbetrieben nicht gerecht. Die Erforderlichkeit raumordnungsrechtlicher Vorgaben für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe müsse konkret belegt bzw. durch die Angabe genauer Tatsachen glaubhaft gemacht werden. Dem genüge die Heranziehung der Anhalts-werte im Einzelhandelserlass nicht.
14 
Die Beigeladene beantragt zuletzt,
15 
das Urteil des VG Karlsruhe vom 26.06.2008 - 2 K 2099/07 - abzuändern und
16 
1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 21.06.2007 zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...- Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Zielen aus Plansatz 3.3.7.1 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und Plansatz 2.5.3 (3) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Kongruenzgebote) beantragt hat, und
17 
2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 weder Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg noch die Plansätze 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung entgegenstehen,
18 
3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat,
19 
4. weiter hilfsweise den Bescheid des Beklagten, Regierungspräsidium Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 erneut zu entscheiden,
20 
5. die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken;
21 
6. höchst hilfsweise das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes gemäß Art. 267 AEUV einzuholen, zu folgenden Fragen:
22 
a) Ist Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort gewährleistete Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstehen, die die Ansiedlung einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung verbietet, sofern mehr als 30 % des Umsatzes dieser Einzelhandelseinrichtung durch Kunden generiert werden, die ihren Wohnsitz außerhalb eines festgelegten Verflechtungsbereichs der Standortgemeinde haben?
23 
b) Sind Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort niedergelegte Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer nationalen Vorschrift entgegenstehen, die die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen mit mehr als 800 m² Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente außerhalb bestimmter in der Landes- oder Regionalplanung festgelegter integrierter Lagen verbietet?
24 
Zur Begründung trägt die Beigeladene im Wesentlichen vor:
25 
Der Widerspruch des ...-Ansiedlungsvorhabens zum landes- und regionalplanerischen Kongruenzgebot könne im Wege der Zielabweichung ausgeräumt werden, da die Voraussetzungen der Zielabweichung vorlägen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben sei am Standort R... raumordnerisch vertretbar. Sowohl die regionale Situation als auch die Besonderheiten des ...-Ansiedlungsvorhabens seien derart atypisch, dass eine Vorbildwirkung für andere Fälle nicht entstehe. Die raumstrukturelle Besonderheit sei durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren (Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl) auf engem Raum gekennzeichnet. Dies habe zur Folge, dass das 30 %-Kriterium aus Ziff. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses 2001 leicht sehr weit überschritten werde. Diese atypische Situation sei mit der Lage im übrigen Geltungsbereich des LEP 2002 sowie im nördlichen Verbandsgebiet des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein nicht vergleichbar. ...-Einrichtungshäuser seien im Bereich des großflächigen Einzelhandels singulär. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch nicht Grundzüge der Planung. Dies gelte sowohl für die allgemeine Struktur des Zentrale-Orte-Konzepts als auch für die konkreten planerischen Ziele, die mit den Regelungen des Kongruenzgebots verfolgt würden, und insbesondere unter Berücksichtigung des höherrangigen Rechts der Europäischen Union. Auch andere Ziele der Raumordnung stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben nicht entgegen. Ein ...-Einrichtungshaus entspreche dem definierten Versorgungs-auftrag des Mittelzentrums R..., weil es sich um eine Einkaufsmöglichkeit des gehobenen Bedarfs und um kein Spezialfachgeschäft handle, das typisch für ein Oberzentrum wäre (Plansatz 2.5.9 Abs. 1 Satz 1 LEP 2002). Der Zweck des Kongruenzgebots werde nicht wesentlich tangiert, weil eine Zersiedelung oder ein Verstoß gegen den Grundsatz flächensparender Raumnutzung am konkreten Standort in Rastatt - in unmittelbarer Nähe der BAB 5 als zentraler Infrastrukturachse - nicht zu befürchten sei. Auch das Ziel der Verkehrsvermeidung werde durch das Vorhaben nicht gefährdet, sondern sogar befördert. Die Fahrtzeit zu den nächstgelegenen ...-Einrichtungshäusern in Walldorf und Freiburg werde durch das Ansiedlungsvorhaben für die in 60-Minuten-Fahrzeitradius lebenden ca. 1,2 Millionen Einwohner insgesamt um ca. 32 % verkürzt. Die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses in Karlsruhe als dem nach dem Kongruenzgebot „idealtypischen“ Alternativstandort im Oberzentrum Karlsruhe würde zu keiner höheren Reduzierung der ...-Kundenverkehre führen. Vor diesem Hintergrund sei die Zulassung einer Zielabweichung auch unionsrechtlich geboten. Das dem Grunde nach anerkannte Interesse an der effektiven Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur und der Vermeidung unnötigen Verkehrs rechtfertige eine Beschränkung der unionsrechtlich gewährleisteten Niederlassungsfreiheit nur dann, wenn die Ausgestaltungen des Kongruenzgebots im konkreten Fall zur Erreichung dieser Ziele auch tatsächlich erforderlich seien. Dies müsse durch eine Untersuchung belegt sein, woran es vorliegend im Übrigen fehle.
26 
Das ...-Ansiedlungsvorhaben entspreche den Vorgaben des landesplanerischen und des regionalplanerischen Beeinträchtigungsverbots, da es weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich noch die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte im Einzugsbereich in rechtlich relevanter Weise beeinträchtige. Das ...-Gutachten Mai 2007 weise plausibel nach, dass die Anhaltspunkte von Ziff. 3.2.2.3 Abs. 3 des Einzelhandelserlasses 2001 zur Ermittlung etwaiger Beeinträchtigungen (10 %- und 20 %-Schwellen) weder für das Möbelkernsortiment noch für die zentrenrelevanten oder die nicht-zentrenrele-vanten Nebensortimente in erheblicher Weise überschritten würden. Die Stellungnahme der ... vom 13.05.2011 bestätige, dass die wesentlichen Ergebnisse dieses Gutachtens hinsichtlich der Flächenproduktivität von ...-Einrichtungshäusern und bezüglich des Einzelhandelsbesatzes im Einzugsgebiet nach wie vor aktuell seien. Entwicklungen, die höhere als die seinerzeit berechneten Umsatzumverteilungen erwarten ließen, habe es im Einzugsgebiet nicht gegeben.
27 
Die Klägerin habe gegenüber dem Beklagten auch einen Anspruch auf Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Ermessensreduzierung auf Null ergebe sich aus der kommunalen Planungshoheit der Klägerin. Durch eine strikte Anwendung des Kongruenzgebots werde die kommunale Planungshoheit der Klägerin unverhältnismäßig beschränkt. Grund hierfür seien die besonderen raumstrukturellen Gegebenheiten im südlichen Verbandsgebiet der Region Mittlerer Oberrhein, nämlich die Ansammlung zahlreicher Mittelzentren auf engem Raum. Hierauf weise die Begründung des Regionalplans hinsichtlich der Anwendung der Schwellenwerte des Einzelhandelserlasses zur Auslegung des Kongruenzgebots auch ausdrücklich hin (Nr. 2.5.3 [3] Satz 2 LEP 2001). Ferner gebiete die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen die Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Beigeladene habe verschiedene Standorte im benachbarten Oberzentrum Karlsruhe unter Berücksichtigung zahlreicher Varianten geprüft und gleichwohl keinen geeigneteren Standort gefunden. Werde die Ansiedlung der Beigeladenen - wie hier - an einem der wenigen geeigneten Standorte durch die strikte Anwendung des Kongruenzgebots vereitelt - und zwar ohne, dass die mit dem Kongruenzgebot verfolgten verkehrlichen und umweltpolitischen Ziele gefährdet wären oder Beeinträchtigungen der zentralen örtlichen Funktionen drohten - so verletzte dies die Beigeladene in ihrer Niederlassungsfreiheit.
28 
Die landes- und regionalplanerischen Regelungen des Integrationsgebots seien bereits deshalb keine verbindlichen Ziele der Raumordnung, weil sie nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht zu rechtfertigen seien, wie dies für Eingriffe in die von Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Planungshoheit erforderlich sei. Es gehe nicht um Fragen der Standortentscheidung zwischen verschiedenen Gemeinden, sondern um rein innergemeindliche Ansiedlungsfragen. Die lokale Standortfestlegung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen sei eine klassische Aufgabe des Städtebaus und damit der kommunalen Bauleitplanung. Hieraus ergebe sich ferner, dass dem Landesgesetzgeber für die Regelung eines Integrationsgebots auch die Gesetzgebungskompetenz fehle. Der Bundesgesetzgeber habe im Baugesetzbuch und der BauNVO den bodenrechtlichen Rahmen für die Zulässigkeit der Ansiedlung großflächigen Einzelhandels abschließend geregelt. Weiterhin sei das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Sätze 2 und 3 LEP 2002 aufgrund seiner Soll-Formulierung zu unbestimmt, um für sich genommen ein Ziel der Raumordnung zu sein. Auch wenn man den Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 als kombiniertes Beeinträchtigungsverbot mit Integrationsgebot verstehe, widerspreche dem das Ansiedlungsvorhaben nicht.
29 
Die regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots (Plansatz 2.5.3 [4] und Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans) stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben ebenfalls nicht entgegen, da das Angebot weit überwiegend aus nicht-zentrenrelevanten Sortimenten bestehen solle. Die Regelung im Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans enthalte kein verbindliches Ziel der Raumordnung. Es mangle ferner an der hinreichenden Bestimmtheit. Zwar befinde sich das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht in einem Vorbehaltsgebiet i.S.v. Plansatz 2.5.3 [5] Satz 3 des Regionalplans. Satz 2 spreche indessen nicht davon, dass diese Nutzungen nur in städtebaulichen Randlagen zulässig seien. Ferner bestehe außerhalb festgelegter Vorbehaltsgebiete keine Ausschlusswirkung. Soweit der Bescheid des Beklagten auf die 800 m²-Grenze für zentrenrelevante Sortimente abstelle, fehle es an einer rechtlichen Grundlage im Landesentwicklungsplan und im Regionalplan. Darüber hinaus stehe das Unionsrecht dieser Auslegung des Integrationsgebots entgegen.
30 
Selbst wenn die landes- und/oder regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots verbindliche Ziele der Raumordnung darstellten, lägen die Voraussetzungen der Zielabweichung vor. Das Vorhaben sei raumordnerisch vertretbar. Es handle sich um eine städtebauliche Randlage. Der Bereich des Plangebiets werde durch gewerbliche Nutzungen einschließlich Einzelhandelsnutzungen geprägt. Es verfüge über eine hervorragende verkehrliche Anbindung. Es handle sich also gerade nicht um einen Standort „auf der grünen Wiese“, an dem eine Zersiedelung der Landschaft zu befürchten wäre oder aufwendige Erschließungsmaßnahmen erforderlich würden. Die hohen infra-strukturellen Standortanforderungen seien eine spezifische Eigenschaft von ...-Einrichtungshäusern, so dass auch insoweit keine negative Vorbildwirkung zu erwarten sei. Die Grundzüge der Planung seien gleichfalls nicht berührt, da das Integrationsgebot nicht durch überörtliche Interessen gerechtfertigt sei. Das Integrationsgebot könne daher kein „Grundkonzept“ der raumordnerischen Planung darstellen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben wahre auch die Funktionsfähigkeit zentralörtlicher Versorgungskerne i.S.v. Nr. 3.2.2.3 des Einzelhandelserlasses 2001, da geeignete Flächen in der Innenstadt R... nicht zur Verfügung stünden und eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Innenstadt ausgeschlossen sei. Durch die Zulassung der Zielabweichung vom Integrationsgebot würden auch deshalb keine Grundzüge der Planung berührt, weil eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungshäusern aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten sei. Es bestehe eine Ermessensreduzierung auf Null. Denn ansonsten würde die kommunale Planungshoheit der Klägerin und die Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen verletzt. Der Eingriff in die Niederlassungsfreiheit der Beigeladenen sei um so schwerwiegender, als ...-Einrichtungshäuser aufgrund der mit ihnen verbundenen Ziel- und Quellverkehre typischerweise nicht in integrierten Lagen angesiedelt werden könnten. Sie seien daher regelmäßig auf verkehrlich gut erschlossene Standorte angewiesen, wie sie in städtebaulichen Randlagen anzutreffen seien.
31 
Der Beklagte beantragt,
32 
die Berufungen zurückzuweisen.
33 
Das Vorhabens würde am geplanten Standort das Kongruenzgebot gravierend verletzen. Das Vorhaben sei auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 LEP 2002 nicht vereinbar. Das Integrationsgebot habe Zielqualität. Es sei genau wie das Kongruenzgebot als Soll-Vorschrift gefasst, nenne aber im Gegensatz zu diesem die Ausnahmen ausdrücklich mit. Bei dem „...-Einrichtungshaus“ handle es sich gerade nicht um ein „klassisches Möbelhaus“ mit keinem oder nur geringem zentrenrelevanten Randsortiment, sondern um ein Warenhaus mit dem Schwerpunkt auf Wohnen und Einrichten. Der Verkaufsflächenanteil beim Kernsortiment „Möbel“ betrage ca. 66 %. Für zentrenrelevante Sortimente werde eine Verkaufsfläche von 8.350 m² vorgehalten. Bei dem vorgesehenen Standort handle es sich ersichtlich nicht um eine integrierte Lage. Das Vorhaben widerspreche auch dem Beeinträchtigungsverbot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002. Die von der Beigeladenen vorgelegte Wirkungsanalyse im Gutachten der ... Mai 2007 beruhe hinsichtlich der Umverteilungswirkungen in den zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten auf einer Fehleinschätzung. Denn es sei fehlerhaft von einer Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses von 2.820 bzw. 2.860,-- EUR/m² ausgegangen. Die Flächenproduktivität betrage indessen 3.600,-- EUR/m². Das Marktgutachten habe in seiner Berechnungsmethode einen durchschnittlichen Umsatz pro ...-Haus ermittelt und auf das in R... geplante, jedoch deutlich größere Haus übertragen. Hierbei gehe es von einer offensichtlich unrichtigen Annahme aus, dass der Umfang der Verkaufsflächen keinen Einfluss auf den erzielten Umsatz eines ...-Einrichtungshauses habe. Ferner fehle sowohl eine allgemeine Beschreibung wie auch eine in einzelnen Schritten nachvollziehbare Dokumentation des Rechenweges für die Berechnung der potentiellen wettbewerblichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens. Des Weiteren habe das Marktgutachten die konkrete städtebauliche Situation der betroffenen Versorgungsbereiche, die Größe und Marktstellung der in den betroffenen Versorgungsbereichen vorhandenen Einzelhandelsbetriebe, den Umfang, Art und Qualität der angebotenen Sortimente und ihre Auswirkungen auf die Innenstadt nicht hinreichend gewürdigt. Durch die mit dem geplanten Vorhaben verbundenen umfangreichen zentrenrelevanten Sortimente würden die Innenstädte von R... und G... nachhaltig beeinträchtigt und die Bemühungen zur Stärkung dieser Innenstädte zunichte gemacht. Im Weiteren könnten die der Wirkungsanalyse der ... zugrunde liegenden Bestandsdaten aus 2006 bzw. Anfangs 2007 nicht mehr aussagekräftig sein. Insbesondere in der Innenstadt der Klägerin hätten zwei große Einzelhandelsbetriebe mit umfangreichen Verkaufsflächen und einer entsprechenden Magnetfunktion ihren Betrieb aufgegeben (Kaufhaus S... und M...). Das Verhältnis von Verkaufsflächen in der Innenstadt zu Flächen in städtebaulichen Randlagen weise in R... mittlerweile ein Verhältnis von etwa 1 : 2 auf, was bedeute, dass sich in städtebaulichen Randlagen inzwischen doppelt so viele Verkaufsflächen wie in der Innenstadt befänden. Durch diese Schwächung des zentralörtlichen Versorgungskerns und durch den Wegfall zweier wesentlicher Magnetbetriebe seien die Auswirkungen des geplanten Vorhabens insbesondere wegen dort angebotenen zentrenrelevanten Sortimente deutlich gravierender einzuschätzen als noch im Jahr 2007. Darüber hinaus sei auf das im benachbarten elsässischen R... gebaute FOC mit zentrenrelevanten Sortimenten auf mehreren 10.000 m² Verkaufsflächen hinzuweisen. Schließlich verstoße das ...-Ansiedlungsvorhaben auch gegen einzelhandelsbezogene Festlegungen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003. Betroffen seien das Kongruenzgebot, das Integrationsgebot und das Beeinträchtigungsverbot. Ein Anspruch auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens bestehe nicht. Mangels Planbarkeit des Ansiedlungsvorhabens bestehe keine raumordnerische Vertretbarkeit. Die Schaffung des Planungsrechts für ein Projekt dieser Größenordnung mit einem so großen Einzugsgebiet und mit einem solchen Umfang an zentrenrelevanten Sortimenten in städtebaulicher Randlage eines Mittelzentrums würde die landesplanerische Einzelhandelskonzeption konterkarieren. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch die Grundzüge der Planung. Die planerische Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans bzw. des Regionalplans werde von den oben angeführten einzelnen Zielen getragen. Diese zur raumordnerischen Steuerung des regionalbedeutsamen Einzelhandels austarierte Konzeption der einzelhandelsbezogenen Ge- und Verbote bilden in ihrer Gesamtheit die Grundzüge der Planung.
34 
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 7 Allgemeine Vorschriften über Raumordnungspläne

(1) In Raumordnungsplänen sind für einen bestimmten Planungsraum und einen regelmäßig mittelfristigen Zeitraum Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, insbesondere zu den Nutzungen und Funktionen des Raums, zu treffen. Es kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums nur für einen bestimmten Zeitraum oder ab oder bis zum Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind; eine Folge- oder Zwischennutzung kann festgelegt werden. Die Festlegungen nach Satz 1 und 2 können auch in räumlichen und sachlichen Teilplänen getroffen werden. Ziele und Grundsätze der Raumordnung sind als solche zu kennzeichnen.

(2) Bei der Aufstellung der Raumordnungspläne sind die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Das Ergebnis der Umweltprüfung nach § 8 sowie die Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren nach § 9 sind in der Abwägung nach Satz 1 zu berücksichtigen. Raumordnungspläne benachbarter Planungsräume sind aufeinander abzustimmen.

(3) Die Festlegungen nach Absatz 1 können auch Gebiete bezeichnen. Insbesondere können dies Gebiete sein,

1.
die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind (Vorranggebiete),
2.
die bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen vorbehalten bleiben sollen, denen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist (Vorbehaltsgebiete),
3.
in denen bestimmten raumbedeutsamen Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach § 35 des Baugesetzbuchs zu beurteilen sind, andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete),
4.
die im Meeresbereich liegen, und in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Funktionen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete für den Meeresbereich).
Bei Vorranggebieten kann festgelegt werden, dass sie zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten nach Satz 2 Nummer 3 oder 4 haben.

(4) Die Raumordnungspläne sollen auch diejenigen Festlegungen zu raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 4 Absatz 1 Satz 2 enthalten, die zur Aufnahme in Raumordnungspläne geeignet und zur Koordinierung von Raumansprüchen erforderlich sind und die durch Ziele oder Grundsätze der Raumordnung gesichert werden können.

(5) Den Raumordnungsplänen ist eine Begründung beizufügen.

(6) Soweit ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein europäisches Vogelschutzgebiet in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich beeinträchtigt werden kann, sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen nach den § 13 und § 17 Absatz 1 und 2 die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes über die Zulässigkeit und Durchführung von derartigen Eingriffen einschließlich der Einholung der Stellungnahme der Europäischen Kommission anzuwenden.

(7) Die Vorschriften dieses Gesetzes über die Aufstellung von Raumordnungsplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

(8) Raumordnungspläne nach § 13 Absatz 6 und § 17 sind mindestens alle zehn Jahre zu überprüfen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 12 Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen

(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen.

(2) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen befristet untersagen, wenn sich ein Raumordnungsplan in Aufstellung befindet und wenn zu befürchten ist, dass die Planung oder Maßnahme die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Die Dauer der Untersagung beträgt bis zu zwei Jahre. Die Untersagung kann um ein weiteres Jahr verlängert werden.

(3) Rechtsbehelfe gegen eine Untersagung haben keine aufschiebende Wirkung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 244 Überleitungsvorschriften für das Europarechtsanpassungsgesetz Bau

(1) Abweichend von § 233 Absatz 1 werden Verfahren für Bauleitpläne und Satzungen nach § 34 Absatz 4 Satz 1 und § 35 Absatz 6, die nach dem 20. Juli 2004 förmlich eingeleitet worden sind oder die nach dem 20. Juli 2006 abgeschlossen werden, nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu Ende geführt.

(2) Abweichend von Absatz 1 finden auf Bebauungsplanverfahren, die in der Zeit vom 14. März 1999 bis zum 20. Juli 2004 förmlich eingeleitet worden sind und die vor dem 20. Juli 2006 abgeschlossen werden, die Vorschriften des Baugesetzbuchs in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung weiterhin Anwendung. Ist mit gesetzlich vorgeschriebenen einzelnen Verfahrensschritten noch nicht begonnen worden, können diese auch nach den Vorschriften dieses Gesetzes durchgeführt werden.

(3) § 4 Absatz 3 und § 4c gelten nur für Bauleitpläne, die nach Absatz 1 oder 2 nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu Ende geführt werden.

(4) (weggefallen)

(5) Die Gemeinden können Satzungen, die auf der Grundlage des § 19 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung erlassen worden sind, durch Satzung aufheben. Die Gemeinde hat diese Satzung ortsüblich bekannt zu machen; sie kann die Bekanntmachung auch in entsprechender Anwendung des § 10 Absatz 3 Satz 2 bis 5 vornehmen. Unbeschadet der Sätze 1 und 2 sind Satzungen auf der Grundlage des § 19 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung nicht mehr anzuwenden. Die Gemeinde hat auf die Nichtanwendbarkeit dieser Satzungen bis zum 31. Dezember 2004 durch ortsübliche Bekanntmachung hinzuweisen. Die Gemeinde hat das Grundbuchamt um Löschung eines von ihr nach § 20 Absatz 3 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung veranlassten Widerspruchs zu ersuchen.

(6) Für eine auf der Grundlage des § 22 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung wirksam erlassene Satzung bleibt § 22 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung bis zum 30. Juni 2005 weiterhin anwendbar. Auf die Satzung ist § 22 in der geltenden Fassung anzuwenden, wenn beim Grundbuchamt vor Ablauf des 30. Juni 2005 eine den Anforderungen des § 22 Absatz 2 Satz 3 und 4 entsprechende Mitteilung der Gemeinde eingegangen ist. Ist die Mitteilung hinsichtlich der Satzung nicht fristgerecht erfolgt, ist die Satzung auf die von ihr erfassten Vorgänge nicht mehr anzuwenden. Eine Aussetzung der Zeugniserteilung nach § 22 Absatz 6 Satz 3 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung ist längstens bis zum 30. Juni 2005 wirksam. Die Baugenehmigungsbehörde hat das Grundbuchamt um Löschung eines von ihr nach § 20 Absatz 3 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung oder auf Grundlage von Satz 1 oder 4 in Verbindung mit § 20 Absatz 3 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung veranlassten Widerspruchs im Grundbuch zu ersuchen, wenn die Satzung nicht mehr anwendbar ist oder die Aussetzung der Zeugniserteilung unwirksam wird.

(7) § 35 Absatz 5 Satz 2 gilt nicht für die Zulässigkeit eines Vorhabens, das die Nutzungsänderung einer baulichen Anlage zum Inhalt hat, deren bisherige Nutzung vor dem 20. Juli 2004 zulässigerweise aufgenommen worden ist.

Baugesetzbuch - BBauG | § 215 Frist für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften

(1) Unbeachtlich werden

1.
eine nach § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften,
2.
eine unter Berücksichtigung des § 214 Absatz 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und
3.
nach § 214 Absatz 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Satz 1 gilt entsprechend, wenn Fehler nach § 214 Absatz 2a beachtlich sind.

(2) Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 12 Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen

(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen.

(2) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen befristet untersagen, wenn sich ein Raumordnungsplan in Aufstellung befindet und wenn zu befürchten ist, dass die Planung oder Maßnahme die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Die Dauer der Untersagung beträgt bis zu zwei Jahre. Die Untersagung kann um ein weiteres Jahr verlängert werden.

(3) Rechtsbehelfe gegen eine Untersagung haben keine aufschiebende Wirkung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 215 Frist für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften

(1) Unbeachtlich werden

1.
eine nach § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften,
2.
eine unter Berücksichtigung des § 214 Absatz 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und
3.
nach § 214 Absatz 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Satz 1 gilt entsprechend, wenn Fehler nach § 214 Absatz 2a beachtlich sind.

(2) Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 12 Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen

(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen.

(2) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen befristet untersagen, wenn sich ein Raumordnungsplan in Aufstellung befindet und wenn zu befürchten ist, dass die Planung oder Maßnahme die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Die Dauer der Untersagung beträgt bis zu zwei Jahre. Die Untersagung kann um ein weiteres Jahr verlängert werden.

(3) Rechtsbehelfe gegen eine Untersagung haben keine aufschiebende Wirkung.

Baunutzungsverordnung - BauNVO | § 11 Sonstige Sondergebiete

(1) Als sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden.

(2) Für sonstige Sondergebiete sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Als sonstige Sondergebiete kommen insbesondere in Betracht
Gebiete für den Fremdenverkehr, wie Kurgebiete und Gebiete für die Fremdenbeherbergung, auch mit einer Mischung von Fremdenbeherbergung oder Ferienwohnen einerseits sowie Dauerwohnen andererseits,
Ladengebiete,
Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe,
Gebiete für Messen, Ausstellungen und Kongresse,
Hochschulgebiete,
Klinikgebiete,
Hafengebiete,
Gebiete für Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien, wie Windenergie und solare Strahlungsenergie, dienen.

(3)

1.
Einkaufszentren,
2.
großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können,
3.
sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den in Nummer 2 bezeichneten Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind,
sind außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Auswirkungen im Sinne des Satzes 1 Nummer 2 und 3 sind insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in Satz 1 bezeichneten Betriebe, auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden, auf das Orts- und Landschaftsbild und auf den Naturhaushalt. Auswirkungen im Sinne des Satzes 2 sind bei Betrieben nach Satz 1 Nummer 2 und 3 in der Regel anzunehmen, wenn die Geschossfläche 1 200 m2überschreitet. Die Regel des Satzes 3 gilt nicht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen bereits bei weniger als 1 200 m2Geschossfläche vorliegen oder bei mehr als 1 200 m2Geschossfläche nicht vorliegen; dabei sind in Bezug auf die in Satz 2 bezeichneten Auswirkungen insbesondere die Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und das Warenangebot des Betriebs zu berücksichtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 04. Juli 2012 - 3 S 351/11

Tenor

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte. Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen, soweit das Bundesverwaltungsgericht über diese noch nicht entschieden hat, die Klägerin und die Beigeladene ebenfalls je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin und die Beigeladene begehren die Verpflichtung des beklagten Landes, für die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten die Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.
2 
Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein ...-Einrichtungshaus einschließlich ergänzender Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 41.000 m². Am 31.05.2007 ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die von der Beigeladenen beabsichtigte Errichtung eines ...-Einrich-tungshauses mit ca. 25.500 m² Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 m² Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 m² Verkaufsfläche auf der Gemarkung der Klägerin unmittelbar westlich der Bundesautobahn A 5 und südlich der R... Straße/R... Straße. Der geplante Standort liegt überwiegend im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise ein Gewerbegebiet und teilweise ein Industriegebiet festsetzt, und - zu einem geringen Teil - im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Im Baisert“. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens der Gesellschaft ......- ... ... vom Mai 2007: Wirkungsanalyse ...-Einrichtungshaus, Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt in Raststatt - im Folgenden: ...-Gutachten 2007 - umfassen die 25.500 m² Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 m² Möbel-Kernsortiment, 4.650 m² zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 m² nicht zentrenrele-vante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 m² zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 m² nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 m² zentrenrelevante Randsortimente. Für das ...-Einrichtungshaus sind ca. 2.300 Stellplätze vorgesehen. Die Klägerin ist nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) als Mittelzentrum eingestuft.
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Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des LEP 2002 und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raum-ordnungsrechtliche Kongruenzgebot. Die beantragte Zielabweichung sei unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletzt würden.
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Die von der Klägerin erhobene Klage auf Feststellung, dass dem Vorhaben der Beigeladenen keine verbindlichen Ziele der Raumordnung entgegenstehen, hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten, die vorsorglich beantragte Zielabweichung zuzulassen, wies das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - ab.
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Der Senat hat mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - (VBlBW 2010, 357) die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen zurückgewiesen. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot hätten Zielqualität. Das Ansiedlungsvorhaben widerspreche diesen verbindlichen Zielen. Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Ziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstoße, könne offenbleiben. Die Verpflichtungsklage sei ebenfalls unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene hätten keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung, weil das Vorhaben Grundzüge der Planung i.S.d. § 24 LplG berühre. Wegen der weiteren Begründung wird auf das in den VBlBW 2010, 357 abgedruckte Urteil des Senats verwiesen.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die - vom Senat zugelassenen - Revisionen mit Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821) das Berufungsurteil teilweise aufgehoben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zwar sei die Auffassung des Senats, dass das Vorhaben dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot als Ziele des Landesentwicklungsplans widerspreche, nicht zu beanstanden. Jedoch müsse über die Verpflichtungsklage der Klägerin, eine Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans zuzulassen, erneut entschieden werden. Die Auffassung des Senats, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehörten, die "als Grundzüge der Planung" die Planungskonzeption des LEP 2002 trügen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmten, sei als Ergebnis der Auslegung des LEP, der dem irreversiblen Landesrecht angehöre, zwar bindend. Die Schlussfolgerung, dass ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert werde, in jedem Fall die planerische Grundentscheidung berühre, verkenne aber, dass es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls ankomme, ob die Grundzüge der Planung berührt würden. Daraus, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlaubten, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (NVwZ 2011, 821) verwiesen.
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Die Klägerin beantragt zuletzt,
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1. das vorangegangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - abzuändern und
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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 zu verpflichten, die beantragte Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen;
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3. festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft; fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen;
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4. die Anträge zu 2. und 3. auf die Verwirklichung ausschließlich des ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken.
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Weiterhin erklärt die Klägerin, sie schließe sich dem Klagantrag Ziff. 6 der Beigeladenen an.
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Zur Begründung verweist die Klägerin hinsichtlich des Kongruenzgebots, des Integrationsgebots und des Beeinträchtigungsverbots auf ihr Vorbringen und das der Beigeladenen vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe, dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg und dem Bundesverwaltungsgericht. Die Zielabweichung vom Kongruenzgebot sei begründet, da die Region Mittlerer Oberrhein „...-mäßig“ unterversorgt sei, das Oberzentrum Karlsruhe trotz intensiver Suche keinen geeigneten Standort für einen ...-Möbelmarkt habe anbieten können, Möbelhäuser wie ... branchenüblich den Verflechtungsbereich der Standortgemeinden überschritten und mit den „Markenartikeln“ in der jeweiligen Innenstadt regelmäßig gar nicht in Konkurrenz träten, sondern unter Umständen sogar deren Geschäft belebten, die Klägerin unter den Gesichtspunkten Entwicklungsdynamik, Arbeitsplatzzentralität und Einzelhandelszentralität de facto bereits die Merkmale eines kleineren Oberzentrums aufweise und sie im Interesse des Erhalts der Einzelhandelszentralität und der Funktion der Innenstadt sowie zur Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung bereits seit 2001 in einer Vielzahl von Fällen bauplanerische Festsetzungen i.S.d. Ausschlusses des Einzelhandels oder seiner Begrenzung getroffen habe. Ergänzend sei zu nennen, dass die autobahnnahe, überaus verkehrsgünstige Lage des geplanten Vorhabens an der Kreuzung einer Nord-Süd- und einer Ost-West-Achse im Herzen der Region und damit auch im Herzen des Verflechtungsbereichs des Oberzentrums Karlsruhe liege. Gegenüber einem ...-Markt im Oberzentrum sei mit allenfalls geringfügigen, auf jeden Fall aber nicht spürbaren Mehrverkehr zu rechnen. Weiterhin sei auf die Notwendigkeit der Bildung eines Gegengewichts im Sinne eines besonders attraktiven Einzelhandelsangebots gegenüber dem unmittelbaren an der Grenze der Region in R.../Elsass errichteten FOC hinzuweisen. Schließlich erschwere die Vielzahl zentraler Orte bzw. Mittelzentren auf engem Raum mit räumlich begrenzten Verflechtungsbereichen die Einhaltung des Kongruenzgebots. Bei der Entscheidung über die Abweichung von Soll-Zielen des Kongruenzgebots und des Integrationsgebots dürften diese raumordnerischen Zielvorgaben nicht gewissermaßen absolut betrachtet werden. Sie müssten vielmehr mit der gemeindlichen Planungshoheit, der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Standortwahl der Vorhaben-trägerin und mit der Niederlassungsfreiheit in ein angemessenes Verhältnis gesetzt werden. Unter Berücksichtigung all dessen könne die Ermessensentscheidung der Raumordnungsbehörde danach eigentlich nur auf eine „Zulassung der Abweichung“ lauten. Dies gelte insbesondere deshalb, weil das Beeinträchtigungsverbot nicht tangiert werde. Schließlich werde der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten, eine Zielabweichung nicht zuzulassen, den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur Niederlassungsfreiheit insbesondere von Einzelhandelsgroßbetrieben nicht gerecht. Die Erforderlichkeit raumordnungsrechtlicher Vorgaben für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe müsse konkret belegt bzw. durch die Angabe genauer Tatsachen glaubhaft gemacht werden. Dem genüge die Heranziehung der Anhalts-werte im Einzelhandelserlass nicht.
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Die Beigeladene beantragt zuletzt,
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das Urteil des VG Karlsruhe vom 26.06.2008 - 2 K 2099/07 - abzuändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 21.06.2007 zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...- Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Zielen aus Plansatz 3.3.7.1 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und Plansatz 2.5.3 (3) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Kongruenzgebote) beantragt hat, und
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2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 weder Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg noch die Plansätze 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung entgegenstehen,
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3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat,
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4. weiter hilfsweise den Bescheid des Beklagten, Regierungspräsidium Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 erneut zu entscheiden,
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5. die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken;
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6. höchst hilfsweise das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes gemäß Art. 267 AEUV einzuholen, zu folgenden Fragen:
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a) Ist Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort gewährleistete Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstehen, die die Ansiedlung einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung verbietet, sofern mehr als 30 % des Umsatzes dieser Einzelhandelseinrichtung durch Kunden generiert werden, die ihren Wohnsitz außerhalb eines festgelegten Verflechtungsbereichs der Standortgemeinde haben?
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b) Sind Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort niedergelegte Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer nationalen Vorschrift entgegenstehen, die die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen mit mehr als 800 m² Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente außerhalb bestimmter in der Landes- oder Regionalplanung festgelegter integrierter Lagen verbietet?
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Zur Begründung trägt die Beigeladene im Wesentlichen vor:
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Der Widerspruch des ...-Ansiedlungsvorhabens zum landes- und regionalplanerischen Kongruenzgebot könne im Wege der Zielabweichung ausgeräumt werden, da die Voraussetzungen der Zielabweichung vorlägen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben sei am Standort R... raumordnerisch vertretbar. Sowohl die regionale Situation als auch die Besonderheiten des ...-Ansiedlungsvorhabens seien derart atypisch, dass eine Vorbildwirkung für andere Fälle nicht entstehe. Die raumstrukturelle Besonderheit sei durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren (Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl) auf engem Raum gekennzeichnet. Dies habe zur Folge, dass das 30 %-Kriterium aus Ziff. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses 2001 leicht sehr weit überschritten werde. Diese atypische Situation sei mit der Lage im übrigen Geltungsbereich des LEP 2002 sowie im nördlichen Verbandsgebiet des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein nicht vergleichbar. ...-Einrichtungshäuser seien im Bereich des großflächigen Einzelhandels singulär. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch nicht Grundzüge der Planung. Dies gelte sowohl für die allgemeine Struktur des Zentrale-Orte-Konzepts als auch für die konkreten planerischen Ziele, die mit den Regelungen des Kongruenzgebots verfolgt würden, und insbesondere unter Berücksichtigung des höherrangigen Rechts der Europäischen Union. Auch andere Ziele der Raumordnung stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben nicht entgegen. Ein ...-Einrichtungshaus entspreche dem definierten Versorgungs-auftrag des Mittelzentrums R..., weil es sich um eine Einkaufsmöglichkeit des gehobenen Bedarfs und um kein Spezialfachgeschäft handle, das typisch für ein Oberzentrum wäre (Plansatz 2.5.9 Abs. 1 Satz 1 LEP 2002). Der Zweck des Kongruenzgebots werde nicht wesentlich tangiert, weil eine Zersiedelung oder ein Verstoß gegen den Grundsatz flächensparender Raumnutzung am konkreten Standort in Rastatt - in unmittelbarer Nähe der BAB 5 als zentraler Infrastrukturachse - nicht zu befürchten sei. Auch das Ziel der Verkehrsvermeidung werde durch das Vorhaben nicht gefährdet, sondern sogar befördert. Die Fahrtzeit zu den nächstgelegenen ...-Einrichtungshäusern in Walldorf und Freiburg werde durch das Ansiedlungsvorhaben für die in 60-Minuten-Fahrzeitradius lebenden ca. 1,2 Millionen Einwohner insgesamt um ca. 32 % verkürzt. Die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses in Karlsruhe als dem nach dem Kongruenzgebot „idealtypischen“ Alternativstandort im Oberzentrum Karlsruhe würde zu keiner höheren Reduzierung der ...-Kundenverkehre führen. Vor diesem Hintergrund sei die Zulassung einer Zielabweichung auch unionsrechtlich geboten. Das dem Grunde nach anerkannte Interesse an der effektiven Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur und der Vermeidung unnötigen Verkehrs rechtfertige eine Beschränkung der unionsrechtlich gewährleisteten Niederlassungsfreiheit nur dann, wenn die Ausgestaltungen des Kongruenzgebots im konkreten Fall zur Erreichung dieser Ziele auch tatsächlich erforderlich seien. Dies müsse durch eine Untersuchung belegt sein, woran es vorliegend im Übrigen fehle.
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Das ...-Ansiedlungsvorhaben entspreche den Vorgaben des landesplanerischen und des regionalplanerischen Beeinträchtigungsverbots, da es weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich noch die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte im Einzugsbereich in rechtlich relevanter Weise beeinträchtige. Das ...-Gutachten Mai 2007 weise plausibel nach, dass die Anhaltspunkte von Ziff. 3.2.2.3 Abs. 3 des Einzelhandelserlasses 2001 zur Ermittlung etwaiger Beeinträchtigungen (10 %- und 20 %-Schwellen) weder für das Möbelkernsortiment noch für die zentrenrelevanten oder die nicht-zentrenrele-vanten Nebensortimente in erheblicher Weise überschritten würden. Die Stellungnahme der ... vom 13.05.2011 bestätige, dass die wesentlichen Ergebnisse dieses Gutachtens hinsichtlich der Flächenproduktivität von ...-Einrichtungshäusern und bezüglich des Einzelhandelsbesatzes im Einzugsgebiet nach wie vor aktuell seien. Entwicklungen, die höhere als die seinerzeit berechneten Umsatzumverteilungen erwarten ließen, habe es im Einzugsgebiet nicht gegeben.
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Die Klägerin habe gegenüber dem Beklagten auch einen Anspruch auf Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Ermessensreduzierung auf Null ergebe sich aus der kommunalen Planungshoheit der Klägerin. Durch eine strikte Anwendung des Kongruenzgebots werde die kommunale Planungshoheit der Klägerin unverhältnismäßig beschränkt. Grund hierfür seien die besonderen raumstrukturellen Gegebenheiten im südlichen Verbandsgebiet der Region Mittlerer Oberrhein, nämlich die Ansammlung zahlreicher Mittelzentren auf engem Raum. Hierauf weise die Begründung des Regionalplans hinsichtlich der Anwendung der Schwellenwerte des Einzelhandelserlasses zur Auslegung des Kongruenzgebots auch ausdrücklich hin (Nr. 2.5.3 [3] Satz 2 LEP 2001). Ferner gebiete die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen die Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Beigeladene habe verschiedene Standorte im benachbarten Oberzentrum Karlsruhe unter Berücksichtigung zahlreicher Varianten geprüft und gleichwohl keinen geeigneteren Standort gefunden. Werde die Ansiedlung der Beigeladenen - wie hier - an einem der wenigen geeigneten Standorte durch die strikte Anwendung des Kongruenzgebots vereitelt - und zwar ohne, dass die mit dem Kongruenzgebot verfolgten verkehrlichen und umweltpolitischen Ziele gefährdet wären oder Beeinträchtigungen der zentralen örtlichen Funktionen drohten - so verletzte dies die Beigeladene in ihrer Niederlassungsfreiheit.
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Die landes- und regionalplanerischen Regelungen des Integrationsgebots seien bereits deshalb keine verbindlichen Ziele der Raumordnung, weil sie nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht zu rechtfertigen seien, wie dies für Eingriffe in die von Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Planungshoheit erforderlich sei. Es gehe nicht um Fragen der Standortentscheidung zwischen verschiedenen Gemeinden, sondern um rein innergemeindliche Ansiedlungsfragen. Die lokale Standortfestlegung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen sei eine klassische Aufgabe des Städtebaus und damit der kommunalen Bauleitplanung. Hieraus ergebe sich ferner, dass dem Landesgesetzgeber für die Regelung eines Integrationsgebots auch die Gesetzgebungskompetenz fehle. Der Bundesgesetzgeber habe im Baugesetzbuch und der BauNVO den bodenrechtlichen Rahmen für die Zulässigkeit der Ansiedlung großflächigen Einzelhandels abschließend geregelt. Weiterhin sei das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Sätze 2 und 3 LEP 2002 aufgrund seiner Soll-Formulierung zu unbestimmt, um für sich genommen ein Ziel der Raumordnung zu sein. Auch wenn man den Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 als kombiniertes Beeinträchtigungsverbot mit Integrationsgebot verstehe, widerspreche dem das Ansiedlungsvorhaben nicht.
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Die regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots (Plansatz 2.5.3 [4] und Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans) stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben ebenfalls nicht entgegen, da das Angebot weit überwiegend aus nicht-zentrenrelevanten Sortimenten bestehen solle. Die Regelung im Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans enthalte kein verbindliches Ziel der Raumordnung. Es mangle ferner an der hinreichenden Bestimmtheit. Zwar befinde sich das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht in einem Vorbehaltsgebiet i.S.v. Plansatz 2.5.3 [5] Satz 3 des Regionalplans. Satz 2 spreche indessen nicht davon, dass diese Nutzungen nur in städtebaulichen Randlagen zulässig seien. Ferner bestehe außerhalb festgelegter Vorbehaltsgebiete keine Ausschlusswirkung. Soweit der Bescheid des Beklagten auf die 800 m²-Grenze für zentrenrelevante Sortimente abstelle, fehle es an einer rechtlichen Grundlage im Landesentwicklungsplan und im Regionalplan. Darüber hinaus stehe das Unionsrecht dieser Auslegung des Integrationsgebots entgegen.
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Selbst wenn die landes- und/oder regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots verbindliche Ziele der Raumordnung darstellten, lägen die Voraussetzungen der Zielabweichung vor. Das Vorhaben sei raumordnerisch vertretbar. Es handle sich um eine städtebauliche Randlage. Der Bereich des Plangebiets werde durch gewerbliche Nutzungen einschließlich Einzelhandelsnutzungen geprägt. Es verfüge über eine hervorragende verkehrliche Anbindung. Es handle sich also gerade nicht um einen Standort „auf der grünen Wiese“, an dem eine Zersiedelung der Landschaft zu befürchten wäre oder aufwendige Erschließungsmaßnahmen erforderlich würden. Die hohen infra-strukturellen Standortanforderungen seien eine spezifische Eigenschaft von ...-Einrichtungshäusern, so dass auch insoweit keine negative Vorbildwirkung zu erwarten sei. Die Grundzüge der Planung seien gleichfalls nicht berührt, da das Integrationsgebot nicht durch überörtliche Interessen gerechtfertigt sei. Das Integrationsgebot könne daher kein „Grundkonzept“ der raumordnerischen Planung darstellen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben wahre auch die Funktionsfähigkeit zentralörtlicher Versorgungskerne i.S.v. Nr. 3.2.2.3 des Einzelhandelserlasses 2001, da geeignete Flächen in der Innenstadt R... nicht zur Verfügung stünden und eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Innenstadt ausgeschlossen sei. Durch die Zulassung der Zielabweichung vom Integrationsgebot würden auch deshalb keine Grundzüge der Planung berührt, weil eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungshäusern aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten sei. Es bestehe eine Ermessensreduzierung auf Null. Denn ansonsten würde die kommunale Planungshoheit der Klägerin und die Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen verletzt. Der Eingriff in die Niederlassungsfreiheit der Beigeladenen sei um so schwerwiegender, als ...-Einrichtungshäuser aufgrund der mit ihnen verbundenen Ziel- und Quellverkehre typischerweise nicht in integrierten Lagen angesiedelt werden könnten. Sie seien daher regelmäßig auf verkehrlich gut erschlossene Standorte angewiesen, wie sie in städtebaulichen Randlagen anzutreffen seien.
31 
Der Beklagte beantragt,
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die Berufungen zurückzuweisen.
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Das Vorhabens würde am geplanten Standort das Kongruenzgebot gravierend verletzen. Das Vorhaben sei auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 LEP 2002 nicht vereinbar. Das Integrationsgebot habe Zielqualität. Es sei genau wie das Kongruenzgebot als Soll-Vorschrift gefasst, nenne aber im Gegensatz zu diesem die Ausnahmen ausdrücklich mit. Bei dem „...-Einrichtungshaus“ handle es sich gerade nicht um ein „klassisches Möbelhaus“ mit keinem oder nur geringem zentrenrelevanten Randsortiment, sondern um ein Warenhaus mit dem Schwerpunkt auf Wohnen und Einrichten. Der Verkaufsflächenanteil beim Kernsortiment „Möbel“ betrage ca. 66 %. Für zentrenrelevante Sortimente werde eine Verkaufsfläche von 8.350 m² vorgehalten. Bei dem vorgesehenen Standort handle es sich ersichtlich nicht um eine integrierte Lage. Das Vorhaben widerspreche auch dem Beeinträchtigungsverbot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002. Die von der Beigeladenen vorgelegte Wirkungsanalyse im Gutachten der ... Mai 2007 beruhe hinsichtlich der Umverteilungswirkungen in den zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten auf einer Fehleinschätzung. Denn es sei fehlerhaft von einer Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses von 2.820 bzw. 2.860,-- EUR/m² ausgegangen. Die Flächenproduktivität betrage indessen 3.600,-- EUR/m². Das Marktgutachten habe in seiner Berechnungsmethode einen durchschnittlichen Umsatz pro ...-Haus ermittelt und auf das in R... geplante, jedoch deutlich größere Haus übertragen. Hierbei gehe es von einer offensichtlich unrichtigen Annahme aus, dass der Umfang der Verkaufsflächen keinen Einfluss auf den erzielten Umsatz eines ...-Einrichtungshauses habe. Ferner fehle sowohl eine allgemeine Beschreibung wie auch eine in einzelnen Schritten nachvollziehbare Dokumentation des Rechenweges für die Berechnung der potentiellen wettbewerblichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens. Des Weiteren habe das Marktgutachten die konkrete städtebauliche Situation der betroffenen Versorgungsbereiche, die Größe und Marktstellung der in den betroffenen Versorgungsbereichen vorhandenen Einzelhandelsbetriebe, den Umfang, Art und Qualität der angebotenen Sortimente und ihre Auswirkungen auf die Innenstadt nicht hinreichend gewürdigt. Durch die mit dem geplanten Vorhaben verbundenen umfangreichen zentrenrelevanten Sortimente würden die Innenstädte von R... und G... nachhaltig beeinträchtigt und die Bemühungen zur Stärkung dieser Innenstädte zunichte gemacht. Im Weiteren könnten die der Wirkungsanalyse der ... zugrunde liegenden Bestandsdaten aus 2006 bzw. Anfangs 2007 nicht mehr aussagekräftig sein. Insbesondere in der Innenstadt der Klägerin hätten zwei große Einzelhandelsbetriebe mit umfangreichen Verkaufsflächen und einer entsprechenden Magnetfunktion ihren Betrieb aufgegeben (Kaufhaus S... und M...). Das Verhältnis von Verkaufsflächen in der Innenstadt zu Flächen in städtebaulichen Randlagen weise in R... mittlerweile ein Verhältnis von etwa 1 : 2 auf, was bedeute, dass sich in städtebaulichen Randlagen inzwischen doppelt so viele Verkaufsflächen wie in der Innenstadt befänden. Durch diese Schwächung des zentralörtlichen Versorgungskerns und durch den Wegfall zweier wesentlicher Magnetbetriebe seien die Auswirkungen des geplanten Vorhabens insbesondere wegen dort angebotenen zentrenrelevanten Sortimente deutlich gravierender einzuschätzen als noch im Jahr 2007. Darüber hinaus sei auf das im benachbarten elsässischen R... gebaute FOC mit zentrenrelevanten Sortimenten auf mehreren 10.000 m² Verkaufsflächen hinzuweisen. Schließlich verstoße das ...-Ansiedlungsvorhaben auch gegen einzelhandelsbezogene Festlegungen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003. Betroffen seien das Kongruenzgebot, das Integrationsgebot und das Beeinträchtigungsverbot. Ein Anspruch auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens bestehe nicht. Mangels Planbarkeit des Ansiedlungsvorhabens bestehe keine raumordnerische Vertretbarkeit. Die Schaffung des Planungsrechts für ein Projekt dieser Größenordnung mit einem so großen Einzugsgebiet und mit einem solchen Umfang an zentrenrelevanten Sortimenten in städtebaulicher Randlage eines Mittelzentrums würde die landesplanerische Einzelhandelskonzeption konterkarieren. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch die Grundzüge der Planung. Die planerische Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans bzw. des Regionalplans werde von den oben angeführten einzelnen Zielen getragen. Diese zur raumordnerischen Steuerung des regionalbedeutsamen Einzelhandels austarierte Konzeption der einzelhandelsbezogenen Ge- und Verbote bilden in ihrer Gesamtheit die Grundzüge der Planung.
34 
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.

(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 2 Aufstellung der Bauleitpläne

(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.

(2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.

(3) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.

(4) Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden. Die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist. Die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder Bebauungsplanverfahren durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe g vor, sind deren Bestandsaufnahmen und Bewertungen in der Umweltprüfung heranzuziehen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Baugesetzbuch - BBauG | § 1 Aufgabe, Begriff und Grundsätze der Bauleitplanung

(1) Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten.

(2) Bauleitpläne sind der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

(3) Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist; die Aufstellung kann insbesondere bei der Ausweisung von Flächen für den Wohnungsbau in Betracht kommen. Auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen besteht kein Anspruch; ein Anspruch kann auch nicht durch Vertrag begründet werden.

(4) Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen.

(5) Die Bauleitpläne sollen eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung gewährleisten. Sie sollen dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu fördern, sowie die städtebauliche Gestalt und das Orts- und Landschaftsbild baukulturell zu erhalten und zu entwickeln. Hierzu soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.

(6) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind insbesondere zu berücksichtigen:

1.
die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und die Sicherheit der Wohn- und Arbeitsbevölkerung,
2.
die Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere auch von Familien mit mehreren Kindern, die Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die Eigentumsbildung weiter Kreise der Bevölkerung und die Anforderungen kostensparenden Bauens sowie die Bevölkerungsentwicklung,
3.
die sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, insbesondere die Bedürfnisse der Familien, der jungen, alten und behinderten Menschen, unterschiedliche Auswirkungen auf Frauen und Männer sowie die Belange des Bildungswesens und von Sport, Freizeit und Erholung,
4.
die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und der Umbau vorhandener Ortsteile sowie die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche,
5.
die Belange der Baukultur, des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, die erhaltenswerten Ortsteile, Straßen und Plätze von geschichtlicher, künstlerischer oder städtebaulicher Bedeutung und die Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes,
6.
die von den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts festgestellten Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge,
7.
die Belange des Umweltschutzes, einschließlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege, insbesondere
a)
die Auswirkungen auf Tiere, Pflanzen, Fläche, Boden, Wasser, Luft, Klima und das Wirkungsgefüge zwischen ihnen sowie die Landschaft und die biologische Vielfalt,
b)
die Erhaltungsziele und der Schutzzweck der Natura 2000-Gebiete im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes,
c)
umweltbezogene Auswirkungen auf den Menschen und seine Gesundheit sowie die Bevölkerung insgesamt,
d)
umweltbezogene Auswirkungen auf Kulturgüter und sonstige Sachgüter,
e)
die Vermeidung von Emissionen sowie der sachgerechte Umgang mit Abfällen und Abwässern,
f)
die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie,
g)
die Darstellungen von Landschaftsplänen sowie von sonstigen Plänen, insbesondere des Wasser-, Abfall- und Immissionsschutzrechts,
h)
die Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität in Gebieten, in denen die durch Rechtsverordnung zur Erfüllung von Rechtsakten der Europäischen Union festgelegten Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden,
i)
die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Belangen des Umweltschutzes nach den Buchstaben a bis d,
j)
unbeschadet des § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, die Auswirkungen, die aufgrund der Anfälligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen zu erwarten sind, auf die Belange nach den Buchstaben a bis d und i,
8.
die Belange
a)
der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung,
b)
der Land- und Forstwirtschaft,
c)
der Erhaltung, Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen,
d)
des Post- und Telekommunikationswesens, insbesondere des Mobilfunkausbaus,
e)
der Versorgung, insbesondere mit Energie und Wasser, einschließlich der Versorgungssicherheit,
f)
der Sicherung von Rohstoffvorkommen,
9.
die Belange des Personen- und Güterverkehrs und der Mobilität der Bevölkerung, auch im Hinblick auf die Entwicklungen beim Betrieb von Kraftfahrzeugen, etwa der Elektromobilität, einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs und des nicht motorisierten Verkehrs, unter besonderer Berücksichtigung einer auf Vermeidung und Verringerung von Verkehr ausgerichteten städtebaulichen Entwicklung,
10.
die Belange der Verteidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militärliegenschaften,
11.
die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen städtebaulichen Entwicklungskonzeptes oder einer von ihr beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planung,
12.
die Belange des Küsten- oder Hochwasserschutzes und der Hochwasservorsorge, insbesondere die Vermeidung und Verringerung von Hochwasserschäden,
13.
die Belange von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden und ihrer Unterbringung,
14.
die ausreichende Versorgung mit Grün- und Freiflächen.

(7) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen.

(8) Die Vorschriften dieses Gesetzbuchs über die Aufstellung von Bauleitplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 2 Grundsätze der Raumordnung

(1) Die Grundsätze der Raumordnung sind im Sinne der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung nach § 1 Abs. 2 anzuwenden und durch Festlegungen in Raumordnungsplänen zu konkretisieren, soweit dies erforderlich ist.

(2) Grundsätze der Raumordnung sind insbesondere:

1.
Im Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und in seinen Teilräumen sind ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse anzustreben. Dabei ist die nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern, nachhaltiges Wirtschaftswachstum und Innovation sind zu unterstützen, Entwicklungspotenziale sind zu sichern und Ressourcen nachhaltig zu schützen. Diese Aufgaben sind gleichermaßen in Ballungsräumen wie in ländlichen Räumen, in strukturschwachen wie in strukturstarken Regionen zu erfüllen. Demographischen, wirtschaftlichen, sozialen sowie anderen strukturverändernden Herausforderungen ist Rechnung zu tragen, auch im Hinblick auf den Rückgang und den Zuwachs von Bevölkerung und Arbeitsplätzen; regionale Entwicklungskonzepte und Bedarfsprognosen der Landes- und Regionalplanung sind einzubeziehen. Auf einen Ausgleich räumlicher und struktureller Ungleichgewichte zwischen den Regionen ist hinzuwirken. Die Gestaltungsmöglichkeiten der Raumnutzung sind langfristig offenzuhalten.
2.
Die prägende Vielfalt des Gesamtraums und seiner Teilräume ist zu sichern. Es ist dafür Sorge zu tragen, dass Städte und ländliche Räume auch künftig ihre vielfältigen Aufgaben für die Gesellschaft erfüllen können. Mit dem Ziel der Stärkung und Entwicklung des Gesamtraums und seiner Teilräume ist auf Kooperationen innerhalb von Regionen und von Regionen miteinander, die in vielfältigen Formen, auch als Stadt-Land-Partnerschaften, möglich sind, hinzuwirken. Die Siedlungstätigkeit ist räumlich zu konzentrieren, sie ist vorrangig auf vorhandene Siedlungen mit ausreichender Infrastruktur und auf Zentrale Orte auszurichten. Der Freiraum ist durch übergreifende Freiraum-, Siedlungs- und weitere Fachplanungen zu schützen; es ist ein großräumig übergreifendes, ökologisch wirksames Freiraumverbundsystem zu schaffen. Die weitere Zerschneidung der freien Landschaft und von Waldflächen ist dabei so weit wie möglich zu vermeiden; die Flächeninanspruchnahme im Freiraum ist zu begrenzen.
3.
Die Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastrukturen der Daseinsvorsorge, insbesondere die Erreichbarkeit von Einrichtungen und Angeboten der Grundversorgung für alle Bevölkerungsgruppen, ist zur Sicherung von Chancengerechtigkeit in den Teilräumen in angemessener Weise zu gewährleisten; dies gilt auch in dünn besiedelten Regionen. Die soziale Infrastruktur ist vorrangig in Zentralen Orten zu bündeln; die Erreichbarkeits- und Tragfähigkeitskriterien des Zentrale-Orte-Konzepts sind flexibel an regionalen Erfordernissen auszurichten. Es sind die räumlichen Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen. Dem Schutz kritischer Infrastrukturen ist Rechnung zu tragen. Es sind die räumlichen Voraussetzungen für nachhaltige Mobilität und ein integriertes Verkehrssystem zu schaffen. Auf eine gute Erreichbarkeit der Teilräume untereinander durch schnellen und reibungslosen Personen- und Güterverkehr ist hinzuwirken. Vor allem in verkehrlich hoch belasteten Räumen und Korridoren sind die Voraussetzungen zur Verlagerung von Verkehr auf umweltverträglichere Verkehrsträger wie Schiene und Wasserstraße zu verbessern. Raumstrukturen sind so zu gestalten, dass die Verkehrsbelastung verringert und zusätzlicher Verkehr vermieden wird.
4.
Der Raum ist im Hinblick auf eine langfristig wettbewerbsfähige und räumlich ausgewogene Wirtschaftsstruktur und wirtschaftsnahe Infrastruktur sowie auf ein ausreichendes und vielfältiges Angebot an Arbeits- und Ausbildungsplätzen zu entwickeln. Regionale Wachstums- und Innovationspotenziale sind in den Teilräumen zu stärken. Insbesondere in Räumen, in denen die Lebensverhältnisse in ihrer Gesamtheit im Verhältnis zum Bundesdurchschnitt wesentlich zurückgeblieben sind oder ein solches Zurückbleiben zu befürchten ist (strukturschwache Räume), sind die Entwicklungsvoraussetzungen zu verbessern. Es sind die räumlichen Voraussetzungen für die vorsorgende Sicherung sowie für die geordnete Aufsuchung und Gewinnung von standortgebundenen Rohstoffen zu schaffen. Den räumlichen Erfordernissen für eine kostengünstige, sichere und umweltverträgliche Energieversorgung einschließlich des Ausbaus von Energienetzen ist Rechnung zu tragen. Ländliche Räume sind unter Berücksichtigung ihrer unterschiedlichen wirtschaftlichen und natürlichen Entwicklungspotenziale als Lebens- und Wirtschaftsräume mit eigenständiger Bedeutung zu erhalten und zu entwickeln; dazu gehört auch die Umwelt- und Erholungsfunktion ländlicher Räume. Es sind die räumlichen Voraussetzungen für die Land- und Forstwirtschaft in ihrer Bedeutung für die Nahrungs- und Rohstoffproduktion zu erhalten oder zu schaffen.
5.
Kulturlandschaften sind zu erhalten und zu entwickeln. Historisch geprägte und gewachsene Kulturlandschaften sind in ihren prägenden Merkmalen und mit ihren Kultur- und Naturdenkmälern sowie dem UNESCO-Kultur- und Naturerbe der Welt zu erhalten. Die unterschiedlichen Landschaftstypen und Nutzungen der Teilräume sind mit den Zielen eines harmonischen Nebeneinanders, der Überwindung von Strukturproblemen und zur Schaffung neuer wirtschaftlicher und kultureller Konzeptionen zu gestalten und weiterzuentwickeln. Es sind die räumlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Land- und Forstwirtschaft ihren Beitrag dazu leisten kann, die natürlichen Lebensgrundlagen in ländlichen Räumen zu schützen sowie Natur und Landschaft zu pflegen und zu gestalten.
6.
Der Raum ist in seiner Bedeutung für die Funktionsfähigkeit der Böden, des Wasserhaushalts, der Tier- und Pflanzenwelt sowie des Klimas einschließlich der jeweiligen Wechselwirkungen zu entwickeln, zu sichern oder, soweit erforderlich, möglich und angemessen, wiederherzustellen. Bei der Gestaltung räumlicher Nutzungen sind Naturgüter sparsam und schonend in Anspruch zu nehmen; Grundwasservorkommen und die biologische Vielfalt sind zu schützen. Die erstmalige Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke ist zu verringern, insbesondere durch quantifizierte Vorgaben zur Verringerung der Flächeninanspruchnahme sowie durch die vorrangige Ausschöpfung der Potenziale für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, für die Nachverdichtung und für andere Maßnahmen zur Innenentwicklung der Städte und Gemeinden sowie zur Entwicklung vorhandener Verkehrsflächen. Beeinträchtigungen des Naturhaushalts sind auszugleichen, den Erfordernissen des Biotopverbundes ist Rechnung zu tragen. Für den vorbeugenden Hochwasserschutz an der Küste und im Binnenland ist zu sorgen, im Binnenland vor allem durch Sicherung oder Rückgewinnung von Auen, Rückhalteflächen und Entlastungsflächen. Der Schutz der Allgemeinheit vor Lärm und die Reinhaltung der Luft sind sicherzustellen. Den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes ist Rechnung zu tragen, sowohl durch Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, als auch durch solche, die der Anpassung an den Klimawandel dienen. Dabei sind die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien, für eine sparsame Energienutzung sowie für den Erhalt und die Entwicklung natürlicher Senken für klimaschädliche Stoffe und für die Einlagerung dieser Stoffe zu schaffen. Die nachhaltige Entwicklung im Meeresbereich ist unter Anwendung eines Ökosystemansatzes gemäß der Richtlinie 2014/89/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 2014 zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumplanung (ABl. L 257 vom 28.8.2014, S. 135) zu unterstützen.
7.
Den räumlichen Erfordernissen der Verteidigung und des Zivilschutzes ist Rechnung zu tragen.
8.
Die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt der Europäischen Union und im größeren europäischen Raum sowie für den Ausbau und die Gestaltung der transeuropäischen Netze sind zu gewährleisten. Raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen der Europäischen Union und der europäischen Staaten ist Rechnung zu tragen. Die Zusammenarbeit der Staaten und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Städte und Regionen sind zu unterstützen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 04. Juli 2012 - 3 S 351/11

Tenor

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte. Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen, soweit das Bundesverwaltungsgericht über diese noch nicht entschieden hat, die Klägerin und die Beigeladene ebenfalls je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin und die Beigeladene begehren die Verpflichtung des beklagten Landes, für die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten die Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.
2 
Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein ...-Einrichtungshaus einschließlich ergänzender Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 41.000 m². Am 31.05.2007 ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die von der Beigeladenen beabsichtigte Errichtung eines ...-Einrich-tungshauses mit ca. 25.500 m² Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 m² Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 m² Verkaufsfläche auf der Gemarkung der Klägerin unmittelbar westlich der Bundesautobahn A 5 und südlich der R... Straße/R... Straße. Der geplante Standort liegt überwiegend im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise ein Gewerbegebiet und teilweise ein Industriegebiet festsetzt, und - zu einem geringen Teil - im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Im Baisert“. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens der Gesellschaft ......- ... ... vom Mai 2007: Wirkungsanalyse ...-Einrichtungshaus, Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt in Raststatt - im Folgenden: ...-Gutachten 2007 - umfassen die 25.500 m² Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 m² Möbel-Kernsortiment, 4.650 m² zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 m² nicht zentrenrele-vante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 m² zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 m² nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 m² zentrenrelevante Randsortimente. Für das ...-Einrichtungshaus sind ca. 2.300 Stellplätze vorgesehen. Die Klägerin ist nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) als Mittelzentrum eingestuft.
3 
Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des LEP 2002 und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raum-ordnungsrechtliche Kongruenzgebot. Die beantragte Zielabweichung sei unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletzt würden.
4 
Die von der Klägerin erhobene Klage auf Feststellung, dass dem Vorhaben der Beigeladenen keine verbindlichen Ziele der Raumordnung entgegenstehen, hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten, die vorsorglich beantragte Zielabweichung zuzulassen, wies das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - ab.
5 
Der Senat hat mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - (VBlBW 2010, 357) die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen zurückgewiesen. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot hätten Zielqualität. Das Ansiedlungsvorhaben widerspreche diesen verbindlichen Zielen. Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Ziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstoße, könne offenbleiben. Die Verpflichtungsklage sei ebenfalls unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene hätten keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung, weil das Vorhaben Grundzüge der Planung i.S.d. § 24 LplG berühre. Wegen der weiteren Begründung wird auf das in den VBlBW 2010, 357 abgedruckte Urteil des Senats verwiesen.
6 
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die - vom Senat zugelassenen - Revisionen mit Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821) das Berufungsurteil teilweise aufgehoben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zwar sei die Auffassung des Senats, dass das Vorhaben dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot als Ziele des Landesentwicklungsplans widerspreche, nicht zu beanstanden. Jedoch müsse über die Verpflichtungsklage der Klägerin, eine Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans zuzulassen, erneut entschieden werden. Die Auffassung des Senats, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehörten, die "als Grundzüge der Planung" die Planungskonzeption des LEP 2002 trügen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmten, sei als Ergebnis der Auslegung des LEP, der dem irreversiblen Landesrecht angehöre, zwar bindend. Die Schlussfolgerung, dass ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert werde, in jedem Fall die planerische Grundentscheidung berühre, verkenne aber, dass es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls ankomme, ob die Grundzüge der Planung berührt würden. Daraus, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlaubten, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (NVwZ 2011, 821) verwiesen.
7 
Die Klägerin beantragt zuletzt,
8 
1. das vorangegangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - abzuändern und
9 
2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 zu verpflichten, die beantragte Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen;
10 
3. festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft; fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen;
11 
4. die Anträge zu 2. und 3. auf die Verwirklichung ausschließlich des ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken.
12 
Weiterhin erklärt die Klägerin, sie schließe sich dem Klagantrag Ziff. 6 der Beigeladenen an.
13 
Zur Begründung verweist die Klägerin hinsichtlich des Kongruenzgebots, des Integrationsgebots und des Beeinträchtigungsverbots auf ihr Vorbringen und das der Beigeladenen vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe, dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg und dem Bundesverwaltungsgericht. Die Zielabweichung vom Kongruenzgebot sei begründet, da die Region Mittlerer Oberrhein „...-mäßig“ unterversorgt sei, das Oberzentrum Karlsruhe trotz intensiver Suche keinen geeigneten Standort für einen ...-Möbelmarkt habe anbieten können, Möbelhäuser wie ... branchenüblich den Verflechtungsbereich der Standortgemeinden überschritten und mit den „Markenartikeln“ in der jeweiligen Innenstadt regelmäßig gar nicht in Konkurrenz träten, sondern unter Umständen sogar deren Geschäft belebten, die Klägerin unter den Gesichtspunkten Entwicklungsdynamik, Arbeitsplatzzentralität und Einzelhandelszentralität de facto bereits die Merkmale eines kleineren Oberzentrums aufweise und sie im Interesse des Erhalts der Einzelhandelszentralität und der Funktion der Innenstadt sowie zur Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung bereits seit 2001 in einer Vielzahl von Fällen bauplanerische Festsetzungen i.S.d. Ausschlusses des Einzelhandels oder seiner Begrenzung getroffen habe. Ergänzend sei zu nennen, dass die autobahnnahe, überaus verkehrsgünstige Lage des geplanten Vorhabens an der Kreuzung einer Nord-Süd- und einer Ost-West-Achse im Herzen der Region und damit auch im Herzen des Verflechtungsbereichs des Oberzentrums Karlsruhe liege. Gegenüber einem ...-Markt im Oberzentrum sei mit allenfalls geringfügigen, auf jeden Fall aber nicht spürbaren Mehrverkehr zu rechnen. Weiterhin sei auf die Notwendigkeit der Bildung eines Gegengewichts im Sinne eines besonders attraktiven Einzelhandelsangebots gegenüber dem unmittelbaren an der Grenze der Region in R.../Elsass errichteten FOC hinzuweisen. Schließlich erschwere die Vielzahl zentraler Orte bzw. Mittelzentren auf engem Raum mit räumlich begrenzten Verflechtungsbereichen die Einhaltung des Kongruenzgebots. Bei der Entscheidung über die Abweichung von Soll-Zielen des Kongruenzgebots und des Integrationsgebots dürften diese raumordnerischen Zielvorgaben nicht gewissermaßen absolut betrachtet werden. Sie müssten vielmehr mit der gemeindlichen Planungshoheit, der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Standortwahl der Vorhaben-trägerin und mit der Niederlassungsfreiheit in ein angemessenes Verhältnis gesetzt werden. Unter Berücksichtigung all dessen könne die Ermessensentscheidung der Raumordnungsbehörde danach eigentlich nur auf eine „Zulassung der Abweichung“ lauten. Dies gelte insbesondere deshalb, weil das Beeinträchtigungsverbot nicht tangiert werde. Schließlich werde der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten, eine Zielabweichung nicht zuzulassen, den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur Niederlassungsfreiheit insbesondere von Einzelhandelsgroßbetrieben nicht gerecht. Die Erforderlichkeit raumordnungsrechtlicher Vorgaben für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe müsse konkret belegt bzw. durch die Angabe genauer Tatsachen glaubhaft gemacht werden. Dem genüge die Heranziehung der Anhalts-werte im Einzelhandelserlass nicht.
14 
Die Beigeladene beantragt zuletzt,
15 
das Urteil des VG Karlsruhe vom 26.06.2008 - 2 K 2099/07 - abzuändern und
16 
1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 21.06.2007 zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...- Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Zielen aus Plansatz 3.3.7.1 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und Plansatz 2.5.3 (3) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Kongruenzgebote) beantragt hat, und
17 
2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 weder Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg noch die Plansätze 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung entgegenstehen,
18 
3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat,
19 
4. weiter hilfsweise den Bescheid des Beklagten, Regierungspräsidium Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 erneut zu entscheiden,
20 
5. die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken;
21 
6. höchst hilfsweise das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes gemäß Art. 267 AEUV einzuholen, zu folgenden Fragen:
22 
a) Ist Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort gewährleistete Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstehen, die die Ansiedlung einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung verbietet, sofern mehr als 30 % des Umsatzes dieser Einzelhandelseinrichtung durch Kunden generiert werden, die ihren Wohnsitz außerhalb eines festgelegten Verflechtungsbereichs der Standortgemeinde haben?
23 
b) Sind Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort niedergelegte Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer nationalen Vorschrift entgegenstehen, die die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen mit mehr als 800 m² Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente außerhalb bestimmter in der Landes- oder Regionalplanung festgelegter integrierter Lagen verbietet?
24 
Zur Begründung trägt die Beigeladene im Wesentlichen vor:
25 
Der Widerspruch des ...-Ansiedlungsvorhabens zum landes- und regionalplanerischen Kongruenzgebot könne im Wege der Zielabweichung ausgeräumt werden, da die Voraussetzungen der Zielabweichung vorlägen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben sei am Standort R... raumordnerisch vertretbar. Sowohl die regionale Situation als auch die Besonderheiten des ...-Ansiedlungsvorhabens seien derart atypisch, dass eine Vorbildwirkung für andere Fälle nicht entstehe. Die raumstrukturelle Besonderheit sei durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren (Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl) auf engem Raum gekennzeichnet. Dies habe zur Folge, dass das 30 %-Kriterium aus Ziff. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses 2001 leicht sehr weit überschritten werde. Diese atypische Situation sei mit der Lage im übrigen Geltungsbereich des LEP 2002 sowie im nördlichen Verbandsgebiet des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein nicht vergleichbar. ...-Einrichtungshäuser seien im Bereich des großflächigen Einzelhandels singulär. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch nicht Grundzüge der Planung. Dies gelte sowohl für die allgemeine Struktur des Zentrale-Orte-Konzepts als auch für die konkreten planerischen Ziele, die mit den Regelungen des Kongruenzgebots verfolgt würden, und insbesondere unter Berücksichtigung des höherrangigen Rechts der Europäischen Union. Auch andere Ziele der Raumordnung stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben nicht entgegen. Ein ...-Einrichtungshaus entspreche dem definierten Versorgungs-auftrag des Mittelzentrums R..., weil es sich um eine Einkaufsmöglichkeit des gehobenen Bedarfs und um kein Spezialfachgeschäft handle, das typisch für ein Oberzentrum wäre (Plansatz 2.5.9 Abs. 1 Satz 1 LEP 2002). Der Zweck des Kongruenzgebots werde nicht wesentlich tangiert, weil eine Zersiedelung oder ein Verstoß gegen den Grundsatz flächensparender Raumnutzung am konkreten Standort in Rastatt - in unmittelbarer Nähe der BAB 5 als zentraler Infrastrukturachse - nicht zu befürchten sei. Auch das Ziel der Verkehrsvermeidung werde durch das Vorhaben nicht gefährdet, sondern sogar befördert. Die Fahrtzeit zu den nächstgelegenen ...-Einrichtungshäusern in Walldorf und Freiburg werde durch das Ansiedlungsvorhaben für die in 60-Minuten-Fahrzeitradius lebenden ca. 1,2 Millionen Einwohner insgesamt um ca. 32 % verkürzt. Die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses in Karlsruhe als dem nach dem Kongruenzgebot „idealtypischen“ Alternativstandort im Oberzentrum Karlsruhe würde zu keiner höheren Reduzierung der ...-Kundenverkehre führen. Vor diesem Hintergrund sei die Zulassung einer Zielabweichung auch unionsrechtlich geboten. Das dem Grunde nach anerkannte Interesse an der effektiven Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur und der Vermeidung unnötigen Verkehrs rechtfertige eine Beschränkung der unionsrechtlich gewährleisteten Niederlassungsfreiheit nur dann, wenn die Ausgestaltungen des Kongruenzgebots im konkreten Fall zur Erreichung dieser Ziele auch tatsächlich erforderlich seien. Dies müsse durch eine Untersuchung belegt sein, woran es vorliegend im Übrigen fehle.
26 
Das ...-Ansiedlungsvorhaben entspreche den Vorgaben des landesplanerischen und des regionalplanerischen Beeinträchtigungsverbots, da es weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich noch die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte im Einzugsbereich in rechtlich relevanter Weise beeinträchtige. Das ...-Gutachten Mai 2007 weise plausibel nach, dass die Anhaltspunkte von Ziff. 3.2.2.3 Abs. 3 des Einzelhandelserlasses 2001 zur Ermittlung etwaiger Beeinträchtigungen (10 %- und 20 %-Schwellen) weder für das Möbelkernsortiment noch für die zentrenrelevanten oder die nicht-zentrenrele-vanten Nebensortimente in erheblicher Weise überschritten würden. Die Stellungnahme der ... vom 13.05.2011 bestätige, dass die wesentlichen Ergebnisse dieses Gutachtens hinsichtlich der Flächenproduktivität von ...-Einrichtungshäusern und bezüglich des Einzelhandelsbesatzes im Einzugsgebiet nach wie vor aktuell seien. Entwicklungen, die höhere als die seinerzeit berechneten Umsatzumverteilungen erwarten ließen, habe es im Einzugsgebiet nicht gegeben.
27 
Die Klägerin habe gegenüber dem Beklagten auch einen Anspruch auf Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Ermessensreduzierung auf Null ergebe sich aus der kommunalen Planungshoheit der Klägerin. Durch eine strikte Anwendung des Kongruenzgebots werde die kommunale Planungshoheit der Klägerin unverhältnismäßig beschränkt. Grund hierfür seien die besonderen raumstrukturellen Gegebenheiten im südlichen Verbandsgebiet der Region Mittlerer Oberrhein, nämlich die Ansammlung zahlreicher Mittelzentren auf engem Raum. Hierauf weise die Begründung des Regionalplans hinsichtlich der Anwendung der Schwellenwerte des Einzelhandelserlasses zur Auslegung des Kongruenzgebots auch ausdrücklich hin (Nr. 2.5.3 [3] Satz 2 LEP 2001). Ferner gebiete die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen die Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Beigeladene habe verschiedene Standorte im benachbarten Oberzentrum Karlsruhe unter Berücksichtigung zahlreicher Varianten geprüft und gleichwohl keinen geeigneteren Standort gefunden. Werde die Ansiedlung der Beigeladenen - wie hier - an einem der wenigen geeigneten Standorte durch die strikte Anwendung des Kongruenzgebots vereitelt - und zwar ohne, dass die mit dem Kongruenzgebot verfolgten verkehrlichen und umweltpolitischen Ziele gefährdet wären oder Beeinträchtigungen der zentralen örtlichen Funktionen drohten - so verletzte dies die Beigeladene in ihrer Niederlassungsfreiheit.
28 
Die landes- und regionalplanerischen Regelungen des Integrationsgebots seien bereits deshalb keine verbindlichen Ziele der Raumordnung, weil sie nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht zu rechtfertigen seien, wie dies für Eingriffe in die von Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Planungshoheit erforderlich sei. Es gehe nicht um Fragen der Standortentscheidung zwischen verschiedenen Gemeinden, sondern um rein innergemeindliche Ansiedlungsfragen. Die lokale Standortfestlegung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen sei eine klassische Aufgabe des Städtebaus und damit der kommunalen Bauleitplanung. Hieraus ergebe sich ferner, dass dem Landesgesetzgeber für die Regelung eines Integrationsgebots auch die Gesetzgebungskompetenz fehle. Der Bundesgesetzgeber habe im Baugesetzbuch und der BauNVO den bodenrechtlichen Rahmen für die Zulässigkeit der Ansiedlung großflächigen Einzelhandels abschließend geregelt. Weiterhin sei das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Sätze 2 und 3 LEP 2002 aufgrund seiner Soll-Formulierung zu unbestimmt, um für sich genommen ein Ziel der Raumordnung zu sein. Auch wenn man den Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 als kombiniertes Beeinträchtigungsverbot mit Integrationsgebot verstehe, widerspreche dem das Ansiedlungsvorhaben nicht.
29 
Die regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots (Plansatz 2.5.3 [4] und Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans) stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben ebenfalls nicht entgegen, da das Angebot weit überwiegend aus nicht-zentrenrelevanten Sortimenten bestehen solle. Die Regelung im Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans enthalte kein verbindliches Ziel der Raumordnung. Es mangle ferner an der hinreichenden Bestimmtheit. Zwar befinde sich das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht in einem Vorbehaltsgebiet i.S.v. Plansatz 2.5.3 [5] Satz 3 des Regionalplans. Satz 2 spreche indessen nicht davon, dass diese Nutzungen nur in städtebaulichen Randlagen zulässig seien. Ferner bestehe außerhalb festgelegter Vorbehaltsgebiete keine Ausschlusswirkung. Soweit der Bescheid des Beklagten auf die 800 m²-Grenze für zentrenrelevante Sortimente abstelle, fehle es an einer rechtlichen Grundlage im Landesentwicklungsplan und im Regionalplan. Darüber hinaus stehe das Unionsrecht dieser Auslegung des Integrationsgebots entgegen.
30 
Selbst wenn die landes- und/oder regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots verbindliche Ziele der Raumordnung darstellten, lägen die Voraussetzungen der Zielabweichung vor. Das Vorhaben sei raumordnerisch vertretbar. Es handle sich um eine städtebauliche Randlage. Der Bereich des Plangebiets werde durch gewerbliche Nutzungen einschließlich Einzelhandelsnutzungen geprägt. Es verfüge über eine hervorragende verkehrliche Anbindung. Es handle sich also gerade nicht um einen Standort „auf der grünen Wiese“, an dem eine Zersiedelung der Landschaft zu befürchten wäre oder aufwendige Erschließungsmaßnahmen erforderlich würden. Die hohen infra-strukturellen Standortanforderungen seien eine spezifische Eigenschaft von ...-Einrichtungshäusern, so dass auch insoweit keine negative Vorbildwirkung zu erwarten sei. Die Grundzüge der Planung seien gleichfalls nicht berührt, da das Integrationsgebot nicht durch überörtliche Interessen gerechtfertigt sei. Das Integrationsgebot könne daher kein „Grundkonzept“ der raumordnerischen Planung darstellen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben wahre auch die Funktionsfähigkeit zentralörtlicher Versorgungskerne i.S.v. Nr. 3.2.2.3 des Einzelhandelserlasses 2001, da geeignete Flächen in der Innenstadt R... nicht zur Verfügung stünden und eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Innenstadt ausgeschlossen sei. Durch die Zulassung der Zielabweichung vom Integrationsgebot würden auch deshalb keine Grundzüge der Planung berührt, weil eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungshäusern aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten sei. Es bestehe eine Ermessensreduzierung auf Null. Denn ansonsten würde die kommunale Planungshoheit der Klägerin und die Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen verletzt. Der Eingriff in die Niederlassungsfreiheit der Beigeladenen sei um so schwerwiegender, als ...-Einrichtungshäuser aufgrund der mit ihnen verbundenen Ziel- und Quellverkehre typischerweise nicht in integrierten Lagen angesiedelt werden könnten. Sie seien daher regelmäßig auf verkehrlich gut erschlossene Standorte angewiesen, wie sie in städtebaulichen Randlagen anzutreffen seien.
31 
Der Beklagte beantragt,
32 
die Berufungen zurückzuweisen.
33 
Das Vorhabens würde am geplanten Standort das Kongruenzgebot gravierend verletzen. Das Vorhaben sei auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 LEP 2002 nicht vereinbar. Das Integrationsgebot habe Zielqualität. Es sei genau wie das Kongruenzgebot als Soll-Vorschrift gefasst, nenne aber im Gegensatz zu diesem die Ausnahmen ausdrücklich mit. Bei dem „...-Einrichtungshaus“ handle es sich gerade nicht um ein „klassisches Möbelhaus“ mit keinem oder nur geringem zentrenrelevanten Randsortiment, sondern um ein Warenhaus mit dem Schwerpunkt auf Wohnen und Einrichten. Der Verkaufsflächenanteil beim Kernsortiment „Möbel“ betrage ca. 66 %. Für zentrenrelevante Sortimente werde eine Verkaufsfläche von 8.350 m² vorgehalten. Bei dem vorgesehenen Standort handle es sich ersichtlich nicht um eine integrierte Lage. Das Vorhaben widerspreche auch dem Beeinträchtigungsverbot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002. Die von der Beigeladenen vorgelegte Wirkungsanalyse im Gutachten der ... Mai 2007 beruhe hinsichtlich der Umverteilungswirkungen in den zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten auf einer Fehleinschätzung. Denn es sei fehlerhaft von einer Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses von 2.820 bzw. 2.860,-- EUR/m² ausgegangen. Die Flächenproduktivität betrage indessen 3.600,-- EUR/m². Das Marktgutachten habe in seiner Berechnungsmethode einen durchschnittlichen Umsatz pro ...-Haus ermittelt und auf das in R... geplante, jedoch deutlich größere Haus übertragen. Hierbei gehe es von einer offensichtlich unrichtigen Annahme aus, dass der Umfang der Verkaufsflächen keinen Einfluss auf den erzielten Umsatz eines ...-Einrichtungshauses habe. Ferner fehle sowohl eine allgemeine Beschreibung wie auch eine in einzelnen Schritten nachvollziehbare Dokumentation des Rechenweges für die Berechnung der potentiellen wettbewerblichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens. Des Weiteren habe das Marktgutachten die konkrete städtebauliche Situation der betroffenen Versorgungsbereiche, die Größe und Marktstellung der in den betroffenen Versorgungsbereichen vorhandenen Einzelhandelsbetriebe, den Umfang, Art und Qualität der angebotenen Sortimente und ihre Auswirkungen auf die Innenstadt nicht hinreichend gewürdigt. Durch die mit dem geplanten Vorhaben verbundenen umfangreichen zentrenrelevanten Sortimente würden die Innenstädte von R... und G... nachhaltig beeinträchtigt und die Bemühungen zur Stärkung dieser Innenstädte zunichte gemacht. Im Weiteren könnten die der Wirkungsanalyse der ... zugrunde liegenden Bestandsdaten aus 2006 bzw. Anfangs 2007 nicht mehr aussagekräftig sein. Insbesondere in der Innenstadt der Klägerin hätten zwei große Einzelhandelsbetriebe mit umfangreichen Verkaufsflächen und einer entsprechenden Magnetfunktion ihren Betrieb aufgegeben (Kaufhaus S... und M...). Das Verhältnis von Verkaufsflächen in der Innenstadt zu Flächen in städtebaulichen Randlagen weise in R... mittlerweile ein Verhältnis von etwa 1 : 2 auf, was bedeute, dass sich in städtebaulichen Randlagen inzwischen doppelt so viele Verkaufsflächen wie in der Innenstadt befänden. Durch diese Schwächung des zentralörtlichen Versorgungskerns und durch den Wegfall zweier wesentlicher Magnetbetriebe seien die Auswirkungen des geplanten Vorhabens insbesondere wegen dort angebotenen zentrenrelevanten Sortimente deutlich gravierender einzuschätzen als noch im Jahr 2007. Darüber hinaus sei auf das im benachbarten elsässischen R... gebaute FOC mit zentrenrelevanten Sortimenten auf mehreren 10.000 m² Verkaufsflächen hinzuweisen. Schließlich verstoße das ...-Ansiedlungsvorhaben auch gegen einzelhandelsbezogene Festlegungen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003. Betroffen seien das Kongruenzgebot, das Integrationsgebot und das Beeinträchtigungsverbot. Ein Anspruch auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens bestehe nicht. Mangels Planbarkeit des Ansiedlungsvorhabens bestehe keine raumordnerische Vertretbarkeit. Die Schaffung des Planungsrechts für ein Projekt dieser Größenordnung mit einem so großen Einzugsgebiet und mit einem solchen Umfang an zentrenrelevanten Sortimenten in städtebaulicher Randlage eines Mittelzentrums würde die landesplanerische Einzelhandelskonzeption konterkarieren. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch die Grundzüge der Planung. Die planerische Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans bzw. des Regionalplans werde von den oben angeführten einzelnen Zielen getragen. Diese zur raumordnerischen Steuerung des regionalbedeutsamen Einzelhandels austarierte Konzeption der einzelhandelsbezogenen Ge- und Verbote bilden in ihrer Gesamtheit die Grundzüge der Planung.
34 
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
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cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 21. Sept. 2010 - 3 S 324/08

Tenor

Der Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Gemeinde Offenau vom 06. März 2007 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Antragstellerin ist eine Stadt mit ca. 19.000 Einwohnern, die Antragsgegnerin eine Gemeinde mit ca. 2.700 Einwohnern im Landkreis Heilbronn. Die Antragsgegnerin liegt ca. 5 km nordwestlich der Antragstellerin im Neckartal. Beide Gemeinden sind durch die B 27 miteinander verbunden. Raumordnungsrechtlich ist die Antragstellerin als Unterzentrum eingestuft, die Antragsgegnerin ist nicht zentralisiert. Die Antragstellerin liegt innerhalb, die Antragsgegnerin in der Randzone des Verdichtungsraums Heilbronn innerhalb der Entwicklungsachse Heilbronn - Neckarsulm - Bad Friedrichshall - Ganters- heim (Landesentwicklungsachse Stuttgart - Lauffen - Heilbronn - Neckars- ulm - Gundelsheim - Mosbach).
2 
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 (Satzungsbeschluss). Das Plangebiet liegt am Südrand der Antragsgegnerin. Im Norden und Westen wird es von bebauten Siedlungsflächen und einem Handwerksbetrieb (Baugebiet „Offenau Süd“ mit einem allgemeinen Wohngebiet im westlichen und einem Mischgebiet im nördlichen Anschlussbereich) begrenzt, die südliche Grenze wird von einem Entlastungsgraben und einem Hochwasserschutzdamm gebildet. Östlich des Plangebiets schließt die B 27 an, an die das Gebiet über einen Verkehrskreisel angebunden werden soll. Jenseits der B 27 (zwischen B 27 und der Bahntrasse) befinden sich Gewerbegebiete. Der Bebauungsplan „Talweg“ vom 11.04.1972 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1968, der Bebauungsplan „Talweg - Erweiterung“ vom 25.03.1997 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1990 fest. Im Gebiet „Talweg“ befinden sich ein Schuhmarkt mit ca. 790 qm Verkaufsfläche und ein Textilgeschäft mit ca. 675 qm, im Gebiet „Talweg - Erweiterung“ sind ein großflächiger ...-Lebensmittelmarkt (ca. 1.000 qm Verkaufsfläche), ein Getränkemarkt (ca. 436 qm) und ein Textilmarkt angesiedelt (zum Einzelhandelsbesatz 2007 und heute vgl. im Einzelnen die Darstellungen im GMA-Gutachten von 11/2007 sowie die in der mündlichen Verhandlung von der Antragstellerin übergebene und erörterte Liste „Aufstellung Einzelhandel...“). Im 1996 in Kraft getretenen Flächennutzungsplan 3. Änderung der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Bad Friedrichshall/Oedheim/Offenau ist das Gebiet als gemischte Baufläche und als Wohnbaufläche dargestellt. Der Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 enthält für das Plangebiet keine zeichnerischen Festlegungen. Der in der Raumnutzungskarte eingezeichnete Regionale Grünzug umfasst das Plangebiet unstreitig nicht. Das Plangebiet wird von Osten her von der B 27 aus über einen neu anzulegenden Kreisverkehrsplatz und von Norden her über die verlängerte Austraße erschlossen, beide Anschlüsse sind über eine Querspange verbunden. Der Bebauungsplan setzt in der Mitte und im Norden des Plangebiets ein eingeschränktes Gewerbegebiet (GE e ) gemäß § 8 Abs. 1 und § 1 Abs. 9 BauNVO mit einem einheitlichen großen Baufenster fest. Zulässig sind nur Gewerbebetriebe, Geschäfts- und Verwaltungsgebäude, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören; die ausnahmsweise zulässigen Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie Vergnügungsstätten sind ausgeschlossen. Westlich und nördlich des GE e schließen zwei Mischgebietsflächen und eine kleinere Fläche zur Abwasserbeseitigung an, im Südwesten des Plangebiets (westlich der verlängerten Austraße) wird ein Allgemeines Wohngebiet (WA) ausgewiesen. Im Mischgebiet sind Wohngebäude, Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelsbetriebe, sonstige Gewerbe- und Gartenbaubetriebe zulässig; Schank- und Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Anlagen für Verwaltung sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke, Tankstellen und Vergnügungsstätten sind unzulässig. Im allgemeinen Wohngebiet sind der Versorgung des Gebiets dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaf- ten sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke unzulässig, ebenso die nach § 4 Abs. 3 BauGB ausnahmsweise zulässigen Nutzungen. Den südlichen Abschluss des Plangebiets bildet ein unbefestigter Feldweg. Wegen des Verkehrsaufkommens wurde eine verkehrstechnische Untersuchung durch das Landratsamt Heilbronn durchgeführt. Als Grundlage der Immissionsbeurteilung dienten Darstellungen eines Schallgutachtens für den Bereich des Entwicklungskonzepts „Offenau Ost“.
3 
Zweck des Bebauungsplans ist es, ein gemischtes Nutzungsquartier mit überwiegend Gewerbe, Dienstleistung und Handel sowie einen kleinen Wohnbereich zu schaffen. Konkrete Nachfragen nach Gewerbebauflächen im Nahbereich der B 27 (zwei Anfragen für nicht großflächige Fachmärkte lagen vor) sollen befriedigt werden. Durch räumliche Staffelung, die Beschränkung auf eingeschränkte Gewerbenutzung und durch Pufferung der Mischgebiete soll ausreichender Immissionsschutz gegen Straßen-, Bahn- und Gewerbelärm gewährleistet werden.
4 
Am 12.02.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans. Anlass war u.a. ein Wunsch der Firma ... nach einem größeren Markt. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung wurde in Form einer Bürgerversammlung am 29.03.2006 durchgeführt. Die am 23.05.2006 beschlossene frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB fand vom 20.06. bis zum 22.07.2006 statt. Am 14.11.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, den Bebauungsplan nach § 3 Abs. 2 BauGB öffentlich auszulegen. Der Bebauungsplan und die Örtlichen Bauvorschriften mit Begründung lagen einschließlich des Umweltberichts und der weiteren umweltbezogenen Informationen in der Zeit vom 20.12.2006 bis einschließlich 26.01.2007 öffentlich aus. Die Auslegung war im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 12.12.2006 bekannt gemacht worden. Während des Auslegungszeitraums fand auch die Anhörung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB statt.
5 
Der Regionalverband Heilbronn-Franken, das Regierungspräsidium Stuttgart - Referat Wirtschaft und Raumordnung - sowie die Antragstellerin wiederholten und bekräftigten ihre schon in der frühzeitigen Anhörung erhobenen Einwendungen gegen die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben im Misch- und Gewerbegebiet. Der Regionalverband rügte Verstöße vor allem gegen den Plansatz 2.4.3.2.5 im Regionalplan, wonach mehrere selbstständige für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration als Agglomeration anzusehen und bei entsprechenden raumordnerischen Wirkungen als großflächige Einzelhandelsbetriebe bzw. als Einkaufszentren zu behandeln seien. Zu einer bereits bestehenden Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet „Talweg“ würden weitere Agglomerationen im hier streitigen Gebiet „Offenau Süd“ westlich der B 27 hinzutreten. Das für die Zulassung erforderliche Kongruenzgebot werde nicht erfüllt. Die Antragstellerin verwies ebenfalls auf die Entstehung einer zusätzlichen Agglomeration im Plangebiet: Die Antragsgegnerin ziehe schon jetzt deutlich Kaufkraft aus außergemeindlichen Bereichen ab, wie sich aus einem Gutachten der CIMA von 2005 zur Erweiterung eines ...-Marktes ergebe. Diese Tendenz werde sich verstärken. Damit liege ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot und damit sowohl gegen § 1 Abs. 4 BauGB als auch gegen § 2 Abs. 2 BauGB vor. Die zusätzliche Ansiedlung eines ...-Marktes störe sie, die Antragstellerin, in ihrer raumordnerischen Zentralitätsfunktion und habe negative Auswirkungen auf ihre zentralörtlichen Versorgungsbereiche. Rechtmäßig könne nur der völlige Ausschluss innenstadtrelevanter Sortimente im Bebauungsplan sein. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin folgte diesen Einwendungen nicht: Das Entstehen einer „Agglomeration“ im Baugebiet sei offen. Mit den Instrumenten der Bauleitplanung könne eine solche Agglomeration nicht verhindert werden. § 1 Abs. 9 BauNVO lasse Betriebe mit bestimmten Verkaufsflächenobergrenzen nicht zu. Auch für die Festsetzung einer gebietsbezogenen Verkaufsflächenobergrenze gebe es keine Rechtsgrundlage. Ein Verstoß gegen § 2 Abs. 2 BauGB liege ebenfalls nicht vor. Auch dem Gebot des § 1 Abs. 4 BauGB werde nicht zuwidergehandelt. Das Kongruenzgebot gelte wie alle Ziele der Raumordnung zum Einzelhandel nur für großflächige Einzelhandelsbetriebe i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO.
6 
Am 06.03.2007 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ nebst Örtlichen Bauvorschriften als Satzung. Im nicht-öffentlichen Teil der Sitzung wurde einem Vertrag mit dem Landratsamt Heilbronn über Ausgleichsmaßnahmen zugestimmt. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnete den Vertrag am 07.03.2007, der Vertreter des Landratsamts am 15.03.2007. Der Satzungsbeschluss wurde am 13.03.2007 im Amtsblatt der Antragsgegnerin mit u.a. dem Hinweis bekannt gemacht, dass „Mängel in der Abwägung“ bei Geltendmachung außerhalb der Jahresfrist nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB unbeachtlich seien. Am 27.03.2007 bestätigte der Gemeinderat in öffentlicher Sitzung den Billigungsbeschluss vom 06.03.2007.
7 
Am 25.01.2008 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet und vorläufig begründet. Eine weitere Begründung erfolgte mit Schriftsatz vom 08.07.2008. Die Antragstellerin hält an ihren bisherigen Einwendungen fest und trägt zusammengefasst vor: Der Antrag sei zulässig. Sie werde in ihren Rechten aus § 2 Abs. 2 BauGB verletzt, ihre aus dieser Vorschrift fließenden abwägungserheblichen Positionen seien nicht berücksichtigt worden. Der Bebauungsplan sei schon aus formellen Gründen unwirksam. Dem ausgefertigten Satzungsbeschluss fehle das Datum, so dass er auch nicht wirksam habe bekannt gemacht werden können. Der naturschutzrechtliche Ausgleich mittels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit dem Landratsamt Heilbronn sei beim Satzungsbeschluss mangels Unterschrift noch nicht wirksam gewesen. Der Bürgermeister habe erst am 07.03., das Landratsamt erst am 15.03.2007 unterschrieben. Der nachträgliche Beschluss des Gemeinderats über den Vertragsabschluss vom 27.03.2007 sei verspätet. Die Billigung des Vertrags am 06.03.2007 sei zu Unrecht in nicht-öffentlicher Sitzung erfolgt. Materiellrechtlich verstoße der Bebauungsplan gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB. Die Agglomerationsregelung im Plan-satz 2.4.3.2.5 des Regionalplans sei rechtlich zulässig und wirksam. Die ergangene Rechtsprechung zum bauplanungsrechtlichen Agglomerationsverbot bei Einzelhandelsbetrieben sei für die Beurteilung negativer Auswirkungen raumordnungsrechtlicher Art nach § 2 Abs. 2 BauGB nicht anwendbar. Die Antragsgegnerin hätte daher Untersuchungen zu möglichen Agglomerationswirkungen (Raumordnungsprognose, Sortimentserfassung etc.) anstellen müssen, woran es völlig fehle. Das Abwägungsmaterial sei mithin defizitär. Die Antragsgegnerin habe rechtlich fehlerhaft mit der hier nicht einschlägigen Rechtsprechung zur bauplanungsrechtlichen Agglomeration „gearbeitet“. Prinzipiell erfülle nach dem Regionalplan jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb auch die Voraussetzungen eines „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“, eine qualitative Abstufung zwischen beiden Betriebstypen finde nicht statt. Auch aus dem Landesentwicklungsplan (Plansätze Z 3.3.7 und G 3.3.7.4) ergebe sich die prinzipielle Gleichbehandlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekten. Der Bebauungsplan missachte ferner eklatant die Rechte der Antragstellerin als Unterzentrum und die negativen Auswirkungen des Bebauungsplans auf ihre Versorgungsbereiche gemäß § 2 Abs. 2 BauGB. Insofern liege ein völliger Abwägungsausfall vor. Ein auf der Basis der eingereichten Bauvoranfragen erstelltes GMA-Gutachten vom November 2007 belege, dass die Auswirkungen von vier agglomerierten Einzelhandelsbetrieben sowohl das Kongruenzgebot als auch das Beeinträchtigungsverbot verletzten.
8 
Die Antragstellerin beantragt,
9 
den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 für unwirksam zu erklären.
10 
Die Antragsgegnerin beantragt,
11 
den Antrag abzuweisen.
12 
Sie macht geltend: Die gerügten Verfahrensfehler lägen nicht vor. Der Bebauungsplan sei von ihrem Bürgermeister mit Vermerk vom 08.03.2007 ausgefertigt worden. Die naturschutzrechtliche Kompensation sei verfahrensfehlerfrei erfolgt. Der Gemeinderat habe dem öffentlich-rechtlichen Vertrag im nicht öffentlichen Teil der Sitzung vom 06.03.2007 zugestimmt und die Gemeinde habe sich durch Unterschrift des Bürgermeisters einseitig gebunden. Dies reiche aus, zumal es sich nach dem Charakter des Ausgleichs (Anrechnung auf ein bestehendes Flächenökokonto der Antragsgegnerin) um eine „sonstige“ Ausgleichsmaßnahme nach § 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB handle. Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. dem Regionalplan „Heilbronn-Franken“. Die Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.5 des Regionalplans seien nicht einschlägig. Um die dort ausschließlich geregelten „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekte“ gehe es hier nicht. Der auf § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG zurückgehende und inhaltlich mit der früheren Regelung in § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 übereinstimmende Begriff der Regionalbedeutsamkeit bedeute mehr als Raumbedeutsamkeit. Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO seien nicht notwendig auch regionalbedeutsam. Dies werde auch aus den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.4 des LEP 2002 deutlich. Nach der Begründung zu § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 sei in der Regel erst bei einer Verkaufsfläche ab 5.000 m² Regionalbedeutsamkeit anzunehmen. Der streitige Bebauungsplan lasse, wie eine Addition der Verkaufsflächen der gestellten Bauvoranfragen zeige, eine Einzelhandelsagglomeration von mehr als 5.000 m² nicht zu. Nach dem GMA-Gutachten von 2007 umfasse das Einzugsgebiet mit ca. 32.000 Einwohnern nur etwa 10 % des Landkreises Heilbronn. Die Ansiedlung mehrerer kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe könne daher zwar überörtliche Wirkungen haben und auch raumbedeutsam sein, sei aber noch nicht regionalbedeutsam. Unabhängig davon sei der Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans (Agglomeration) aber auch unwirksam. Er verstoße gegen das Erforderlichkeitsgebot nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG, da er in der Bauleitplanung auf der Grundlage geltenden Rechts (§ 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO) nicht vollziehbar sei. Bloße Verkaufsflächenobergrenzen kennzeichneten allein noch keinen bestimmten verkehrsüblichen Anlagentyp nach § 1 Abs. 9 BauNVO. Damit sei auch eine Begrenzung der Stückzahl an Einzelhandelsbetrieben mit einer bestimmten Verkaufsflächengröße nicht möglich. Auch über Sortimentsausschlüsse oder über Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche oder über Regelungen der GRZ oder GFZ könne die Agglomerationsgrenze nicht umgesetzt werden. Dies gelte vor allem auch deswegen, weil Plansatz 2.4.3.2.5 für nur einen nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieb nicht gelte und für mehrere solcher Betriebe erst dann, wenn deren Gesamtverkaufsfläche über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm liege. Die einzig mögliche Umsetzung über baugebietsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen sei nach der Rechtsprechung mangels einer Ermächtigungsgrundlage ebenfalls nicht möglich. Zulässig wäre nur ein völliger Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben; dies gehe jedoch über die Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB hinaus. Die Gleichsetzung regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte mit Einzelhandelsbetrieben nach § 11 Abs. 3 BauNVO verstoße zudem gegen das auch für Regionalpläne geltende Abwägungsgebot (§ 3 Abs. 2 LplG) in Gestalt eines Fehlers im Abwägungsvorgang (falsche rechtliche Auslegung des Begriffs des regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG).
13 
Der Bebauungsplan leide an keinem Abwägungsfehler. Einer Ermittlung der Auswirkungen von Einzelhandelsbetrieben unterhalb der Großflächigkeits- schwelle habe es nicht bedurft. Die Antragsgegnerin habe sich mit der Erwägung begnügen dürfen, dass der von der Antragstellerin beanstandete ...-Markt mit 1.300 m² Verkaufsfläche nur bei Widerlegung der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO zulässig sei. Dieser Nachweis sei im Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall zu führen. Generell könne eine Gemeinde sich bei Festsetzung eines Gewerbegebiets, in dem Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO unzulässig seien, auf die auswirkungsverneinende Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO stützen und könne die Konfliktlösung dem Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall überlassen. Dies gelte entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218) auch dann, wenn in eine „handgreifliche Konfliktlage“ hineingeplant werde. Eine solche handgreifliche Konfliktlage sei vorliegend aber auch nicht in Sicht.
14 
Unabhängig von alldem seien die gerügten Abwägungsmängel aber auch nach § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich mit der Folge, dass der Senat nur die Vereinbarkeit des Bebauungsplans mit § 1 Abs. 4 BauGB prüfen dürfe. Innerhalb der Jahresfrist des § 215 BauGB (Zeitraum bis zum 13.03.2008) habe die Antragstellerin keine Verletzung der in § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB genannten Verfahrens- und Formvorschriften gerügt. Eine Begründung sei vielmehr mit Schriftsatz vom 08.07.2008 nachgereicht worden. Die bloße Bezugnahme im Schriftsatz vom 23.01.2008 auf die Einwendungen im Bebauungsplanverfahren ohne eigene Substantiierung der gerügten Fehler genüge nicht. Der Hinweis in § 215 BauGB sei entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -) auch nicht hinsichtlich sonstiger Fehler im Abwägungsvorgang nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB unwirksam. Die in der Bekanntmachung verwendete Formulierung „Mängel in der Abwägung“ sei nicht geeignet, Betroffene von Abwägungsrügen abzuhalten. Fehler im Abwägungsergebnis lägen nicht vor. Die Festsetzung eines auf den Störungsgrad eines Mischgebiets reduzierten Gewerbegebiets sei nicht zu beanstanden.
15 
Der Regionalverband Heilbronn-Franken hat sich zum Rechtsstreit mit Schreiben vom 08.01.2009 (Blatt 179/185) geäußert. Hierauf wird Bezug genommen.
16 
Wegen weiterer Einzelheiten verweist der Senat auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die Gerichtsakte einschließlich des Protokolls der mündlichen Verhandlung sowie auf die vorliegenden Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin.

Entscheidungsgründe

 
A.
17 
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden.
I.
18 
Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die Festsetzung des Bebauungsplans zu Art und Umfang der baulichen Nutzung im Gewerbe- und im Mischgebiet in ihren Rechten in abwägungserheblichen Belangen verletzt zu sein.
19 
1. Wie der Senat im Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) im Einzelnen dargelegt hat, können sich Nachbargemeinden zur Wahrung ihrer aus der Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) fließenden städtebaulichen Interessen zum einen auf das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zum anderen aber auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB) sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt.). Insofern genießt die Nachbargemeinde sowohl städtebaulichen als auch raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz. Neben dem „qualifizierten“ Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sind die Belange der Nachbargemeinde aber auch auf der Ebene der „einfachen“ Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu beachten. Die Gemeinde kann daher auch geltend machen, in schutzwürdigen, sie zumindest mehr als nur geringfügig betreffenden und für die planende Gemeinde erkennbaren „privaten“ städtebaulich relevanten Belangen betroffen zu werden (vgl. zur Rspr. auch BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.). Die Gemeinden verdienen insofern keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 225 = NVwZ 2003, 386).
20 
2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen.
III.
21 
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte.
IV.
22 
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden.
B.
23 
Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan ist jedenfalls materiellrechtlich mit zwingendem Recht unvereinbar, da er mit den für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen gegen das Gebot der Anpassung an Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und dieser Verstoß auch die übrigen Planteile erfasst (dazu nachfolgend I. ff.)
24 
Es kommt daher nicht darauf an, ob der - durch unterschriftliche Vermerke des Bürgermeisters auf dem zeichnerischen und textlichen Plan ordnungsgemäß ausgefertigte - Bebauungsplan auch an den von der Antragstellerin gerügten Verfahrensfehlern nach § 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB leidet (fehlende Ermittlung des raumordnungsrechtlich relevanten Einzelhandels, falsche Bewertung der Rechtslage zur Agglomeration) und ob diese Rügen rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend gemacht worden sind. Der Senat bemerkt insoweit lediglich, dass die Jahresfrist bezüglich der Gruppe der Verfahrensfehler wirksam in Gang gesetzt worden ist, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 i.V.m. § 215 Abs. 1 BauGB für diese Gruppe richtig war und - wegen Teilbarkeit des Hinweises nach Vorschriftengruppen - von dem unrichtigen, weil missverständlichen - Hinweis auf „Mängel der Abwägung“ bei der Vorschriftengruppe nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nicht infiziert worden ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 -, BauR 2010, 118 [Ls] und vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, VBlBW 2009, 186 ff.); ob die Antragstellerin die Verfahrensfehler im demnach maßgeblichen und nur vorläufig und sehr kursorisch begründeten Schriftsatz vom 23.01.2008 inhaltlich ausreichend „geltend gemacht“ hat, was jedenfalls bei Anwendung der für die „Darlegung“ von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entwickelten Maßstäbe zweifelhaft wäre, kann offen bleiben.
25 
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10).
I.
26 
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bebauungspläne den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Die Raumordnung ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG), lässt aber abweichende Regelungen durch Landesrecht zu (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff., und vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, NVwZ 1993, 117 ff.). Die Planungsziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Das Raumordnungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene, bei letzterer mit fortschreitender Verdichtung auf Regelungen für den gesamten Landesbereich (vgl. § 8 ROG, § 6 Abs. 1 u. 2 LplG: Landesentwicklungsplan [hier: Landesentwicklungsplan 2002]) und auf Regionalebene bis hin zu Festlegungen für den gemeindlichen Bereich (§ 9 Abs. 1 ROG, § 11 LplG: Regionalpläne). In diesem mehrstufigen horizontalen System räumlicher Gesamtplanung werden die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) auf jeder Planungsstufe für den jeweiligen Planungsraum stärker verfeinert (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Jeder Planungsstufe kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen stufenspezifischen Fachinteressen zu koordinieren (§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Als Mittel der Konkretisierung werden auf Landesebene, zu der auch die Regionalebene gehört, Festlegungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung vorgeschrieben (§ 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 LplG i.V.m. § 3 ROG). Regionalpläne haben die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie die Grundsätze des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG). Sie formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Maßgeblich ist der Landesentwicklungsplan i.d.F. der Verordnung der Landesregierung v. 23.07.2002 (LEP 2002). In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenen- spezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB zielt auf dauerhafte Übereinstimmung beider Planungsebenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff). Die Einbindung der gemeindlichen Bauleitplanung in dieses Stufensystem bedeutet nicht, dass die Gemeinden hierdurch zum Objekt übergeordneter Planungsebenen werden. Die Gemeinden sind vielmehr in die überörtlichen Planungsprozesse durch vorgeschriebene Verfahren mit entsprechenden Garantien unter Beachtung des sog. Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 1 ROG) einbezogen. Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, steht der Bindungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht entgegen, setzt ihr aber materiell-rechtliche Grenzen. Eingriffe in die Planungshoheit dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1989 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 107, 119 ff.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1982 a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]). Verhältnismäßig sind Einschränkungen der Planungshoheit dann, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sind (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006, a.a.O.).
27 
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris).
II.
28 
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Bebauungsplan jedenfalls mit seinen derzeit weitreichenden Festsetzungen im Gewerbegebiet nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Denn er verstößt gegen die - jeweils wirksamen - Ziele der Raumordnung in den Plansätzen 2.4.3.2.2 (Z) i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) (Agglomeration) bzw. gegen die Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) des LEP 2002. Die Planziele 2.4.3.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans sind dabei nicht isoliert, sondern in einem rechtlichen aufeinander bezogenen Kontext zu sehen. Dabei stellt der Plansatz 2.4.3.2 mit seinen darin festgelegten Planzielen die raumordnungsrechtlichen „Grundpflichten“ fest. Der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) enthält für sich gesehen keine exekutierbare Handlungsanweisung, sondern beschränkt sich auf eine Definition des Agglomerationsbegriffs. Er hat jedoch mittelbar Außenwirkung, in dem er die Ge- und Verbote der Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.4 des Regionalplans auch auf Agglomerationssachverhalte für anwendbar erklärt. Mit diesem Inhalt sind beide Plansätze wirksam.
29 
1) Der Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) [„Regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den zentralen Orten und Verflechtungsbereichen“] begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er erfüllt die materiellen Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung, formt höherrangiges Raumordnungsrecht aus und ist in seinen begrifflichen Anforderungen auch hinreichend bestimmt.
30 
a) Der Plansatz ist Teil des Regelungsgefüges über Standorte für „regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte“. Die Ansiedlung solcher Einzelhandelsgroßprojekte ist nach Abs. 1 in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, während Abs. 2 Ausnahmen von dieser Regel für Kleinzentren und nicht-zentrale Gemeinden gestattet. Abs. 3 stellt sodann verbindliche Relationen zwischen der Größe bzw. der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte und den jeweiligen Ansiedlungsorten nach Maßgabe deren zentraler Funktionsstufe her. Diese Festlegungen halten sich im Rahmen des § 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 10.07.2003 mit späteren Änderungen vom 05.01.2006 (LplG 2006). Er konkretisiert insbesondere die Grundsätze der Raumplanung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG und formt die anerkannten Planziele der Plansätze 3.3.7 (Z) LEP 2002 (Einzelhandel und Zentrale-Orte-Prinzip und des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 (Kongruenzgebot) für die Regionalebene räumlich und sachlich aus. Beide Planziele sind, was auch die Antragsgegnerin nicht bestreitet, in der Rechtsprechung als solche von höherem Gewicht anerkannt. Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.). Der Senat hat ferner das in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 postulierte und im Plansatz 2.2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans ausgeformte sog. Kongruenzgebot als rechtmäßiges Planziel von höherem Gewicht eingestuft. Dabei hat der Senat sich auch vertieft mit der tatbestandlichen Bestimmtheit „oder wenigstens Bestimmbarkeit“ (so BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.) auseinandergesetzt. Für den Plansatz 3.3.7 Satz 1, 2. Halbs. LEP 2002 ist die Bestimmbarkeit angesichts dessen System von Regel und (definierten) Ausnahmen unproblematisch (ebenso BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.); zu diesen Ausnahmen gehört außer den in Abs. 2 des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans genannten Tatbeständen (Sicherung der Grundversorgung, vgl. auch Plansatz 3.3.7 Satz 2, 1. Spiegelstrich LEP 2002) auch die Sondersituation, in der die betreffenden Kleinzentren oder nicht zentralisierten Orte mit benachbarten Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 Satz 2, 2. Spiegelstrich). Die materielle Planzielqualität samt der erforderlichen Bestimmbarkeit sind aber auch bei den als „Soll“-Vorschriften ausgestalteten Plansätzen 3.7.7 Satz 1, 1. Halbs. und 3.7.7.1 Satz 1 LEP 2002 zu bejahen. Der „Soll“-Befehl ist hierbei als „Muss“-Anordnung zu verstehen, sofern keine atypischen Umstände vorliegen, wobei diese atypischen Umstände vom Plangeber durch den Zusammenhang beider Halbsätze des Plansatzes 3.3.3.7 Satz 1 einerseits und durch eine systematische Zusammenschau von Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 mit den Geboten in Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 und in Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 teilweise auch - negativ - eingegrenzt sind. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug. Der Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans hält sich in dem durch das Ausformungsrecht eingeräumten Rahmen. Er verzichtet auf Soll-Bestimmungen, zugunsten eines unter Bestimmtheitskriterien unproblematischen Systems von Muss-Anweisungen (Regel/Ausnahme).
31 
b) Regelungsobjekt des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans sind Einzelhandelsbetriebe in der Form regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte. Der Begriff des „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“ ist dabei eigenständig raumordnungsrechtlicher Natur. Dies gilt sowohl für den Grundbegriff des „Einzelhandelsgroßprojekts“ wie für dessen Eigenschaft als „regional bedeutsam“.
32 
aa) Der Begriff des „ Einzelhandelsgroßprojekts“ ist hinreichend klar konturiert. Er wird im Plansatz 3.3.7 Satz 1 (Z) LEP 2002 legaldefiniert als Oberbegriff für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher. Diese drei Betriebstypen werden zugleich in § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG beispielhaft genannt. Nach ihren Merkmalen entsprechen sie den Merkmalen der namensgleich in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 aufgeführten Betriebstypen (vgl. Begründung zu Plansatz 3.3.7, S. B 36 LEP 2002; Begründung zu Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans). Bei den großflächigen Einzelhandelsbetrieben beginnt daher, wie im Städtebaurecht, die Großflächigkeit ab einer Verkaufsfläche von 800 qm (dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff. = NVwZ 2006, 455 ff.). Betriebe mit einer Verkaufsfläche unterhalb von 800 qm werden vom Plansatz 2.4.3.2.2 mithin nicht erfasst. Die Betriebe müssen zusätzlich nicht nur unwesentliche Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO haben. Bei diesen sind allerdings nur die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung, mithin die übergemeindlichen Auswirkungen in den Blick zu nehmen. Die allein auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Standortgemeinden bezogenen Auswirkungen sind demgegenüber auszublenden. Den Fernwirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ kommt kumulativ sowohl raumordnungsrechtliche wie städtebauliche Bedeutung zu (zu letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.).
33 
bb) Auch der Begriff der Regionalbedeutsamkeit lässt sich in bestimmbarer Weise erfassen und eingrenzen. Zunächst ist - mit der Antragsgegnerin - davon auszugehen, dass die Eigenschaft als „regionalbedeutsam“ zum Merkmal des „Einzelhandelsgroßprojekts“ qualifizierend hinzutreten muss. Mit anderen Worten: Nicht jedes Einzelhandelsgroßprojekt in Gestalt eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche kann ohne Weiteres - gewissermaßen blindlings - auch schon als regionalbedeutsam eingestuft werden, wenn dieser Schluss auch nicht fern liegen mag (vgl. Beschluss des Senats vom 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - , VBlBW 2008, 384 ff.). Die eigenständige Bedeutung der Regionalbedeutsamkeit lässt sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. LplG ableiten. Danach sind im Regionalplan Standorte etwa für großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann festzulegen, „soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit)“. § 11 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. LplG belegt damit nicht nur die eigenständige Bedeutung des - vor die Klammer gezogenen - Merkmals der Regionalbedeutsamkeit, sondern umschreibt zugleich auch deren Mindestvoraussetzungen. In der Begründung zu der Vorschrift heißt es, dass die entsprechenden Festlegungen jeweils für die Entwicklung und Ordnung der Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur der jeweiligen Region erforderlich sein müssen (Begründung zu § 8 Abs. 3 bzw. - später - § 11 Abs. 3 LplG, LT-Drs. 13/1883 S. 34). Es muss sich zunächst um eine „raumbedeutsame“ Planung oder Maßnahme i.S. v. § 3 Nr. 6 ROG handeln, d.h. sie muss „Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflussen“. Dabei knüpft der Gesetzgeber bei der Umschreibung des Gebietsbegriffs nicht an die Unterscheidung zwischen (nur) örtlicher oder (schon) überörtlicher Bedeutung an. Das Kriterium der Überörtlichkeit ist mithin dem Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht immanent, sondern tritt als zusätzliches - den örtlichen Raum überschreitendes - Kriterium zu dieser hinzu (so zu Recht Runkel, in: Bielenberg u.a., a.a.O., § 3 ROG Rn. 243). Diese Trennung beider Begriffe ergibt sich vor allem auch aus § 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung - ROV -. Danach soll ein Raumordnungsverfahren für Planungen dann durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben (Unterstreichung durch den Senat). „Regionalbedeutsamkeit“ ist damit als Raumbedeutsamkeit mit „regionaler“, d.h. auf die regionale Ebene heruntergebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen (so auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 189). Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (so im Grundsatz auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 20.09.2007 - 10 K 924/07 -, juris). Jede regionale Standortfestlegung für Einzelhandelsgroßbetriebe muss daher - erstens - der Sicherung überörtlich wirkender Raumordnungsziele dienen und - zweitens - müssen die zum Schutz dieser Ziele bewirkten Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit verhältnismäßig, d.h. erforderlich, geeignet und angemessen sein (verhältnismäßig in engerem Sinne, Beachtung des Übermaßgebots; zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeit vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff.; zur Definition eines regionalbedeutsamen Vorhabens als raumbedeutsam und überörtlich bedeutsam vgl. auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f.). Aus diesem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit sind die Anforderungen an das Gewicht des jeweiligen raumordnungsrechtlichen Belangs und an den notwendigen Umfang des überörtlich betroffenen Raums - des jeweiligen Verflechtungsbereichs - zu beurteilen. Je konkreter und gravierender die planenden Gemeinden in ihren Standortplanungen gebunden werden, desto „regionalbedeutsamer“ - d.h. sachlich gewichtiger und räumlich „ausstrahlen- der“ - muss die Störung raumordnerischer Ziele sein. Die Regionalbedeutsamkeit einzelner Festlegungen kann demgemäß (und wird ganz überwiegend) räumlich auf Teilbereiche einer Region (regionale Nahbereiche) beschränkt sein und muss tatsächlich keinesfalls das gesamte Gebiet der Region betreffen. Anderenfalls würde das Instrumentarium der Regionalplanung entwertet und vielfach völlig leerlaufen (so zutreffend Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 172). Der gegenteiligen Auffassung des VG Stuttgart in einem Urteil vom 16.12.2005 (- 10 K 5649/03 -, juris), die ein gesamtregionales Interesse verlangt, vermag der Senat nicht zu folgen, zumal diese Entscheidung auch einen anderen Sachverhalt betrifft (Bedeutung eines bestimmten Schienenpersonennahverkehrs für die Region Stuttgart). Der Auslegung der Regionalbedeutsamkeit einer Planung eines Vorhabens nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten steht auch ein Rückblick auf § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 08.04.1992 in der Fassung vom. 27.03.2001 nicht entgegen. Die Vorschrift sah u.a. für die Region Stuttgart die Pflicht zur gebietsscharfen Ausweisung regionalbedeutsamer Schwerpunkte für Gewerbe und Wohnungsbau sowie für regionalbedeutsame Infrastrukturvorhaben vor und verpflichtete auch die übrigen Regionen, gebietsscharf Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe auszuweisen, soweit diese Vorhaben regionalbedeutsam waren. Es liegt auf der Hand, dass derart gebietsscharfe Festlegungen einer weitergehenden Rechtfertigung in Gestalt erhöhter qualitativer und auch räumlicher Anforderungen an die Regionalbedeutsamkeit bedürfen als Bindungen, die - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde nur als solche ergreifen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 190 m.w.N.). Auch der erkennende Gerichtshof versteht schon bisher den Begriff regionalbedeutsam nicht zwingend im Sinne von „gesamtregionsbedeutsam“. Nach dem Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - (VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]) können zwar auch Vorhaben von überregionalem Interesse regionalbedeutsam sein. Umgekehrt ist Mindestvoraussetzung aber nur - in Abgrenzung zur Zuständigkeit der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft -, dass das Vorhaben Wirkungen deutlich über das Gemeindegebiet hinaus entfaltet und an seiner Verwirklichung ein nicht nur örtliches Interesse besteht. Abstrakte Mindestwerte über das räumliche Ausmaß des in die regionale Umgebung hineinwirkenden Störpotentials lassen sich nicht festlegen. Es kommt auf die jeweilige räumliche Struktur ebenso an wie auf die jeweils in Rede stehenden Raumordnungsziele. Dabei sind das Kongruenzgebot und das Zentrale-Orte-Prinzip definitionsgemäß auf deutlich überörtlich wirkende Wechselbeziehungen mit den jeweiligen Verflechtungsräumen angelegt, während dies etwa beim Integrationsgebot nicht ohne weiteres der Fall ist (so auch Uechtritz, a.a.O., S. 189 f.). Allgemeingültige Abgrenzungskriterien lassen sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht bewertet die Raum- und Regionalbedeutsamkeit nach Verhältnismäßigkeitskriterien unter Berücksichtigung der konkreten Situation im Einzelfall (vgl. Beschluss vom 02.08.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 832 [zur Raumbedeutsamkeit von Windkraftanlagen]; ebenso Urteil des Senats vom 06.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 210 ff.). Das Gericht stellt bei gebietsscharfen Standortfestlegungen im großstädtischen gesamtregional ausstrahlenden Ballungsraum dementsprechend hohe Anforderungen (Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 ff. = NVwZ 2003, 1263 ff.). Allgemein muss der Eingriff in die Planungshoheit durch ein die jeweilige Eingriffsintensität rechtfertigendes überörtliches Interesse von höherem Gewicht gedeckt sein, wie es bei der Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte bestehen kann (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, BauR 2006, 1087 ff.).
34 
2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat der Senat auch bezüglich der Rechtmäßigkeit wie der Anwendbarkeit des „Agglomerations“-Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans keine Bedenken. Der Plansatz reichert den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs (und damit den Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts) um eine weitere bedeutsame raumordnungsrechtliche Komponente an. Dies geschieht dadurch, dass er mehrere selbständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb gleichstellt unter der weiteren Voraussetzung, dass von dem Agglomerat raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb zu erwarten sind. Die Folge ist, dass eine derartige Einzelhandelsagglomeration im Falle ihrer Regionalbedeutsamkeit den Regeln des - hier maßgeblichen - Plansatzes 2.4.3.2.2 und dessen Planzielen (Konzentrations- und Kongruenzgebot) unterworfen werden. Damit ist den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Vom Wortlaut des Agglomerationsplansatzes - und damit von den Geboten/Verboten des Plansatzes 2.4.3.2.2 - eindeutig nicht erfasst sind Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht. Hingegen gibt der Wortlaut für die Frage, ob auch mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann unter die Vorschrift fallen, wenn ihre Verkaufsfläche insgesamt über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm Verkaufsfläche liegt, keine eindeutige Antwort. Denn anders als in anderen Regionalplänen (vgl. etwa den Plansatz 2.7.11 des Regionalplans der Region Stuttgart, zitiert nach Uechtritz a.a.O., S. 186) wird die Mindestgesamtverkaufsfläche nicht zahlenmäßig beziffert, sondern darauf abgestellt, ob von dem Konglomerat „raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum zu erwarten sind“. Der Senat hält es nicht für völlig ausgeschlossen, dass eine derartige Wirkungsintensität in Sonderfällen in ländlichen Räumen ausnahmsweise - je nach Einzelhandels- und Sortimentsstruktur - auch bei einer räumlichen Konzentration mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe eintreten kann. Einer Entscheidung hierzu bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles aber nicht.
35 
a) Mit dem vorbezeichneten Inhalt ist der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) wirksam. Er ist, wie der Senat schon entschieden hat, von der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt. Die dortigen Regelungsinstrumente mit ihrer „begrifflichen Anleihe“ in der BauNVO sind nicht abschließend, wie der Zusatz „insbesondere“ zeigt. Sie lassen auch ergänzende spezifisch raumordnungsrechtliche Instrumentarien zu, soweit diese für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich sind (so zu Recht Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 177; zur Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG siehe auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188). Für die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) besteht in diesem Sinne ein raumordnungsrechtlich wichtiges Bedürfnis. Es ist anerkannt, dass sich die Konzentration auch von einer Mehrzahl für sich nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von einem oder mehreren „echten“ großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. In beiden Konstellationen können sich gleichermaßen erhebliche Störungen von gewichtigen Zielen der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung sowie Störungen der zentralen Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden im überörtlichen „regionalen“ Umfeld ergeben (so zutreffend auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f. ebenso Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 178; vgl. hierzu auch den Hinweis in BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O., juris Rn. 42). Dies belegen beispielhaft durchaus typische Konstellationen, wie sie im vorliegenden Fall und im Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) vorliegen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass niedrig oder gar nicht zentralisierte Gemeinden - in wirtschaftlich verständlichem Eigeninteresse - planerisch Raum für eine Mehrzahl nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments schaffen und dadurch unter deutlicher Überschreitung der zentralörtlichen Bedeutung und unter Verstoß gegen das Kongruenzgebot übermäßig Kaufkraft zu Lasten einer oder mehrerer höher zentralisierten Nachbargemeinden binden.
36 
b) Derartige Auswirkungen sind, wie bereits angedeutet, mit dem städtebaulichen Instrument der Vorhabensteuerung über § 11 Abs. 3 BauNVO nicht umfassend zu verhindern. Jeder Einzelhandelsbetrieb ist danach grundsätzlich eigenständig ohne Rücksicht auf die raumordnungsrechtlichen „Fernwirkungen“ zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung sind mehrere Betriebe nur dann als Betriebseinheit - als ein dann großflächiger Einzelhandelsbetrieb etwa in Form eines Fachmarktzentrums - zu betrachten, wenn der einzelne Betrieb nicht unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und daher nicht als eigenständiges Vorhaben nach § 29 BauGB genehmigungsfähig ist. Dies ist allein nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten zu beurteilen, wobei auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff.). Einzelne Verkaufsstätten sind deshalb immer dann getrennt zu würdigen, wenn sie in selbständigen Gebäuden untergebracht und konzeptionell eigenständig sind (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005 - 3 S 1061/04 -, VBlBW 2006, 66 f.). Selbst die einheitlich in einem Gebäude untergebrachten Verkaufsstätten werden selbständig behandelt, sofern sie über einen eigenen Eingang, eigene Anlieferung, eigene Personalräume und eigenständige Öffnungszeiten verfügen und sofern es sich nicht um einen „Hauptbetrieb“ handelt, dem auf räumlich getrennten Flächen lediglich weitere „als Nebenleistung“ einzustufende Warenangebote beigefügt werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. sowie Beschluss vom 23.11.2009 - 4 B 35.09 -, juris). Für die - raumordnungsrechtlich relevante - Prüfung einer „Funktionseinheit“ der einzelnen nicht großflächigen Betriebe unter dem Gesichtspunkt eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten (etwa: enge räumliche Beziehung, gemeinsame Zufahrt und Stellplätze etc.) und das dadurch erhöhte überörtliche Kundenaufkommen ist nach § 11 Abs. 3 BauNVO kein Raum (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine derartige rechtliche Verklammerung mehrerer Betriebe wird von § 11 Abs. 3 BauNVO nicht erfasst, eine die Grenzen dieser Vorschrift aus raumordnerischen Gründen außer Acht lassende städtebauliche „Agglomeration“ gibt es nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005, a.a.O.). Der Agglomerationsgedanke kann einer Baugenehmigung daher nicht entgegengehalten werden (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -), sondern kann nur auf der Ebene der Bauleitplanung - über § 1 Abs. 4 BauGB - Geltung beanspruchen. Daher lassen sich agglomerationsbedingte Konflikte eines Bebauungsplans nicht auf den Planvollzug verschieben und Verstöße gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht im Planvollzug „heilen“; sie müssen vielmehr grundsätzlich im Bebauungsplan selbst bewältigt werden. Der Auffassung, der Gefahr der Agglomerationsbildung könne - mangels des erforderlichen Festsetzungsinstrumentariums im Bebauungsplan - „ nur auf der Genehmigungsebene (etwa auf der Grundlage des § 15 BauNVO) begegnet werden“ (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.; Hervorhebung durch den Senat), kann - von Zweifeln an der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO für diese Fälle abgesehen - nicht gefolgt werden.
37 
c) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die Auswirkungen einer Agglomeration nach Plansatz 2.4.3.2.5 i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.2 auch nicht wegen fehlender Umsetzungsfähigkeit unwirksam. Vielmehr lassen sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) wie gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht. Dies gilt auch dann, wenn Plansatz 2.4.3.2.5 so auszulegen sein sollte, dass die Gemeinden freie Hand für Agglomerationen unterhalb von insgesamt 800 qm Verkaufsfläche haben.
38 
aa) In Fällen handgreiflicher Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden hat die in diese Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde die Auswirkungen des im neu zu planenden Gebiet zulässigen Einzelhandels summierend zu ermitteln. Diese Ermittlungspflicht erwächst zum einen, wie der Senat entschieden hat, aus dem Abwägungsgebot. Die Erhebung solcher Auswirkungen gehört zum notwendigen „Abwägungsmaterial“, um die Vereinbarkeit mit den „einfachen“ (§ 1 Abs. 1 BauGB) oder „qualifizierten“ (§ 2 Abs. 2 BauGB) Belangen der Nachbargemeinde prüfen zu können (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.). Zum anderen bedarf es solcher gutachtlicher Ermittlungen aber auch im Hinblick auf das gesetzliche Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, zumal dann, wenn - wie hier - massive Einwände nicht nur von der Nachbargemeinde, sondern vor allem auch vom Regionalverband und der höheren Raumordnungsbehörde erhoben werden. Die erforderlichen Erhebungen haben sich auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels in Bezug auf die jeweils berührten Raumordnungsziele (Konzentrations- und das Kongruenzgebot, ggf. aber auch Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot) zu erstrecken. Geht es - wie hier - um Konflikte mit dem Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot, so sind - je nach konkreter Ausgestaltung beider Planziele im Regionalplan - der Einzelhandelsbesatz der Standort- und der Nachbargemeinde nach Sortimenten und Verkaufsflächen zu erheben und dem sind die nach der beabsichtigten Planung möglichen Einzelhandelsnutzungen zuzuschlagen und rechtlich zu bewerten. Ergeben sich bei dieser Bewertung aufgrund deutlich überhöhter Sortimentsarten oder Sortimentsflächen in der Standortgemeinde erhebliche Kaufkraft- und Umsatzüberdeckungen zu Lasten der zentralisierten Gemeinde - hier mit dem Ergebnis eines eindeutigen Verstoßes gegen das Zentrale-Orte-Prinzip in seiner Regel-Ausnahme-Ausprägung nach Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 oder gegen das in Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 ausgeformte Kongruenzgebot - oder sind wesentliche negative Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Nachbargemeinde anzunehmen, ist die Einzelhandelsplanung hinsichtlich der „überschießenden“ Betriebstypen, Betriebsgrößen oder Sortimente einzuschränken oder die Zulassung von Einzelhandel hat äußerstenfalls ganz zu unterbleiben. Zur Klarstellung bemerkt der Senat, dass eine gleiche Pflicht zur Folgenprüfung und ggfs. zum Verzicht auf Einzelhandelsstandorte auch der höher zentralisierten Gemeinde obliegt, um die auch für sie aus dem Konzentrations- und Kongruenzgebot erwachsenen Pflichten im Verhältnis zur kleineren Nachbargemeinde einzuhalten; auf die Einhaltung dieser Gebote kann sich die Nachbargemeinde, wie dargelegt, nach § 2 Abs. 2, 2. Halbs. BauGB, auch berufen.
39 
bb) Mit dieser Ermittlungs- und Bewertungspflicht und der daraus folgenden Einschränkung der Zulassung von Einzelhandel wird der Standortgemeinde wirtschaftlich oder rechtlich nichts Unmögliches oder Unzumutbares abverlangt. Die relevanten Parameter zur Beurteilung, ob ein Bebauungsplan für Einzelhandel gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, lassen sich mit vertretbarem Aufwand durch eine Auswirkungsanalyse eines Marktforschungsinstituts erheben und bewerten. Dies zeigt beispielhaft das im vorliegenden Verfahren - freilich im Auftrag der Antragstellerin - erstellte Gutachten der GMA vom November 2007. Dieses Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen eines im Plangebiet (GEe) grundsätzlich möglichen - und so konkret geplanten (Bauvorbescheidsanträge) und den Vorstellungen der Antragsgegnerin entsprechenden - Fachmarktzentrums aus vier eigenständigen und jeweils nicht großflächigen Fachmärkten auseinander und kommt zum Ergebnis, dass diese Auswirkungen denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne Weiteres entsprechen. Es wäre unschwer möglich, diese Auswirkungsanalyse auch auf sonstige im Plan rechtlich zulässige und bei realistischer Betrachtung auch tatsächlich umsetzbare Sortimentstypen zu erweitern.
40 
cc) Zum Schutz der Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) des Regionalplans gegen deren Verletzung durch Agglomeration mehrerer räumlich konzentrierter nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in einem Plangebiet nach Maßgabe des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) steht der planenden Gemeinde ein ausreichendes bundesrechtliches Regelungsinstrumentarium zur Verfügung. Als Baugebiete mit Einzelhandelsschwerpunkt sind dabei insbesondere Gewerbegebiete in den Blick zu nehmen. Denn Einzelhandelsbetriebe unter der Großflächigkeitsschwelle sind Prototypen der dort zulässigen und vorwiegend unterzubringenden nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Je nach Größe, Beschaffenheit und Umfeld können im Einzelfall aber auch in anderen Baugebietstypen mit allgemein zulässigem Einzelhandel agglomerationsrelevante Auswirkungen auftreten. Bei Anwendung der Regelungsinstrumente ist nach Grob- und Feinsteuerung wie folgt zu differenzieren: Sollte sich im äußersten Fall Einzelhandel jeder Art wegen bereits bestehenden deutlichen Überbesatzes der Standortgemeinde in allen Sortimenten als mit dem Konzentrations- oder Kongruenzgebot unvereinbar erweisen, wäre die Nutzungsart „Einzelhandel“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO im Gewerbegebiet insgesamt auszuschließen oder könnte - in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen - für ausnahmsweise zulässig erklärt werden. Die Zweckbestimmung des Gebiets bliebe auch dann ohne weiteres noch gewahrt. Sollte sich der Verstoß gegen Ziele der Raumordnung nur auf bestimmte Sortimente beziehen - vorliegend kämen im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Sortimente der Grund-/Nahversorgung, im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 aber auch sonstige zentrenrelevante sowie „überschießende“ nicht zentrenrelevante Sortimente in Betracht (vgl. Anlage zum Einzelhandelserlass) -, könnte dem über § 1 Abs. 9 BauNVO Rechnung getragen werden, der solche sortimentsbezogenen Einzelhandelstypen (Anlagetypen) erfasst. Denkbar sind freilich auch Konstellationen, in denen bestimmte agglomerierte Einzelhandelssortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die Planziele der Plansätze 2.4.3.2.2/ 2.4.3.2.5 verstoßen.
41 
Diese Fälle lassen sich, wie der Antragsgegnerin zuzugeben ist, allein über § 1 Abs. 9 BauNVO nicht lösen. Denn diese Vorschrift lässt eine Ausdifferenzierung nur für „Anlagetypen“ des Einzelhandels, d.h. für abstrakt bestimmte oder bestimmbare Unterarten des Einzelhandels zu, die ebenfalls unter Berücksichtigung ortsüblicher Besonderheiten - den marktüblichen Gegebenheiten entsprechen müssen. Anlagen- und einzelfallbezogene Regelungen oder die „Erfindung“ marktunüblicher Anlagetypen sind im Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28). Einen verallgemeinerungsfähigen Anlagentyp des „kongruenz- bzw. konzentrationskonformen“ Einzelhandelsbetriebs gibt es aber weder generell, noch lässt er sich aus den örtlichen Verhältnissen bei der Antragsgegnerin als Betriebstypus herausdestillieren. Vielmehr hängt die Kongruenz- bzw. Konzentrationsverträglichkeit ausschließlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Auch trägt die Begrenzung einer höchst zulässigen Verkaufsfläche die Umschreibung eines bestimmten Anlagetyps nicht gleichsam in sich, sondern muss nachgewiesen werden (zu alldem vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 ff.; Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - BauR 2009, 1102 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 BauNVO Rn. 102 f.). Desgleichen wäre, worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist, die Festsetzung baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenobergrenzen im gesamten Gewerbegebiet zur Steuerung des Einzelhandels wegen insofern fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig und dies selbst in Sondergebieten, bei deren Ausweisung die Gemeinden freier sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = BauR 2008, 1273 ff.; Urteil d. Senats vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 [Ls]) sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.).
42 
Die vorstehend aufgezeigten Regelungslücken lassen sich indessen durch andere Festsetzungen derart füllen, dass den raumordnungsrechtlichen Vorgaben jedenfalls mittelbar in einer dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB genügenden Zielgenauigkeit entsprochen werden kann. Dabei sind insbesondere auch die vielfältigen horizontalen und vertikalen Kombinationsmöglichkeiten nutzbar zu machen. So kann das Baugebiet (hier das Gewerbegebiet) insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO). Auch geschoß- und anlagenteilbezogene Differenzierungen für das gesamte Gewerbegebiet oder Teile hiervon sind möglich (§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO). Die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen lassen sich über die Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen in Verbindung mit einer höchstzulässigen Ausnutzbarkeit nach Grund- und/oder Geschossfläche erreichen. Mit diesen Parametern lassen sich gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen zwar nicht quadratmeterscharf, aber doch noch in einer für die Einhaltung der Raumordnungsziele ausreichenden Größenordnung steuern. Denn gerade das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot belassen Spielräume. Solche Spielräume sind zum Schutz der kommunalen Planungshoheit und abhängig vom jeweiligen Abstraktionsgrad der Ziele der Raumordnung auch geboten und ihrer Ausschöpfung ist Raum zu geben. So sind agglomerierte Einzelhandelsbetriebe mit den Wirkungen nach Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) erst dann mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 Satz 1 Regionalplan i.V.m. Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002) und sind Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nicht-zentralen Gemeinden nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Regionalplan). Diese Korridore dürfen die Gemeinden voll ausnutzen, wobei diesem Maßstab Rechnung tragende Begrenzungsregelungen auch dann möglich sind, wenn - wie die Antragsgegnerin meint - die Agglomerationsregelung nach Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans erst eingreift, wenn im Plangebiet mehrere Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche über 800 qm zulässig sind. Durch Gliederung des Plangebiets - mit der Zulassung von Einzelhandel etwa nur in einem kleineren Teil - in Kombination mit dem Zuschnitt des Baufensters und gegebenenfalls Festsetzungen zur Geschossfläche - ließe sich, falls gewollt, eine Begrenzung auf Betriebe jedenfalls in der Größenordnung unterhalb der Großflächigkeit erreichen.
43 
Eine andere, vom Senat im Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 (LS) aufgezeigte Möglichkeit bestünde darin, ein Sondergebiet für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb (hier etwa ein Fachmarktzentrum) festzusetzen und diesen Betrieb dann in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen.
44 
3. Den nach alldem wirksamen und auch umsetzungsfähigen Planzielen der Plansätze 2.4.3.2.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans wird der Bebauungsplan „Offenau-Süd-Erweiterung“ mit seinen derzeitigen Festsetzungen zum Einzelhandel jedenfalls im Gewerbegebiet nicht gerecht. Er ist daher wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam (a.) und diese Unwirksamkeit erfasst auch die übrigen Planteile (b.).
45 
a) Das an zentraler Stelle des Plangebiets in unmittelbarer Nähe zur B 27 und direkt gegenüber dem Gewerbegebiet „Talweg“ gelegene streitige eingeschränkte Gewerbegebiet umfasst eine überbaubare Fläche von insgesamt ca. 6.500 qm im südlichen und von knapp 600 qm im nördlichen Teil. Bei voller Ausschöpfung der GRZ von 0,8 können zulässige gewerbliche Nutzungen in einer erheblichen Größenordnung und mit mehreren Betriebsstätten untergebracht werden. Im Plangebiet zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, sofern sie nur das Wohnen nicht wesentlich stören. Zu dieser Kategorie mischgebietsverträglichen Gewerbes gehören typischerweise auch Betriebe des Einzelhandels jeglichen Typs und jeglichen Sortiments, sofern sie nicht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO kern- oder sondergebietspflichtig sind, d.h. ihre Verkaufsfläche die Großflächigkeitsschwelle von (etwa) 800 qm nicht überschreitet oder von ihnen trotz einer Schwellenüberschreitung - bei der dargestellten isolierten Würdigung nach betriebs- und vorhabenbezogenen Maßstäben - keine oder nur unwesentliche nachteilige Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgehen. Innerhalb dieses für alle Sortimente unbeschränkt offenen Nutzungsrahmens sind grundsätzlich Einzelhandelsbetriebe jeglichen Angebotszuschnitts realisierbar mithin auch Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels, Lebensmitteldiscounter mit beliebigem Randsortiment sowie mehrere Fachmärkte mit unterschiedlichsten Sortimenten bzw. Sortimentsmischungen innenstadt-, zentren- oder nahversorgungsrelevanter Art (zu diesen Sortimentsgruppen vgl. Urteil des Senats vom 30.01.2006 - 3 S 1259/05 -, VBlBW 2006, 93 ff. sowie die Anlage zum Einzelhandelserlass). Die Belegung mit so umschriebenem Einzelhandel ist nicht etwa theoretischer Natur, sondern war wesentliches Ziel des Bebauungsplans. Dem Gemeinderat ging es u.a. darum, die Nachfrage für zwei Fachmärkte unmittelbar an der B 27 zu befriedigen. Eine erweiterte Bauvoranfrage eines Projektentwicklers für eigenständige Fachmärkte auf der südlichen Fläche wurde kurz nach Inkrafttreten des Bebauungsplans am 15.03.2007 gestellt. Nach den am 17.07.2007 modifizierten Plänen handelt es sich um einen Zoo- und einen Schuhfachmarkt mit jeweils 445 qm Verkaufsfläche sowie einen Drogeriefachmarkt mit 790 qm und einen Textilfachmarkt mit 700 qm Verkaufsfläche. Die Gesamtverkaufsfläche aller vier Märkte liegt bei 2.380 qm, hinzu kommen noch 570 qm an „Nebenflächen“. Ein weiterer kleinerer bis mittlerer Einzelhandelsbetrieb wäre auch im nördlichen Gewerbegebietsteil - ggf. unter Inanspruchnahme eines Teils des angrenzenden Mischgebiets - möglich. Alle vier Fachmärkte sind zumindest regelmäßig zentren- und nahversorgungsrelevant (vgl. die Sortimentsgruppen des Einzelhandelserlasses). Möglich im Plangebiet sind aber auch sonstige zentren- und nahversorgungsrelevante Märkte (etwa: Unterhaltungselektronik, Sportartikel, Spielwaren) wie auch nicht zentrenrelevante Bau-, Garten- oder Möbelmärkte.
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b) Mit dieser uneingeschränkten Bandbreite von Einzelhandelsnutzungen und einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von nahezu 3.000 qm erfüllt der Bebauungsplan die Voraussetzungen einer Agglomeration i.S. von Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans. Er lässt mehrere selbständige und je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in enger standortgünstiger räumlicher Konzentration zu. Die Obergrenze einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von (etwa) 800 qm wird um ein Vielfaches überschritten. Von den zulässigen Betrieben in ihrer Häufung können je nach Sortimentsart- und -umfang zweifelsfrei erhebliche raumordnerische - d.h. sowohl raum- als auch regionalbedeutsame (überörtliche) - Wirkungen ausgehen, die denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet gleichkommen. Dies ergibt sich überzeugend aus den Erhebungen des CIMA-Gutachtens von 2005 sowie vor allem aus den Aussagen des GMA-Gutachtens von 2007. Das CIMA-Gutachten ist zwar aus Anlass der Verlagerung und Erweiterung des bestehenden großflächigen Lebensmitteldiscounters aus dem Plangebiet „Talweg“ (Verkaufsfläche ca. 1.000 qm) in das jetzige Plangebiet (Verkaufsfläche ca. 1.300 qm) erstellt worden. Ihm sind aber auch wichtige Aussagen zur Kaufkraft in anderen Sortimenten zu entnehmen, die im Verhältnis zur Kaufkraft im überörtlichen Umgebungsbereich bescheiden ausfällt (S. 14 Tabelle 2). Für den Sortimentsbereich Lebensmittel (Food) wird festgehalten, dass das Kongruenzgebot bereits durch den bestehenden ...-Markt mit 1.000 qm Verkaufsfläche nicht eingehalten wird bzw. bei der speziellen Standortlage (Berufspendler auf der B 27) zwangsläufig nicht eingehalten werden kann, weil gut die Hälfte der Kunden - und damit deutlich mehr als die im Einzelhandelserlass bestimmten 30 % - von außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin stammen. Bei einer Erweiterung des Marktes sei eine überörtliche Versorgungsfunktion vorprogrammiert, wenngleich die Marktausstrahlung u.a. auf das Gebiet der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Wettbewerbsentwicklung begrenzt sei.
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Demgegenüber erfasst das GMA-Gutachten ein wesentlich breiteres Sortimentsspektrum außerhalb des Lebensmitteleinzelhandels. Der Senat hält das auch von der Antragsgegnerin nicht beanstandete Gutachten für überzeugend. Das Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen der konkret als Bauvoranfragen eingereichten und oben dargestellten vier Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.380 qm auseinander, die nur eine Variante der vielfältigen Agglomerationsmöglichkeiten im Plangebiet darstellt. Der Gutachter weist darauf hin, dass sich im Gewerbegebiet „Talfeld“ östlich des Plangebiets schon jetzt eine Reihe von Einzelhandelsbetrieben befinden, unter anderem ein großflächiger Lebensmitteldiscounter, ein Textildiscounter und ein großflächiger Schuhmarkt. Anschließend wird überzeugend belegt, dass die Umsätze der im Plangebiet projektierten Märkte jeweils nur zu geringen Teilen innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin mit ihren nur etwa 2.700 Einwohnern (Zone 1), ganz überwiegend aber außerhalb im Bereich ... ... (Zone 2) und im Bereich der Antragstellerin (Zone 3) erzielt werden (vgl. Zonenplan Karte 3 sowie Tabellen 4 bis 7, S. 28-31). Die Umsatzverteilungen wirken sich insbesondere gegenüber den innerstädtischen relevanten Anbietern in der Stadt ... ... und in der Innenstadt der Antragstellerin aus. Bei der Antragstellerin wird auf die hohen Umverteilungsquoten im Bereich Drogeriewaren und Schuhe hingewiesen, die städtebauliche Auswirkungen auf die Stadtmitte im Sinne von Leerständen ausüben können. Auch im Textilsektor werden starke Beeinträchtigungen des vorhandenen Fachmarkts auf Gemarkung der Antragstellerin attestiert. Insgesamt werden für die zentrale Versorgungslage der Antragstellerin aufgrund der Angebotsüberschneidungen wesentliche Beeinträchtigungen erwartet. Insbesondere in den Bereichen Drogeriewaren und Schuhe, teilweise auch im Bereich Bekleidung werden negative Umverteilungsquoten errechnet, die deutlich oberhalb der 10 %-Schwelle für zentrenrelevante Sortimente liegen. Durch die deutliche Überschreitung dieses Schwellenwerts wird auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zentraler Orte im Sinne des Einzelhandelserlasses gerechnet (vgl. zusammenfassende Bewertung Nr. 2.3.5, S. 37-39). Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass damit zugleich auch das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt werde. Die Umsatzverteilungen im Unterzentrum der Antragstellerin und den benachbarten Kleinzentren ... ... und ... lägen im Bereich Schuhe zwischen 25 und 26 %, aber auch im Bereich Drogeriewaren deutlich über dem Schwellenwert von 10 %. Ferner werde das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot verletzt. Der Einzugsbereich der vier Fachmärkte überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin bei weitem. Die Überschreitung liege ganz erheblich über dem die Wesentlichkeitsschwelle markierenden Faktor von 30 %. Schon die Lage des Vorhabens an der B 27 verdeutliche, dass hier vor allem auf die (motorisierte) Kundschaft der benachbarten zentralen Orte und der Umlandgemeinden abgestellt werde. Im abgegrenzten Einzugsgebiet stammten ca. 8 % der Einwohner aus dem Gebiet der Antragsgegnerin und ca. 92 % aus dem überörtlichen Einzugsgebiet und der gesamte Umsatz der Fachmärkte stamme zu über 80 % aus dem übergemeindlichen Einzugsgebiet sowie aus Bereichen darüber hinaus. Das Planobjekt würde eine ihm nicht zukommende Versorgungsfunktion für Verbraucher über die Gemeindegrenzen hinaus übernehmen, die so regionalplanerisch nicht vorgesehen sei. Damit würden die zentralen Orte (die Kleinzentren ... und ... ... sowie das Unterzentrum ... ...) von dem Vorhaben tangiert. Eine Versorgungslücke bestehe aufgrund des vorhandenen Angebots derzeit nicht. Die Ausstattung der Antragsgegnerin als nicht zentraler Ort liege bereits heute deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das umfassende Gutachten Bezug genommen.
48 
c) Daraus folgend liegt auf der Hand, dass der Bebauungsplan mit seinen weitreichenden Möglichkeiten für mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments gegen die Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 verstößt. Die durch den Bebauungsplan ermöglichte regional bedeutsame Einzel-handelsagglomeration verstößt gegen das Konzentrationsgebot und das Kongruenzgebot in Abs. 1 und Abs. 2 des Plansatzes. Denn derartige regional bedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte sind danach nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) zulässig. Ausnahmsweise dürfen solche Einzelhandelsgroßprojekte in nicht-zentralen Gemeinden wie der Antragsgegnerin nur zur Sicherung der Grundversorgung zugelassen werden. Weitere Voraussetzung ist, dass der Absatz im Bereich dieser Grundversorgung nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Beide Voraussetzungen für eine solche Ausnahme sind nach Vorstehendem eindeutig nicht erfüllt. Auf die Ausnahmeregelung für großflächigen Einzelhandel wegen Zusammenwachsens mit der Antragstellerin als Unterzentrum (Plansatz 3.3.7. Satz 2, 2. Spiegelstrich) kann die Antragsgegnerin sich nicht berufen. Eine Konfliktlösung der agglomerationsrelevanten Auswirkungen wäre auf der Genehmigungsebene nicht zuverlässig möglich. Der Weg über § 15 BauNVO, wonach der Gebietseigenart (Gewerbegebiet) im Einzelfall nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widersprechende Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden könnten, erscheint nicht gangbar (anders allerdings ohne nähere Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -). Die Gebietseigenart als Gewerbegebiet kann nur durch städtebauliche, an § 8 BauNVO anknüpfende Belange beeinträchtigt werden; gleiches gilt auch für das § 15 BauNVO vorgelagerte Merkmal der Gebietsverträglichkeit, welches auf die (abstrakte) städtebauliche Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 BauNVO abstellt. Belange der Raumordnung dürften in beiden Fällen nicht dazugehören.
49 
Dass bei einer Neuplanung im Plangebiet Einzelhandel, beschränkt auf bestimmte Sortimente, ganz oder teilweise zugelassen werden kann, erscheint - je nach dem Ergebnis von Ermittlungen - keinesfalls ausgeschlossen. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht der Senat insofern aber von Anmerkungen ab.
50 
4. Die Unwirksamkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets zieht auch die Unwirksamkeit der übrigen Baugebietsflächen nach sich. Die einzelnen Baugebiete sind jedenfalls in immissionsrechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und abgestimmt. Es mag sein, dass die Festsetzung etwa des Wohngebiets ohne den nichtigen Teil noch eine städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 BauGB bewirken könnte. Jedoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel dieses Wohngebiet und das Mischgebiet mit gleichen räumlichen und sachlichen Festsetzungen ausgewiesen hätte (zu diesen Grundsätzen zur Teilbarkeit von Bebauungsplänen vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067).
51 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
52 
Die Revision war zuzulassen. Der Frage, ob die Agglomerationsregelung für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nach Plansatz 2.4.3.2.5 in Verbindung mit Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans Heilbronn - Franken ein wirksames, insbesondere mit Mitteln des Bauplanungsrechts umsetzbares Ziel der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG darstellt, kommt grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.
53 
Beschluss vom 15. September 2010
54 
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004).
55 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
A.
17 
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden.
I.
18 
Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die Festsetzung des Bebauungsplans zu Art und Umfang der baulichen Nutzung im Gewerbe- und im Mischgebiet in ihren Rechten in abwägungserheblichen Belangen verletzt zu sein.
19 
1. Wie der Senat im Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) im Einzelnen dargelegt hat, können sich Nachbargemeinden zur Wahrung ihrer aus der Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) fließenden städtebaulichen Interessen zum einen auf das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zum anderen aber auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB) sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt.). Insofern genießt die Nachbargemeinde sowohl städtebaulichen als auch raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz. Neben dem „qualifizierten“ Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sind die Belange der Nachbargemeinde aber auch auf der Ebene der „einfachen“ Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu beachten. Die Gemeinde kann daher auch geltend machen, in schutzwürdigen, sie zumindest mehr als nur geringfügig betreffenden und für die planende Gemeinde erkennbaren „privaten“ städtebaulich relevanten Belangen betroffen zu werden (vgl. zur Rspr. auch BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.). Die Gemeinden verdienen insofern keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 225 = NVwZ 2003, 386).
20 
2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen.
III.
21 
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte.
IV.
22 
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden.
B.
23 
Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan ist jedenfalls materiellrechtlich mit zwingendem Recht unvereinbar, da er mit den für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen gegen das Gebot der Anpassung an Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und dieser Verstoß auch die übrigen Planteile erfasst (dazu nachfolgend I. ff.)
24 
Es kommt daher nicht darauf an, ob der - durch unterschriftliche Vermerke des Bürgermeisters auf dem zeichnerischen und textlichen Plan ordnungsgemäß ausgefertigte - Bebauungsplan auch an den von der Antragstellerin gerügten Verfahrensfehlern nach § 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB leidet (fehlende Ermittlung des raumordnungsrechtlich relevanten Einzelhandels, falsche Bewertung der Rechtslage zur Agglomeration) und ob diese Rügen rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend gemacht worden sind. Der Senat bemerkt insoweit lediglich, dass die Jahresfrist bezüglich der Gruppe der Verfahrensfehler wirksam in Gang gesetzt worden ist, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 i.V.m. § 215 Abs. 1 BauGB für diese Gruppe richtig war und - wegen Teilbarkeit des Hinweises nach Vorschriftengruppen - von dem unrichtigen, weil missverständlichen - Hinweis auf „Mängel der Abwägung“ bei der Vorschriftengruppe nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nicht infiziert worden ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 -, BauR 2010, 118 [Ls] und vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, VBlBW 2009, 186 ff.); ob die Antragstellerin die Verfahrensfehler im demnach maßgeblichen und nur vorläufig und sehr kursorisch begründeten Schriftsatz vom 23.01.2008 inhaltlich ausreichend „geltend gemacht“ hat, was jedenfalls bei Anwendung der für die „Darlegung“ von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entwickelten Maßstäbe zweifelhaft wäre, kann offen bleiben.
25 
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10).
I.
26 
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bebauungspläne den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Die Raumordnung ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG), lässt aber abweichende Regelungen durch Landesrecht zu (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff., und vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, NVwZ 1993, 117 ff.). Die Planungsziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Das Raumordnungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene, bei letzterer mit fortschreitender Verdichtung auf Regelungen für den gesamten Landesbereich (vgl. § 8 ROG, § 6 Abs. 1 u. 2 LplG: Landesentwicklungsplan [hier: Landesentwicklungsplan 2002]) und auf Regionalebene bis hin zu Festlegungen für den gemeindlichen Bereich (§ 9 Abs. 1 ROG, § 11 LplG: Regionalpläne). In diesem mehrstufigen horizontalen System räumlicher Gesamtplanung werden die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) auf jeder Planungsstufe für den jeweiligen Planungsraum stärker verfeinert (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Jeder Planungsstufe kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen stufenspezifischen Fachinteressen zu koordinieren (§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Als Mittel der Konkretisierung werden auf Landesebene, zu der auch die Regionalebene gehört, Festlegungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung vorgeschrieben (§ 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 LplG i.V.m. § 3 ROG). Regionalpläne haben die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie die Grundsätze des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG). Sie formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Maßgeblich ist der Landesentwicklungsplan i.d.F. der Verordnung der Landesregierung v. 23.07.2002 (LEP 2002). In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenen- spezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB zielt auf dauerhafte Übereinstimmung beider Planungsebenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff). Die Einbindung der gemeindlichen Bauleitplanung in dieses Stufensystem bedeutet nicht, dass die Gemeinden hierdurch zum Objekt übergeordneter Planungsebenen werden. Die Gemeinden sind vielmehr in die überörtlichen Planungsprozesse durch vorgeschriebene Verfahren mit entsprechenden Garantien unter Beachtung des sog. Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 1 ROG) einbezogen. Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, steht der Bindungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht entgegen, setzt ihr aber materiell-rechtliche Grenzen. Eingriffe in die Planungshoheit dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1989 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 107, 119 ff.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1982 a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]). Verhältnismäßig sind Einschränkungen der Planungshoheit dann, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sind (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006, a.a.O.).
27 
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris).
II.
28 
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Bebauungsplan jedenfalls mit seinen derzeit weitreichenden Festsetzungen im Gewerbegebiet nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Denn er verstößt gegen die - jeweils wirksamen - Ziele der Raumordnung in den Plansätzen 2.4.3.2.2 (Z) i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) (Agglomeration) bzw. gegen die Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) des LEP 2002. Die Planziele 2.4.3.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans sind dabei nicht isoliert, sondern in einem rechtlichen aufeinander bezogenen Kontext zu sehen. Dabei stellt der Plansatz 2.4.3.2 mit seinen darin festgelegten Planzielen die raumordnungsrechtlichen „Grundpflichten“ fest. Der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) enthält für sich gesehen keine exekutierbare Handlungsanweisung, sondern beschränkt sich auf eine Definition des Agglomerationsbegriffs. Er hat jedoch mittelbar Außenwirkung, in dem er die Ge- und Verbote der Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.4 des Regionalplans auch auf Agglomerationssachverhalte für anwendbar erklärt. Mit diesem Inhalt sind beide Plansätze wirksam.
29 
1) Der Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) [„Regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den zentralen Orten und Verflechtungsbereichen“] begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er erfüllt die materiellen Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung, formt höherrangiges Raumordnungsrecht aus und ist in seinen begrifflichen Anforderungen auch hinreichend bestimmt.
30 
a) Der Plansatz ist Teil des Regelungsgefüges über Standorte für „regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte“. Die Ansiedlung solcher Einzelhandelsgroßprojekte ist nach Abs. 1 in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, während Abs. 2 Ausnahmen von dieser Regel für Kleinzentren und nicht-zentrale Gemeinden gestattet. Abs. 3 stellt sodann verbindliche Relationen zwischen der Größe bzw. der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte und den jeweiligen Ansiedlungsorten nach Maßgabe deren zentraler Funktionsstufe her. Diese Festlegungen halten sich im Rahmen des § 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 10.07.2003 mit späteren Änderungen vom 05.01.2006 (LplG 2006). Er konkretisiert insbesondere die Grundsätze der Raumplanung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG und formt die anerkannten Planziele der Plansätze 3.3.7 (Z) LEP 2002 (Einzelhandel und Zentrale-Orte-Prinzip und des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 (Kongruenzgebot) für die Regionalebene räumlich und sachlich aus. Beide Planziele sind, was auch die Antragsgegnerin nicht bestreitet, in der Rechtsprechung als solche von höherem Gewicht anerkannt. Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.). Der Senat hat ferner das in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 postulierte und im Plansatz 2.2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans ausgeformte sog. Kongruenzgebot als rechtmäßiges Planziel von höherem Gewicht eingestuft. Dabei hat der Senat sich auch vertieft mit der tatbestandlichen Bestimmtheit „oder wenigstens Bestimmbarkeit“ (so BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.) auseinandergesetzt. Für den Plansatz 3.3.7 Satz 1, 2. Halbs. LEP 2002 ist die Bestimmbarkeit angesichts dessen System von Regel und (definierten) Ausnahmen unproblematisch (ebenso BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.); zu diesen Ausnahmen gehört außer den in Abs. 2 des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans genannten Tatbeständen (Sicherung der Grundversorgung, vgl. auch Plansatz 3.3.7 Satz 2, 1. Spiegelstrich LEP 2002) auch die Sondersituation, in der die betreffenden Kleinzentren oder nicht zentralisierten Orte mit benachbarten Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 Satz 2, 2. Spiegelstrich). Die materielle Planzielqualität samt der erforderlichen Bestimmbarkeit sind aber auch bei den als „Soll“-Vorschriften ausgestalteten Plansätzen 3.7.7 Satz 1, 1. Halbs. und 3.7.7.1 Satz 1 LEP 2002 zu bejahen. Der „Soll“-Befehl ist hierbei als „Muss“-Anordnung zu verstehen, sofern keine atypischen Umstände vorliegen, wobei diese atypischen Umstände vom Plangeber durch den Zusammenhang beider Halbsätze des Plansatzes 3.3.3.7 Satz 1 einerseits und durch eine systematische Zusammenschau von Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 mit den Geboten in Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 und in Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 teilweise auch - negativ - eingegrenzt sind. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug. Der Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans hält sich in dem durch das Ausformungsrecht eingeräumten Rahmen. Er verzichtet auf Soll-Bestimmungen, zugunsten eines unter Bestimmtheitskriterien unproblematischen Systems von Muss-Anweisungen (Regel/Ausnahme).
31 
b) Regelungsobjekt des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans sind Einzelhandelsbetriebe in der Form regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte. Der Begriff des „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“ ist dabei eigenständig raumordnungsrechtlicher Natur. Dies gilt sowohl für den Grundbegriff des „Einzelhandelsgroßprojekts“ wie für dessen Eigenschaft als „regional bedeutsam“.
32 
aa) Der Begriff des „ Einzelhandelsgroßprojekts“ ist hinreichend klar konturiert. Er wird im Plansatz 3.3.7 Satz 1 (Z) LEP 2002 legaldefiniert als Oberbegriff für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher. Diese drei Betriebstypen werden zugleich in § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG beispielhaft genannt. Nach ihren Merkmalen entsprechen sie den Merkmalen der namensgleich in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 aufgeführten Betriebstypen (vgl. Begründung zu Plansatz 3.3.7, S. B 36 LEP 2002; Begründung zu Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans). Bei den großflächigen Einzelhandelsbetrieben beginnt daher, wie im Städtebaurecht, die Großflächigkeit ab einer Verkaufsfläche von 800 qm (dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff. = NVwZ 2006, 455 ff.). Betriebe mit einer Verkaufsfläche unterhalb von 800 qm werden vom Plansatz 2.4.3.2.2 mithin nicht erfasst. Die Betriebe müssen zusätzlich nicht nur unwesentliche Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO haben. Bei diesen sind allerdings nur die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung, mithin die übergemeindlichen Auswirkungen in den Blick zu nehmen. Die allein auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Standortgemeinden bezogenen Auswirkungen sind demgegenüber auszublenden. Den Fernwirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ kommt kumulativ sowohl raumordnungsrechtliche wie städtebauliche Bedeutung zu (zu letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.).
33 
bb) Auch der Begriff der Regionalbedeutsamkeit lässt sich in bestimmbarer Weise erfassen und eingrenzen. Zunächst ist - mit der Antragsgegnerin - davon auszugehen, dass die Eigenschaft als „regionalbedeutsam“ zum Merkmal des „Einzelhandelsgroßprojekts“ qualifizierend hinzutreten muss. Mit anderen Worten: Nicht jedes Einzelhandelsgroßprojekt in Gestalt eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche kann ohne Weiteres - gewissermaßen blindlings - auch schon als regionalbedeutsam eingestuft werden, wenn dieser Schluss auch nicht fern liegen mag (vgl. Beschluss des Senats vom 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - , VBlBW 2008, 384 ff.). Die eigenständige Bedeutung der Regionalbedeutsamkeit lässt sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. LplG ableiten. Danach sind im Regionalplan Standorte etwa für großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann festzulegen, „soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit)“. § 11 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. LplG belegt damit nicht nur die eigenständige Bedeutung des - vor die Klammer gezogenen - Merkmals der Regionalbedeutsamkeit, sondern umschreibt zugleich auch deren Mindestvoraussetzungen. In der Begründung zu der Vorschrift heißt es, dass die entsprechenden Festlegungen jeweils für die Entwicklung und Ordnung der Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur der jeweiligen Region erforderlich sein müssen (Begründung zu § 8 Abs. 3 bzw. - später - § 11 Abs. 3 LplG, LT-Drs. 13/1883 S. 34). Es muss sich zunächst um eine „raumbedeutsame“ Planung oder Maßnahme i.S. v. § 3 Nr. 6 ROG handeln, d.h. sie muss „Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflussen“. Dabei knüpft der Gesetzgeber bei der Umschreibung des Gebietsbegriffs nicht an die Unterscheidung zwischen (nur) örtlicher oder (schon) überörtlicher Bedeutung an. Das Kriterium der Überörtlichkeit ist mithin dem Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht immanent, sondern tritt als zusätzliches - den örtlichen Raum überschreitendes - Kriterium zu dieser hinzu (so zu Recht Runkel, in: Bielenberg u.a., a.a.O., § 3 ROG Rn. 243). Diese Trennung beider Begriffe ergibt sich vor allem auch aus § 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung - ROV -. Danach soll ein Raumordnungsverfahren für Planungen dann durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben (Unterstreichung durch den Senat). „Regionalbedeutsamkeit“ ist damit als Raumbedeutsamkeit mit „regionaler“, d.h. auf die regionale Ebene heruntergebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen (so auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 189). Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (so im Grundsatz auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 20.09.2007 - 10 K 924/07 -, juris). Jede regionale Standortfestlegung für Einzelhandelsgroßbetriebe muss daher - erstens - der Sicherung überörtlich wirkender Raumordnungsziele dienen und - zweitens - müssen die zum Schutz dieser Ziele bewirkten Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit verhältnismäßig, d.h. erforderlich, geeignet und angemessen sein (verhältnismäßig in engerem Sinne, Beachtung des Übermaßgebots; zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeit vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff.; zur Definition eines regionalbedeutsamen Vorhabens als raumbedeutsam und überörtlich bedeutsam vgl. auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f.). Aus diesem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit sind die Anforderungen an das Gewicht des jeweiligen raumordnungsrechtlichen Belangs und an den notwendigen Umfang des überörtlich betroffenen Raums - des jeweiligen Verflechtungsbereichs - zu beurteilen. Je konkreter und gravierender die planenden Gemeinden in ihren Standortplanungen gebunden werden, desto „regionalbedeutsamer“ - d.h. sachlich gewichtiger und räumlich „ausstrahlen- der“ - muss die Störung raumordnerischer Ziele sein. Die Regionalbedeutsamkeit einzelner Festlegungen kann demgemäß (und wird ganz überwiegend) räumlich auf Teilbereiche einer Region (regionale Nahbereiche) beschränkt sein und muss tatsächlich keinesfalls das gesamte Gebiet der Region betreffen. Anderenfalls würde das Instrumentarium der Regionalplanung entwertet und vielfach völlig leerlaufen (so zutreffend Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 172). Der gegenteiligen Auffassung des VG Stuttgart in einem Urteil vom 16.12.2005 (- 10 K 5649/03 -, juris), die ein gesamtregionales Interesse verlangt, vermag der Senat nicht zu folgen, zumal diese Entscheidung auch einen anderen Sachverhalt betrifft (Bedeutung eines bestimmten Schienenpersonennahverkehrs für die Region Stuttgart). Der Auslegung der Regionalbedeutsamkeit einer Planung eines Vorhabens nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten steht auch ein Rückblick auf § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 08.04.1992 in der Fassung vom. 27.03.2001 nicht entgegen. Die Vorschrift sah u.a. für die Region Stuttgart die Pflicht zur gebietsscharfen Ausweisung regionalbedeutsamer Schwerpunkte für Gewerbe und Wohnungsbau sowie für regionalbedeutsame Infrastrukturvorhaben vor und verpflichtete auch die übrigen Regionen, gebietsscharf Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe auszuweisen, soweit diese Vorhaben regionalbedeutsam waren. Es liegt auf der Hand, dass derart gebietsscharfe Festlegungen einer weitergehenden Rechtfertigung in Gestalt erhöhter qualitativer und auch räumlicher Anforderungen an die Regionalbedeutsamkeit bedürfen als Bindungen, die - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde nur als solche ergreifen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 190 m.w.N.). Auch der erkennende Gerichtshof versteht schon bisher den Begriff regionalbedeutsam nicht zwingend im Sinne von „gesamtregionsbedeutsam“. Nach dem Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - (VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]) können zwar auch Vorhaben von überregionalem Interesse regionalbedeutsam sein. Umgekehrt ist Mindestvoraussetzung aber nur - in Abgrenzung zur Zuständigkeit der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft -, dass das Vorhaben Wirkungen deutlich über das Gemeindegebiet hinaus entfaltet und an seiner Verwirklichung ein nicht nur örtliches Interesse besteht. Abstrakte Mindestwerte über das räumliche Ausmaß des in die regionale Umgebung hineinwirkenden Störpotentials lassen sich nicht festlegen. Es kommt auf die jeweilige räumliche Struktur ebenso an wie auf die jeweils in Rede stehenden Raumordnungsziele. Dabei sind das Kongruenzgebot und das Zentrale-Orte-Prinzip definitionsgemäß auf deutlich überörtlich wirkende Wechselbeziehungen mit den jeweiligen Verflechtungsräumen angelegt, während dies etwa beim Integrationsgebot nicht ohne weiteres der Fall ist (so auch Uechtritz, a.a.O., S. 189 f.). Allgemeingültige Abgrenzungskriterien lassen sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht bewertet die Raum- und Regionalbedeutsamkeit nach Verhältnismäßigkeitskriterien unter Berücksichtigung der konkreten Situation im Einzelfall (vgl. Beschluss vom 02.08.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 832 [zur Raumbedeutsamkeit von Windkraftanlagen]; ebenso Urteil des Senats vom 06.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 210 ff.). Das Gericht stellt bei gebietsscharfen Standortfestlegungen im großstädtischen gesamtregional ausstrahlenden Ballungsraum dementsprechend hohe Anforderungen (Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 ff. = NVwZ 2003, 1263 ff.). Allgemein muss der Eingriff in die Planungshoheit durch ein die jeweilige Eingriffsintensität rechtfertigendes überörtliches Interesse von höherem Gewicht gedeckt sein, wie es bei der Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte bestehen kann (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, BauR 2006, 1087 ff.).
34 
2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat der Senat auch bezüglich der Rechtmäßigkeit wie der Anwendbarkeit des „Agglomerations“-Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans keine Bedenken. Der Plansatz reichert den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs (und damit den Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts) um eine weitere bedeutsame raumordnungsrechtliche Komponente an. Dies geschieht dadurch, dass er mehrere selbständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb gleichstellt unter der weiteren Voraussetzung, dass von dem Agglomerat raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb zu erwarten sind. Die Folge ist, dass eine derartige Einzelhandelsagglomeration im Falle ihrer Regionalbedeutsamkeit den Regeln des - hier maßgeblichen - Plansatzes 2.4.3.2.2 und dessen Planzielen (Konzentrations- und Kongruenzgebot) unterworfen werden. Damit ist den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Vom Wortlaut des Agglomerationsplansatzes - und damit von den Geboten/Verboten des Plansatzes 2.4.3.2.2 - eindeutig nicht erfasst sind Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht. Hingegen gibt der Wortlaut für die Frage, ob auch mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann unter die Vorschrift fallen, wenn ihre Verkaufsfläche insgesamt über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm Verkaufsfläche liegt, keine eindeutige Antwort. Denn anders als in anderen Regionalplänen (vgl. etwa den Plansatz 2.7.11 des Regionalplans der Region Stuttgart, zitiert nach Uechtritz a.a.O., S. 186) wird die Mindestgesamtverkaufsfläche nicht zahlenmäßig beziffert, sondern darauf abgestellt, ob von dem Konglomerat „raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum zu erwarten sind“. Der Senat hält es nicht für völlig ausgeschlossen, dass eine derartige Wirkungsintensität in Sonderfällen in ländlichen Räumen ausnahmsweise - je nach Einzelhandels- und Sortimentsstruktur - auch bei einer räumlichen Konzentration mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe eintreten kann. Einer Entscheidung hierzu bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles aber nicht.
35 
a) Mit dem vorbezeichneten Inhalt ist der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) wirksam. Er ist, wie der Senat schon entschieden hat, von der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt. Die dortigen Regelungsinstrumente mit ihrer „begrifflichen Anleihe“ in der BauNVO sind nicht abschließend, wie der Zusatz „insbesondere“ zeigt. Sie lassen auch ergänzende spezifisch raumordnungsrechtliche Instrumentarien zu, soweit diese für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich sind (so zu Recht Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 177; zur Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG siehe auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188). Für die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) besteht in diesem Sinne ein raumordnungsrechtlich wichtiges Bedürfnis. Es ist anerkannt, dass sich die Konzentration auch von einer Mehrzahl für sich nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von einem oder mehreren „echten“ großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. In beiden Konstellationen können sich gleichermaßen erhebliche Störungen von gewichtigen Zielen der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung sowie Störungen der zentralen Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden im überörtlichen „regionalen“ Umfeld ergeben (so zutreffend auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f. ebenso Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 178; vgl. hierzu auch den Hinweis in BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O., juris Rn. 42). Dies belegen beispielhaft durchaus typische Konstellationen, wie sie im vorliegenden Fall und im Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) vorliegen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass niedrig oder gar nicht zentralisierte Gemeinden - in wirtschaftlich verständlichem Eigeninteresse - planerisch Raum für eine Mehrzahl nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments schaffen und dadurch unter deutlicher Überschreitung der zentralörtlichen Bedeutung und unter Verstoß gegen das Kongruenzgebot übermäßig Kaufkraft zu Lasten einer oder mehrerer höher zentralisierten Nachbargemeinden binden.
36 
b) Derartige Auswirkungen sind, wie bereits angedeutet, mit dem städtebaulichen Instrument der Vorhabensteuerung über § 11 Abs. 3 BauNVO nicht umfassend zu verhindern. Jeder Einzelhandelsbetrieb ist danach grundsätzlich eigenständig ohne Rücksicht auf die raumordnungsrechtlichen „Fernwirkungen“ zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung sind mehrere Betriebe nur dann als Betriebseinheit - als ein dann großflächiger Einzelhandelsbetrieb etwa in Form eines Fachmarktzentrums - zu betrachten, wenn der einzelne Betrieb nicht unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und daher nicht als eigenständiges Vorhaben nach § 29 BauGB genehmigungsfähig ist. Dies ist allein nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten zu beurteilen, wobei auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff.). Einzelne Verkaufsstätten sind deshalb immer dann getrennt zu würdigen, wenn sie in selbständigen Gebäuden untergebracht und konzeptionell eigenständig sind (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005 - 3 S 1061/04 -, VBlBW 2006, 66 f.). Selbst die einheitlich in einem Gebäude untergebrachten Verkaufsstätten werden selbständig behandelt, sofern sie über einen eigenen Eingang, eigene Anlieferung, eigene Personalräume und eigenständige Öffnungszeiten verfügen und sofern es sich nicht um einen „Hauptbetrieb“ handelt, dem auf räumlich getrennten Flächen lediglich weitere „als Nebenleistung“ einzustufende Warenangebote beigefügt werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. sowie Beschluss vom 23.11.2009 - 4 B 35.09 -, juris). Für die - raumordnungsrechtlich relevante - Prüfung einer „Funktionseinheit“ der einzelnen nicht großflächigen Betriebe unter dem Gesichtspunkt eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten (etwa: enge räumliche Beziehung, gemeinsame Zufahrt und Stellplätze etc.) und das dadurch erhöhte überörtliche Kundenaufkommen ist nach § 11 Abs. 3 BauNVO kein Raum (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine derartige rechtliche Verklammerung mehrerer Betriebe wird von § 11 Abs. 3 BauNVO nicht erfasst, eine die Grenzen dieser Vorschrift aus raumordnerischen Gründen außer Acht lassende städtebauliche „Agglomeration“ gibt es nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005, a.a.O.). Der Agglomerationsgedanke kann einer Baugenehmigung daher nicht entgegengehalten werden (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -), sondern kann nur auf der Ebene der Bauleitplanung - über § 1 Abs. 4 BauGB - Geltung beanspruchen. Daher lassen sich agglomerationsbedingte Konflikte eines Bebauungsplans nicht auf den Planvollzug verschieben und Verstöße gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht im Planvollzug „heilen“; sie müssen vielmehr grundsätzlich im Bebauungsplan selbst bewältigt werden. Der Auffassung, der Gefahr der Agglomerationsbildung könne - mangels des erforderlichen Festsetzungsinstrumentariums im Bebauungsplan - „ nur auf der Genehmigungsebene (etwa auf der Grundlage des § 15 BauNVO) begegnet werden“ (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.; Hervorhebung durch den Senat), kann - von Zweifeln an der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO für diese Fälle abgesehen - nicht gefolgt werden.
37 
c) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die Auswirkungen einer Agglomeration nach Plansatz 2.4.3.2.5 i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.2 auch nicht wegen fehlender Umsetzungsfähigkeit unwirksam. Vielmehr lassen sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) wie gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht. Dies gilt auch dann, wenn Plansatz 2.4.3.2.5 so auszulegen sein sollte, dass die Gemeinden freie Hand für Agglomerationen unterhalb von insgesamt 800 qm Verkaufsfläche haben.
38 
aa) In Fällen handgreiflicher Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden hat die in diese Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde die Auswirkungen des im neu zu planenden Gebiet zulässigen Einzelhandels summierend zu ermitteln. Diese Ermittlungspflicht erwächst zum einen, wie der Senat entschieden hat, aus dem Abwägungsgebot. Die Erhebung solcher Auswirkungen gehört zum notwendigen „Abwägungsmaterial“, um die Vereinbarkeit mit den „einfachen“ (§ 1 Abs. 1 BauGB) oder „qualifizierten“ (§ 2 Abs. 2 BauGB) Belangen der Nachbargemeinde prüfen zu können (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.). Zum anderen bedarf es solcher gutachtlicher Ermittlungen aber auch im Hinblick auf das gesetzliche Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, zumal dann, wenn - wie hier - massive Einwände nicht nur von der Nachbargemeinde, sondern vor allem auch vom Regionalverband und der höheren Raumordnungsbehörde erhoben werden. Die erforderlichen Erhebungen haben sich auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels in Bezug auf die jeweils berührten Raumordnungsziele (Konzentrations- und das Kongruenzgebot, ggf. aber auch Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot) zu erstrecken. Geht es - wie hier - um Konflikte mit dem Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot, so sind - je nach konkreter Ausgestaltung beider Planziele im Regionalplan - der Einzelhandelsbesatz der Standort- und der Nachbargemeinde nach Sortimenten und Verkaufsflächen zu erheben und dem sind die nach der beabsichtigten Planung möglichen Einzelhandelsnutzungen zuzuschlagen und rechtlich zu bewerten. Ergeben sich bei dieser Bewertung aufgrund deutlich überhöhter Sortimentsarten oder Sortimentsflächen in der Standortgemeinde erhebliche Kaufkraft- und Umsatzüberdeckungen zu Lasten der zentralisierten Gemeinde - hier mit dem Ergebnis eines eindeutigen Verstoßes gegen das Zentrale-Orte-Prinzip in seiner Regel-Ausnahme-Ausprägung nach Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 oder gegen das in Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 ausgeformte Kongruenzgebot - oder sind wesentliche negative Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Nachbargemeinde anzunehmen, ist die Einzelhandelsplanung hinsichtlich der „überschießenden“ Betriebstypen, Betriebsgrößen oder Sortimente einzuschränken oder die Zulassung von Einzelhandel hat äußerstenfalls ganz zu unterbleiben. Zur Klarstellung bemerkt der Senat, dass eine gleiche Pflicht zur Folgenprüfung und ggfs. zum Verzicht auf Einzelhandelsstandorte auch der höher zentralisierten Gemeinde obliegt, um die auch für sie aus dem Konzentrations- und Kongruenzgebot erwachsenen Pflichten im Verhältnis zur kleineren Nachbargemeinde einzuhalten; auf die Einhaltung dieser Gebote kann sich die Nachbargemeinde, wie dargelegt, nach § 2 Abs. 2, 2. Halbs. BauGB, auch berufen.
39 
bb) Mit dieser Ermittlungs- und Bewertungspflicht und der daraus folgenden Einschränkung der Zulassung von Einzelhandel wird der Standortgemeinde wirtschaftlich oder rechtlich nichts Unmögliches oder Unzumutbares abverlangt. Die relevanten Parameter zur Beurteilung, ob ein Bebauungsplan für Einzelhandel gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, lassen sich mit vertretbarem Aufwand durch eine Auswirkungsanalyse eines Marktforschungsinstituts erheben und bewerten. Dies zeigt beispielhaft das im vorliegenden Verfahren - freilich im Auftrag der Antragstellerin - erstellte Gutachten der GMA vom November 2007. Dieses Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen eines im Plangebiet (GEe) grundsätzlich möglichen - und so konkret geplanten (Bauvorbescheidsanträge) und den Vorstellungen der Antragsgegnerin entsprechenden - Fachmarktzentrums aus vier eigenständigen und jeweils nicht großflächigen Fachmärkten auseinander und kommt zum Ergebnis, dass diese Auswirkungen denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne Weiteres entsprechen. Es wäre unschwer möglich, diese Auswirkungsanalyse auch auf sonstige im Plan rechtlich zulässige und bei realistischer Betrachtung auch tatsächlich umsetzbare Sortimentstypen zu erweitern.
40 
cc) Zum Schutz der Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) des Regionalplans gegen deren Verletzung durch Agglomeration mehrerer räumlich konzentrierter nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in einem Plangebiet nach Maßgabe des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) steht der planenden Gemeinde ein ausreichendes bundesrechtliches Regelungsinstrumentarium zur Verfügung. Als Baugebiete mit Einzelhandelsschwerpunkt sind dabei insbesondere Gewerbegebiete in den Blick zu nehmen. Denn Einzelhandelsbetriebe unter der Großflächigkeitsschwelle sind Prototypen der dort zulässigen und vorwiegend unterzubringenden nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Je nach Größe, Beschaffenheit und Umfeld können im Einzelfall aber auch in anderen Baugebietstypen mit allgemein zulässigem Einzelhandel agglomerationsrelevante Auswirkungen auftreten. Bei Anwendung der Regelungsinstrumente ist nach Grob- und Feinsteuerung wie folgt zu differenzieren: Sollte sich im äußersten Fall Einzelhandel jeder Art wegen bereits bestehenden deutlichen Überbesatzes der Standortgemeinde in allen Sortimenten als mit dem Konzentrations- oder Kongruenzgebot unvereinbar erweisen, wäre die Nutzungsart „Einzelhandel“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO im Gewerbegebiet insgesamt auszuschließen oder könnte - in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen - für ausnahmsweise zulässig erklärt werden. Die Zweckbestimmung des Gebiets bliebe auch dann ohne weiteres noch gewahrt. Sollte sich der Verstoß gegen Ziele der Raumordnung nur auf bestimmte Sortimente beziehen - vorliegend kämen im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Sortimente der Grund-/Nahversorgung, im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 aber auch sonstige zentrenrelevante sowie „überschießende“ nicht zentrenrelevante Sortimente in Betracht (vgl. Anlage zum Einzelhandelserlass) -, könnte dem über § 1 Abs. 9 BauNVO Rechnung getragen werden, der solche sortimentsbezogenen Einzelhandelstypen (Anlagetypen) erfasst. Denkbar sind freilich auch Konstellationen, in denen bestimmte agglomerierte Einzelhandelssortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die Planziele der Plansätze 2.4.3.2.2/ 2.4.3.2.5 verstoßen.
41 
Diese Fälle lassen sich, wie der Antragsgegnerin zuzugeben ist, allein über § 1 Abs. 9 BauNVO nicht lösen. Denn diese Vorschrift lässt eine Ausdifferenzierung nur für „Anlagetypen“ des Einzelhandels, d.h. für abstrakt bestimmte oder bestimmbare Unterarten des Einzelhandels zu, die ebenfalls unter Berücksichtigung ortsüblicher Besonderheiten - den marktüblichen Gegebenheiten entsprechen müssen. Anlagen- und einzelfallbezogene Regelungen oder die „Erfindung“ marktunüblicher Anlagetypen sind im Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28). Einen verallgemeinerungsfähigen Anlagentyp des „kongruenz- bzw. konzentrationskonformen“ Einzelhandelsbetriebs gibt es aber weder generell, noch lässt er sich aus den örtlichen Verhältnissen bei der Antragsgegnerin als Betriebstypus herausdestillieren. Vielmehr hängt die Kongruenz- bzw. Konzentrationsverträglichkeit ausschließlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Auch trägt die Begrenzung einer höchst zulässigen Verkaufsfläche die Umschreibung eines bestimmten Anlagetyps nicht gleichsam in sich, sondern muss nachgewiesen werden (zu alldem vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 ff.; Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - BauR 2009, 1102 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 BauNVO Rn. 102 f.). Desgleichen wäre, worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist, die Festsetzung baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenobergrenzen im gesamten Gewerbegebiet zur Steuerung des Einzelhandels wegen insofern fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig und dies selbst in Sondergebieten, bei deren Ausweisung die Gemeinden freier sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = BauR 2008, 1273 ff.; Urteil d. Senats vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 [Ls]) sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.).
42 
Die vorstehend aufgezeigten Regelungslücken lassen sich indessen durch andere Festsetzungen derart füllen, dass den raumordnungsrechtlichen Vorgaben jedenfalls mittelbar in einer dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB genügenden Zielgenauigkeit entsprochen werden kann. Dabei sind insbesondere auch die vielfältigen horizontalen und vertikalen Kombinationsmöglichkeiten nutzbar zu machen. So kann das Baugebiet (hier das Gewerbegebiet) insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO). Auch geschoß- und anlagenteilbezogene Differenzierungen für das gesamte Gewerbegebiet oder Teile hiervon sind möglich (§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO). Die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen lassen sich über die Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen in Verbindung mit einer höchstzulässigen Ausnutzbarkeit nach Grund- und/oder Geschossfläche erreichen. Mit diesen Parametern lassen sich gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen zwar nicht quadratmeterscharf, aber doch noch in einer für die Einhaltung der Raumordnungsziele ausreichenden Größenordnung steuern. Denn gerade das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot belassen Spielräume. Solche Spielräume sind zum Schutz der kommunalen Planungshoheit und abhängig vom jeweiligen Abstraktionsgrad der Ziele der Raumordnung auch geboten und ihrer Ausschöpfung ist Raum zu geben. So sind agglomerierte Einzelhandelsbetriebe mit den Wirkungen nach Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) erst dann mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 Satz 1 Regionalplan i.V.m. Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002) und sind Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nicht-zentralen Gemeinden nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Regionalplan). Diese Korridore dürfen die Gemeinden voll ausnutzen, wobei diesem Maßstab Rechnung tragende Begrenzungsregelungen auch dann möglich sind, wenn - wie die Antragsgegnerin meint - die Agglomerationsregelung nach Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans erst eingreift, wenn im Plangebiet mehrere Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche über 800 qm zulässig sind. Durch Gliederung des Plangebiets - mit der Zulassung von Einzelhandel etwa nur in einem kleineren Teil - in Kombination mit dem Zuschnitt des Baufensters und gegebenenfalls Festsetzungen zur Geschossfläche - ließe sich, falls gewollt, eine Begrenzung auf Betriebe jedenfalls in der Größenordnung unterhalb der Großflächigkeit erreichen.
43 
Eine andere, vom Senat im Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 (LS) aufgezeigte Möglichkeit bestünde darin, ein Sondergebiet für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb (hier etwa ein Fachmarktzentrum) festzusetzen und diesen Betrieb dann in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen.
44 
3. Den nach alldem wirksamen und auch umsetzungsfähigen Planzielen der Plansätze 2.4.3.2.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans wird der Bebauungsplan „Offenau-Süd-Erweiterung“ mit seinen derzeitigen Festsetzungen zum Einzelhandel jedenfalls im Gewerbegebiet nicht gerecht. Er ist daher wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam (a.) und diese Unwirksamkeit erfasst auch die übrigen Planteile (b.).
45 
a) Das an zentraler Stelle des Plangebiets in unmittelbarer Nähe zur B 27 und direkt gegenüber dem Gewerbegebiet „Talweg“ gelegene streitige eingeschränkte Gewerbegebiet umfasst eine überbaubare Fläche von insgesamt ca. 6.500 qm im südlichen und von knapp 600 qm im nördlichen Teil. Bei voller Ausschöpfung der GRZ von 0,8 können zulässige gewerbliche Nutzungen in einer erheblichen Größenordnung und mit mehreren Betriebsstätten untergebracht werden. Im Plangebiet zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, sofern sie nur das Wohnen nicht wesentlich stören. Zu dieser Kategorie mischgebietsverträglichen Gewerbes gehören typischerweise auch Betriebe des Einzelhandels jeglichen Typs und jeglichen Sortiments, sofern sie nicht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO kern- oder sondergebietspflichtig sind, d.h. ihre Verkaufsfläche die Großflächigkeitsschwelle von (etwa) 800 qm nicht überschreitet oder von ihnen trotz einer Schwellenüberschreitung - bei der dargestellten isolierten Würdigung nach betriebs- und vorhabenbezogenen Maßstäben - keine oder nur unwesentliche nachteilige Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgehen. Innerhalb dieses für alle Sortimente unbeschränkt offenen Nutzungsrahmens sind grundsätzlich Einzelhandelsbetriebe jeglichen Angebotszuschnitts realisierbar mithin auch Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels, Lebensmitteldiscounter mit beliebigem Randsortiment sowie mehrere Fachmärkte mit unterschiedlichsten Sortimenten bzw. Sortimentsmischungen innenstadt-, zentren- oder nahversorgungsrelevanter Art (zu diesen Sortimentsgruppen vgl. Urteil des Senats vom 30.01.2006 - 3 S 1259/05 -, VBlBW 2006, 93 ff. sowie die Anlage zum Einzelhandelserlass). Die Belegung mit so umschriebenem Einzelhandel ist nicht etwa theoretischer Natur, sondern war wesentliches Ziel des Bebauungsplans. Dem Gemeinderat ging es u.a. darum, die Nachfrage für zwei Fachmärkte unmittelbar an der B 27 zu befriedigen. Eine erweiterte Bauvoranfrage eines Projektentwicklers für eigenständige Fachmärkte auf der südlichen Fläche wurde kurz nach Inkrafttreten des Bebauungsplans am 15.03.2007 gestellt. Nach den am 17.07.2007 modifizierten Plänen handelt es sich um einen Zoo- und einen Schuhfachmarkt mit jeweils 445 qm Verkaufsfläche sowie einen Drogeriefachmarkt mit 790 qm und einen Textilfachmarkt mit 700 qm Verkaufsfläche. Die Gesamtverkaufsfläche aller vier Märkte liegt bei 2.380 qm, hinzu kommen noch 570 qm an „Nebenflächen“. Ein weiterer kleinerer bis mittlerer Einzelhandelsbetrieb wäre auch im nördlichen Gewerbegebietsteil - ggf. unter Inanspruchnahme eines Teils des angrenzenden Mischgebiets - möglich. Alle vier Fachmärkte sind zumindest regelmäßig zentren- und nahversorgungsrelevant (vgl. die Sortimentsgruppen des Einzelhandelserlasses). Möglich im Plangebiet sind aber auch sonstige zentren- und nahversorgungsrelevante Märkte (etwa: Unterhaltungselektronik, Sportartikel, Spielwaren) wie auch nicht zentrenrelevante Bau-, Garten- oder Möbelmärkte.
46 
b) Mit dieser uneingeschränkten Bandbreite von Einzelhandelsnutzungen und einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von nahezu 3.000 qm erfüllt der Bebauungsplan die Voraussetzungen einer Agglomeration i.S. von Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans. Er lässt mehrere selbständige und je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in enger standortgünstiger räumlicher Konzentration zu. Die Obergrenze einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von (etwa) 800 qm wird um ein Vielfaches überschritten. Von den zulässigen Betrieben in ihrer Häufung können je nach Sortimentsart- und -umfang zweifelsfrei erhebliche raumordnerische - d.h. sowohl raum- als auch regionalbedeutsame (überörtliche) - Wirkungen ausgehen, die denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet gleichkommen. Dies ergibt sich überzeugend aus den Erhebungen des CIMA-Gutachtens von 2005 sowie vor allem aus den Aussagen des GMA-Gutachtens von 2007. Das CIMA-Gutachten ist zwar aus Anlass der Verlagerung und Erweiterung des bestehenden großflächigen Lebensmitteldiscounters aus dem Plangebiet „Talweg“ (Verkaufsfläche ca. 1.000 qm) in das jetzige Plangebiet (Verkaufsfläche ca. 1.300 qm) erstellt worden. Ihm sind aber auch wichtige Aussagen zur Kaufkraft in anderen Sortimenten zu entnehmen, die im Verhältnis zur Kaufkraft im überörtlichen Umgebungsbereich bescheiden ausfällt (S. 14 Tabelle 2). Für den Sortimentsbereich Lebensmittel (Food) wird festgehalten, dass das Kongruenzgebot bereits durch den bestehenden ...-Markt mit 1.000 qm Verkaufsfläche nicht eingehalten wird bzw. bei der speziellen Standortlage (Berufspendler auf der B 27) zwangsläufig nicht eingehalten werden kann, weil gut die Hälfte der Kunden - und damit deutlich mehr als die im Einzelhandelserlass bestimmten 30 % - von außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin stammen. Bei einer Erweiterung des Marktes sei eine überörtliche Versorgungsfunktion vorprogrammiert, wenngleich die Marktausstrahlung u.a. auf das Gebiet der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Wettbewerbsentwicklung begrenzt sei.
47 
Demgegenüber erfasst das GMA-Gutachten ein wesentlich breiteres Sortimentsspektrum außerhalb des Lebensmitteleinzelhandels. Der Senat hält das auch von der Antragsgegnerin nicht beanstandete Gutachten für überzeugend. Das Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen der konkret als Bauvoranfragen eingereichten und oben dargestellten vier Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.380 qm auseinander, die nur eine Variante der vielfältigen Agglomerationsmöglichkeiten im Plangebiet darstellt. Der Gutachter weist darauf hin, dass sich im Gewerbegebiet „Talfeld“ östlich des Plangebiets schon jetzt eine Reihe von Einzelhandelsbetrieben befinden, unter anderem ein großflächiger Lebensmitteldiscounter, ein Textildiscounter und ein großflächiger Schuhmarkt. Anschließend wird überzeugend belegt, dass die Umsätze der im Plangebiet projektierten Märkte jeweils nur zu geringen Teilen innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin mit ihren nur etwa 2.700 Einwohnern (Zone 1), ganz überwiegend aber außerhalb im Bereich ... ... (Zone 2) und im Bereich der Antragstellerin (Zone 3) erzielt werden (vgl. Zonenplan Karte 3 sowie Tabellen 4 bis 7, S. 28-31). Die Umsatzverteilungen wirken sich insbesondere gegenüber den innerstädtischen relevanten Anbietern in der Stadt ... ... und in der Innenstadt der Antragstellerin aus. Bei der Antragstellerin wird auf die hohen Umverteilungsquoten im Bereich Drogeriewaren und Schuhe hingewiesen, die städtebauliche Auswirkungen auf die Stadtmitte im Sinne von Leerständen ausüben können. Auch im Textilsektor werden starke Beeinträchtigungen des vorhandenen Fachmarkts auf Gemarkung der Antragstellerin attestiert. Insgesamt werden für die zentrale Versorgungslage der Antragstellerin aufgrund der Angebotsüberschneidungen wesentliche Beeinträchtigungen erwartet. Insbesondere in den Bereichen Drogeriewaren und Schuhe, teilweise auch im Bereich Bekleidung werden negative Umverteilungsquoten errechnet, die deutlich oberhalb der 10 %-Schwelle für zentrenrelevante Sortimente liegen. Durch die deutliche Überschreitung dieses Schwellenwerts wird auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zentraler Orte im Sinne des Einzelhandelserlasses gerechnet (vgl. zusammenfassende Bewertung Nr. 2.3.5, S. 37-39). Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass damit zugleich auch das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt werde. Die Umsatzverteilungen im Unterzentrum der Antragstellerin und den benachbarten Kleinzentren ... ... und ... lägen im Bereich Schuhe zwischen 25 und 26 %, aber auch im Bereich Drogeriewaren deutlich über dem Schwellenwert von 10 %. Ferner werde das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot verletzt. Der Einzugsbereich der vier Fachmärkte überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin bei weitem. Die Überschreitung liege ganz erheblich über dem die Wesentlichkeitsschwelle markierenden Faktor von 30 %. Schon die Lage des Vorhabens an der B 27 verdeutliche, dass hier vor allem auf die (motorisierte) Kundschaft der benachbarten zentralen Orte und der Umlandgemeinden abgestellt werde. Im abgegrenzten Einzugsgebiet stammten ca. 8 % der Einwohner aus dem Gebiet der Antragsgegnerin und ca. 92 % aus dem überörtlichen Einzugsgebiet und der gesamte Umsatz der Fachmärkte stamme zu über 80 % aus dem übergemeindlichen Einzugsgebiet sowie aus Bereichen darüber hinaus. Das Planobjekt würde eine ihm nicht zukommende Versorgungsfunktion für Verbraucher über die Gemeindegrenzen hinaus übernehmen, die so regionalplanerisch nicht vorgesehen sei. Damit würden die zentralen Orte (die Kleinzentren ... und ... ... sowie das Unterzentrum ... ...) von dem Vorhaben tangiert. Eine Versorgungslücke bestehe aufgrund des vorhandenen Angebots derzeit nicht. Die Ausstattung der Antragsgegnerin als nicht zentraler Ort liege bereits heute deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das umfassende Gutachten Bezug genommen.
48 
c) Daraus folgend liegt auf der Hand, dass der Bebauungsplan mit seinen weitreichenden Möglichkeiten für mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments gegen die Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 verstößt. Die durch den Bebauungsplan ermöglichte regional bedeutsame Einzel-handelsagglomeration verstößt gegen das Konzentrationsgebot und das Kongruenzgebot in Abs. 1 und Abs. 2 des Plansatzes. Denn derartige regional bedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte sind danach nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) zulässig. Ausnahmsweise dürfen solche Einzelhandelsgroßprojekte in nicht-zentralen Gemeinden wie der Antragsgegnerin nur zur Sicherung der Grundversorgung zugelassen werden. Weitere Voraussetzung ist, dass der Absatz im Bereich dieser Grundversorgung nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Beide Voraussetzungen für eine solche Ausnahme sind nach Vorstehendem eindeutig nicht erfüllt. Auf die Ausnahmeregelung für großflächigen Einzelhandel wegen Zusammenwachsens mit der Antragstellerin als Unterzentrum (Plansatz 3.3.7. Satz 2, 2. Spiegelstrich) kann die Antragsgegnerin sich nicht berufen. Eine Konfliktlösung der agglomerationsrelevanten Auswirkungen wäre auf der Genehmigungsebene nicht zuverlässig möglich. Der Weg über § 15 BauNVO, wonach der Gebietseigenart (Gewerbegebiet) im Einzelfall nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widersprechende Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden könnten, erscheint nicht gangbar (anders allerdings ohne nähere Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -). Die Gebietseigenart als Gewerbegebiet kann nur durch städtebauliche, an § 8 BauNVO anknüpfende Belange beeinträchtigt werden; gleiches gilt auch für das § 15 BauNVO vorgelagerte Merkmal der Gebietsverträglichkeit, welches auf die (abstrakte) städtebauliche Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 BauNVO abstellt. Belange der Raumordnung dürften in beiden Fällen nicht dazugehören.
49 
Dass bei einer Neuplanung im Plangebiet Einzelhandel, beschränkt auf bestimmte Sortimente, ganz oder teilweise zugelassen werden kann, erscheint - je nach dem Ergebnis von Ermittlungen - keinesfalls ausgeschlossen. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht der Senat insofern aber von Anmerkungen ab.
50 
4. Die Unwirksamkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets zieht auch die Unwirksamkeit der übrigen Baugebietsflächen nach sich. Die einzelnen Baugebiete sind jedenfalls in immissionsrechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und abgestimmt. Es mag sein, dass die Festsetzung etwa des Wohngebiets ohne den nichtigen Teil noch eine städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 BauGB bewirken könnte. Jedoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel dieses Wohngebiet und das Mischgebiet mit gleichen räumlichen und sachlichen Festsetzungen ausgewiesen hätte (zu diesen Grundsätzen zur Teilbarkeit von Bebauungsplänen vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067).
51 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
52 
Die Revision war zuzulassen. Der Frage, ob die Agglomerationsregelung für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nach Plansatz 2.4.3.2.5 in Verbindung mit Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans Heilbronn - Franken ein wirksames, insbesondere mit Mitteln des Bauplanungsrechts umsetzbares Ziel der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG darstellt, kommt grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.
53 
Beschluss vom 15. September 2010
54 
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004).
55 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 17. Dez. 2009 - 3 S 2110/08

Tenor

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses der Beigeladenen mit ergänzenden Fachmärkten auf ihrer Gemarkung keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft. Hilfsweise begehrt sie die Verpflichtung des beklagten Landes, die von ihr hilfsweise beantragte Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.
2 
Die Klägerin und die Beigeladene bemühen sich seit Ende 2005 um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit begleitenden Fachmärkten auf Gemarkung der Klägerin nahe der Bundesautobahn A 5. Ein zunächst geplantes Projekt im Gewerbe- und Industriegebiet „Stockfeld“, das die Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit einer Verkaufsfläche von 25.000 m² sowie ein sogenanntes Furniture Competence Center (FCC) mit einer weiteren Verkaufsfläche von 15.000 m² umfasste, wobei ca. 10.000 m² Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente vorgesehen waren, fand unter raumordnerischen Gesichtspunkten nicht die Billigung durch das Regierungspräsidium Karlsruhe (höhere Raumordnungsbehörde) in dessen vorläufiger Gesamtbewertung vom 16.10.2006. Da die Errichtung eines ...-Hauses in der Region Mittlerer Oberrhein jedoch für wünschenswert angesehen wurde, regte das Regierungspräsidium an, „mögliche Spielräume unter allen projektrelevanten Aspekten (Gestaltung des Projekts, Standort und genehmigungsbezogene Randbedingungen) auszuloten“.
3 
Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein (modifiziertes) ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten Gesamtverkaufsfläche von ca. 41.000 m². Am 31.05.2007 ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die Errichtung eines ...-Einrichtungshauses mit ca. 25.500 m² Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 m² Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 m² Verkaufsfläche auf einem Baugrundstück mit einer Fläche von 130.000 m² unmittelbar westlich der Bundesautobahn A 5 und südlich der Rauentaler Straße/Rastatter Straße. Dieses Grundstück befindet sich im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise ein Gewerbegebiet und teilweise ein Industriegebiet festsetzt. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung vom Mai 2007: Wirkungsanalyse ...-Einrichtungshaus, Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt in Raststatt - im Folgenden: GMA-Gutachten - umfassen die 25.500 m² Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 m² Möbel-Kernsortiment, 4.650 m² zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 m² nicht zentrenrelevante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 m² zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 m² nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 m² zentrenrelevante Randsortimente.
4 
Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Zur Begründung führte das Regierungspräsidium aus, das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raumordnungsrechtliche Kongruenzgebot, da der Einzugsbereich des geplanten Vorhabens den Verflechtungsbereich des Mittelzentrums Rastatt wesentlich überschreite. Lediglich 10 % der Umsätze des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen stammten aus dem Mittelbereich Rastatt. Auch bei den ergänzenden Fachmärkten würden nur 43 % der Umsätze aus dem zugewiesenen Mittelbereich generiert. Das geplante Vorhaben umfasse mindestens 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (bei Einschluss der Leuchten und Teppiche: 8.450 m²) und verletze mit dem geplanten autobahnorientierten und peripher in einem bereits durch umfangreiche Einzelhandelsansiedlungen geprägten Gewerbegebiet das raumordnungsrechtliche Integrationsgebot, wonach insbesondere zentrenrelevante Sortimente an städtebaulich integrierten Standorten angesiedelt werden sollten. Bei Beachtung des Integrationsgebots wären im Rahmen einer Ansiedlung von nicht zentrenrelevanten Sortimenten maximal 800 m² zentrenrelevante Sortimente zulässig. Ob das Vorhaben außerdem das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletze, könne offenbleiben. Zwar ermittele das Marktgutachten der GMA vom Mai 2007 in zahlreichen Sortimentsbereichen Umsatzumverteilungen in Rastatt und den umliegenden Kommunen von weniger als 10 %, bei den zentrenrelevanten Sortimenten: Haushaltswaren/Glas/Porzellan/Keramik, Heimtextilien, Bettwaren Umsatzumverteilungen von bis zu 10 bis 12 % und bei Leuchten und Teppichen 10 bis 13 %; allerdings sei das Marktgutachten nicht plausibel, da es von einer zu niedrigen Flächenproduktivität ausgehe. Die beantragte Zielabweichung sei gem. § 24 LplG unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und mit den dargestellten Verstößen gegen das Kongruenz- und Integrationsgebot Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletze.
5 
Der Bescheid wurde der Klägerin am 22.06.2007 zugestellt. Die Beigeladene erhielt nachrichtlich Kenntnis vom ablehnenden Bescheid des Regierungspräsidiums mit dem Hinweis, dass wegen der Zielverstöße von der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens abgesehen werde.
6 
Hiergegen erhob die Klägerin am 09.07.2007 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe und beantragte, unter Aufhebung des Bescheides des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem Antrag auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft. Hilfsweise beantragte sie, den Beklagten zu verpflichten, die von ihr unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens zuzulassen: Höchsthilfsweise beantragte sie, über den Antrag auf Zulassung einer Zielabweichung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die Beigelade schloss sich den Anträgen der Klägerin im Wesentlichen an.
7 
Das Verwaltungsgericht Karlsruhe wies die Klage mit Urteil vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - (veröffentlicht in VBlBW 2008, 392) unter Zulassung der Berufung ab. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht zusammengefasst aus: Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen stehe zwar für sich genommen mit dem Konzentrationsgebot (Plansatz 3.3.7 LEP 2002) in Übereinstimmung. Denn die Stadt Rastatt sei nach dem LEP 2002 als Mittelzentrum eingestuft und in Mittelzentren dürften Einzelhandelsgroßprojekte ausgewiesen werden. Das ...-Ansiedlungsvorhaben verletze indessen das in Plansatz 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 verankerte Kongruenzgebot. Zwar sei das Kongruenzgebot lediglich als Soll-Vorschrift ausgestaltet, es sei aber gleichwohl ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufwiesen, die Merkmale eines Ziels der Raumordnung nur dann erfüllten, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlege, sei auf sog. Soll-Ziele nicht übertragbar. Soll-Ziele seien verbindlich. Sie ließen keine planerische Disposition zu, sondern seien als strikte Zielvorgaben anzusehen, die lediglich bei Vorliegen atypischer Umstände ausnahmsweise ein Abweichen rechtfertigten. Das Kongruenzgebot des Plansatzes 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 sei auch hinreichend bestimmt. In Verbindung mit Ziff. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses 2001 lasse es sich dahingehend auslegen, dass es immer dann verletzt sei, wenn der betriebswirtschaftlich angestrebte Einzugsbereich eines Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde wesentlich überschreite. Dies sei in der Regel dann der Fall, wenn mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des Verflechtungsbereichs erzielt würden. Das Ansiedlungsvorhaben überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Klägerin in diesem Sinne wesentlich.
8 
Es könne offen bleiben, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus gegen das Beeinträchtigungsverbot oder das Integrationsverbot als weitere verbindliche Raumordnungsziele des LEP 2002 oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 verstoße. In einem obiter dictum führte das Verwaltungsgericht insoweit aus, es sei nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte im angegriffenen Bescheid die Auffassung vertrete, dass das Integrationsgebot maximal 800 m² zentrenrelevante Sortimente in nicht-integrierten Lagen zulasse. Mit dieser Begründung knüpfe der Beklagte zu Recht an die Regelvermutung des § 11 Abs. 3 BauNVO an, nach der großflächige Einzelhandelsvorhaben typischerweise ein raumordnungsrechtliches Beeinträchtigungspotential aufwiesen, die ihren Ausschluss gebiete.
9 
Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Zulassung einer Abweichung von einem Ziel der Raumordnung gemäß § 24 Satz 1 LplG. Denn das Vorhaben der Beigeladenen berühre Grundsätze der Planung im Sinne dieser Vorschrift. Zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 trügen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmten, gehörten das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot. Im Hinblick darauf folge es der Auffassung, wonach eine Abweichung von Regelungen, welche sich auf das für Einzelhandelsgroßprojekte maßgebliche Zentrale-Orte-Konzept stützen, immer die Grundstruktur des jeweiligen Planes berührten, zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nr. 2, 4 und 5 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zähle. Da die eine Ermessensentscheidung erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG danach nicht vorlägen, sei die höhere Raumordnungsbehörde kraft zwingenden Rechts verpflichtet gewesen, den Zielabweichungsantrag abzulehnen. Bei dieser Sachlage sei kein Raum für Ermessenserwägungen geblieben und es habe auch nicht der Durchführung des in § 24 Satz 3 LplG vorgesehenen Beteiligungsverfahrens bedurft.
10 
Der angefochtene Bescheid des Beklagten verletze auch nicht die durch Art. 28 Abs. 2 garantierte Planungshoheit der Klägerin. Anhaltspunkte für einen unverhältnismäßigen Eingriff in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung könne das Gericht angesichts des höheren Gewichts der mit dem LEP 2002 verfolgten überörtlichen Interessen nicht erkennen.
11 
Wegen der weiteren Begründung verweist der Senat auf die Veröffentlichung des Urteils mit Gründen in VBlBW 2008, 392.
12 
Die Klägerin hat gegen das ihr am 09.07.2008 zugestellte Urteil am 28.07.2008 Berufung eingelegt. Sie beantragt,
13 
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07-
14 
1. den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben;
15 
2. festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem Antrag auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft;
16 
3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens zuzulassen;
17 
4. höchsthilfsweise: über den Antrag auf Zulassung einer Zielabweichung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
18 
Die Klägerin trägt zur Begründung zusammengefasst vor: Das Kongruenzgebot in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 sei als Soll-Vorschrift ausgestaltet und stelle keine verbindliche landesplanerische Zielsetzung dar. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe müsse auf planungsrechtliche Soll-Vorschriften die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu planungsrechtlichen Vorschriften in der Normstruktur „In-der-Regel - Ausnahme“ übertragen werden. Damit fehle es den Soll-Vorschriften des LEP 2002 an der notwendigen Bestimmtheit, weil die atypischen Umstände nicht normiert seien. Im Übrigen werde auf das Vorbringen der Beigeladenen verwiesen. Mit seinen Ausführungen zu dem hilfsweise gestellten Antrag, eine Abweichung vom Kongruenz- und vom Integrationsgebot zuzulassen, begebe sich das Verwaltungsgericht schließlich in einen unauflösbaren Widerspruch zu seinen Ausführungen, mit denen es die Verbindlichkeit der entsprechenden landesplanerischen Soll-Vorschriften begründet habe. Die Verbindlichkeit von raumordnerischen Soll-Vorschriften habe das Verwaltungsgericht damit begründet, es handle sich um eine „... strikte Zielfestlegung, die eine Abweichung lediglich in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen zulässt“. Demgegenüber stelle das Verwaltungsgericht bei der Verbescheidung des Anspruchs auf Zielabweichung von den hier interessierenden Sollvorschriften fest, dass eine Zielabweichung deshalb von vornherein nicht in Betracht komme, weil „... eine Abweichung von Regelungen, welche sich auf das für Einzelhandelsgroßprojekte maßgebliche Zentrale-Orte-Konzept stützten, [...], immer die Grundstruktur des jeweiligen Plans [Ergänzung: berühre], zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4 und 6 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zähle“. Die beiden vorstehend noch einmal zitierten Thesen seien nicht miteinander zu vereinbaren. Wenn die Verbindlichkeit einer Sollvorschrift u.a. damit begründet werde, dass bei „normaler“ Atypik eine Ausnahme hiervon gewährt werden müsse und im Fall einer „Super-Atypik“ das Zielabweichungsverfahren greife, könne die Gewährung einer Ausnahme/Zielabweichung nicht gleichzeitig von vornherein mit dem Argument verneint werden, die entsprechende Vorschrift gehöre zum nahezu unverrückbaren Bestandteil der Landesplanung und dulde deshalb von vornherein keinerlei Abweichungen. Für den Fall, dass die hier interessierende Sollvorgabe des Kongruenzgebots (und auch die des Integrationsgebots) tatsächlich als verbindlich angesehen und / oder auch bei ihrem nach Maßgabe des Beeinträchtigungsverbots eingeschränkten Geltungsbereichs als verletzt eingestuft werden sollten, müssten dementsprechend die Erwägungen hinsichtlich der Ermessensausübung zum Tragen kommen, die die Klägerin bereits in ihrem Zielabweichungsantrag vom 31.05.2007 dargelegt habe.
19 
Schließlich sei allgemein darauf hinzuweisen, dass die entsprechende Planungseuphorie und ihre bürokratische Umsetzung sich nicht nur immer mehr von den Verbrauchergewohnheiten und von der tatsächlichen Entwicklung sondern insbesondere auch von den rechtlichen Vorgaben entferne, die für die Selbstverwaltung der Gemeinden und für den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr der betroffenen Unternehmen in Europa stritten. Die strikte Handhabung des Kongruenz- und des Integrationsgebots sei mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nicht vereinbar. Rechtfertigungsgründe seien nicht ersichtlich.
20 
Der Beklagte beantragt,
21 
die Berufungen zurückzuweisen.
22 
Er trägt unter Verweis auf den Bescheid vom 21.06.2007 und die Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts Karlsruhe zusammengefasst vor: Dem geplanten Vorhaben stünden u.a. das Kongruenzgebot und das Integrationsgebot entgegen. Es sei der höheren Raumordnungsbehörde verwehrt, eine Abweichung von diesen verbindlichen Vorgaben zuzulassen, da das geplante Vorhaben unter raumordnerischen Gesichtspunkten nicht vertretbar sei und bei Zulassung der beantragten Zielabweichung offensichtlich die Grundzüge der raumordnerischen einzelhandelsbezogenen Vorgaben im Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg und im Regionalplan Mittlerer Oberrhein berührt würden. Da beide Voraussetzungen nicht erfüllt seien, sei es dem Regierungspräsidium verwehrt gewesen, den Zielabweichungsantrag positiv zu bescheiden. Insbesondere sei kein Raum für eine Ermessensentscheidung. Darüber hinaus stehe dem beantragten Vorhaben auch das Beeinträchtigungsverbot entgegen und es fehle bei dem vorgesehenen Standort an der erforderlichen Ausweisung eines sog. Ergänzungsstandortes gem. Plansatz 2.5.3 (Z) 5 des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 in der Fassung der Teilfortschreibung vom Mai 2006. Das Zielabweichungsverfahren ermögliche - wie die Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB - lediglich punktuelle Abweichungen von verbindlichen Planinhalten, stelle aber kein Verfahren zur Änderung eines Ziels noch des Raumordnungsplans insgesamt dar. Das geplante Vorhaben der Beigeladenen sei raumordnerisch nicht vertretbar. In dieser Form sei es im Rahmen einer Regionalplanänderung nicht planbar, weil eine solche Planung gegen die in Plansatz 3.3.7 LEP 2002 enthaltenen einzelhandelsbezogenen verbindlichen Ziele der Raumordnung verstieße. Darüber hinaus würde eine solche Planung eine negative Vorbildwirkung entfalten und die Realisierung weiterer Einzelhandelsgroßvorhaben - insbesondere weiterer Wohnkaufhäuser mit einem großen Anteil zentrenrelevanter Sortimente - an ungeeigneten Standorten nach sich ziehen und damit die planerischen Aktivitäten des Landes, der Regionalverbände, aber auch der Kommunen auf Dauer konterkarieren, die darauf hinzielten, lebendige Innenstädte mit einer attraktiven verbrauchernahen Versorgung zu sichern und weiter zu entwickeln. Mit der Nichteinhaltung des Kongruenz-und Integrationsgebots verstoße das beabsichtigte Vorhaben auch gegen Grundzüge der Planung, da beide Gebote Teil der planerischen Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans seien. Zudem werde das Beeinträchtigungsverbot verletzt, da deutlich mehr als 10 % Umsatzumverteilung bei zentrenrelevanten Sortimenten zu erwarten sei. Das Marktgutachten der GMA gehe von einer deutlich zu niedrigen Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses aus. Bei den genannten Vorgaben handele es sich insgesamt um verbindliche Ziele der Raumordnung gem. § 3 Nr. 2 ROG. Einen Anspruch eines Marktteilnehmers, in jeder Region und unter Berücksichtigung seiner speziellen Standortanforderungen Betriebe eröffnen zu können, gebe es nicht. Wenn sich ein Unternehmen für ein Betriebskonzept entscheide, das sehr spezielle Standortanforderungen umfasse, so ergebe sich daraus kein Anspruch auf Anpassung der einschlägigen raumordnerischen Regelungen an dieses Betriebskonzept oder auf regelmäßige Zulassung von Abweichungen von den raumordnerischen Vorgaben. Auch könne der Umfang der Verkaufsfläche eines Fachmarkts auf den zugehörigen Mittelbereich abgestimmt werden. Sei das Sortiment eines Fachmarkts in besonderem Maße spezialisiert und bedürfe deshalb eines weiteren Einzugsbereichs, so könne dies eine Zielabweichung begründen. Das Vorhaben der Beigeladenen umfasse aber ein sehr breites Sortimentsspektrum mit einem sehr hohen Anteil an zentrenrelevanten Sortimenten. Das Marktgutachten der GMA vom Mai 2007 sei hinsichtlich der hierin zugrundegelegten Flächenproduktivität des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladen nicht tragfähig. Die in diesem Gutachten bezüglich der Verkaufsflächenproduktivität zugrunde gelegten Werte von 2.820,-- EUR bzw. 2.860,-- EUR/m² seien zu niedrig. Insoweit werde auf die Stellungnahme der IHK vom 24.05.2006 verwiesen.
23 
Die Beigeladene hat gegen das ihr am 09.07.2008 zugestellte Urteil am 30.07.2008 Berufung eingelegt. Sie beantragt,
24 
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 -
25 
1. den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben;
26 
2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem Antrag auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 keine verbindlichen Zielen der Raumordnung entgegen stehen;
27 
3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens zuzulassen.
28 
In ihrer umfangreichen Begründung trägt die Beigeladene zusammengefasst vor: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass den Soll-Festlegungen im Landesentwicklungsplan und im Regionalplan Zielqualität zukomme. Nur unter den besonderen Voraussetzungen, die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Grundsatzurteil vom 18.09.2003 zu Zielen mit Regel-Ausnahme-Struktur formuliert habe, könnten gelockerte Festlegungen in Raumordnungsplänen ausnahmsweise doch verbindliche Ziele der Raumordnung sein. Danach sei es jedoch erforderlich, dass der Plangeber neben dem Regeltatbestand auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit selbst festlege und abschließend abgewogen habe. Diese Anforderungen gälten nicht nur für Plansätze, die die Worte „in der Regel“ verwenden, sondern auch für Soll-Formulierungen. Dies ergebe sich sowohl aus dem allgemeinen Wortverständnis und der verwaltungsrechtlichen Bedeutung von Soll-Vorschriften. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts stütze sich zwar auf eine Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 16.11.2001; diese Entscheidung sei indessen vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 2003 ergangen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, Soll-Vorschriften seien ebenso verbindlich wie Muss-Vorschriften, solange nicht atypische Umstände vorlägen, die im Einzelfall ein Abweichen von der Regel ausnahmsweise rechtfertigten, sei auch mit dem Erfordernis abschließender Abwägung durch den raumordnerischen Plangeber nicht vereinbar, da atypische Einzelfälle in den hier maßgebenden Plansätzen nicht ausdrücklich aufgeführt seien. Eine hinreichend bestimmte Abgrenzung atypischer Ausnahmefälle vom typischen Regelfall finde sich nicht. Damit werde der nachgelagerten Planungsebene ein Abwägungsspielraum eröffnet, der mit dem Erfordernis abschließender Abwägung nicht vereinbar sei. Zutreffend sei, dass unvorhersehbare Fälle in der raumordnerischen Abwägung nicht berücksichtigt werden könnten und daher auch nicht berücksichtigt werden müssten. In diesen Fällen bestehe die Möglichkeit einer Zielabweichung über ein Zielabweichungsverfahren. Komme der Plangeber indessen zu dem Ergebnis, dass die Zielbindung für einen erkennbaren atypischen Sachverhalt unangemessen wäre, so sei er aufgrund des Bestimmtheitsgrundsatzes und des Grundsatzes der abschließenden Abwägung verpflichtet, diesen Sachverhalt ausdrücklich und hinreichend bestimmt - mit demselben Konkretisierungsgrad wie typische Sachverhalte - im Raumordnungsziel zu regeln. Diesen Anforderungen werde er nicht gerecht, wenn er eine abweichende Regelung für alle atypischen Fälle - seien sie vorhersehbar oder nicht - offen ließe. Sei der Gesetzgeber bei der Verwendung von Soll-Vorschriften frei, erkennbare atypische Fälle zu regeln oder deren Regelung durch eine Soll-Formulierung offenzulassen, so gelte dies nicht für den Plangeber, soweit er verbindliche Ziele der Raumordnung formulieren möchte. Ansonsten wäre das Zielabweichungsverfahren überflüssig. Es treffe nicht zu, dass dem Zielabweichungsverfahren unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ein eigener Anwendungsbereich verbleibe. Das ...-Ansiedlungsvorhaben sei mit dem Konzentrationsgebot vereinbar, da Rastatt ein Mittelzen-trum sei, so dass bereits die Regelaussage der Plansätze 3.3.7 LEP 2002 und Plansatz 2 und 5.3 (2) Unterabs. 1 des Regionalplans Mittlerer Oberrhein erfüllt sei. Dem ...-Ansiedlungsvorhaben stehe auch weder ein landesplanerisches noch ein regionalplanerisches Ziel der Raumordnung in Form eines verbindlichen Konkurrenzgebots entgegen. Das Kongruenzgebot im Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 sei vom Konzentrationsgebot unabhängig. Bei isolierter Betrachtung des Plansatzes 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 könne keine isolierte Zielqualität angenommen werden, denn die Soll-Planaussage sei zu unbestimmt. Die Vorschrift enthalte keine Aussage dazu, unter welchen Voraussetzungen von der Soll-Aussage abgewichen werden könne, nach der die Verkaufsfläche von Einzelhandelsgroßprojekten so bemessen sein solle, dass der Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreite. Es sei weder ersichtlich, wann Überschreitungen wesentlich im Sinne der Festlegung seien, noch bestimmbar, welche atypischen Fälle eine Abweichung von der Zielaussage ermöglichen sollten. Auch in raumordnungssystematischer Hinsicht sei ein striktes Kongruenzgebot unzulässig. Es verstoße insbesondere gegen Art. 28 Abs. 2 GG und gegen Art. 12 GG. Es sei bereits nicht geeignet, das raumordnerische Ziel der Sicherheit der Versorgung der Bevölkerung zu erreichen. Denn eine starre Bindung privatwirtschaftlicher Versorgungsunternehmen an die hierarchischen Zentralitätsfestlegungen könne unter bestimmten Umständen für die Versorgung der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung sogar abträglich sein. Es müsse umso mehr gelten, als vielfach in Oberzentren keine geeigneten Flächen mit der notwendigen Infrastrukturanbindung für die flächenintensiven Einzelhandelsnutzungen zur Verfügung stünden. Die Beschränkung einzelner Einzelhandelsvorhaben auf bestimmte Zentrale Orte führe für Betreiber und Investoren als konkretem Personenkreis zu einer starken Beeinträchtigung in der Wahl des Ansiedlungsortes. Ohne Berücksichtigung der konkreten Grundstückssituation und baurechtlicher sowie betriebswirtschaftlicher Beschränkungen schränke ein striktes Kongruenzgebot die Standortwahl erheblich ein - für einige großflächige Einzelhandelsvorhaben auf einige wenige Standortgemeinden. Insoweit sei ein striktes Kongruenzgebot eine Marktzutrittssperre, jedenfalls ein Marktzutrittshindernis. Damit verstoße ein striktes Kongruenzgebot nicht nur gegen Art. 12, weil es insoweit eine objektiv berufsregelnde Tendenz habe, sondern stellte insoweit auch eine unverhältnismäßige Einschränkung der europarechtlich garantierten Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit dar. Insoweit sei auch auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen vom 26.08.2009 zu verweisen, der sich zu einem ähnlich strikten Planungsverbot geäußert habe. Hierbei sei der Verfassungsgerichtshof zu dem Ergebnis gekommen, dass die Regelung nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sei. Allenfalls bei gemeinsamer Betrachtung des Soll-Kongruenzgebotes in Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 mit dem Beeinträchtigungsverbot des Satzes 2 dieser Vorschrift könne der Planaussage insgesamt Zielqualität beigemessen werden. In diesem Fall verstieße das ...-Ansiedlungsvorhaben jedoch nicht gegen die Zielaussage, da es den Vorgaben des Beeinträchtigungsgebotes entspreche. Verstünde man Satz 1 als Regelaussage und Satz 2 als Ausnahmetatbestand, so sei eine Ausnahme von der Zielbindung des Kongruenzgebotes immer dann zulässig, wenn das konkrete Vorhaben die zentralörtlichen Versorgungsfunktionen nicht wesentlich beeinträchtige. Bei diesem rechtlich gebotenen Verständnis des Plansatzes 3.3.7.1 LEP 2002 verstoße das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht gegen die landesplanerische Zielaussage. Zwar werde der zentralörtliche Verflechtungsbereich der Standortgemeinde unter Heranziehung der Wertungen des Einzelhandelserlasses wesentlich überschritten. Jedoch sei nach den wissenschaftlich fundierten und belastbaren Prognosen der GMA die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich oder die Funktionsfähigkeit zentraler Orte in rechtlich erheblicher Weise nicht beeinträchtigt. Das regionalplanerische Kongruenzgebot aus Plansatz 2.5.3 (3) des Regionalplans sei wegen seines Aussagegehalts insbesondere hinsichtlich der Unklarheit der Bedeutung des Begriffs „Abstimmen“ unbestimmt. Darüber hinaus bestehe ein unklares Verhältnis zum Beeinträchtigungsverbot. Die Unbestimmtheit beziehe sich auch auf die Bezugnahme auf den „Verflechtungsbereich“, der eine weitere Detaillierung vermissen lasse. Ein striktes Kongruenzgebot sei - wie beim LEP 2002 - raumordnungssystematisch unzulässig und verfassungswidrig. Dem Ansiedlungsvorhaben stehe auch weder ein landesplanerisches noch ein regionalplanerisches Ziel der Raumordnung in Form eines verbindlichen Integrationsgebots entgegen. Das Ansiedlungsvorhaben entspreche den insoweit einschlägigen Planaussagen, die im Übrigen keine verbindlichen Ziele der Raumordnung seien. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, ein Einzelhandelsvorhaben verstoße immer dann gegen das landesplanerische Integrationsgebot (Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002), wenn auf mehr als 800 m² Verkaufsfläche zentrenrelevante Randsortimente angeboten werden sollen, sei rechtlich nicht haltbar. Indem das Verwaltungsgericht diese Grenze nach § 11 Abs. 3 BauNVO entnehme und auf das raumordnungsrechtliche Integrationsgebot übertrage, verkenne es grundlegend Funktion und Systematik dieser Vorschrift sowie das systematische Verhältnis von Bauleitplanung und Raumordnung. Die 800 m²-Schwelle markiere lediglich die Grenze zur Raumbedeutsamkeit, nicht jedoch zur raumordnungsrechtlichen Zu- oder Unzulässigkeit. Das ...-Ansiedlungsvorhaben verstoße nicht gegen das Integrationsgebot, weil es in einer städtebaulichen Randlage angesiedelt werden solle und seinen weit überwiegenden Schwerpunkt in nicht zentrenrelevanten Warensortimenten - insbesondere dem Möbelkernsortiment - haben werde. Da die zentrenrelevanten Sortimente nur untergeordnete Randsortimente seien, wäre das Ansiedlungsvorhaben damit von der Sonderregelung des Satzes 3 des Plansatzes 3.3.7.2 erfasst, so dass ein Verstoß gegen Satz 2 bereits deshalb ausscheide. Nach den belastbaren Prognosen der GMA werde das ...-Ansiedlungsvorhaben sowohl hinsichtlich des Möbelkernsortiments als auch hinsichtlich der zum Teil zentrenrelevanten Randsortimente den Anforderungen des Beeinträchtigungsverbots gerecht. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass der Plansatz 3.3.7.2 nicht hinreichend bestimmt sei und deshalb kein verbindliches Ziel der Raumordnung darstelle. Das Vorhaben verstoße deshalb auch nicht gegen die Plansätze 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans. Unabhängig von der Frage der Zulässigkeit einer Soll-Formulierung als verbindliches Ziel der Raumordnung sei bezüglich Plansatz 2.5.3 (5) des Regionalplans der Ausnahmefall nach Satz 2 des Plansatzes erfüllt, da keine geeigneten Flächen in den Vorranggebieten (integrierten Lagen) vorhanden seien. Ergänzungsstandorten als sog. Vorbehaltsgebieten i.S. von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG komme keine materielle Exklusivität zu. Der regionalplanerischen Regelung könne keine Zielqualität beigemessen werden. Eine restriktivere Auslegung des Plansatzes 2.5.3 (5) des Regionalplans wäre mit Art. 28 Abs. 2 nicht vereinbar, da regionalplanerische Vorgaben für die innergemeindliche Standortwahl - jedenfalls als zwingendes Ziel der Raumordnung - nicht erforderlich wären und einen unangemessen und damit unverhältnismäßigen Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit darstellten. Darüber hinaus wäre ein so verstandenes Integrationsgebot mit Art. 12 GG nicht vereinbar. Schließlich sei insoweit darauf hinzuweisen, dass der Regionalplan eine planerische Lücke aufweise. Denn der ursprünglich vorgesehene Satz 4 des Plansatzes sei vom Wirtschaftsministerium in seiner Genehmigung vom 18.05.2006 explizit ausgenommen worden. Wenn in einem derartig komplexen Interessengeflecht durch Ausnahmen von der Verbindlichkeitserklärung Teile einer schlüssigen Planungskonzeption ersatzlos gestrichen würden, so leide der verbleibende - hier der für verbindlich erklärte - Teil von Plansatz 2.5.3 (5) des Regionalplans an einer planerischen Lücke. Der Planungsträger habe den verbindlichen Plansatz daher nicht umfassend abschließend planerisch abgewogen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben verstoße auch nicht gegen das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot, das sowohl auf der Ebene der Landesplanung (Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002) als auch auf der Ebene der Regionalplanung (Plansatz 2.5.3 (3) Satz 1 des Regionalplans) normiert sei. Die Anhaltswerte des Einzelhandelserlasses (10 % und 20 %) hinsichtlich der zu erwartenden Umsatzverteilungsquoten würden unterschritten. Nach den Ergebnissen des Gutachtens der GMA hielten die prognostizierten Umsatz-Umverteilungseffekte sowohl für das Kern- als auch für das Nebensortiment die raumordnungsrechtlichen Vorgaben des Beeinträchtigungsverbots ein. Datengrundlage, Berechnungsmethode und Ergebnisse des Gutachtens unterlägen keinen Zweifeln. Die Flächenproduktivität des geplanten Einrichtungshauses sei nicht zu niedrig angesetzt worden. Selbst wenn das raumordnerische Kongruenz- oder Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung zu begreifen sein sollten, mit dem das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht vereinbar sei, so hätte die Klägerin jedenfalls ein Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung. Das ...-Ansiedlungsvorhaben berühre keine Grundzüge der Planung, eine Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten wäre vertretbar. Das Zentrale-Orte-Prinzip sei nicht in all seinen Ausprägungen ein unüberwindlicher Grundzug der Planung. Zielabweichungen vom Kongruenzgebot des LEP 2002 seien grundsätzlich zulässig. Wie dargestellt, sei das Beeinträchtigungsverbot durch das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht verletzt. Das Vorhaben sei raumordnerisch verträglich. Schädliche Auswirkungen auf benachbarte zentrale Orte werde dieses nicht haben. Die zentralörtliche Gliederung in Ober-, Mittel- und Unterzentren - d.h. die grundlegende Planungskonzeption der Landes- und Regionalplanung - werde durch das Vorhaben nicht in Frage gestellt.
29 
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
30 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen sind zwar nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig, da sie insbesondere fristgemäß eingelegt wurden und die zu ihrer Begründung eingegangenen Schriftsätze ferner den Formerfordernissen des § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO genügen. Die Berufungen sind jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage bleibt ohne Erfolg (A.). Die Verpflichtungsklage mit den in Ziffer 3 und 4 hilfsweise gestellten Klaganträgen ist gleichfalls unbegründet (B.). Denn der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist rechtmäßig; er verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung noch einen Anspruch auf Neubescheidung ihres dahingehenden Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 VwGO). Deshalb konnten auch die Berufungsanträge der Beigeladenen keinen Erfolg haben.
A.
31 
Gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage bestehen, wie das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Erwägungen, auf die der Senat verweist, entschieden hat, keine durchgreifenden Bedenken. Die mit dem Hauptantrag Ziffer 2 verfolgte Feststellungsklage ist aber unbegründet.
32 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (LEP 2002), der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, nicht vereinbar. Es widerspricht den in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Zielen der Raumordnung. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen fügt sich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.
33 
Die in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthaltenen Planaussagen haben Zielqualität (I.) und stehen als Gesamtregelung dem Ansiedelungsvorhaben der Beigeladenen entgegen (II.). Diese Ziele der Raumordnung verstoßen weder gegen die verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit der Klägerin (III.) noch gegen die Freiheit der Berufsausübung der Beigeladenen (IV.), sie sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht (Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit) vereinbar (V.)
I.
34 
Die Festlegungen in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 stellen Ziele der Raumordnung dar.
35 
Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG (in der bis zum Inkrafttreten des ROG vom 22. Dezember 2008 - BGBl I S. 2986 - geltenden Fassung [ROG 2008]; im Folgenden: ROG 2006) sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. auch § 4 Abs. 1, § 7 Abs. 1 Satz 1 LplG). Grundsätze der Raumordnung werden in § 3 Nr. 3 ROG 2006 demgegenüber als allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums in oder aufgrund von § 2 ROG 2006 als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen gekennzeichnet. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Ziele der Raumordnung sind nach § 4 Abs. 1 ROG 2006 (§ 4 Abs. 1 LplG) von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu "beachten"; Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten die Ziele zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226). Dagegen erschöpft sich die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung darin, dass sie als Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen dienen.
36 
Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung (§ 3 Nr. 2 ROG 2006) ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Dies ist nicht gleichbedeutend mit einem Höchstmaß an Stringenz. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, dabei bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern. Von einer Zielfestlegung kann freilich dann keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt. Erhält der Adressat der Regelung die Möglichkeit, sich durch eine eigene Abwägungsentscheidung ohne landesplanungsbehördliche Beteiligung über die landesplanerische Abwägung hinwegzusetzen, so widerspricht dies der Konzeption des Raumordnungsgesetzes, das Zielabweichungen zwar zulässt, die Entscheidung hierüber aber unter den in § 11 ROG 2006 (nunmehr § 6 Abs. 2 ROG 2008) genannten Voraussetzungen den Landesplanungsbehörden zuweist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 2006 oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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1. Gemessen an diesen Vorgaben kommt zunächst den Festlegungen im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002 Zielqualität zu. Danach sollen sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen (Plansatz 3.3.7. (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002). Nach Plansatz 3.3.7. (Z) Satz 1, 2. Halbsatz LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte im Sinne des Satzes 1, 1. Halbsatz in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 2 LEP 2002). Die Planaussagen sind ausdrücklich durch das Kennzeichen „Z“ als „Ziele“ gekennzeichnet (§ 7 Abs. 1 Satz 3 ROG 2006; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG). Allerdings sind die Planaussagen in den streitigen Plansätzen nicht allein deshalb zwangsläufig als Zielfestlegung zu qualifizieren. Die Angaben sind lediglich als Indiz dafür zu werten, dass der Plangeber davon ausgegangen ist, eine Zielfestlegung getroffen zu haben. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines Grundsatzes hat, hängt jedoch nicht von der Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die in § 3 Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anderslautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage, die lediglich die Merkmale eines Grundsatzes aufweist, nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.04.2003 - 4 BN 25.03 -, SächsVBl 2003, 192; Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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Der Festlegung im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002 kommt jedoch auch ihrem materiellen Gehalt nach Zielqualität zu. Dem damit verbundenen Verbindlichkeitsanspruch steht nicht entgegen, dass die Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 entsprechend ihrem Wortlaut als "Soll"-Vorschrift ausgestaltet ist. Ist eine Rechtsnorm - wie im vorliegenden Fall (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226) als „Soll“-Vorschrift erlassen, ist der Normadressat - im Sinne von rechtlich zwingend - verpflichtet, grundsätzlich so zu verfahren, wie es in der Norm bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das "Soll" ein "Muss" (BVerwG, Urteil vom 14.01.1982 - 5 C 70.80 -, BVerwGE 64, 318; Urteil vom 17.03.1992 - 1 C 31.89 -, BVerwGE 90, 88 = NVwZ 1993, 675; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.11.2001 - 3 S 605/01 -, VBlBW 2002, 200 m.w.N. [zur Zielaussage einer „Soll“-Vorschrift]). Der Plangeber hat es allerdings bei der Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 nicht bei diesem Regelungsmechanismus belassen. Der als einheitliche Festlegung zu wertende Plansatz 3.3.7 Satz 1 und 2 LEP 2002 enthält zunächst die (Soll-)Bestimmung, nach der sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen. Dieses Soll-Ziel wird in Satz 2, 2.Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 LEP 2002 konkretisiert. Danach dürfen die aufgeführten Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Diese Regelung ist Ausdruck des als verbindliches raumordnerisches Ziel anerkannten Zentrale-Orte-Prinzips oder des Konzentrationsgrundsatzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; VGH Bad.-Württ, Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Urteil vom 08.12.2005 - 3 S 2693/04 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13 (2006); Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 -, BRS 69 Nr. 115 (2005); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005). Diese Planaussage enthält keine vom 1. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7. Satz 1 LEP 2002 unabhängige Regelung, sondern steht in untrennbarem Zusammenhang mit diesem. Hierauf weist bereits ihre Stellung im gleichen Satz wie auch die - bloße - Trennung durch ein Semikolon und darüber hinaus der Sinn und Zweck der im gesamten Plansatz getroffenen Planaussagen hin. Von dieser Regel-Bestimmung wird im Plansatz 3.3.7. Satz 2 LEP 2002 eine Ausnahme normiert. Danach kommen abweichend auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind. Der Plangeber ordnet daher seiner Regelbestimmung, dass Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, weil sich diese in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen, mit Letztverbindlichkeit eine konkrete - inhaltlich bestimmte, jedenfalls aber bestimmbare - Ausnahme (von der Regel) zu. Diese Regel-Ausnahme-Struktur entspricht hinsichtlich der Anforderungen an die Normbestimmtheit unzweifelhaft den Vorgaben in der insoweit maßgeblichen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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Neben der Regel-Ausnahme-Bestimmung in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 hat der Plangeber ferner entsprechend der als Soll-Vorschrift ausgestalteten Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 die Zulassung einer Abweichung von seinem unbedingten Planziel, dass sich Einzelhandelsgroßprojekte in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen, insoweit in seinen Willen aufgenommen, als auf der Ebene der Landesplanung planerisch nicht vorhersehbare atypische Umstände vorliegen. Dadurch, dass der Plangeber sein Planziel bewusst in eine Soll-Vorschrift gekleidet hat, hat er als Normgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, auf den oben dargestellten einer Soll-Norm innewohnenden Regelungsmechanismus zurückzugreifen. Der Senat vermag keinen wesensmäßigen Unterschied zwischen einer als „Soll-Vorschrift“ ausgestalteten allgemeinen Rechtsnorm des öffentlichen Rechts und einer planungsrechtlichen Norm erkennen. Des Weiteren ist eine - auch raumordnerische - Norm, die eine Soll-Struktur aufweist, nicht mit einem Normgefüge in einer Regel-Ausnahme-Struktur vergleichbar (insoweit a. A. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 06.06.2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577; Bay. VGH, Urteil vom 19.04.2004 - 15 B 99.2605 -, BauR 2005, 63). Im letzteren Fall legt der Normgeber seine Planziele lediglich in der Regel fest und ist daher gehalten, die Ausnahmetatbestände - bestimmbar - zu normieren (so zu Recht BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226). Demgegenüber führt eine Soll-Norm im hier maßgeblichen raumordnerischen Regelungszusammenhang zu einer strikten Zielfestlegung, die eine Abweichung ausschließlich in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen zulässt. Atypische Umstände entziehen sich ihrer Natur nach grundsätzlich der Vorhersehbarkeit und damit einer vorherigen normativen Festlegung. Es steht allein in der Entscheidung des Landesplangebers, mit welcher Stringenz er seine übergeordneten Planziele in einem Raumordnungsplan für die nachfolgende Planungsebene verfolgt. Daher ist es ihm insbesondere mit Blick darauf, dass Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet - bei gleichzeitiger Beachtung seiner Ziele - zu entwickeln sind (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG 2006 [2008 identisch]; § 11 Abs. 2 LplG), unbenommen zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm festgelegte Ziele Beachtung beanspruchen. Im Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 hat der Plangeber die von ihm verfolgte Zielverwirklichung durch Kombination verschiedener gesetzestechnischer Rechtsfolgenregelungen gestuft normiert. Zunächst wird im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 das Zentrale-Orte-Prinzip bzw. der Konzentrationsgrundsatz als unbedingtes Ziel festgelegt. Im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 wird für dieses Ziel sodann ein ausdrücklicher Regel-Ausnahme-Tatbestand normiert. Schließlich - auf einer dritten Stufe - schafft der Plangeber durch die Zielfestlegung als Soll-Norm für Fallgestaltungen, die planerisch nicht vorhersehbar sind und für die die Steuerungswirkung der strikten Zielaussage - auch und gerade - mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unangemessen sein kann, die Möglichkeit einer Zielabweichung für die nachgeordnete Planungsebene ohne Gefährdung der Zielfestlegung für den plantypischen Fall (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248, 253).
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2. Nach Maßgabe der unter 1. dargestellten Erwägungen hat auch der Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002 Zielcharakter.
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Nach dieser Planaussage soll die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet (Kongruenzgebot). Nach Satz 2 des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) dürfen die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot). Wie das Konzentrationsgebot hat der Plangeber auch das Kongruenzgebot als verbindliches Planungsziel in der Form einer Soll-Norm festgelegt. Anders als im Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 - dort im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 - hat er auf eine weitere Konkretisierung dieses Ziels durch eine Regel-Ausnahme-Vorschrift verzichtet. Damit kommt diesem Planziel uneingeschränkte Verbindlichkeit insoweit zu, als keine für den Plangeber unvorhersehbare atypischen Umstände vorliegen. Entsprechend der bewussten Ausgestaltung als Soll-Ziel will der Plangeber ausschließlich bei einer atypischen Fallgestaltung eine Zielabweichung zulassen. Nach dem Regelungszusammenhang des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) LEP 2002 hat der Plangeber allerdings die Voraussetzungen für die Annahme einer Atypik nicht gänzlich offengelassen, sondern diesen Rahmen eingegrenzt und insoweit das Soll-Ziel näher festgelegt. Das Verwaltungsgericht weist hierbei zu Recht darauf hin, dass der Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 nicht isoliert betrachtet werden darf. Vielmehr steht er mit dem Plansatz 3.3.7 und dem Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002 in einem untrennbar miteinander verzahnten von raumordnerischen Grundsätzen getragenen Regelungszusammenhang, wie dies bereits im formalen Gliederungsaufbau zu Ausdruck kommt. Die als „Soll“-Vorschrift ausgestaltete Festlegung im Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthält die Aussage, dass typischerweise der zentralörtliche Verflechtungsbereich nicht überschritten werden darf. Mit diesem Inhalt ist die Planaussage zwingend. Die atypischen Umstände werden vom Plangeber insoweit - negativ - selbst eingegrenzt, als das im Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002 strikt festgelegte Kernziel, dass die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürfen, jedenfalls nicht angetastet werden darf. Hierin zeigt sich auch der innere Zusammenhang des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002. Denn der Schutzbereich des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs wirkt in zwei Richtungen, einmal nach „innen“, als er die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung sichern will, und zum anderen nach „außen“, als er die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte gewährleisten will. Zwar spricht auch der Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 ein Beeinträchtigungsverbot aus. Er ist aber, wie sich auch formal aus dem einen eigenen Absatz bildenden Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 ergibt, Teil des dort geregelten Integrationsgebots. Der Plangeber geht im Plansatz 3.3.7.1 (Z) LEP 2002 normtechnisch den umgekehrten Weg, in dem er festlegt, welche Umständen eine Atypik keinesfalls rechtfertigen. Damit hat die Prüfung, ob atypische Umstände eine Abweichung von dem Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002 normierten Planziel zulassen können, nach dem dargestellten Regelungszusammenhang zwei Voraussetzungen. Zum einen muss die Verkaufsfläche eines Einzelhandelsgroßprojekts so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich (zwar) wesentlich überschreitet. Zum anderen darf (gleichzeitig) die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte (aber) nicht wesentlich beeinträchtigt werden, das Vorhaben daher insoweit nicht gegen das „städtebauliche Integrationsgebot“ (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220 ) verstoßen. Erst bei Vorliegen dieser beiden Voraussetzungen können weitere besondere raumordnungsbezogene Umstände überhaupt erst eine Atypik begründen und den nachgeordneten Planungsträger von der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 ROG entbinden. Damit hat der Plangeber hinreichend bestimmt, unter welchen Voraussetzungen von der Zielaussage, dass die Verkaufsfläche des Einzelhandelsgroßprojekts so zu bemessen ist, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, eine Abweichung zulassen will. Des Weiteren enthält die Begründung des LEP 2002 (Seite B36) zu den Plansätzen unter 3.3.7, die keine weitere Untergliederung nach einzelnen Planuntersätzen vornimmt und somit auch den Gesamtzusammenhang aller Regelungen dokumentiert, Leitlinien, die für die Feststellung und die Bestimmbarkeit einer Atypik für den nachgeordneten Planungsträger herangezogen werden können. Dort wird insbesondere auf den Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 und auf die nachteiligen Wirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten bei einer falschen sowie auf die Notwendigkeit und die Kriterien einer raumverträglichen Standortwahl verwiesen. Auch abstrakte Kriterien genügen zur Bestimmung oder Bestimmbarkeit, d. h. zur Identifizierung einer landesplanerisch gebilligten Atypik (BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161). Nach diesen Maßgaben ist mit der räumlichen Zuordnung von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 in das zentralörtliche Gliederungssystem verbunden mit der weiteren Zielaussage im Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 - insoweit ergänzt durch Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002 -, wonach die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein muss, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, das in diesen Plansätzen zum Ausdruck kommende Gesamtziel der Zentrenverträglichkeit hinreichend bestimmt, um den landesplanerischen Vorbehalt atypischer Fallgestaltungen auszufüllen und der planenden Gemeinde die Identifizierung einer raumordnerischen Atypik zu ermöglichen.
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3. Dem Zielcharakter der Planfestlegungen in den im Gesamtzusammenhang zu sehenden Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 in ihrer Ausgestaltung als Soll-Vorschriften mit der in der Normstruktur angelegten Abweichungsmöglichkeit bei Vorliegen atypischer Umstände steht das Gebot der abschließenden Abwägung im Sinne von § 3 Nr. 2 und § 7 Abs. 7 ROG 2006 (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und § 7 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz ROG 2008) nicht entgegen.Die Planaussagen in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 mit Zielcharakter werden dadurch nicht zu einem vom nachgeordneten Planungsträger in der Abwägung - lediglich - im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG und § 4 Abs. 2 LplG zu berücksichtigenden Grundsatz relativiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin und Beigeladenen wird die abschließende Abwägung des Plangebers mit dem vom Gesetzgeber nicht verwendeten Begriff der „raumordnerischen Letztentscheidung“ nur näherungsweise umschrieben. Beide Begriffe sind ihrem Inhalt nach nicht gleichzusetzen. Das Erfordernis abschließender Abwägung bedeutet nicht, wie der zuweilen als Synonym verwendete Begriff der „raumordnerischen Letztentscheidung“ vermuten ließe, dass die Raumordnungsbehörde in raumplanerischer Hinsicht im Sinne einer Endgültigkeit jede planerische Entscheidung erschöpfend vorwegnehmen muss und damit dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen darf. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; Runkel, in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder; § 3 ROG Rn. 76 ff). Er ist - nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - berechtigt, mit seinen Planzielen den nachgeordneten Gestaltungsrahmen zu definieren. Nur dieses Verständnis wird dem gesetzgeberischen Gebot gerecht, dass - nachgeordnete - Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 ROG 2006 zu entwickeln (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG 2006 [2008 identisch]; zum Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11.02.2004 - 4 BN 1.04 -, BauR 2004, 1264, und vom 07.03.2007 - 4 BN 1.07 -, NVwZ 2007, 473; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.12.2009 - 3 S 1528/07 -) bzw. die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG 2006 und des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren sind (§ 3 Abs. 1, § 11 Abs. 2 LplG). Darüber hinaus liegt es in der Natur einer übergeordneten, überörtlichen und zusammenfassenden Planung, dass sie nur - mehr oder weniger Spielraum lassende - Rahmenbedingungen setzt. Auch Aussagen mit einem geringen Konkretisierungsgrad oder einer geringen inhaltlichen Dichte können Ziele der Raumordnung sein (BVerwG, Urteil vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 330). Aus diesem Grund ist der Plangeber auch berechtigt, den nachgeordneten Planungsträgern einen gewissen planerisch ausfüllungsfähigen Gestaltungsrahmen vorzugeben. Die Abwägung muss aber - andererseits - zu einem bestimmten Entscheidungsgehalt führen, der bei der weiteren Zielkonkretisierung nicht erneut zur Disposition steht. Die so festgelegten Ziele bleiben zwar einer sich darüber hinwegsetzenden Abwägung durch den nachgeordneten Planungsträger entzogen, nicht aber - je nach Schärfe der Zielaussagen - einer Konkretisierung und Ausgestaltung (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226). Die Reichweite der planerischen Disposition liegt in der Entscheidungskompetenz der für die Festlegung von Zielen der Raumordnung zuständigen Raumordnungsbehörde. Die abschließende Abwägung des jeweiligen Trägers der Raumordnung besteht bei Zielfestlegungen im Rahmen einer „Soll“-Vorschrift darin, dass der in der Festlegung zum Ausdruck kommende raumordnerische Wille grundsätzlich uneingeschränkt von dem nachgeordneten Planungsträger umzusetzen ist. Soweit keine Atypik vorliegt, bleibt die planerische Vorstellung der nachfolgenden Abwägung durch plangebundene Dritte entzogen. Ist eine solche hingegen zu bejahen, hat der Plangeber mit der Ausgestaltung seines Ziels als „Soll“-Ziel eine Abweichung im Rahmen seiner abschließenden Abwägung in seinen planerischen Willen aufgenommen.
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Davon ist vorliegend auszugehen. Der Plangeber hat in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 die Kernziele seiner raumordnerischen Vorstellung klar formuliert und ausreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass diese nicht im Rahmen einer Abwägung durch einen nachgeordneten Planungsträger zur planerischen Disposition stehen. Er hat gleichzeitig durch positive und negative Abgrenzungskriterien den Zielrahmen festgelegt, innerhalb dessen atypische Umstände eine Abweichung von den planerischen Kernzielen anzeigen können, um - gegebenenfalls - auch außerhalb eines förmlichen Zielabweichungsverfahrens nach § 24 LplG (i.V.m. § 11 ROG 2006) der Vielgestaltigkeit der raumordnerischen Situationen und einem etwaigen Wandel der Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen sowie eine zukunftsorientierte Entwicklungsoffenheit des Prozesses der Raumstrukturen durch den LEP 2002 zu sichern.
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Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 30.09.2009 (- 10 A 1676/08 -, juris) geht insoweit fehl. Der Sachverhalt, der jener Entscheidung zugrunde liegt, ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Dort hatte der Landesgesetzgeber auf der Ebene des Landesentwicklungsprogramms ersichtlich keine abschließende Entscheidung getroffen. Er hatte zwar (im maßgeblichen § 24a Abs. 1 Satz 1 LEPro) die Kernaussage getroffen, großflächigen Einzelhandel auf zentrale Versorgungsbereiche zu verweisen, die Festlegung von zentralen Versorgungsbereichen indessen den Gemeinden überlassen. Die abschließende Entscheidung über Lage, Größe und Funktion von zentralen Versorgungsbereichen und damit auch die Frage, wo Kerngebiete und Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel festgesetzt werden dürfen, wird daher auf der kommunalen Planungsebene getroffen. Die Gemeinde ist insoweit - anders als im vorliegenden Fall - nicht an vorgelagerte raum- ordnerische Zielfestlegungen gebunden.
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4. Mit der Befugnis zur Feststellung der Atypik wird dem nachgeordneten Planungsträger insoweit nicht die abschließende Abwägung im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz LEP 2002 übertragen. Denn die Beurteilung, ob eine raumbedeutsame Maßnahme mit dem Kernziel des übergeordneten Plans übereinstimmt oder ob atypische Umstände im konkreten Einzelfall vorliegen, ist - wie im Übrigen auch die Frage, ob ein gesetzlich normierter Ausnahmetatbestand im Fall einer „Regel-Ausnahme-Normstruktur gegeben ist - kein Akt planender Gestaltung durch Abwägung privater und öffentlicher Belange, die zum Ausgleich gebracht oder erforderlichenfalls überwunden werden (vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 27), sondern eine Rechtsentscheidung (Hendler, UPR 2003, 256; Spannowsky, UPR 2003, 248; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161; 201). Insoweit weist das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass die zuständige Raumordnungsbehörde mit den Mitteln der Rechts- und Fachaufsicht gegen einen Planungsträger vorgehen kann, der seiner Planung fehlerhaft einen atypischen Sachverhalt zugrunde legt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161; 201).
46 
5. Das vom Bundesgesetzgeber in § 11 ROG 2006 (§ 6 ROG 2008) rahmenrechtlich vorgesehene und in § 24 LplG umgesetzte Zielabweichungsverfahren schließt entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen die Festlegung von Zielen der Raumordnung in planungsrechtlichen „Soll“-Normen nicht aus. Der Einwand, das Zielabweichungsverfahren erweise sich bei Anerkennung von planungsrechtlichen „Soll“-Normen als überflüssig, greift zu kurz. Denn bei Fallgestaltungen, die keine Atypik aufweisen und bei denen deshalb die Zielfestlegung strikte Beachtung fordert, behält das Zielabweichungsverfahren auch bei planungsrechtlichen „Soll“-Normen nach wie vor - gerade auch im Hinblick auf die gemeindliche Planungshoheit und auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - seine Bedeutung (Spannowsky, UPR 2003, 248, [253, 255]; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 201, 203). Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seiner Entscheidung, in der es grundsätzlich die Zielqualität auch von Plansätzen bejahte, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, keinen Anlass, dies im Hinblick auf die Möglichkeit eines Zielabweichungsverfahrens in Frage zu stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
II.
47 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspricht dem Kongruenzgebot, wie es in den als Gesamtregelung zu beurteilenden Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 als raumordnerisches Ziel festgelegt ist.
48 
Das Kongruenzgebot genügt zunächst mit Blick auf die Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffes „wesentlich“ den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG an die Bestimmtheit oder jedenfalls Bestimmbarkeit von verbindlichen Zielen der Raumordnung. Der Umstand, dass einzelne Begriffe dieser Plansätze der Auslegung bzw. Konkretisierung bedürfen, steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen (Spannowsky, a.a.O., S. 250, s. auch BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308, Rn. 13 zur Auslegung des § 34 Abs. 3 BauGB). Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seiner Entscheidung vom 17.09.2003 (- 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220) hinsichtlich der Verwendung des Begriffs der „Wesentlichkeit“ in dem dortigen streitgegenständlichen Plansatz keinen Anlass, dessen Zielqualität wegen mangelnder Bestimmtheit in Frage zu stellen. Maßgeblich ist auf die Sicht des Planadressaten (des kommunalen Planungsträgers) abzustellen. Deshalb reicht - wie das Verwaltungsgericht Karlsruhe zu Recht ausführt - eine Bestimmbarkeit des Zieles aus, von der ausgegangen werden kann, wenn die Festlegung selbst oder im Zusammenhang mit anderen Festlegungen, naturräumlichen Gegebenheiten, anerkannten Standards etc. so konkretisiert werden kann, dass sie einen bestimmten räumlichen und sachlichen Inhalt hat, den der Zieladressat beachten soll. Haben sich zur Zentrenverträglichkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bereits Erfahrungen gebildet, die zu Schwellen- bzw. Grenzwerten verdichtet worden sind, kann auch auf derartige Untersuchungen Bezug genommen werden (Erbguth, NVwZ 2000, 969). Im Hinblick darauf hat auch der Senat keine Bedenken, zur Konkretisierung des Kongruenzgebots auf die Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001 zurückzugreifen (ebenso VGH Bad.-Württ., Urteil vom 08.12.2005 - 3 S 2693/04 - UA. S. 16; Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Kopf, IBR 2005, 175). Dies ist vorliegend schon deshalb gerechtfertigt, weil der LEP 2002 in seiner Begründung zu 3.3.7 ausdrücklich auf diesen Erlass verweist. Danach liegt eine Verletzung des Kongruenzgebots vor, wenn der betriebswirtschaftlich angestrebte Einzugsbereich des Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde wesentlich überschreitet. Eine wesentliche Überschreitung ist in der Regel gegeben, wenn mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des Verflechtungsbereichs erzielt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Kopf, IBR 2005, 175).
49 
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Das Verwaltungsgericht führt zutreffend aus, dass nach dem Gutachten der GMA vom Mai 2007 sich der Marktanteil durch Kunden aus dem Mittelbereich Rastatt (= Verflechtungsbereich; siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im GMA-Gutachten Zone I a und I b) bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses nur auf ca. 10 bis 11 % beläuft (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1, S. 59); dies bedeutet rund 90 % der zu erwartenden Umsätze des ...-Einrichtungshauses werden durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs Rastatt erwirtschaftet (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1.3, S. 65). Bezüglich des ergänzenden Küchenfachmarkts sowie des Bau- und Gartenmarkts errechnet das GMA-Gutachten einen Umsatzanteil von lediglich ca. 43 % aus dem Mittelbereich Rastatt (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.2.3, S. 70). Bei einer gemeinsamen Betrachtung des GMA-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich Rastatt, mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt IV, S. 75). Diese - zwischen den Beteiligten unstreitigen - Rechengrößen belegen einen erheblichen Verstoß gegen das Kongruenzgebot der Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) LEP 2002. Das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich danach ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.
III.
50 
Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstoßen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
51 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220).
52 
Diesen Maßgaben wird der LEP 2002 hinsichtlich der Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 gerecht. In seinen Begründungserwägungen (S. 19 ff. und S. 36 f.) legt der LEP 2002 ausführlich das überörtliche Interesse an einer landesplanerischen Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 dar. Hierbei sei das System des Zentrale-Orte-Prinzips als Grundgerüst der räumlichen Verflechtungen sowie als planerisches Konzept für eine nachhaltige Raumentwicklung unverzichtbar. Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten seien die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen. In der weiteren Begründung wird u.a. auf die Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Einzelhandelserlass - vom 21.02.2001 hingewiesen. Das Zentrale-Orte-Konzept als raumord-nerisches Grundmodell ergibt sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG 2006 [ebenso 2008] und § 7 Abs. 2 LplG. Die raumordnerische Bedeutung von - zumindest großflächigen - Einzelhandelsgroßbetrieben im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 gibt Anlass zu gemeindeübergreifender Steuerung durch koordinierende Planung auf landesplanerischer Ebene (vgl. insoweit insbesondere BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 [das Kongruenzgebot ist bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe nicht Teil der kommunalen Selbstverwaltung]). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtriz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
53 
Soweit die Klägerin und die Beigeladenen, unter Berufung auf die teilweise geäußerte Kritik an dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung und seiner Absicherung durch verbindliche Vorgaben für die Ansiedlung bestimmter Vorhaben (vgl. etwa Hoppe, NVwZ 2004, 282; Moench, NVwZ 1999, 337; siehe ferner die Nachweise bei Sparwasser, NVwZ 2006, 264 ff., Fn. 48 ff.), einwenden, ein Kongruenzgebot sei unverhältnismäßig, es reiche ein Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattungsgarantie für Zentrale Orte aus, folgt dem der Senat nicht. Die Aussagen der Raumordnung und Landesplanung zur Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe dienen nicht nur dem Schutz der innerstädtischen Verkaufslagen zur Absicherung einer wohnortnahen Versorgung der Bevölkerung, sondern auch den weiteren mit der zentralörtlichen Gliederung verfolgten Zwecken, die durch ein bloßes Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattung der Zentren mit Versorgungseinrichtungen nicht in gleicher Weise zu erreichen sind. Hierzu zählen die effektive Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Es geht insoweit zusammengefasst auch um die Vermeidung der Sozial- und Umweltlasten, die mit einer rein marktlich orientierten Zulassung von nicht integrierten Standorten „auf der grünen Wiese“ verbunden wären (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]).
54 
Das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot bzw. Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot ist vorliegend zudem auch deshalb mit der gemeindlichen Planungshoheit vereinbar und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil diese Ziele - entgegen der Auffassung der Beigeladenen und der Klägerin - gerade nicht für alle Fallgestaltungen - unterschiedslos - eine strikte Beachtung beanspruchen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Aufgrund ihrer Ausgestaltung als planungsrechtliche „Soll“-Normen gestatten diese Ziele - wie oben gezeigt - eine vom Plangeber gewollte Lösung bei Vorliegen atypischer Umstände und eröffnen damit - wenn auch in begrenztem Umfang - einen Gestaltungsrahmen, den die Gemeinde ausschöpfen kann (vgl. demgegenüber für den Fall einer - ausnahmslosen - strikten Verbindlichkeit eines Planziels Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26.08.2009 - VerfGH 18/08 -, DVBl 2009, 1305). Damit wird der Plangeber auch dem Gegenstromprinzip als raumordnerisches Leitbild gerecht (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006, § 2 Abs. 2 LplG; zur Beachtlichkeit des Gegenstromprinzips vgl. auch § 3 Abs. 1 LplG; siehe hierzu ferner VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.12.2009 - 3 S 1528/07 -, juris). Darüber hinaus steht den Gemeinden grundsätzlich das Zielabweichungsverfahren zur Verfügung (vgl. insoweit auch vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932).
IV.
55 
Die Klägerin und die Beigeladene rügen zu Unrecht eine Verletzung des Art. 12 GG.
56 
Der Einwand, ein Kongruenzgebot verstoße gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG oder die Wettbewerbsfreiheit, weil hierdurch eine Marktzutrittssperre für bestimmte Orte errichtet werde, greift nicht durch. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mögen zwar - zumindest reflexartig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440) - Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit - hier freie Standortwahl durch einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb - darstellen. Die grundrechtseinschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 beruhen jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen, gerechtfertigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
57 
Dies ergibt sich aus den nachfolgenden Erwägungen: Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 beschränken als Teil der Einzelhandelsgroßprojekte betreffenden Gesamtregelung im Landesentwicklungsplan 2002 die Berufsausübungsfreiheit insoweit, als in ihnen die räumlichen und faktischen Voraussetzungen für die Bestimmung möglicher Standorte für derartige Vorhaben normativ festgelegt werden. Allerdings entfalten die Plansätze keine unmittelbare bindende Wirkung für wirtschaftliche Aktivitäten Privater, insbesondere des großflächigen Einzelhandels. Indessen haben die Plansätze, die großflächigen Einzelhandel nur in Zentralen Orten zulassen und die ihrerseits entsprechend ihrer jeweiligen Größe auch den zentralörtlichen Verflechtungsbereich bestimmen, insoweit mittelbare Wirkung für eine wirtschaftliche Tätigkeit Privater, als deren Ansiedlungsstandort in aller Regel ohne gemeindliche Bauleitplanung, die an die Grundsätze und Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 ROG bzw. § 1 Abs. 4 und 6 BauGB gebunden ist, baurechtlich nicht genehmigungsfähig ist. Damit können derartige Planungsvorschriften die Niederlassung von Unternehmen, die Einzelhandelsgroßprojekte betreiben wollen, in ihrer Standortwahl im Einzelfall - wie vorliegend - unterbinden. Dies ist jedoch durch die Aufgaben und Ziele der Raumordnung gerechtfertigt.
58 
Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die Zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zentralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14/01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).
V.
59 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 sind als Rechtsnormen, die verbindliche Ziele der Raumordnung festlegen, schließlich auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit.
60 
Nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in der hier maßgeblichen, am 01.12.2009 in Kraft getretenen Fassung vom 09.05.2008 (ABl. vom 09.05.2008, Nr. C 115, 1 ff.) sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Vorbehaltlich des Kapitels über den Kapitalverkehr umfasst die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeit sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften i.S.d. Art. 54 Abs. 2, nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen. Art. 49 AEUV steht jeder nationalen Maßnahme entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Gemeinschaftsangehörigen zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (st. Rspr. des EuGH, vgl. Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551, Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 ff.).
61 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 beschränken - wie unter IV. ausgeführt - als Bestandteil der Einzelhandelsgroßprojekte betreffenden Gesamtregelung im Landesentwicklungsplan 2002 die Niederlassungsfreiheit insoweit, als in ihnen die räumlichen und faktischen Voraussetzungen für die Bestimmung möglicher Standorte für derartige Vorhaben normativ festgelegt werden. Derartige Planungsvorschriften können die Niederlassung von Unternehmen, die Einzelhandelsgroßprojekte betreiben wollen, insoweit beeinträchtigen, als sie einem gewählten Standort im Einzelfall entgegenstehen können.
62 
Diese Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002, insbesondere durch dessen - hier streitgegenständliche - Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe raumordnungsrechtlich bestimmten zentralen Orten und deren Verflechtungsbereichen zugeordnet werden, ist jedoch gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordnerischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
63 
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Es unterliegt zunächst keinen Zweifeln, dass die die freie Wahl des Standorts für Einzelhandelsgroßprojekte - wie es das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen unstreitig darstellt - einschränkenden Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 nicht gegen das Diskriminierungsgebot (Art. 12 EGV) verstoßen. Denn diese Plansätze gelten für alle Einzelhandelsgroßprojekte gleichermaßen unabhängig von der mitgliedstaatlichen Herkunft der sie betreibenden Unternehmen.
64 
Die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland verfolgen allgemein das Anliegen, den Einzugsbereich von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7.Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 mit dem Verflechtungsbereich der Standortgemeinden in Übereinstimmung halten und derartige Einzelhandelsbetriebe in Gemeinden mit Zentralität zu konzentrieren (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 206). Diese gesetzlich begründete raumordnerische Leitvorstellung beruht auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie ist auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Die Europäische Union setzt das Recht zur Raumordnung in vielfältiger Weise voraus. Dies zeigt schon die Richtlinie 2001/42/EG vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (vgl. Spannowsky, UPR 2000, 201). Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine Ausführungen unter IV.
65 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 verstoßen auch nicht gegen das an den jeweiligen Mitgliedstaat gerichtete Verbot widersprüchlichen Verhaltens innerhalb des betroffenen Sachbereichs (Kohärenzgebot; EuGH, Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 – u. - C-172/07 -, NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 13.07.2004 - C-262/02 -, - zit. nach www.curia.europa.eu). Denn diese Plansätze sind Ausdruck der in § 2 ROG 2006 niedergelegten Grundsätze der Raumordnung und tragende Säulen des hierin verankerten Grundmodells des Zentrale-Orte-Prinzips. Mit den hier maßgeblichen Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 setzt der Landesplangeber die Raumordnungsvorstellungen des ROG 2006 konsequent und in sich widerspruchsfrei im Landesentwicklungsplan als übergeordnetem Raumordnungsplan um.
66 
Aufgrund all dessen sind die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, soweit sie Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte einschränkend regeln, mit der gemeinschaftsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV vereinbar. Sofern sich die Beigeladene auch auf die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV berufen will, gilt nichts anderes, ungeachtet der Frage, ob überhaupt eine grenzüberschreitende Dienstleistung vorliegt. Denn die Beigeladene hat jedenfalls nicht substantiiert dargelegt, sie wolle ihre Dienstleistungen nur vorübergehend in der Bundesrepublik erbringen (vgl. Art. 57 Abs. 3 AEUV; siehe hierzu auch Kluth, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 49, 50 Rn. 13 ff.). Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 v. 27.12.2006, S. 36–68) rechtfertigt insbesondere mit Blick auf deren § 14 Abs. 5, 2. Halbsatz, wonach das im 1. Halbsatz geregelte Verbot einer wirtschaftlichen Überprüfung im Einzelfall aufgrund bestimmter Kriterien nicht Planungserfordernisse betrifft, die keine wirtschaftlichen Ziele verfolgen, sondern zwingenden Gründen des Allgemeininteresses dienen, keine andere Beurteilung.
67 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen.
68 
Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Raumordnungsziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstößt, kann offenbleiben. Denn der Antrag der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass das Vorhaben keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, ist bereits wegen des hier festgestellten Verstoßes gegen das Konzentrationsgebot in Verbindung mit dem Kongruenzgebot des LEP 2002 unbegründet. Aufgrund dessen war der Anregung, zur Verkaufsflächenproduktivität des Ansiedlungsvorhabens Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens zu erheben, nicht nachzugehen.
B.
69 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG 2006 ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG). Die Verpflichtungsklage ist jedoch mit dem Hilfsantrag Ziffer 3 (I . ) wie auch mit dem hierzu fürsorglich gestellten Hilfsantrag Ziffer 4 (II.) unbegründet.
70 
Die Klägerin und die Beigeladene haben keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens.
71 
Nach § 24 LplG (i.V.m. § 11 ROG 2006) kann die höhere Raumordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Antragsbefugt sind die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 ROG, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben. Am Zielabweichungsverfahren sind die öffentlichen Stellen, die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG und sonstige Verbände und Vereinigungen und die Nachbarstaaten nach den Grundsätzen von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit zu beteiligen, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der Zulassung der Zielabweichung berührt sein können.
72 
Während das Raumordnungsverfahren nach § 15 ROG 2006 i.V.m. § 18 LplG der Prüfung dient, ob und unter welchen Voraussetzungen eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit den Erfordernissen der Raumordnung in Übereinstimmung steht (vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Rn. 38 zu K § 15), erfüllt das Zielabweichungsverfahren eine andere Funktion. In ihm wird rechtsverbindlich darüber entschieden, ob von einem Ziel der Raumordnung, das einem konkreten Vorhaben entgegensteht, unter den gesetzlich geregelten Voraussetzungen abgewichen und damit der Weg für die Verwirklichung des Vorhabens frei gemacht werden kann. Dabei kann sich die Zulassung von Abweichungen nur auf die in einem Raumordnungsplan enthaltenen verbindlichen Ziele beziehen (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -).
73 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen berührt Grundzüge der Planung im Sinne dieser Vorschrift. Da die eine Ermessensentscheidung erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG nicht vorliegen, war das Regierungspräsidium Karlsruhe als höhere Raumordnungsbehörde kraft zwingenden Rechts verpflichtet, den Zielabweichungsantrag abzulehnen. Bei dieser Sachlage blieb kein Raum für Ermessenserwägungen.
74 
Was die "Grundzüge der Planung" i.S.v. § 24 LplG sind, ist zwar gesetzlich nicht definiert. Nach dem Sinn und Zweck der Regelung ist darunter die Planungskonzeption zu verstehen, die die im Einzelnen aufgeführten Ziele trägt und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.07.2005 - 9 VR 43/04 -, UPR 2005, 390; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66 <72 f.> [zum Begriff der Grundzüge der Planung in § 125 Abs. 3 BauGB]).
75 
Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehört, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmen. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05-, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsischen OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 (S. B19/20). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 (S. B22). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab.
76 
Eine Zielabweichung, die eine - wenn auch einzelfallbezogene - Abkehr von Regelungen zum Inhalt hat, die in untrennbarem Zusammenhang mit dem für Einzelhandelsgroßprojekte maßgeblichen Zentrale-Orte-Konzept und zu seinem Komplementärelement der Verflechtungsbereiche stehen und nur aus diesem heraus eine nachvollziehbare und sinngebende Gesamtregelung auf landesplanerischer Ebene darstellen, insbesondere ihre grundsätzliche Legitimation aus dem Zentrale-Orte-Prinzip ableiten, berührt immer die Grundstruktur des jeweiligen Planes, zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4 und 6 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zählt (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, § 11 ROG Bund, Rn. 35). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot nicht nur geringfügig (vgl. Kirchberg, VBlBW 2006, 297), sondern - wie die Ausführungen unter A. II. verdeutlichen - gravierend beeinträchtigt. Mangels Vorliegen der in § 24 Satz 1 LplG aufgeführten Tatbestandsvoraussetzungen, war der höheren Raumordnungsbehörde bereits kein Ermessen eröffnet. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.
77 
Vor diesem Hintergrund bedurfte es - wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat - auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG zutreffend verneint hat. Ist die Zulassung einer Zielabweichung schon wegen Fehlens der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend abzulehnen, bedarf es aber keiner Beteiligung der in § 24 Satz 3 LplG genannten Stellen mehr. Das in dieser Vorschrift geregelte Beteiligungsverfahren erfüllt nur dann den vom Gesetzgeber gewollten Zweck, wenn für den Zulassungsantrag die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG zu bejahen sind und eine Ermessensentscheidung der höheren Raumordnungsbehörde über die Zulassung einer Zielabweichung daher dem Grunde nach in Betracht kommt. Im Übrigen wäre der Verfahrensverstoß gem. § 46 LVwVfG unbeachtlich, da er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.
78 
Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag ist daher ebenso wenig begründet wie der von der Klägerin ebenfalls hilfsweise geltend gemachte Antrag auf Neubescheidung.
79 
Vor diesem Hintergrund bedurfte es keiner abschließenden Entscheidung, ob die Verpflichtungsklage - im Sinne der Hilfsanträge - auf Verpflichtung zur Zulassung der Zielabweichung schon deshalb keinen Erfolg haben konnte, weil das Gericht das sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren nach § 24 Satz 3 LplG im gerichtlichen Verfahren nicht ersetzen kann.
80 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
81 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
82 
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen im Hinblick auf die Frage, ob Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 2006 (bzw. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2008) in raumordnungsrechtlichen Soll-Vorschriften ohne normative Aufführung der eine Zielabweichung rechtfertigenden atypischen Umstände festgelegt werden können.
83 
Beschluss vom 15. Dezember 2009
84 
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts auf jeweils 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung)
85 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
30 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen sind zwar nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig, da sie insbesondere fristgemäß eingelegt wurden und die zu ihrer Begründung eingegangenen Schriftsätze ferner den Formerfordernissen des § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO genügen. Die Berufungen sind jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage bleibt ohne Erfolg (A.). Die Verpflichtungsklage mit den in Ziffer 3 und 4 hilfsweise gestellten Klaganträgen ist gleichfalls unbegründet (B.). Denn der Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist rechtmäßig; er verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung noch einen Anspruch auf Neubescheidung ihres dahingehenden Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 VwGO). Deshalb konnten auch die Berufungsanträge der Beigeladenen keinen Erfolg haben.
A.
31 
Gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage bestehen, wie das Verwaltungsgericht mit zutreffenden Erwägungen, auf die der Senat verweist, entschieden hat, keine durchgreifenden Bedenken. Die mit dem Hauptantrag Ziffer 2 verfolgte Feststellungsklage ist aber unbegründet.
32 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (LEP 2002), der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, nicht vereinbar. Es widerspricht den in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Zielen der Raumordnung. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen fügt sich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.
33 
Die in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthaltenen Planaussagen haben Zielqualität (I.) und stehen als Gesamtregelung dem Ansiedelungsvorhaben der Beigeladenen entgegen (II.). Diese Ziele der Raumordnung verstoßen weder gegen die verfassungsrechtlich geschützte Planungshoheit der Klägerin (III.) noch gegen die Freiheit der Berufsausübung der Beigeladenen (IV.), sie sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht (Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit) vereinbar (V.)
I.
34 
Die Festlegungen in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 stellen Ziele der Raumordnung dar.
35 
Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG (in der bis zum Inkrafttreten des ROG vom 22. Dezember 2008 - BGBl I S. 2986 - geltenden Fassung [ROG 2008]; im Folgenden: ROG 2006) sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. auch § 4 Abs. 1, § 7 Abs. 1 Satz 1 LplG). Grundsätze der Raumordnung werden in § 3 Nr. 3 ROG 2006 demgegenüber als allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums in oder aufgrund von § 2 ROG 2006 als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen gekennzeichnet. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Ziele der Raumordnung sind nach § 4 Abs. 1 ROG 2006 (§ 4 Abs. 1 LplG) von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu "beachten"; Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten die Ziele zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20. November 2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226). Dagegen erschöpft sich die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung darin, dass sie als Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen dienen.
36 
Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung (§ 3 Nr. 2 ROG 2006) ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Dies ist nicht gleichbedeutend mit einem Höchstmaß an Stringenz. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, dabei bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern. Von einer Zielfestlegung kann freilich dann keine Rede mehr sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnimmt. Erhält der Adressat der Regelung die Möglichkeit, sich durch eine eigene Abwägungsentscheidung ohne landesplanungsbehördliche Beteiligung über die landesplanerische Abwägung hinwegzusetzen, so widerspricht dies der Konzeption des Raumordnungsgesetzes, das Zielabweichungen zwar zulässt, die Entscheidung hierüber aber unter den in § 11 ROG 2006 (nunmehr § 6 Abs. 2 ROG 2008) genannten Voraussetzungen den Landesplanungsbehörden zuweist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selber zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 2006 oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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1. Gemessen an diesen Vorgaben kommt zunächst den Festlegungen im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002 Zielqualität zu. Danach sollen sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen (Plansatz 3.3.7. (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002). Nach Plansatz 3.3.7. (Z) Satz 1, 2. Halbsatz LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte im Sinne des Satzes 1, 1. Halbsatz in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 2 LEP 2002). Die Planaussagen sind ausdrücklich durch das Kennzeichen „Z“ als „Ziele“ gekennzeichnet (§ 7 Abs. 1 Satz 3 ROG 2006; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG). Allerdings sind die Planaussagen in den streitigen Plansätzen nicht allein deshalb zwangsläufig als Zielfestlegung zu qualifizieren. Die Angaben sind lediglich als Indiz dafür zu werten, dass der Plangeber davon ausgegangen ist, eine Zielfestlegung getroffen zu haben. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines Grundsatzes hat, hängt jedoch nicht von der Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die in § 3 Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anderslautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage, die lediglich die Merkmale eines Grundsatzes aufweist, nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.04.2003 - 4 BN 25.03 -, SächsVBl 2003, 192; Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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Der Festlegung im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002 kommt jedoch auch ihrem materiellen Gehalt nach Zielqualität zu. Dem damit verbundenen Verbindlichkeitsanspruch steht nicht entgegen, dass die Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 entsprechend ihrem Wortlaut als "Soll"-Vorschrift ausgestaltet ist. Ist eine Rechtsnorm - wie im vorliegenden Fall (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226) als „Soll“-Vorschrift erlassen, ist der Normadressat - im Sinne von rechtlich zwingend - verpflichtet, grundsätzlich so zu verfahren, wie es in der Norm bestimmt ist. Liegen keine Umstände vor, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, so bedeutet das "Soll" ein "Muss" (BVerwG, Urteil vom 14.01.1982 - 5 C 70.80 -, BVerwGE 64, 318; Urteil vom 17.03.1992 - 1 C 31.89 -, BVerwGE 90, 88 = NVwZ 1993, 675; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.11.2001 - 3 S 605/01 -, VBlBW 2002, 200 m.w.N. [zur Zielaussage einer „Soll“-Vorschrift]). Der Plangeber hat es allerdings bei der Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 nicht bei diesem Regelungsmechanismus belassen. Der als einheitliche Festlegung zu wertende Plansatz 3.3.7 Satz 1 und 2 LEP 2002 enthält zunächst die (Soll-)Bestimmung, nach der sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen. Dieses Soll-Ziel wird in Satz 2, 2.Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 LEP 2002 konkretisiert. Danach dürfen die aufgeführten Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Diese Regelung ist Ausdruck des als verbindliches raumordnerisches Ziel anerkannten Zentrale-Orte-Prinzips oder des Konzentrationsgrundsatzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; VGH Bad.-Württ, Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Urteil vom 08.12.2005 - 3 S 2693/04 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13 (2006); Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 -, BRS 69 Nr. 115 (2005); OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005). Diese Planaussage enthält keine vom 1. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7. Satz 1 LEP 2002 unabhängige Regelung, sondern steht in untrennbarem Zusammenhang mit diesem. Hierauf weist bereits ihre Stellung im gleichen Satz wie auch die - bloße - Trennung durch ein Semikolon und darüber hinaus der Sinn und Zweck der im gesamten Plansatz getroffenen Planaussagen hin. Von dieser Regel-Bestimmung wird im Plansatz 3.3.7. Satz 2 LEP 2002 eine Ausnahme normiert. Danach kommen abweichend auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind. Der Plangeber ordnet daher seiner Regelbestimmung, dass Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden, weil sich diese in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen sollen, mit Letztverbindlichkeit eine konkrete - inhaltlich bestimmte, jedenfalls aber bestimmbare - Ausnahme (von der Regel) zu. Diese Regel-Ausnahme-Struktur entspricht hinsichtlich der Anforderungen an die Normbestimmtheit unzweifelhaft den Vorgaben in der insoweit maßgeblichen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
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Neben der Regel-Ausnahme-Bestimmung in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 hat der Plangeber ferner entsprechend der als Soll-Vorschrift ausgestalteten Planaussage im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 die Zulassung einer Abweichung von seinem unbedingten Planziel, dass sich Einzelhandelsgroßprojekte in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen, insoweit in seinen Willen aufgenommen, als auf der Ebene der Landesplanung planerisch nicht vorhersehbare atypische Umstände vorliegen. Dadurch, dass der Plangeber sein Planziel bewusst in eine Soll-Vorschrift gekleidet hat, hat er als Normgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, auf den oben dargestellten einer Soll-Norm innewohnenden Regelungsmechanismus zurückzugreifen. Der Senat vermag keinen wesensmäßigen Unterschied zwischen einer als „Soll-Vorschrift“ ausgestalteten allgemeinen Rechtsnorm des öffentlichen Rechts und einer planungsrechtlichen Norm erkennen. Des Weiteren ist eine - auch raumordnerische - Norm, die eine Soll-Struktur aufweist, nicht mit einem Normgefüge in einer Regel-Ausnahme-Struktur vergleichbar (insoweit a. A. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 06.06.2005 - 10 D 145/04.NE -, BauR 2005, 1577; Bay. VGH, Urteil vom 19.04.2004 - 15 B 99.2605 -, BauR 2005, 63). Im letzteren Fall legt der Normgeber seine Planziele lediglich in der Regel fest und ist daher gehalten, die Ausnahmetatbestände - bestimmbar - zu normieren (so zu Recht BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226). Demgegenüber führt eine Soll-Norm im hier maßgeblichen raumordnerischen Regelungszusammenhang zu einer strikten Zielfestlegung, die eine Abweichung ausschließlich in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen zulässt. Atypische Umstände entziehen sich ihrer Natur nach grundsätzlich der Vorhersehbarkeit und damit einer vorherigen normativen Festlegung. Es steht allein in der Entscheidung des Landesplangebers, mit welcher Stringenz er seine übergeordneten Planziele in einem Raumordnungsplan für die nachfolgende Planungsebene verfolgt. Daher ist es ihm insbesondere mit Blick darauf, dass Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet - bei gleichzeitiger Beachtung seiner Ziele - zu entwickeln sind (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG 2006 [2008 identisch]; § 11 Abs. 2 LplG), unbenommen zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm festgelegte Ziele Beachtung beanspruchen. Im Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 hat der Plangeber die von ihm verfolgte Zielverwirklichung durch Kombination verschiedener gesetzestechnischer Rechtsfolgenregelungen gestuft normiert. Zunächst wird im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 das Zentrale-Orte-Prinzip bzw. der Konzentrationsgrundsatz als unbedingtes Ziel festgelegt. Im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 wird für dieses Ziel sodann ein ausdrücklicher Regel-Ausnahme-Tatbestand normiert. Schließlich - auf einer dritten Stufe - schafft der Plangeber durch die Zielfestlegung als Soll-Norm für Fallgestaltungen, die planerisch nicht vorhersehbar sind und für die die Steuerungswirkung der strikten Zielaussage - auch und gerade - mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unangemessen sein kann, die Möglichkeit einer Zielabweichung für die nachgeordnete Planungsebene ohne Gefährdung der Zielfestlegung für den plantypischen Fall (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248, 253).
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2. Nach Maßgabe der unter 1. dargestellten Erwägungen hat auch der Plansatz 3.3.7.1 (Z) S. 1 LEP 2002 Zielcharakter.
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Nach dieser Planaussage soll die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet (Kongruenzgebot). Nach Satz 2 des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) dürfen die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot). Wie das Konzentrationsgebot hat der Plangeber auch das Kongruenzgebot als verbindliches Planungsziel in der Form einer Soll-Norm festgelegt. Anders als im Plansatz 3.3.7 (Z) LEP 2002 - dort im Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 2. Halbsatz und Satz 2 LEP 2002 - hat er auf eine weitere Konkretisierung dieses Ziels durch eine Regel-Ausnahme-Vorschrift verzichtet. Damit kommt diesem Planziel uneingeschränkte Verbindlichkeit insoweit zu, als keine für den Plangeber unvorhersehbare atypischen Umstände vorliegen. Entsprechend der bewussten Ausgestaltung als Soll-Ziel will der Plangeber ausschließlich bei einer atypischen Fallgestaltung eine Zielabweichung zulassen. Nach dem Regelungszusammenhang des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) LEP 2002 hat der Plangeber allerdings die Voraussetzungen für die Annahme einer Atypik nicht gänzlich offengelassen, sondern diesen Rahmen eingegrenzt und insoweit das Soll-Ziel näher festgelegt. Das Verwaltungsgericht weist hierbei zu Recht darauf hin, dass der Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 nicht isoliert betrachtet werden darf. Vielmehr steht er mit dem Plansatz 3.3.7 und dem Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002 in einem untrennbar miteinander verzahnten von raumordnerischen Grundsätzen getragenen Regelungszusammenhang, wie dies bereits im formalen Gliederungsaufbau zu Ausdruck kommt. Die als „Soll“-Vorschrift ausgestaltete Festlegung im Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthält die Aussage, dass typischerweise der zentralörtliche Verflechtungsbereich nicht überschritten werden darf. Mit diesem Inhalt ist die Planaussage zwingend. Die atypischen Umstände werden vom Plangeber insoweit - negativ - selbst eingegrenzt, als das im Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002 strikt festgelegte Kernziel, dass die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürfen, jedenfalls nicht angetastet werden darf. Hierin zeigt sich auch der innere Zusammenhang des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 und 2 LEP 2002. Denn der Schutzbereich des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs wirkt in zwei Richtungen, einmal nach „innen“, als er die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung sichern will, und zum anderen nach „außen“, als er die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte gewährleisten will. Zwar spricht auch der Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 ein Beeinträchtigungsverbot aus. Er ist aber, wie sich auch formal aus dem einen eigenen Absatz bildenden Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 ergibt, Teil des dort geregelten Integrationsgebots. Der Plangeber geht im Plansatz 3.3.7.1 (Z) LEP 2002 normtechnisch den umgekehrten Weg, in dem er festlegt, welche Umständen eine Atypik keinesfalls rechtfertigen. Damit hat die Prüfung, ob atypische Umstände eine Abweichung von dem Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002 normierten Planziel zulassen können, nach dem dargestellten Regelungszusammenhang zwei Voraussetzungen. Zum einen muss die Verkaufsfläche eines Einzelhandelsgroßprojekts so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich (zwar) wesentlich überschreitet. Zum anderen darf (gleichzeitig) die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte (aber) nicht wesentlich beeinträchtigt werden, das Vorhaben daher insoweit nicht gegen das „städtebauliche Integrationsgebot“ (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220 ) verstoßen. Erst bei Vorliegen dieser beiden Voraussetzungen können weitere besondere raumordnungsbezogene Umstände überhaupt erst eine Atypik begründen und den nachgeordneten Planungsträger von der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 ROG entbinden. Damit hat der Plangeber hinreichend bestimmt, unter welchen Voraussetzungen von der Zielaussage, dass die Verkaufsfläche des Einzelhandelsgroßprojekts so zu bemessen ist, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, eine Abweichung zulassen will. Des Weiteren enthält die Begründung des LEP 2002 (Seite B36) zu den Plansätzen unter 3.3.7, die keine weitere Untergliederung nach einzelnen Planuntersätzen vornimmt und somit auch den Gesamtzusammenhang aller Regelungen dokumentiert, Leitlinien, die für die Feststellung und die Bestimmbarkeit einer Atypik für den nachgeordneten Planungsträger herangezogen werden können. Dort wird insbesondere auf den Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 und auf die nachteiligen Wirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten bei einer falschen sowie auf die Notwendigkeit und die Kriterien einer raumverträglichen Standortwahl verwiesen. Auch abstrakte Kriterien genügen zur Bestimmung oder Bestimmbarkeit, d. h. zur Identifizierung einer landesplanerisch gebilligten Atypik (BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161). Nach diesen Maßgaben ist mit der räumlichen Zuordnung von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 in das zentralörtliche Gliederungssystem verbunden mit der weiteren Zielaussage im Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 - insoweit ergänzt durch Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002 -, wonach die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte so bemessen sein muss, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich überschreitet, das in diesen Plansätzen zum Ausdruck kommende Gesamtziel der Zentrenverträglichkeit hinreichend bestimmt, um den landesplanerischen Vorbehalt atypischer Fallgestaltungen auszufüllen und der planenden Gemeinde die Identifizierung einer raumordnerischen Atypik zu ermöglichen.
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3. Dem Zielcharakter der Planfestlegungen in den im Gesamtzusammenhang zu sehenden Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 in ihrer Ausgestaltung als Soll-Vorschriften mit der in der Normstruktur angelegten Abweichungsmöglichkeit bei Vorliegen atypischer Umstände steht das Gebot der abschließenden Abwägung im Sinne von § 3 Nr. 2 und § 7 Abs. 7 ROG 2006 (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und § 7 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz ROG 2008) nicht entgegen.Die Planaussagen in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 mit Zielcharakter werden dadurch nicht zu einem vom nachgeordneten Planungsträger in der Abwägung - lediglich - im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG und § 4 Abs. 2 LplG zu berücksichtigenden Grundsatz relativiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin und Beigeladenen wird die abschließende Abwägung des Plangebers mit dem vom Gesetzgeber nicht verwendeten Begriff der „raumordnerischen Letztentscheidung“ nur näherungsweise umschrieben. Beide Begriffe sind ihrem Inhalt nach nicht gleichzusetzen. Das Erfordernis abschließender Abwägung bedeutet nicht, wie der zuweilen als Synonym verwendete Begriff der „raumordnerischen Letztentscheidung“ vermuten ließe, dass die Raumordnungsbehörde in raumplanerischer Hinsicht im Sinne einer Endgültigkeit jede planerische Entscheidung erschöpfend vorwegnehmen muss und damit dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen darf. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; Runkel, in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder; § 3 ROG Rn. 76 ff). Er ist - nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - berechtigt, mit seinen Planzielen den nachgeordneten Gestaltungsrahmen zu definieren. Nur dieses Verständnis wird dem gesetzgeberischen Gebot gerecht, dass - nachgeordnete - Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet nach § 8 ROG 2006 zu entwickeln (§ 9 Abs. 2 Satz 1 ROG 2006 [2008 identisch]; zum Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11.02.2004 - 4 BN 1.04 -, BauR 2004, 1264, und vom 07.03.2007 - 4 BN 1.07 -, NVwZ 2007, 473; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.12.2009 - 3 S 1528/07 -) bzw. die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG 2006 und des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren sind (§ 3 Abs. 1, § 11 Abs. 2 LplG). Darüber hinaus liegt es in der Natur einer übergeordneten, überörtlichen und zusammenfassenden Planung, dass sie nur - mehr oder weniger Spielraum lassende - Rahmenbedingungen setzt. Auch Aussagen mit einem geringen Konkretisierungsgrad oder einer geringen inhaltlichen Dichte können Ziele der Raumordnung sein (BVerwG, Urteil vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 330). Aus diesem Grund ist der Plangeber auch berechtigt, den nachgeordneten Planungsträgern einen gewissen planerisch ausfüllungsfähigen Gestaltungsrahmen vorzugeben. Die Abwägung muss aber - andererseits - zu einem bestimmten Entscheidungsgehalt führen, der bei der weiteren Zielkonkretisierung nicht erneut zur Disposition steht. Die so festgelegten Ziele bleiben zwar einer sich darüber hinwegsetzenden Abwägung durch den nachgeordneten Planungsträger entzogen, nicht aber - je nach Schärfe der Zielaussagen - einer Konkretisierung und Ausgestaltung (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 -, NVwZ 2009, 1226). Die Reichweite der planerischen Disposition liegt in der Entscheidungskompetenz der für die Festlegung von Zielen der Raumordnung zuständigen Raumordnungsbehörde. Die abschließende Abwägung des jeweiligen Trägers der Raumordnung besteht bei Zielfestlegungen im Rahmen einer „Soll“-Vorschrift darin, dass der in der Festlegung zum Ausdruck kommende raumordnerische Wille grundsätzlich uneingeschränkt von dem nachgeordneten Planungsträger umzusetzen ist. Soweit keine Atypik vorliegt, bleibt die planerische Vorstellung der nachfolgenden Abwägung durch plangebundene Dritte entzogen. Ist eine solche hingegen zu bejahen, hat der Plangeber mit der Ausgestaltung seines Ziels als „Soll“-Ziel eine Abweichung im Rahmen seiner abschließenden Abwägung in seinen planerischen Willen aufgenommen.
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Davon ist vorliegend auszugehen. Der Plangeber hat in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 die Kernziele seiner raumordnerischen Vorstellung klar formuliert und ausreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass diese nicht im Rahmen einer Abwägung durch einen nachgeordneten Planungsträger zur planerischen Disposition stehen. Er hat gleichzeitig durch positive und negative Abgrenzungskriterien den Zielrahmen festgelegt, innerhalb dessen atypische Umstände eine Abweichung von den planerischen Kernzielen anzeigen können, um - gegebenenfalls - auch außerhalb eines förmlichen Zielabweichungsverfahrens nach § 24 LplG (i.V.m. § 11 ROG 2006) der Vielgestaltigkeit der raumordnerischen Situationen und einem etwaigen Wandel der Rahmenbedingungen Rechnung zu tragen sowie eine zukunftsorientierte Entwicklungsoffenheit des Prozesses der Raumstrukturen durch den LEP 2002 zu sichern.
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Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen auf die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 30.09.2009 (- 10 A 1676/08 -, juris) geht insoweit fehl. Der Sachverhalt, der jener Entscheidung zugrunde liegt, ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Dort hatte der Landesgesetzgeber auf der Ebene des Landesentwicklungsprogramms ersichtlich keine abschließende Entscheidung getroffen. Er hatte zwar (im maßgeblichen § 24a Abs. 1 Satz 1 LEPro) die Kernaussage getroffen, großflächigen Einzelhandel auf zentrale Versorgungsbereiche zu verweisen, die Festlegung von zentralen Versorgungsbereichen indessen den Gemeinden überlassen. Die abschließende Entscheidung über Lage, Größe und Funktion von zentralen Versorgungsbereichen und damit auch die Frage, wo Kerngebiete und Sondergebiete für großflächigen Einzelhandel festgesetzt werden dürfen, wird daher auf der kommunalen Planungsebene getroffen. Die Gemeinde ist insoweit - anders als im vorliegenden Fall - nicht an vorgelagerte raum- ordnerische Zielfestlegungen gebunden.
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4. Mit der Befugnis zur Feststellung der Atypik wird dem nachgeordneten Planungsträger insoweit nicht die abschließende Abwägung im Sinne des § 7 Abs. 2 Satz 1, 2. Halbsatz LEP 2002 übertragen. Denn die Beurteilung, ob eine raumbedeutsame Maßnahme mit dem Kernziel des übergeordneten Plans übereinstimmt oder ob atypische Umstände im konkreten Einzelfall vorliegen, ist - wie im Übrigen auch die Frage, ob ein gesetzlich normierter Ausnahmetatbestand im Fall einer „Regel-Ausnahme-Normstruktur gegeben ist - kein Akt planender Gestaltung durch Abwägung privater und öffentlicher Belange, die zum Ausgleich gebracht oder erforderlichenfalls überwunden werden (vgl. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 74 Rn. 27), sondern eine Rechtsentscheidung (Hendler, UPR 2003, 256; Spannowsky, UPR 2003, 248; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161; 201). Insoweit weist das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass die zuständige Raumordnungsbehörde mit den Mitteln der Rechts- und Fachaufsicht gegen einen Planungsträger vorgehen kann, der seiner Planung fehlerhaft einen atypischen Sachverhalt zugrunde legt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161; 201).
46 
5. Das vom Bundesgesetzgeber in § 11 ROG 2006 (§ 6 ROG 2008) rahmenrechtlich vorgesehene und in § 24 LplG umgesetzte Zielabweichungsverfahren schließt entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen die Festlegung von Zielen der Raumordnung in planungsrechtlichen „Soll“-Normen nicht aus. Der Einwand, das Zielabweichungsverfahren erweise sich bei Anerkennung von planungsrechtlichen „Soll“-Normen als überflüssig, greift zu kurz. Denn bei Fallgestaltungen, die keine Atypik aufweisen und bei denen deshalb die Zielfestlegung strikte Beachtung fordert, behält das Zielabweichungsverfahren auch bei planungsrechtlichen „Soll“-Normen nach wie vor - gerade auch im Hinblick auf die gemeindliche Planungshoheit und auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - seine Bedeutung (Spannowsky, UPR 2003, 248, [253, 255]; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 201, 203). Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seiner Entscheidung, in der es grundsätzlich die Zielqualität auch von Plansätzen bejahte, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, keinen Anlass, dies im Hinblick auf die Möglichkeit eines Zielabweichungsverfahrens in Frage zu stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.09 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226).
II.
47 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspricht dem Kongruenzgebot, wie es in den als Gesamtregelung zu beurteilenden Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 als raumordnerisches Ziel festgelegt ist.
48 
Das Kongruenzgebot genügt zunächst mit Blick auf die Verwendung des unbestimmten Rechtsbegriffes „wesentlich“ den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG an die Bestimmtheit oder jedenfalls Bestimmbarkeit von verbindlichen Zielen der Raumordnung. Der Umstand, dass einzelne Begriffe dieser Plansätze der Auslegung bzw. Konkretisierung bedürfen, steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen (Spannowsky, a.a.O., S. 250, s. auch BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308, Rn. 13 zur Auslegung des § 34 Abs. 3 BauGB). Auch das Bundesverwaltungsgericht sah in seiner Entscheidung vom 17.09.2003 (- 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220) hinsichtlich der Verwendung des Begriffs der „Wesentlichkeit“ in dem dortigen streitgegenständlichen Plansatz keinen Anlass, dessen Zielqualität wegen mangelnder Bestimmtheit in Frage zu stellen. Maßgeblich ist auf die Sicht des Planadressaten (des kommunalen Planungsträgers) abzustellen. Deshalb reicht - wie das Verwaltungsgericht Karlsruhe zu Recht ausführt - eine Bestimmbarkeit des Zieles aus, von der ausgegangen werden kann, wenn die Festlegung selbst oder im Zusammenhang mit anderen Festlegungen, naturräumlichen Gegebenheiten, anerkannten Standards etc. so konkretisiert werden kann, dass sie einen bestimmten räumlichen und sachlichen Inhalt hat, den der Zieladressat beachten soll. Haben sich zur Zentrenverträglichkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bereits Erfahrungen gebildet, die zu Schwellen- bzw. Grenzwerten verdichtet worden sind, kann auch auf derartige Untersuchungen Bezug genommen werden (Erbguth, NVwZ 2000, 969). Im Hinblick darauf hat auch der Senat keine Bedenken, zur Konkretisierung des Kongruenzgebots auf die Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001 zurückzugreifen (ebenso VGH Bad.-Württ., Urteil vom 08.12.2005 - 3 S 2693/04 - UA. S. 16; Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Kopf, IBR 2005, 175). Dies ist vorliegend schon deshalb gerechtfertigt, weil der LEP 2002 in seiner Begründung zu 3.3.7 ausdrücklich auf diesen Erlass verweist. Danach liegt eine Verletzung des Kongruenzgebots vor, wenn der betriebswirtschaftlich angestrebte Einzugsbereich des Vorhabens den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Standortgemeinde wesentlich überschreitet. Eine wesentliche Überschreitung ist in der Regel gegeben, wenn mehr als 30 % des Umsatzes aus Räumen außerhalb des Verflechtungsbereichs erzielt werden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.07.2004 - 5 S 1205/03 -, VBlBW 2005, 67; Kopf, IBR 2005, 175).
49 
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Das Verwaltungsgericht führt zutreffend aus, dass nach dem Gutachten der GMA vom Mai 2007 sich der Marktanteil durch Kunden aus dem Mittelbereich Rastatt (= Verflechtungsbereich; siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im GMA-Gutachten Zone I a und I b) bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses nur auf ca. 10 bis 11 % beläuft (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1, S. 59); dies bedeutet rund 90 % der zu erwartenden Umsätze des ...-Einrichtungshauses werden durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs Rastatt erwirtschaftet (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.1.3, S. 65). Bezüglich des ergänzenden Küchenfachmarkts sowie des Bau- und Gartenmarkts errechnet das GMA-Gutachten einen Umsatzanteil von lediglich ca. 43 % aus dem Mittelbereich Rastatt (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt 2.2.3, S. 70). Bei einer gemeinsamen Betrachtung des GMA-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich Rastatt, mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb (GMA-Gutachten, Gliederungspunkt IV, S. 75). Diese - zwischen den Beteiligten unstreitigen - Rechengrößen belegen einen erheblichen Verstoß gegen das Kongruenzgebot der Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) LEP 2002. Das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich danach ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein; sein Einzugsbereich überschreitet den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich.
III.
50 
Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstoßen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
51 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220).
52 
Diesen Maßgaben wird der LEP 2002 hinsichtlich der Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 gerecht. In seinen Begründungserwägungen (S. 19 ff. und S. 36 f.) legt der LEP 2002 ausführlich das überörtliche Interesse an einer landesplanerischen Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 dar. Hierbei sei das System des Zentrale-Orte-Prinzips als Grundgerüst der räumlichen Verflechtungen sowie als planerisches Konzept für eine nachhaltige Raumentwicklung unverzichtbar. Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten seien die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen. In der weiteren Begründung wird u.a. auf die Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Einzelhandelserlass - vom 21.02.2001 hingewiesen. Das Zentrale-Orte-Konzept als raumord-nerisches Grundmodell ergibt sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG 2006 [ebenso 2008] und § 7 Abs. 2 LplG. Die raumordnerische Bedeutung von - zumindest großflächigen - Einzelhandelsgroßbetrieben im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 gibt Anlass zu gemeindeübergreifender Steuerung durch koordinierende Planung auf landesplanerischer Ebene (vgl. insoweit insbesondere BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 [das Kongruenzgebot ist bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe nicht Teil der kommunalen Selbstverwaltung]). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtriz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
53 
Soweit die Klägerin und die Beigeladenen, unter Berufung auf die teilweise geäußerte Kritik an dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung und seiner Absicherung durch verbindliche Vorgaben für die Ansiedlung bestimmter Vorhaben (vgl. etwa Hoppe, NVwZ 2004, 282; Moench, NVwZ 1999, 337; siehe ferner die Nachweise bei Sparwasser, NVwZ 2006, 264 ff., Fn. 48 ff.), einwenden, ein Kongruenzgebot sei unverhältnismäßig, es reiche ein Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattungsgarantie für Zentrale Orte aus, folgt dem der Senat nicht. Die Aussagen der Raumordnung und Landesplanung zur Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe dienen nicht nur dem Schutz der innerstädtischen Verkaufslagen zur Absicherung einer wohnortnahen Versorgung der Bevölkerung, sondern auch den weiteren mit der zentralörtlichen Gliederung verfolgten Zwecken, die durch ein bloßes Beeinträchtigungsverbot oder eine Mindestausstattung der Zentren mit Versorgungseinrichtungen nicht in gleicher Weise zu erreichen sind. Hierzu zählen die effektive Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Es geht insoweit zusammengefasst auch um die Vermeidung der Sozial- und Umweltlasten, die mit einer rein marktlich orientierten Zulassung von nicht integrierten Standorten „auf der grünen Wiese“ verbunden wären (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]).
54 
Das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot bzw. Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot ist vorliegend zudem auch deshalb mit der gemeindlichen Planungshoheit vereinbar und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil diese Ziele - entgegen der Auffassung der Beigeladenen und der Klägerin - gerade nicht für alle Fallgestaltungen - unterschiedslos - eine strikte Beachtung beanspruchen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Aufgrund ihrer Ausgestaltung als planungsrechtliche „Soll“-Normen gestatten diese Ziele - wie oben gezeigt - eine vom Plangeber gewollte Lösung bei Vorliegen atypischer Umstände und eröffnen damit - wenn auch in begrenztem Umfang - einen Gestaltungsrahmen, den die Gemeinde ausschöpfen kann (vgl. demgegenüber für den Fall einer - ausnahmslosen - strikten Verbindlichkeit eines Planziels Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 26.08.2009 - VerfGH 18/08 -, DVBl 2009, 1305). Damit wird der Plangeber auch dem Gegenstromprinzip als raumordnerisches Leitbild gerecht (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006, § 2 Abs. 2 LplG; zur Beachtlichkeit des Gegenstromprinzips vgl. auch § 3 Abs. 1 LplG; siehe hierzu ferner VGH Bad.-Württ., Urteil vom 02.12.2009 - 3 S 1528/07 -, juris). Darüber hinaus steht den Gemeinden grundsätzlich das Zielabweichungsverfahren zur Verfügung (vgl. insoweit auch vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932).
IV.
55 
Die Klägerin und die Beigeladene rügen zu Unrecht eine Verletzung des Art. 12 GG.
56 
Der Einwand, ein Kongruenzgebot verstoße gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG oder die Wettbewerbsfreiheit, weil hierdurch eine Marktzutrittssperre für bestimmte Orte errichtet werde, greift nicht durch. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mögen zwar - zumindest reflexartig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440) - Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit - hier freie Standortwahl durch einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb - darstellen. Die grundrechtseinschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 beruhen jedoch auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen, gerechtfertigt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
57 
Dies ergibt sich aus den nachfolgenden Erwägungen: Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 beschränken als Teil der Einzelhandelsgroßprojekte betreffenden Gesamtregelung im Landesentwicklungsplan 2002 die Berufsausübungsfreiheit insoweit, als in ihnen die räumlichen und faktischen Voraussetzungen für die Bestimmung möglicher Standorte für derartige Vorhaben normativ festgelegt werden. Allerdings entfalten die Plansätze keine unmittelbare bindende Wirkung für wirtschaftliche Aktivitäten Privater, insbesondere des großflächigen Einzelhandels. Indessen haben die Plansätze, die großflächigen Einzelhandel nur in Zentralen Orten zulassen und die ihrerseits entsprechend ihrer jeweiligen Größe auch den zentralörtlichen Verflechtungsbereich bestimmen, insoweit mittelbare Wirkung für eine wirtschaftliche Tätigkeit Privater, als deren Ansiedlungsstandort in aller Regel ohne gemeindliche Bauleitplanung, die an die Grundsätze und Ziele der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 ROG bzw. § 1 Abs. 4 und 6 BauGB gebunden ist, baurechtlich nicht genehmigungsfähig ist. Damit können derartige Planungsvorschriften die Niederlassung von Unternehmen, die Einzelhandelsgroßprojekte betreiben wollen, in ihrer Standortwahl im Einzelfall - wie vorliegend - unterbinden. Dies ist jedoch durch die Aufgaben und Ziele der Raumordnung gerechtfertigt.
58 
Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die Zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zentralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14/01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).
V.
59 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 sind als Rechtsnormen, die verbindliche Ziele der Raumordnung festlegen, schließlich auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit.
60 
Nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in der hier maßgeblichen, am 01.12.2009 in Kraft getretenen Fassung vom 09.05.2008 (ABl. vom 09.05.2008, Nr. C 115, 1 ff.) sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Vorbehaltlich des Kapitels über den Kapitalverkehr umfasst die Niederlassungsfreiheit die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeit sowie die Gründung und Leitung von Unternehmen, insbesondere von Gesellschaften i.S.d. Art. 54 Abs. 2, nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen. Art. 49 AEUV steht jeder nationalen Maßnahme entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, aber geeignet ist, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Niederlassungsfreiheit durch die Gemeinschaftsangehörigen zu unterbinden, zu behindern oder weniger attraktiv zu machen (st. Rspr. des EuGH, vgl. Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551, Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 ff.).
61 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 beschränken - wie unter IV. ausgeführt - als Bestandteil der Einzelhandelsgroßprojekte betreffenden Gesamtregelung im Landesentwicklungsplan 2002 die Niederlassungsfreiheit insoweit, als in ihnen die räumlichen und faktischen Voraussetzungen für die Bestimmung möglicher Standorte für derartige Vorhaben normativ festgelegt werden. Derartige Planungsvorschriften können die Niederlassung von Unternehmen, die Einzelhandelsgroßprojekte betreiben wollen, insoweit beeinträchtigen, als sie einem gewählten Standort im Einzelfall entgegenstehen können.
62 
Diese Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002, insbesondere durch dessen - hier streitgegenständliche - Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1, wonach großflächige Einzelhandelsbetriebe raumordnungsrechtlich bestimmten zentralen Orten und deren Verflechtungsbereichen zugeordnet werden, ist jedoch gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordnerischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
63 
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Es unterliegt zunächst keinen Zweifeln, dass die die freie Wahl des Standorts für Einzelhandelsgroßprojekte - wie es das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen unstreitig darstellt - einschränkenden Plansätze 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 nicht gegen das Diskriminierungsgebot (Art. 12 EGV) verstoßen. Denn diese Plansätze gelten für alle Einzelhandelsgroßprojekte gleichermaßen unabhängig von der mitgliedstaatlichen Herkunft der sie betreibenden Unternehmen.
64 
Die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland verfolgen allgemein das Anliegen, den Einzugsbereich von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7.Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 mit dem Verflechtungsbereich der Standortgemeinden in Übereinstimmung halten und derartige Einzelhandelsbetriebe in Gemeinden mit Zentralität zu konzentrieren (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 206). Diese gesetzlich begründete raumordnerische Leitvorstellung beruht auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie ist auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Die Europäische Union setzt das Recht zur Raumordnung in vielfältiger Weise voraus. Dies zeigt schon die Richtlinie 2001/42/EG vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (vgl. Spannowsky, UPR 2000, 201). Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine Ausführungen unter IV.
65 
Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 verstoßen auch nicht gegen das an den jeweiligen Mitgliedstaat gerichtete Verbot widersprüchlichen Verhaltens innerhalb des betroffenen Sachbereichs (Kohärenzgebot; EuGH, Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 – u. - C-172/07 -, NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 13.07.2004 - C-262/02 -, - zit. nach www.curia.europa.eu). Denn diese Plansätze sind Ausdruck der in § 2 ROG 2006 niedergelegten Grundsätze der Raumordnung und tragende Säulen des hierin verankerten Grundmodells des Zentrale-Orte-Prinzips. Mit den hier maßgeblichen Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002 setzt der Landesplangeber die Raumordnungsvorstellungen des ROG 2006 konsequent und in sich widerspruchsfrei im Landesentwicklungsplan als übergeordnetem Raumordnungsplan um.
66 
Aufgrund all dessen sind die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, soweit sie Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte einschränkend regeln, mit der gemeinschaftsrechtlich garantierten Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV vereinbar. Sofern sich die Beigeladene auch auf die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV berufen will, gilt nichts anderes, ungeachtet der Frage, ob überhaupt eine grenzüberschreitende Dienstleistung vorliegt. Denn die Beigeladene hat jedenfalls nicht substantiiert dargelegt, sie wolle ihre Dienstleistungen nur vorübergehend in der Bundesrepublik erbringen (vgl. Art. 57 Abs. 3 AEUV; siehe hierzu auch Kluth, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 49, 50 Rn. 13 ff.). Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl. L 376 v. 27.12.2006, S. 36–68) rechtfertigt insbesondere mit Blick auf deren § 14 Abs. 5, 2. Halbsatz, wonach das im 1. Halbsatz geregelte Verbot einer wirtschaftlichen Überprüfung im Einzelfall aufgrund bestimmter Kriterien nicht Planungserfordernisse betrifft, die keine wirtschaftlichen Ziele verfolgen, sondern zwingenden Gründen des Allgemeininteresses dienen, keine andere Beurteilung.
67 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen.
68 
Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Raumordnungsziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstößt, kann offenbleiben. Denn der Antrag der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass das Vorhaben keinen verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, ist bereits wegen des hier festgestellten Verstoßes gegen das Konzentrationsgebot in Verbindung mit dem Kongruenzgebot des LEP 2002 unbegründet. Aufgrund dessen war der Anregung, zur Verkaufsflächenproduktivität des Ansiedlungsvorhabens Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens zu erheben, nicht nachzugehen.
B.
69 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG 2006 ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG). Die Verpflichtungsklage ist jedoch mit dem Hilfsantrag Ziffer 3 (I . ) wie auch mit dem hierzu fürsorglich gestellten Hilfsantrag Ziffer 4 (II.) unbegründet.
70 
Die Klägerin und die Beigeladene haben keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens.
71 
Nach § 24 LplG (i.V.m. § 11 ROG 2006) kann die höhere Raumordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Antragsbefugt sind die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 ROG, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben. Am Zielabweichungsverfahren sind die öffentlichen Stellen, die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG und sonstige Verbände und Vereinigungen und die Nachbarstaaten nach den Grundsätzen von Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit zu beteiligen, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der Zulassung der Zielabweichung berührt sein können.
72 
Während das Raumordnungsverfahren nach § 15 ROG 2006 i.V.m. § 18 LplG der Prüfung dient, ob und unter welchen Voraussetzungen eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit den Erfordernissen der Raumordnung in Übereinstimmung steht (vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Rn. 38 zu K § 15), erfüllt das Zielabweichungsverfahren eine andere Funktion. In ihm wird rechtsverbindlich darüber entschieden, ob von einem Ziel der Raumordnung, das einem konkreten Vorhaben entgegensteht, unter den gesetzlich geregelten Voraussetzungen abgewichen und damit der Weg für die Verwirklichung des Vorhabens frei gemacht werden kann. Dabei kann sich die Zulassung von Abweichungen nur auf die in einem Raumordnungsplan enthaltenen verbindlichen Ziele beziehen (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -).
73 
Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen berührt Grundzüge der Planung im Sinne dieser Vorschrift. Da die eine Ermessensentscheidung erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG nicht vorliegen, war das Regierungspräsidium Karlsruhe als höhere Raumordnungsbehörde kraft zwingenden Rechts verpflichtet, den Zielabweichungsantrag abzulehnen. Bei dieser Sachlage blieb kein Raum für Ermessenserwägungen.
74 
Was die "Grundzüge der Planung" i.S.v. § 24 LplG sind, ist zwar gesetzlich nicht definiert. Nach dem Sinn und Zweck der Regelung ist darunter die Planungskonzeption zu verstehen, die die im Einzelnen aufgeführten Ziele trägt und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmt (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.07.2005 - 9 VR 43/04 -, UPR 2005, 390; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66 <72 f.> [zum Begriff der Grundzüge der Planung in § 125 Abs. 3 BauGB]).
75 
Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehört, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmen. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05-, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsischen OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 (S. B19/20). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 (S. B22). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab.
76 
Eine Zielabweichung, die eine - wenn auch einzelfallbezogene - Abkehr von Regelungen zum Inhalt hat, die in untrennbarem Zusammenhang mit dem für Einzelhandelsgroßprojekte maßgeblichen Zentrale-Orte-Konzept und zu seinem Komplementärelement der Verflechtungsbereiche stehen und nur aus diesem heraus eine nachvollziehbare und sinngebende Gesamtregelung auf landesplanerischer Ebene darstellen, insbesondere ihre grundsätzliche Legitimation aus dem Zentrale-Orte-Prinzip ableiten, berührt immer die Grundstruktur des jeweiligen Planes, zumal dieses Konzept nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 Nrn. 2, 4 und 6 ROG zum verbindlichen Inhalt jeder Landesplanung zählt (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, § 11 ROG Bund, Rn. 35). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot nicht nur geringfügig (vgl. Kirchberg, VBlBW 2006, 297), sondern - wie die Ausführungen unter A. II. verdeutlichen - gravierend beeinträchtigt. Mangels Vorliegen der in § 24 Satz 1 LplG aufgeführten Tatbestandsvoraussetzungen, war der höheren Raumordnungsbehörde bereits kein Ermessen eröffnet. Der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.
77 
Vor diesem Hintergrund bedurfte es - wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat - auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG zutreffend verneint hat. Ist die Zulassung einer Zielabweichung schon wegen Fehlens der tatbestandlichen Voraussetzungen zwingend abzulehnen, bedarf es aber keiner Beteiligung der in § 24 Satz 3 LplG genannten Stellen mehr. Das in dieser Vorschrift geregelte Beteiligungsverfahren erfüllt nur dann den vom Gesetzgeber gewollten Zweck, wenn für den Zulassungsantrag die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG zu bejahen sind und eine Ermessensentscheidung der höheren Raumordnungsbehörde über die Zulassung einer Zielabweichung daher dem Grunde nach in Betracht kommt. Im Übrigen wäre der Verfahrensverstoß gem. § 46 LVwVfG unbeachtlich, da er die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Denn der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung war zwingend abzulehnen.
78 
Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag ist daher ebenso wenig begründet wie der von der Klägerin ebenfalls hilfsweise geltend gemachte Antrag auf Neubescheidung.
79 
Vor diesem Hintergrund bedurfte es keiner abschließenden Entscheidung, ob die Verpflichtungsklage - im Sinne der Hilfsanträge - auf Verpflichtung zur Zulassung der Zielabweichung schon deshalb keinen Erfolg haben konnte, weil das Gericht das sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren nach § 24 Satz 3 LplG im gerichtlichen Verfahren nicht ersetzen kann.
80 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
81 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
82 
Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen im Hinblick auf die Frage, ob Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 2006 (bzw. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG 2008) in raumordnungsrechtlichen Soll-Vorschriften ohne normative Aufführung der eine Zielabweichung rechtfertigenden atypischen Umstände festgelegt werden können.
83 
Beschluss vom 15. Dezember 2009
84 
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts auf jeweils 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung)
85 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.

(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Baunutzungsverordnung - BauNVO | § 11 Sonstige Sondergebiete

(1) Als sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden.

(2) Für sonstige Sondergebiete sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Als sonstige Sondergebiete kommen insbesondere in Betracht
Gebiete für den Fremdenverkehr, wie Kurgebiete und Gebiete für die Fremdenbeherbergung, auch mit einer Mischung von Fremdenbeherbergung oder Ferienwohnen einerseits sowie Dauerwohnen andererseits,
Ladengebiete,
Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe,
Gebiete für Messen, Ausstellungen und Kongresse,
Hochschulgebiete,
Klinikgebiete,
Hafengebiete,
Gebiete für Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien, wie Windenergie und solare Strahlungsenergie, dienen.

(3)

1.
Einkaufszentren,
2.
großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können,
3.
sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den in Nummer 2 bezeichneten Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind,
sind außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Auswirkungen im Sinne des Satzes 1 Nummer 2 und 3 sind insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in Satz 1 bezeichneten Betriebe, auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden, auf das Orts- und Landschaftsbild und auf den Naturhaushalt. Auswirkungen im Sinne des Satzes 2 sind bei Betrieben nach Satz 1 Nummer 2 und 3 in der Regel anzunehmen, wenn die Geschossfläche 1 200 m2überschreitet. Die Regel des Satzes 3 gilt nicht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen bereits bei weniger als 1 200 m2Geschossfläche vorliegen oder bei mehr als 1 200 m2Geschossfläche nicht vorliegen; dabei sind in Bezug auf die in Satz 2 bezeichneten Auswirkungen insbesondere die Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und das Warenangebot des Betriebs zu berücksichtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 21. Sept. 2010 - 3 S 324/08

Tenor

Der Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Gemeinde Offenau vom 06. März 2007 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Antragstellerin ist eine Stadt mit ca. 19.000 Einwohnern, die Antragsgegnerin eine Gemeinde mit ca. 2.700 Einwohnern im Landkreis Heilbronn. Die Antragsgegnerin liegt ca. 5 km nordwestlich der Antragstellerin im Neckartal. Beide Gemeinden sind durch die B 27 miteinander verbunden. Raumordnungsrechtlich ist die Antragstellerin als Unterzentrum eingestuft, die Antragsgegnerin ist nicht zentralisiert. Die Antragstellerin liegt innerhalb, die Antragsgegnerin in der Randzone des Verdichtungsraums Heilbronn innerhalb der Entwicklungsachse Heilbronn - Neckarsulm - Bad Friedrichshall - Ganters- heim (Landesentwicklungsachse Stuttgart - Lauffen - Heilbronn - Neckars- ulm - Gundelsheim - Mosbach).
2 
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 (Satzungsbeschluss). Das Plangebiet liegt am Südrand der Antragsgegnerin. Im Norden und Westen wird es von bebauten Siedlungsflächen und einem Handwerksbetrieb (Baugebiet „Offenau Süd“ mit einem allgemeinen Wohngebiet im westlichen und einem Mischgebiet im nördlichen Anschlussbereich) begrenzt, die südliche Grenze wird von einem Entlastungsgraben und einem Hochwasserschutzdamm gebildet. Östlich des Plangebiets schließt die B 27 an, an die das Gebiet über einen Verkehrskreisel angebunden werden soll. Jenseits der B 27 (zwischen B 27 und der Bahntrasse) befinden sich Gewerbegebiete. Der Bebauungsplan „Talweg“ vom 11.04.1972 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1968, der Bebauungsplan „Talweg - Erweiterung“ vom 25.03.1997 setzt ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1990 fest. Im Gebiet „Talweg“ befinden sich ein Schuhmarkt mit ca. 790 qm Verkaufsfläche und ein Textilgeschäft mit ca. 675 qm, im Gebiet „Talweg - Erweiterung“ sind ein großflächiger ...-Lebensmittelmarkt (ca. 1.000 qm Verkaufsfläche), ein Getränkemarkt (ca. 436 qm) und ein Textilmarkt angesiedelt (zum Einzelhandelsbesatz 2007 und heute vgl. im Einzelnen die Darstellungen im GMA-Gutachten von 11/2007 sowie die in der mündlichen Verhandlung von der Antragstellerin übergebene und erörterte Liste „Aufstellung Einzelhandel...“). Im 1996 in Kraft getretenen Flächennutzungsplan 3. Änderung der vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft Bad Friedrichshall/Oedheim/Offenau ist das Gebiet als gemischte Baufläche und als Wohnbaufläche dargestellt. Der Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 enthält für das Plangebiet keine zeichnerischen Festlegungen. Der in der Raumnutzungskarte eingezeichnete Regionale Grünzug umfasst das Plangebiet unstreitig nicht. Das Plangebiet wird von Osten her von der B 27 aus über einen neu anzulegenden Kreisverkehrsplatz und von Norden her über die verlängerte Austraße erschlossen, beide Anschlüsse sind über eine Querspange verbunden. Der Bebauungsplan setzt in der Mitte und im Norden des Plangebiets ein eingeschränktes Gewerbegebiet (GE e ) gemäß § 8 Abs. 1 und § 1 Abs. 9 BauNVO mit einem einheitlichen großen Baufenster fest. Zulässig sind nur Gewerbebetriebe, Geschäfts- und Verwaltungsgebäude, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe, die das Wohnen nicht wesentlich stören; die ausnahmsweise zulässigen Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie Vergnügungsstätten sind ausgeschlossen. Westlich und nördlich des GE e schließen zwei Mischgebietsflächen und eine kleinere Fläche zur Abwasserbeseitigung an, im Südwesten des Plangebiets (westlich der verlängerten Austraße) wird ein Allgemeines Wohngebiet (WA) ausgewiesen. Im Mischgebiet sind Wohngebäude, Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelsbetriebe, sonstige Gewerbe- und Gartenbaubetriebe zulässig; Schank- und Speisewirtschaften, Betriebe des Beherbergungsgewerbes, Anlagen für Verwaltung sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke, Tankstellen und Vergnügungsstätten sind unzulässig. Im allgemeinen Wohngebiet sind der Versorgung des Gebiets dienende Läden, Schank- und Speisewirtschaf- ten sowie Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke unzulässig, ebenso die nach § 4 Abs. 3 BauGB ausnahmsweise zulässigen Nutzungen. Den südlichen Abschluss des Plangebiets bildet ein unbefestigter Feldweg. Wegen des Verkehrsaufkommens wurde eine verkehrstechnische Untersuchung durch das Landratsamt Heilbronn durchgeführt. Als Grundlage der Immissionsbeurteilung dienten Darstellungen eines Schallgutachtens für den Bereich des Entwicklungskonzepts „Offenau Ost“.
3 
Zweck des Bebauungsplans ist es, ein gemischtes Nutzungsquartier mit überwiegend Gewerbe, Dienstleistung und Handel sowie einen kleinen Wohnbereich zu schaffen. Konkrete Nachfragen nach Gewerbebauflächen im Nahbereich der B 27 (zwei Anfragen für nicht großflächige Fachmärkte lagen vor) sollen befriedigt werden. Durch räumliche Staffelung, die Beschränkung auf eingeschränkte Gewerbenutzung und durch Pufferung der Mischgebiete soll ausreichender Immissionsschutz gegen Straßen-, Bahn- und Gewerbelärm gewährleistet werden.
4 
Am 12.02.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans. Anlass war u.a. ein Wunsch der Firma ... nach einem größeren Markt. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung wurde in Form einer Bürgerversammlung am 29.03.2006 durchgeführt. Die am 23.05.2006 beschlossene frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB fand vom 20.06. bis zum 22.07.2006 statt. Am 14.11.2006 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, den Bebauungsplan nach § 3 Abs. 2 BauGB öffentlich auszulegen. Der Bebauungsplan und die Örtlichen Bauvorschriften mit Begründung lagen einschließlich des Umweltberichts und der weiteren umweltbezogenen Informationen in der Zeit vom 20.12.2006 bis einschließlich 26.01.2007 öffentlich aus. Die Auslegung war im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom 12.12.2006 bekannt gemacht worden. Während des Auslegungszeitraums fand auch die Anhörung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB statt.
5 
Der Regionalverband Heilbronn-Franken, das Regierungspräsidium Stuttgart - Referat Wirtschaft und Raumordnung - sowie die Antragstellerin wiederholten und bekräftigten ihre schon in der frühzeitigen Anhörung erhobenen Einwendungen gegen die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben im Misch- und Gewerbegebiet. Der Regionalverband rügte Verstöße vor allem gegen den Plansatz 2.4.3.2.5 im Regionalplan, wonach mehrere selbstständige für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration als Agglomeration anzusehen und bei entsprechenden raumordnerischen Wirkungen als großflächige Einzelhandelsbetriebe bzw. als Einkaufszentren zu behandeln seien. Zu einer bereits bestehenden Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet „Talweg“ würden weitere Agglomerationen im hier streitigen Gebiet „Offenau Süd“ westlich der B 27 hinzutreten. Das für die Zulassung erforderliche Kongruenzgebot werde nicht erfüllt. Die Antragstellerin verwies ebenfalls auf die Entstehung einer zusätzlichen Agglomeration im Plangebiet: Die Antragsgegnerin ziehe schon jetzt deutlich Kaufkraft aus außergemeindlichen Bereichen ab, wie sich aus einem Gutachten der CIMA von 2005 zur Erweiterung eines ...-Marktes ergebe. Diese Tendenz werde sich verstärken. Damit liege ein Verstoß gegen das Kongruenzgebot und damit sowohl gegen § 1 Abs. 4 BauGB als auch gegen § 2 Abs. 2 BauGB vor. Die zusätzliche Ansiedlung eines ...-Marktes störe sie, die Antragstellerin, in ihrer raumordnerischen Zentralitätsfunktion und habe negative Auswirkungen auf ihre zentralörtlichen Versorgungsbereiche. Rechtmäßig könne nur der völlige Ausschluss innenstadtrelevanter Sortimente im Bebauungsplan sein. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin folgte diesen Einwendungen nicht: Das Entstehen einer „Agglomeration“ im Baugebiet sei offen. Mit den Instrumenten der Bauleitplanung könne eine solche Agglomeration nicht verhindert werden. § 1 Abs. 9 BauNVO lasse Betriebe mit bestimmten Verkaufsflächenobergrenzen nicht zu. Auch für die Festsetzung einer gebietsbezogenen Verkaufsflächenobergrenze gebe es keine Rechtsgrundlage. Ein Verstoß gegen § 2 Abs. 2 BauGB liege ebenfalls nicht vor. Auch dem Gebot des § 1 Abs. 4 BauGB werde nicht zuwidergehandelt. Das Kongruenzgebot gelte wie alle Ziele der Raumordnung zum Einzelhandel nur für großflächige Einzelhandelsbetriebe i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO.
6 
Am 06.03.2007 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ nebst Örtlichen Bauvorschriften als Satzung. Im nicht-öffentlichen Teil der Sitzung wurde einem Vertrag mit dem Landratsamt Heilbronn über Ausgleichsmaßnahmen zugestimmt. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnete den Vertrag am 07.03.2007, der Vertreter des Landratsamts am 15.03.2007. Der Satzungsbeschluss wurde am 13.03.2007 im Amtsblatt der Antragsgegnerin mit u.a. dem Hinweis bekannt gemacht, dass „Mängel in der Abwägung“ bei Geltendmachung außerhalb der Jahresfrist nach § 215 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB unbeachtlich seien. Am 27.03.2007 bestätigte der Gemeinderat in öffentlicher Sitzung den Billigungsbeschluss vom 06.03.2007.
7 
Am 25.01.2008 hat die Antragstellerin das Normenkontrollverfahren eingeleitet und vorläufig begründet. Eine weitere Begründung erfolgte mit Schriftsatz vom 08.07.2008. Die Antragstellerin hält an ihren bisherigen Einwendungen fest und trägt zusammengefasst vor: Der Antrag sei zulässig. Sie werde in ihren Rechten aus § 2 Abs. 2 BauGB verletzt, ihre aus dieser Vorschrift fließenden abwägungserheblichen Positionen seien nicht berücksichtigt worden. Der Bebauungsplan sei schon aus formellen Gründen unwirksam. Dem ausgefertigten Satzungsbeschluss fehle das Datum, so dass er auch nicht wirksam habe bekannt gemacht werden können. Der naturschutzrechtliche Ausgleich mittels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit dem Landratsamt Heilbronn sei beim Satzungsbeschluss mangels Unterschrift noch nicht wirksam gewesen. Der Bürgermeister habe erst am 07.03., das Landratsamt erst am 15.03.2007 unterschrieben. Der nachträgliche Beschluss des Gemeinderats über den Vertragsabschluss vom 27.03.2007 sei verspätet. Die Billigung des Vertrags am 06.03.2007 sei zu Unrecht in nicht-öffentlicher Sitzung erfolgt. Materiellrechtlich verstoße der Bebauungsplan gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB. Die Agglomerationsregelung im Plan-satz 2.4.3.2.5 des Regionalplans sei rechtlich zulässig und wirksam. Die ergangene Rechtsprechung zum bauplanungsrechtlichen Agglomerationsverbot bei Einzelhandelsbetrieben sei für die Beurteilung negativer Auswirkungen raumordnungsrechtlicher Art nach § 2 Abs. 2 BauGB nicht anwendbar. Die Antragsgegnerin hätte daher Untersuchungen zu möglichen Agglomerationswirkungen (Raumordnungsprognose, Sortimentserfassung etc.) anstellen müssen, woran es völlig fehle. Das Abwägungsmaterial sei mithin defizitär. Die Antragsgegnerin habe rechtlich fehlerhaft mit der hier nicht einschlägigen Rechtsprechung zur bauplanungsrechtlichen Agglomeration „gearbeitet“. Prinzipiell erfülle nach dem Regionalplan jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb auch die Voraussetzungen eines „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“, eine qualitative Abstufung zwischen beiden Betriebstypen finde nicht statt. Auch aus dem Landesentwicklungsplan (Plansätze Z 3.3.7 und G 3.3.7.4) ergebe sich die prinzipielle Gleichbehandlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekten. Der Bebauungsplan missachte ferner eklatant die Rechte der Antragstellerin als Unterzentrum und die negativen Auswirkungen des Bebauungsplans auf ihre Versorgungsbereiche gemäß § 2 Abs. 2 BauGB. Insofern liege ein völliger Abwägungsausfall vor. Ein auf der Basis der eingereichten Bauvoranfragen erstelltes GMA-Gutachten vom November 2007 belege, dass die Auswirkungen von vier agglomerierten Einzelhandelsbetrieben sowohl das Kongruenzgebot als auch das Beeinträchtigungsverbot verletzten.
8 
Die Antragstellerin beantragt,
9 
den Bebauungsplan „Offenau Süd-Erweiterung“ der Antragsgegnerin vom 06.03.2007 für unwirksam zu erklären.
10 
Die Antragsgegnerin beantragt,
11 
den Antrag abzuweisen.
12 
Sie macht geltend: Die gerügten Verfahrensfehler lägen nicht vor. Der Bebauungsplan sei von ihrem Bürgermeister mit Vermerk vom 08.03.2007 ausgefertigt worden. Die naturschutzrechtliche Kompensation sei verfahrensfehlerfrei erfolgt. Der Gemeinderat habe dem öffentlich-rechtlichen Vertrag im nicht öffentlichen Teil der Sitzung vom 06.03.2007 zugestimmt und die Gemeinde habe sich durch Unterschrift des Bürgermeisters einseitig gebunden. Dies reiche aus, zumal es sich nach dem Charakter des Ausgleichs (Anrechnung auf ein bestehendes Flächenökokonto der Antragsgegnerin) um eine „sonstige“ Ausgleichsmaßnahme nach § 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB handle. Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. dem Regionalplan „Heilbronn-Franken“. Die Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.5 des Regionalplans seien nicht einschlägig. Um die dort ausschließlich geregelten „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekte“ gehe es hier nicht. Der auf § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG zurückgehende und inhaltlich mit der früheren Regelung in § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 übereinstimmende Begriff der Regionalbedeutsamkeit bedeute mehr als Raumbedeutsamkeit. Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO seien nicht notwendig auch regionalbedeutsam. Dies werde auch aus den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.4 des LEP 2002 deutlich. Nach der Begründung zu § 8 Abs. 3 Satz 2 LplG 2001 sei in der Regel erst bei einer Verkaufsfläche ab 5.000 m² Regionalbedeutsamkeit anzunehmen. Der streitige Bebauungsplan lasse, wie eine Addition der Verkaufsflächen der gestellten Bauvoranfragen zeige, eine Einzelhandelsagglomeration von mehr als 5.000 m² nicht zu. Nach dem GMA-Gutachten von 2007 umfasse das Einzugsgebiet mit ca. 32.000 Einwohnern nur etwa 10 % des Landkreises Heilbronn. Die Ansiedlung mehrerer kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe könne daher zwar überörtliche Wirkungen haben und auch raumbedeutsam sein, sei aber noch nicht regionalbedeutsam. Unabhängig davon sei der Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans (Agglomeration) aber auch unwirksam. Er verstoße gegen das Erforderlichkeitsgebot nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG, da er in der Bauleitplanung auf der Grundlage geltenden Rechts (§ 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO) nicht vollziehbar sei. Bloße Verkaufsflächenobergrenzen kennzeichneten allein noch keinen bestimmten verkehrsüblichen Anlagentyp nach § 1 Abs. 9 BauNVO. Damit sei auch eine Begrenzung der Stückzahl an Einzelhandelsbetrieben mit einer bestimmten Verkaufsflächengröße nicht möglich. Auch über Sortimentsausschlüsse oder über Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche oder über Regelungen der GRZ oder GFZ könne die Agglomerationsgrenze nicht umgesetzt werden. Dies gelte vor allem auch deswegen, weil Plansatz 2.4.3.2.5 für nur einen nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieb nicht gelte und für mehrere solcher Betriebe erst dann, wenn deren Gesamtverkaufsfläche über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm liege. Die einzig mögliche Umsetzung über baugebietsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen sei nach der Rechtsprechung mangels einer Ermächtigungsgrundlage ebenfalls nicht möglich. Zulässig wäre nur ein völliger Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben; dies gehe jedoch über die Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB hinaus. Die Gleichsetzung regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte mit Einzelhandelsbetrieben nach § 11 Abs. 3 BauNVO verstoße zudem gegen das auch für Regionalpläne geltende Abwägungsgebot (§ 3 Abs. 2 LplG) in Gestalt eines Fehlers im Abwägungsvorgang (falsche rechtliche Auslegung des Begriffs des regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG).
13 
Der Bebauungsplan leide an keinem Abwägungsfehler. Einer Ermittlung der Auswirkungen von Einzelhandelsbetrieben unterhalb der Großflächigkeits- schwelle habe es nicht bedurft. Die Antragsgegnerin habe sich mit der Erwägung begnügen dürfen, dass der von der Antragstellerin beanstandete ...-Markt mit 1.300 m² Verkaufsfläche nur bei Widerlegung der Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO zulässig sei. Dieser Nachweis sei im Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall zu führen. Generell könne eine Gemeinde sich bei Festsetzung eines Gewerbegebiets, in dem Einzelhandelsbetriebe nach § 11 Abs. 3 BauNVO unzulässig seien, auf die auswirkungsverneinende Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO stützen und könne die Konfliktlösung dem Baugenehmigungsverfahren im Einzelfall überlassen. Dies gelte entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218) auch dann, wenn in eine „handgreifliche Konfliktlage“ hineingeplant werde. Eine solche handgreifliche Konfliktlage sei vorliegend aber auch nicht in Sicht.
14 
Unabhängig von alldem seien die gerügten Abwägungsmängel aber auch nach § 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich mit der Folge, dass der Senat nur die Vereinbarkeit des Bebauungsplans mit § 1 Abs. 4 BauGB prüfen dürfe. Innerhalb der Jahresfrist des § 215 BauGB (Zeitraum bis zum 13.03.2008) habe die Antragstellerin keine Verletzung der in § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB genannten Verfahrens- und Formvorschriften gerügt. Eine Begründung sei vielmehr mit Schriftsatz vom 08.07.2008 nachgereicht worden. Die bloße Bezugnahme im Schriftsatz vom 23.01.2008 auf die Einwendungen im Bebauungsplanverfahren ohne eigene Substantiierung der gerügten Fehler genüge nicht. Der Hinweis in § 215 BauGB sei entgegen der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -) auch nicht hinsichtlich sonstiger Fehler im Abwägungsvorgang nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB unwirksam. Die in der Bekanntmachung verwendete Formulierung „Mängel in der Abwägung“ sei nicht geeignet, Betroffene von Abwägungsrügen abzuhalten. Fehler im Abwägungsergebnis lägen nicht vor. Die Festsetzung eines auf den Störungsgrad eines Mischgebiets reduzierten Gewerbegebiets sei nicht zu beanstanden.
15 
Der Regionalverband Heilbronn-Franken hat sich zum Rechtsstreit mit Schreiben vom 08.01.2009 (Blatt 179/185) geäußert. Hierauf wird Bezug genommen.
16 
Wegen weiterer Einzelheiten verweist der Senat auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten, auf die Gerichtsakte einschließlich des Protokolls der mündlichen Verhandlung sowie auf die vorliegenden Bebauungsplanakten der Antragsgegnerin.

Entscheidungsgründe

 
A.
17 
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden.
I.
18 
Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die Festsetzung des Bebauungsplans zu Art und Umfang der baulichen Nutzung im Gewerbe- und im Mischgebiet in ihren Rechten in abwägungserheblichen Belangen verletzt zu sein.
19 
1. Wie der Senat im Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) im Einzelnen dargelegt hat, können sich Nachbargemeinden zur Wahrung ihrer aus der Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) fließenden städtebaulichen Interessen zum einen auf das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zum anderen aber auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB) sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt.). Insofern genießt die Nachbargemeinde sowohl städtebaulichen als auch raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz. Neben dem „qualifizierten“ Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sind die Belange der Nachbargemeinde aber auch auf der Ebene der „einfachen“ Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu beachten. Die Gemeinde kann daher auch geltend machen, in schutzwürdigen, sie zumindest mehr als nur geringfügig betreffenden und für die planende Gemeinde erkennbaren „privaten“ städtebaulich relevanten Belangen betroffen zu werden (vgl. zur Rspr. auch BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.). Die Gemeinden verdienen insofern keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 225 = NVwZ 2003, 386).
20 
2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen.
III.
21 
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte.
IV.
22 
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden.
B.
23 
Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan ist jedenfalls materiellrechtlich mit zwingendem Recht unvereinbar, da er mit den für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen gegen das Gebot der Anpassung an Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und dieser Verstoß auch die übrigen Planteile erfasst (dazu nachfolgend I. ff.)
24 
Es kommt daher nicht darauf an, ob der - durch unterschriftliche Vermerke des Bürgermeisters auf dem zeichnerischen und textlichen Plan ordnungsgemäß ausgefertigte - Bebauungsplan auch an den von der Antragstellerin gerügten Verfahrensfehlern nach § 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB leidet (fehlende Ermittlung des raumordnungsrechtlich relevanten Einzelhandels, falsche Bewertung der Rechtslage zur Agglomeration) und ob diese Rügen rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend gemacht worden sind. Der Senat bemerkt insoweit lediglich, dass die Jahresfrist bezüglich der Gruppe der Verfahrensfehler wirksam in Gang gesetzt worden ist, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 i.V.m. § 215 Abs. 1 BauGB für diese Gruppe richtig war und - wegen Teilbarkeit des Hinweises nach Vorschriftengruppen - von dem unrichtigen, weil missverständlichen - Hinweis auf „Mängel der Abwägung“ bei der Vorschriftengruppe nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nicht infiziert worden ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 -, BauR 2010, 118 [Ls] und vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, VBlBW 2009, 186 ff.); ob die Antragstellerin die Verfahrensfehler im demnach maßgeblichen und nur vorläufig und sehr kursorisch begründeten Schriftsatz vom 23.01.2008 inhaltlich ausreichend „geltend gemacht“ hat, was jedenfalls bei Anwendung der für die „Darlegung“ von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entwickelten Maßstäbe zweifelhaft wäre, kann offen bleiben.
25 
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10).
I.
26 
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bebauungspläne den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Die Raumordnung ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG), lässt aber abweichende Regelungen durch Landesrecht zu (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff., und vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, NVwZ 1993, 117 ff.). Die Planungsziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Das Raumordnungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene, bei letzterer mit fortschreitender Verdichtung auf Regelungen für den gesamten Landesbereich (vgl. § 8 ROG, § 6 Abs. 1 u. 2 LplG: Landesentwicklungsplan [hier: Landesentwicklungsplan 2002]) und auf Regionalebene bis hin zu Festlegungen für den gemeindlichen Bereich (§ 9 Abs. 1 ROG, § 11 LplG: Regionalpläne). In diesem mehrstufigen horizontalen System räumlicher Gesamtplanung werden die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) auf jeder Planungsstufe für den jeweiligen Planungsraum stärker verfeinert (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Jeder Planungsstufe kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen stufenspezifischen Fachinteressen zu koordinieren (§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Als Mittel der Konkretisierung werden auf Landesebene, zu der auch die Regionalebene gehört, Festlegungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung vorgeschrieben (§ 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 LplG i.V.m. § 3 ROG). Regionalpläne haben die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie die Grundsätze des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG). Sie formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Maßgeblich ist der Landesentwicklungsplan i.d.F. der Verordnung der Landesregierung v. 23.07.2002 (LEP 2002). In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenen- spezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB zielt auf dauerhafte Übereinstimmung beider Planungsebenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff). Die Einbindung der gemeindlichen Bauleitplanung in dieses Stufensystem bedeutet nicht, dass die Gemeinden hierdurch zum Objekt übergeordneter Planungsebenen werden. Die Gemeinden sind vielmehr in die überörtlichen Planungsprozesse durch vorgeschriebene Verfahren mit entsprechenden Garantien unter Beachtung des sog. Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 1 ROG) einbezogen. Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, steht der Bindungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht entgegen, setzt ihr aber materiell-rechtliche Grenzen. Eingriffe in die Planungshoheit dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1989 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 107, 119 ff.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1982 a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]). Verhältnismäßig sind Einschränkungen der Planungshoheit dann, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sind (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006, a.a.O.).
27 
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris).
II.
28 
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Bebauungsplan jedenfalls mit seinen derzeit weitreichenden Festsetzungen im Gewerbegebiet nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Denn er verstößt gegen die - jeweils wirksamen - Ziele der Raumordnung in den Plansätzen 2.4.3.2.2 (Z) i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) (Agglomeration) bzw. gegen die Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) des LEP 2002. Die Planziele 2.4.3.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans sind dabei nicht isoliert, sondern in einem rechtlichen aufeinander bezogenen Kontext zu sehen. Dabei stellt der Plansatz 2.4.3.2 mit seinen darin festgelegten Planzielen die raumordnungsrechtlichen „Grundpflichten“ fest. Der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) enthält für sich gesehen keine exekutierbare Handlungsanweisung, sondern beschränkt sich auf eine Definition des Agglomerationsbegriffs. Er hat jedoch mittelbar Außenwirkung, in dem er die Ge- und Verbote der Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.4 des Regionalplans auch auf Agglomerationssachverhalte für anwendbar erklärt. Mit diesem Inhalt sind beide Plansätze wirksam.
29 
1) Der Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) [„Regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den zentralen Orten und Verflechtungsbereichen“] begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er erfüllt die materiellen Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung, formt höherrangiges Raumordnungsrecht aus und ist in seinen begrifflichen Anforderungen auch hinreichend bestimmt.
30 
a) Der Plansatz ist Teil des Regelungsgefüges über Standorte für „regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte“. Die Ansiedlung solcher Einzelhandelsgroßprojekte ist nach Abs. 1 in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, während Abs. 2 Ausnahmen von dieser Regel für Kleinzentren und nicht-zentrale Gemeinden gestattet. Abs. 3 stellt sodann verbindliche Relationen zwischen der Größe bzw. der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte und den jeweiligen Ansiedlungsorten nach Maßgabe deren zentraler Funktionsstufe her. Diese Festlegungen halten sich im Rahmen des § 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 10.07.2003 mit späteren Änderungen vom 05.01.2006 (LplG 2006). Er konkretisiert insbesondere die Grundsätze der Raumplanung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG und formt die anerkannten Planziele der Plansätze 3.3.7 (Z) LEP 2002 (Einzelhandel und Zentrale-Orte-Prinzip und des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 (Kongruenzgebot) für die Regionalebene räumlich und sachlich aus. Beide Planziele sind, was auch die Antragsgegnerin nicht bestreitet, in der Rechtsprechung als solche von höherem Gewicht anerkannt. Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.). Der Senat hat ferner das in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 postulierte und im Plansatz 2.2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans ausgeformte sog. Kongruenzgebot als rechtmäßiges Planziel von höherem Gewicht eingestuft. Dabei hat der Senat sich auch vertieft mit der tatbestandlichen Bestimmtheit „oder wenigstens Bestimmbarkeit“ (so BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.) auseinandergesetzt. Für den Plansatz 3.3.7 Satz 1, 2. Halbs. LEP 2002 ist die Bestimmbarkeit angesichts dessen System von Regel und (definierten) Ausnahmen unproblematisch (ebenso BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.); zu diesen Ausnahmen gehört außer den in Abs. 2 des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans genannten Tatbeständen (Sicherung der Grundversorgung, vgl. auch Plansatz 3.3.7 Satz 2, 1. Spiegelstrich LEP 2002) auch die Sondersituation, in der die betreffenden Kleinzentren oder nicht zentralisierten Orte mit benachbarten Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 Satz 2, 2. Spiegelstrich). Die materielle Planzielqualität samt der erforderlichen Bestimmbarkeit sind aber auch bei den als „Soll“-Vorschriften ausgestalteten Plansätzen 3.7.7 Satz 1, 1. Halbs. und 3.7.7.1 Satz 1 LEP 2002 zu bejahen. Der „Soll“-Befehl ist hierbei als „Muss“-Anordnung zu verstehen, sofern keine atypischen Umstände vorliegen, wobei diese atypischen Umstände vom Plangeber durch den Zusammenhang beider Halbsätze des Plansatzes 3.3.3.7 Satz 1 einerseits und durch eine systematische Zusammenschau von Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 mit den Geboten in Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 und in Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 teilweise auch - negativ - eingegrenzt sind. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug. Der Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans hält sich in dem durch das Ausformungsrecht eingeräumten Rahmen. Er verzichtet auf Soll-Bestimmungen, zugunsten eines unter Bestimmtheitskriterien unproblematischen Systems von Muss-Anweisungen (Regel/Ausnahme).
31 
b) Regelungsobjekt des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans sind Einzelhandelsbetriebe in der Form regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte. Der Begriff des „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“ ist dabei eigenständig raumordnungsrechtlicher Natur. Dies gilt sowohl für den Grundbegriff des „Einzelhandelsgroßprojekts“ wie für dessen Eigenschaft als „regional bedeutsam“.
32 
aa) Der Begriff des „ Einzelhandelsgroßprojekts“ ist hinreichend klar konturiert. Er wird im Plansatz 3.3.7 Satz 1 (Z) LEP 2002 legaldefiniert als Oberbegriff für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher. Diese drei Betriebstypen werden zugleich in § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG beispielhaft genannt. Nach ihren Merkmalen entsprechen sie den Merkmalen der namensgleich in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 aufgeführten Betriebstypen (vgl. Begründung zu Plansatz 3.3.7, S. B 36 LEP 2002; Begründung zu Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans). Bei den großflächigen Einzelhandelsbetrieben beginnt daher, wie im Städtebaurecht, die Großflächigkeit ab einer Verkaufsfläche von 800 qm (dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff. = NVwZ 2006, 455 ff.). Betriebe mit einer Verkaufsfläche unterhalb von 800 qm werden vom Plansatz 2.4.3.2.2 mithin nicht erfasst. Die Betriebe müssen zusätzlich nicht nur unwesentliche Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO haben. Bei diesen sind allerdings nur die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung, mithin die übergemeindlichen Auswirkungen in den Blick zu nehmen. Die allein auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Standortgemeinden bezogenen Auswirkungen sind demgegenüber auszublenden. Den Fernwirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ kommt kumulativ sowohl raumordnungsrechtliche wie städtebauliche Bedeutung zu (zu letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.).
33 
bb) Auch der Begriff der Regionalbedeutsamkeit lässt sich in bestimmbarer Weise erfassen und eingrenzen. Zunächst ist - mit der Antragsgegnerin - davon auszugehen, dass die Eigenschaft als „regionalbedeutsam“ zum Merkmal des „Einzelhandelsgroßprojekts“ qualifizierend hinzutreten muss. Mit anderen Worten: Nicht jedes Einzelhandelsgroßprojekt in Gestalt eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche kann ohne Weiteres - gewissermaßen blindlings - auch schon als regionalbedeutsam eingestuft werden, wenn dieser Schluss auch nicht fern liegen mag (vgl. Beschluss des Senats vom 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - , VBlBW 2008, 384 ff.). Die eigenständige Bedeutung der Regionalbedeutsamkeit lässt sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. LplG ableiten. Danach sind im Regionalplan Standorte etwa für großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann festzulegen, „soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit)“. § 11 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. LplG belegt damit nicht nur die eigenständige Bedeutung des - vor die Klammer gezogenen - Merkmals der Regionalbedeutsamkeit, sondern umschreibt zugleich auch deren Mindestvoraussetzungen. In der Begründung zu der Vorschrift heißt es, dass die entsprechenden Festlegungen jeweils für die Entwicklung und Ordnung der Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur der jeweiligen Region erforderlich sein müssen (Begründung zu § 8 Abs. 3 bzw. - später - § 11 Abs. 3 LplG, LT-Drs. 13/1883 S. 34). Es muss sich zunächst um eine „raumbedeutsame“ Planung oder Maßnahme i.S. v. § 3 Nr. 6 ROG handeln, d.h. sie muss „Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflussen“. Dabei knüpft der Gesetzgeber bei der Umschreibung des Gebietsbegriffs nicht an die Unterscheidung zwischen (nur) örtlicher oder (schon) überörtlicher Bedeutung an. Das Kriterium der Überörtlichkeit ist mithin dem Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht immanent, sondern tritt als zusätzliches - den örtlichen Raum überschreitendes - Kriterium zu dieser hinzu (so zu Recht Runkel, in: Bielenberg u.a., a.a.O., § 3 ROG Rn. 243). Diese Trennung beider Begriffe ergibt sich vor allem auch aus § 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung - ROV -. Danach soll ein Raumordnungsverfahren für Planungen dann durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben (Unterstreichung durch den Senat). „Regionalbedeutsamkeit“ ist damit als Raumbedeutsamkeit mit „regionaler“, d.h. auf die regionale Ebene heruntergebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen (so auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 189). Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (so im Grundsatz auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 20.09.2007 - 10 K 924/07 -, juris). Jede regionale Standortfestlegung für Einzelhandelsgroßbetriebe muss daher - erstens - der Sicherung überörtlich wirkender Raumordnungsziele dienen und - zweitens - müssen die zum Schutz dieser Ziele bewirkten Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit verhältnismäßig, d.h. erforderlich, geeignet und angemessen sein (verhältnismäßig in engerem Sinne, Beachtung des Übermaßgebots; zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeit vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff.; zur Definition eines regionalbedeutsamen Vorhabens als raumbedeutsam und überörtlich bedeutsam vgl. auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f.). Aus diesem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit sind die Anforderungen an das Gewicht des jeweiligen raumordnungsrechtlichen Belangs und an den notwendigen Umfang des überörtlich betroffenen Raums - des jeweiligen Verflechtungsbereichs - zu beurteilen. Je konkreter und gravierender die planenden Gemeinden in ihren Standortplanungen gebunden werden, desto „regionalbedeutsamer“ - d.h. sachlich gewichtiger und räumlich „ausstrahlen- der“ - muss die Störung raumordnerischer Ziele sein. Die Regionalbedeutsamkeit einzelner Festlegungen kann demgemäß (und wird ganz überwiegend) räumlich auf Teilbereiche einer Region (regionale Nahbereiche) beschränkt sein und muss tatsächlich keinesfalls das gesamte Gebiet der Region betreffen. Anderenfalls würde das Instrumentarium der Regionalplanung entwertet und vielfach völlig leerlaufen (so zutreffend Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 172). Der gegenteiligen Auffassung des VG Stuttgart in einem Urteil vom 16.12.2005 (- 10 K 5649/03 -, juris), die ein gesamtregionales Interesse verlangt, vermag der Senat nicht zu folgen, zumal diese Entscheidung auch einen anderen Sachverhalt betrifft (Bedeutung eines bestimmten Schienenpersonennahverkehrs für die Region Stuttgart). Der Auslegung der Regionalbedeutsamkeit einer Planung eines Vorhabens nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten steht auch ein Rückblick auf § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 08.04.1992 in der Fassung vom. 27.03.2001 nicht entgegen. Die Vorschrift sah u.a. für die Region Stuttgart die Pflicht zur gebietsscharfen Ausweisung regionalbedeutsamer Schwerpunkte für Gewerbe und Wohnungsbau sowie für regionalbedeutsame Infrastrukturvorhaben vor und verpflichtete auch die übrigen Regionen, gebietsscharf Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe auszuweisen, soweit diese Vorhaben regionalbedeutsam waren. Es liegt auf der Hand, dass derart gebietsscharfe Festlegungen einer weitergehenden Rechtfertigung in Gestalt erhöhter qualitativer und auch räumlicher Anforderungen an die Regionalbedeutsamkeit bedürfen als Bindungen, die - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde nur als solche ergreifen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 190 m.w.N.). Auch der erkennende Gerichtshof versteht schon bisher den Begriff regionalbedeutsam nicht zwingend im Sinne von „gesamtregionsbedeutsam“. Nach dem Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - (VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]) können zwar auch Vorhaben von überregionalem Interesse regionalbedeutsam sein. Umgekehrt ist Mindestvoraussetzung aber nur - in Abgrenzung zur Zuständigkeit der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft -, dass das Vorhaben Wirkungen deutlich über das Gemeindegebiet hinaus entfaltet und an seiner Verwirklichung ein nicht nur örtliches Interesse besteht. Abstrakte Mindestwerte über das räumliche Ausmaß des in die regionale Umgebung hineinwirkenden Störpotentials lassen sich nicht festlegen. Es kommt auf die jeweilige räumliche Struktur ebenso an wie auf die jeweils in Rede stehenden Raumordnungsziele. Dabei sind das Kongruenzgebot und das Zentrale-Orte-Prinzip definitionsgemäß auf deutlich überörtlich wirkende Wechselbeziehungen mit den jeweiligen Verflechtungsräumen angelegt, während dies etwa beim Integrationsgebot nicht ohne weiteres der Fall ist (so auch Uechtritz, a.a.O., S. 189 f.). Allgemeingültige Abgrenzungskriterien lassen sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht bewertet die Raum- und Regionalbedeutsamkeit nach Verhältnismäßigkeitskriterien unter Berücksichtigung der konkreten Situation im Einzelfall (vgl. Beschluss vom 02.08.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 832 [zur Raumbedeutsamkeit von Windkraftanlagen]; ebenso Urteil des Senats vom 06.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 210 ff.). Das Gericht stellt bei gebietsscharfen Standortfestlegungen im großstädtischen gesamtregional ausstrahlenden Ballungsraum dementsprechend hohe Anforderungen (Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 ff. = NVwZ 2003, 1263 ff.). Allgemein muss der Eingriff in die Planungshoheit durch ein die jeweilige Eingriffsintensität rechtfertigendes überörtliches Interesse von höherem Gewicht gedeckt sein, wie es bei der Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte bestehen kann (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, BauR 2006, 1087 ff.).
34 
2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat der Senat auch bezüglich der Rechtmäßigkeit wie der Anwendbarkeit des „Agglomerations“-Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans keine Bedenken. Der Plansatz reichert den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs (und damit den Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts) um eine weitere bedeutsame raumordnungsrechtliche Komponente an. Dies geschieht dadurch, dass er mehrere selbständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb gleichstellt unter der weiteren Voraussetzung, dass von dem Agglomerat raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb zu erwarten sind. Die Folge ist, dass eine derartige Einzelhandelsagglomeration im Falle ihrer Regionalbedeutsamkeit den Regeln des - hier maßgeblichen - Plansatzes 2.4.3.2.2 und dessen Planzielen (Konzentrations- und Kongruenzgebot) unterworfen werden. Damit ist den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Vom Wortlaut des Agglomerationsplansatzes - und damit von den Geboten/Verboten des Plansatzes 2.4.3.2.2 - eindeutig nicht erfasst sind Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht. Hingegen gibt der Wortlaut für die Frage, ob auch mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann unter die Vorschrift fallen, wenn ihre Verkaufsfläche insgesamt über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm Verkaufsfläche liegt, keine eindeutige Antwort. Denn anders als in anderen Regionalplänen (vgl. etwa den Plansatz 2.7.11 des Regionalplans der Region Stuttgart, zitiert nach Uechtritz a.a.O., S. 186) wird die Mindestgesamtverkaufsfläche nicht zahlenmäßig beziffert, sondern darauf abgestellt, ob von dem Konglomerat „raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum zu erwarten sind“. Der Senat hält es nicht für völlig ausgeschlossen, dass eine derartige Wirkungsintensität in Sonderfällen in ländlichen Räumen ausnahmsweise - je nach Einzelhandels- und Sortimentsstruktur - auch bei einer räumlichen Konzentration mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe eintreten kann. Einer Entscheidung hierzu bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles aber nicht.
35 
a) Mit dem vorbezeichneten Inhalt ist der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) wirksam. Er ist, wie der Senat schon entschieden hat, von der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt. Die dortigen Regelungsinstrumente mit ihrer „begrifflichen Anleihe“ in der BauNVO sind nicht abschließend, wie der Zusatz „insbesondere“ zeigt. Sie lassen auch ergänzende spezifisch raumordnungsrechtliche Instrumentarien zu, soweit diese für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich sind (so zu Recht Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 177; zur Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG siehe auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188). Für die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) besteht in diesem Sinne ein raumordnungsrechtlich wichtiges Bedürfnis. Es ist anerkannt, dass sich die Konzentration auch von einer Mehrzahl für sich nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von einem oder mehreren „echten“ großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. In beiden Konstellationen können sich gleichermaßen erhebliche Störungen von gewichtigen Zielen der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung sowie Störungen der zentralen Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden im überörtlichen „regionalen“ Umfeld ergeben (so zutreffend auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f. ebenso Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 178; vgl. hierzu auch den Hinweis in BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O., juris Rn. 42). Dies belegen beispielhaft durchaus typische Konstellationen, wie sie im vorliegenden Fall und im Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) vorliegen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass niedrig oder gar nicht zentralisierte Gemeinden - in wirtschaftlich verständlichem Eigeninteresse - planerisch Raum für eine Mehrzahl nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments schaffen und dadurch unter deutlicher Überschreitung der zentralörtlichen Bedeutung und unter Verstoß gegen das Kongruenzgebot übermäßig Kaufkraft zu Lasten einer oder mehrerer höher zentralisierten Nachbargemeinden binden.
36 
b) Derartige Auswirkungen sind, wie bereits angedeutet, mit dem städtebaulichen Instrument der Vorhabensteuerung über § 11 Abs. 3 BauNVO nicht umfassend zu verhindern. Jeder Einzelhandelsbetrieb ist danach grundsätzlich eigenständig ohne Rücksicht auf die raumordnungsrechtlichen „Fernwirkungen“ zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung sind mehrere Betriebe nur dann als Betriebseinheit - als ein dann großflächiger Einzelhandelsbetrieb etwa in Form eines Fachmarktzentrums - zu betrachten, wenn der einzelne Betrieb nicht unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und daher nicht als eigenständiges Vorhaben nach § 29 BauGB genehmigungsfähig ist. Dies ist allein nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten zu beurteilen, wobei auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff.). Einzelne Verkaufsstätten sind deshalb immer dann getrennt zu würdigen, wenn sie in selbständigen Gebäuden untergebracht und konzeptionell eigenständig sind (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005 - 3 S 1061/04 -, VBlBW 2006, 66 f.). Selbst die einheitlich in einem Gebäude untergebrachten Verkaufsstätten werden selbständig behandelt, sofern sie über einen eigenen Eingang, eigene Anlieferung, eigene Personalräume und eigenständige Öffnungszeiten verfügen und sofern es sich nicht um einen „Hauptbetrieb“ handelt, dem auf räumlich getrennten Flächen lediglich weitere „als Nebenleistung“ einzustufende Warenangebote beigefügt werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. sowie Beschluss vom 23.11.2009 - 4 B 35.09 -, juris). Für die - raumordnungsrechtlich relevante - Prüfung einer „Funktionseinheit“ der einzelnen nicht großflächigen Betriebe unter dem Gesichtspunkt eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten (etwa: enge räumliche Beziehung, gemeinsame Zufahrt und Stellplätze etc.) und das dadurch erhöhte überörtliche Kundenaufkommen ist nach § 11 Abs. 3 BauNVO kein Raum (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine derartige rechtliche Verklammerung mehrerer Betriebe wird von § 11 Abs. 3 BauNVO nicht erfasst, eine die Grenzen dieser Vorschrift aus raumordnerischen Gründen außer Acht lassende städtebauliche „Agglomeration“ gibt es nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005, a.a.O.). Der Agglomerationsgedanke kann einer Baugenehmigung daher nicht entgegengehalten werden (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -), sondern kann nur auf der Ebene der Bauleitplanung - über § 1 Abs. 4 BauGB - Geltung beanspruchen. Daher lassen sich agglomerationsbedingte Konflikte eines Bebauungsplans nicht auf den Planvollzug verschieben und Verstöße gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht im Planvollzug „heilen“; sie müssen vielmehr grundsätzlich im Bebauungsplan selbst bewältigt werden. Der Auffassung, der Gefahr der Agglomerationsbildung könne - mangels des erforderlichen Festsetzungsinstrumentariums im Bebauungsplan - „ nur auf der Genehmigungsebene (etwa auf der Grundlage des § 15 BauNVO) begegnet werden“ (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.; Hervorhebung durch den Senat), kann - von Zweifeln an der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO für diese Fälle abgesehen - nicht gefolgt werden.
37 
c) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die Auswirkungen einer Agglomeration nach Plansatz 2.4.3.2.5 i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.2 auch nicht wegen fehlender Umsetzungsfähigkeit unwirksam. Vielmehr lassen sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) wie gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht. Dies gilt auch dann, wenn Plansatz 2.4.3.2.5 so auszulegen sein sollte, dass die Gemeinden freie Hand für Agglomerationen unterhalb von insgesamt 800 qm Verkaufsfläche haben.
38 
aa) In Fällen handgreiflicher Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden hat die in diese Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde die Auswirkungen des im neu zu planenden Gebiet zulässigen Einzelhandels summierend zu ermitteln. Diese Ermittlungspflicht erwächst zum einen, wie der Senat entschieden hat, aus dem Abwägungsgebot. Die Erhebung solcher Auswirkungen gehört zum notwendigen „Abwägungsmaterial“, um die Vereinbarkeit mit den „einfachen“ (§ 1 Abs. 1 BauGB) oder „qualifizierten“ (§ 2 Abs. 2 BauGB) Belangen der Nachbargemeinde prüfen zu können (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.). Zum anderen bedarf es solcher gutachtlicher Ermittlungen aber auch im Hinblick auf das gesetzliche Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, zumal dann, wenn - wie hier - massive Einwände nicht nur von der Nachbargemeinde, sondern vor allem auch vom Regionalverband und der höheren Raumordnungsbehörde erhoben werden. Die erforderlichen Erhebungen haben sich auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels in Bezug auf die jeweils berührten Raumordnungsziele (Konzentrations- und das Kongruenzgebot, ggf. aber auch Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot) zu erstrecken. Geht es - wie hier - um Konflikte mit dem Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot, so sind - je nach konkreter Ausgestaltung beider Planziele im Regionalplan - der Einzelhandelsbesatz der Standort- und der Nachbargemeinde nach Sortimenten und Verkaufsflächen zu erheben und dem sind die nach der beabsichtigten Planung möglichen Einzelhandelsnutzungen zuzuschlagen und rechtlich zu bewerten. Ergeben sich bei dieser Bewertung aufgrund deutlich überhöhter Sortimentsarten oder Sortimentsflächen in der Standortgemeinde erhebliche Kaufkraft- und Umsatzüberdeckungen zu Lasten der zentralisierten Gemeinde - hier mit dem Ergebnis eines eindeutigen Verstoßes gegen das Zentrale-Orte-Prinzip in seiner Regel-Ausnahme-Ausprägung nach Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 oder gegen das in Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 ausgeformte Kongruenzgebot - oder sind wesentliche negative Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Nachbargemeinde anzunehmen, ist die Einzelhandelsplanung hinsichtlich der „überschießenden“ Betriebstypen, Betriebsgrößen oder Sortimente einzuschränken oder die Zulassung von Einzelhandel hat äußerstenfalls ganz zu unterbleiben. Zur Klarstellung bemerkt der Senat, dass eine gleiche Pflicht zur Folgenprüfung und ggfs. zum Verzicht auf Einzelhandelsstandorte auch der höher zentralisierten Gemeinde obliegt, um die auch für sie aus dem Konzentrations- und Kongruenzgebot erwachsenen Pflichten im Verhältnis zur kleineren Nachbargemeinde einzuhalten; auf die Einhaltung dieser Gebote kann sich die Nachbargemeinde, wie dargelegt, nach § 2 Abs. 2, 2. Halbs. BauGB, auch berufen.
39 
bb) Mit dieser Ermittlungs- und Bewertungspflicht und der daraus folgenden Einschränkung der Zulassung von Einzelhandel wird der Standortgemeinde wirtschaftlich oder rechtlich nichts Unmögliches oder Unzumutbares abverlangt. Die relevanten Parameter zur Beurteilung, ob ein Bebauungsplan für Einzelhandel gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, lassen sich mit vertretbarem Aufwand durch eine Auswirkungsanalyse eines Marktforschungsinstituts erheben und bewerten. Dies zeigt beispielhaft das im vorliegenden Verfahren - freilich im Auftrag der Antragstellerin - erstellte Gutachten der GMA vom November 2007. Dieses Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen eines im Plangebiet (GEe) grundsätzlich möglichen - und so konkret geplanten (Bauvorbescheidsanträge) und den Vorstellungen der Antragsgegnerin entsprechenden - Fachmarktzentrums aus vier eigenständigen und jeweils nicht großflächigen Fachmärkten auseinander und kommt zum Ergebnis, dass diese Auswirkungen denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne Weiteres entsprechen. Es wäre unschwer möglich, diese Auswirkungsanalyse auch auf sonstige im Plan rechtlich zulässige und bei realistischer Betrachtung auch tatsächlich umsetzbare Sortimentstypen zu erweitern.
40 
cc) Zum Schutz der Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) des Regionalplans gegen deren Verletzung durch Agglomeration mehrerer räumlich konzentrierter nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in einem Plangebiet nach Maßgabe des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) steht der planenden Gemeinde ein ausreichendes bundesrechtliches Regelungsinstrumentarium zur Verfügung. Als Baugebiete mit Einzelhandelsschwerpunkt sind dabei insbesondere Gewerbegebiete in den Blick zu nehmen. Denn Einzelhandelsbetriebe unter der Großflächigkeitsschwelle sind Prototypen der dort zulässigen und vorwiegend unterzubringenden nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Je nach Größe, Beschaffenheit und Umfeld können im Einzelfall aber auch in anderen Baugebietstypen mit allgemein zulässigem Einzelhandel agglomerationsrelevante Auswirkungen auftreten. Bei Anwendung der Regelungsinstrumente ist nach Grob- und Feinsteuerung wie folgt zu differenzieren: Sollte sich im äußersten Fall Einzelhandel jeder Art wegen bereits bestehenden deutlichen Überbesatzes der Standortgemeinde in allen Sortimenten als mit dem Konzentrations- oder Kongruenzgebot unvereinbar erweisen, wäre die Nutzungsart „Einzelhandel“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO im Gewerbegebiet insgesamt auszuschließen oder könnte - in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen - für ausnahmsweise zulässig erklärt werden. Die Zweckbestimmung des Gebiets bliebe auch dann ohne weiteres noch gewahrt. Sollte sich der Verstoß gegen Ziele der Raumordnung nur auf bestimmte Sortimente beziehen - vorliegend kämen im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Sortimente der Grund-/Nahversorgung, im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 aber auch sonstige zentrenrelevante sowie „überschießende“ nicht zentrenrelevante Sortimente in Betracht (vgl. Anlage zum Einzelhandelserlass) -, könnte dem über § 1 Abs. 9 BauNVO Rechnung getragen werden, der solche sortimentsbezogenen Einzelhandelstypen (Anlagetypen) erfasst. Denkbar sind freilich auch Konstellationen, in denen bestimmte agglomerierte Einzelhandelssortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die Planziele der Plansätze 2.4.3.2.2/ 2.4.3.2.5 verstoßen.
41 
Diese Fälle lassen sich, wie der Antragsgegnerin zuzugeben ist, allein über § 1 Abs. 9 BauNVO nicht lösen. Denn diese Vorschrift lässt eine Ausdifferenzierung nur für „Anlagetypen“ des Einzelhandels, d.h. für abstrakt bestimmte oder bestimmbare Unterarten des Einzelhandels zu, die ebenfalls unter Berücksichtigung ortsüblicher Besonderheiten - den marktüblichen Gegebenheiten entsprechen müssen. Anlagen- und einzelfallbezogene Regelungen oder die „Erfindung“ marktunüblicher Anlagetypen sind im Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28). Einen verallgemeinerungsfähigen Anlagentyp des „kongruenz- bzw. konzentrationskonformen“ Einzelhandelsbetriebs gibt es aber weder generell, noch lässt er sich aus den örtlichen Verhältnissen bei der Antragsgegnerin als Betriebstypus herausdestillieren. Vielmehr hängt die Kongruenz- bzw. Konzentrationsverträglichkeit ausschließlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Auch trägt die Begrenzung einer höchst zulässigen Verkaufsfläche die Umschreibung eines bestimmten Anlagetyps nicht gleichsam in sich, sondern muss nachgewiesen werden (zu alldem vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 ff.; Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - BauR 2009, 1102 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 BauNVO Rn. 102 f.). Desgleichen wäre, worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist, die Festsetzung baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenobergrenzen im gesamten Gewerbegebiet zur Steuerung des Einzelhandels wegen insofern fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig und dies selbst in Sondergebieten, bei deren Ausweisung die Gemeinden freier sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = BauR 2008, 1273 ff.; Urteil d. Senats vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 [Ls]) sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.).
42 
Die vorstehend aufgezeigten Regelungslücken lassen sich indessen durch andere Festsetzungen derart füllen, dass den raumordnungsrechtlichen Vorgaben jedenfalls mittelbar in einer dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB genügenden Zielgenauigkeit entsprochen werden kann. Dabei sind insbesondere auch die vielfältigen horizontalen und vertikalen Kombinationsmöglichkeiten nutzbar zu machen. So kann das Baugebiet (hier das Gewerbegebiet) insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO). Auch geschoß- und anlagenteilbezogene Differenzierungen für das gesamte Gewerbegebiet oder Teile hiervon sind möglich (§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO). Die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen lassen sich über die Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen in Verbindung mit einer höchstzulässigen Ausnutzbarkeit nach Grund- und/oder Geschossfläche erreichen. Mit diesen Parametern lassen sich gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen zwar nicht quadratmeterscharf, aber doch noch in einer für die Einhaltung der Raumordnungsziele ausreichenden Größenordnung steuern. Denn gerade das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot belassen Spielräume. Solche Spielräume sind zum Schutz der kommunalen Planungshoheit und abhängig vom jeweiligen Abstraktionsgrad der Ziele der Raumordnung auch geboten und ihrer Ausschöpfung ist Raum zu geben. So sind agglomerierte Einzelhandelsbetriebe mit den Wirkungen nach Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) erst dann mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 Satz 1 Regionalplan i.V.m. Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002) und sind Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nicht-zentralen Gemeinden nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Regionalplan). Diese Korridore dürfen die Gemeinden voll ausnutzen, wobei diesem Maßstab Rechnung tragende Begrenzungsregelungen auch dann möglich sind, wenn - wie die Antragsgegnerin meint - die Agglomerationsregelung nach Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans erst eingreift, wenn im Plangebiet mehrere Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche über 800 qm zulässig sind. Durch Gliederung des Plangebiets - mit der Zulassung von Einzelhandel etwa nur in einem kleineren Teil - in Kombination mit dem Zuschnitt des Baufensters und gegebenenfalls Festsetzungen zur Geschossfläche - ließe sich, falls gewollt, eine Begrenzung auf Betriebe jedenfalls in der Größenordnung unterhalb der Großflächigkeit erreichen.
43 
Eine andere, vom Senat im Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 (LS) aufgezeigte Möglichkeit bestünde darin, ein Sondergebiet für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb (hier etwa ein Fachmarktzentrum) festzusetzen und diesen Betrieb dann in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen.
44 
3. Den nach alldem wirksamen und auch umsetzungsfähigen Planzielen der Plansätze 2.4.3.2.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans wird der Bebauungsplan „Offenau-Süd-Erweiterung“ mit seinen derzeitigen Festsetzungen zum Einzelhandel jedenfalls im Gewerbegebiet nicht gerecht. Er ist daher wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam (a.) und diese Unwirksamkeit erfasst auch die übrigen Planteile (b.).
45 
a) Das an zentraler Stelle des Plangebiets in unmittelbarer Nähe zur B 27 und direkt gegenüber dem Gewerbegebiet „Talweg“ gelegene streitige eingeschränkte Gewerbegebiet umfasst eine überbaubare Fläche von insgesamt ca. 6.500 qm im südlichen und von knapp 600 qm im nördlichen Teil. Bei voller Ausschöpfung der GRZ von 0,8 können zulässige gewerbliche Nutzungen in einer erheblichen Größenordnung und mit mehreren Betriebsstätten untergebracht werden. Im Plangebiet zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, sofern sie nur das Wohnen nicht wesentlich stören. Zu dieser Kategorie mischgebietsverträglichen Gewerbes gehören typischerweise auch Betriebe des Einzelhandels jeglichen Typs und jeglichen Sortiments, sofern sie nicht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO kern- oder sondergebietspflichtig sind, d.h. ihre Verkaufsfläche die Großflächigkeitsschwelle von (etwa) 800 qm nicht überschreitet oder von ihnen trotz einer Schwellenüberschreitung - bei der dargestellten isolierten Würdigung nach betriebs- und vorhabenbezogenen Maßstäben - keine oder nur unwesentliche nachteilige Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgehen. Innerhalb dieses für alle Sortimente unbeschränkt offenen Nutzungsrahmens sind grundsätzlich Einzelhandelsbetriebe jeglichen Angebotszuschnitts realisierbar mithin auch Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels, Lebensmitteldiscounter mit beliebigem Randsortiment sowie mehrere Fachmärkte mit unterschiedlichsten Sortimenten bzw. Sortimentsmischungen innenstadt-, zentren- oder nahversorgungsrelevanter Art (zu diesen Sortimentsgruppen vgl. Urteil des Senats vom 30.01.2006 - 3 S 1259/05 -, VBlBW 2006, 93 ff. sowie die Anlage zum Einzelhandelserlass). Die Belegung mit so umschriebenem Einzelhandel ist nicht etwa theoretischer Natur, sondern war wesentliches Ziel des Bebauungsplans. Dem Gemeinderat ging es u.a. darum, die Nachfrage für zwei Fachmärkte unmittelbar an der B 27 zu befriedigen. Eine erweiterte Bauvoranfrage eines Projektentwicklers für eigenständige Fachmärkte auf der südlichen Fläche wurde kurz nach Inkrafttreten des Bebauungsplans am 15.03.2007 gestellt. Nach den am 17.07.2007 modifizierten Plänen handelt es sich um einen Zoo- und einen Schuhfachmarkt mit jeweils 445 qm Verkaufsfläche sowie einen Drogeriefachmarkt mit 790 qm und einen Textilfachmarkt mit 700 qm Verkaufsfläche. Die Gesamtverkaufsfläche aller vier Märkte liegt bei 2.380 qm, hinzu kommen noch 570 qm an „Nebenflächen“. Ein weiterer kleinerer bis mittlerer Einzelhandelsbetrieb wäre auch im nördlichen Gewerbegebietsteil - ggf. unter Inanspruchnahme eines Teils des angrenzenden Mischgebiets - möglich. Alle vier Fachmärkte sind zumindest regelmäßig zentren- und nahversorgungsrelevant (vgl. die Sortimentsgruppen des Einzelhandelserlasses). Möglich im Plangebiet sind aber auch sonstige zentren- und nahversorgungsrelevante Märkte (etwa: Unterhaltungselektronik, Sportartikel, Spielwaren) wie auch nicht zentrenrelevante Bau-, Garten- oder Möbelmärkte.
46 
b) Mit dieser uneingeschränkten Bandbreite von Einzelhandelsnutzungen und einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von nahezu 3.000 qm erfüllt der Bebauungsplan die Voraussetzungen einer Agglomeration i.S. von Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans. Er lässt mehrere selbständige und je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in enger standortgünstiger räumlicher Konzentration zu. Die Obergrenze einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von (etwa) 800 qm wird um ein Vielfaches überschritten. Von den zulässigen Betrieben in ihrer Häufung können je nach Sortimentsart- und -umfang zweifelsfrei erhebliche raumordnerische - d.h. sowohl raum- als auch regionalbedeutsame (überörtliche) - Wirkungen ausgehen, die denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet gleichkommen. Dies ergibt sich überzeugend aus den Erhebungen des CIMA-Gutachtens von 2005 sowie vor allem aus den Aussagen des GMA-Gutachtens von 2007. Das CIMA-Gutachten ist zwar aus Anlass der Verlagerung und Erweiterung des bestehenden großflächigen Lebensmitteldiscounters aus dem Plangebiet „Talweg“ (Verkaufsfläche ca. 1.000 qm) in das jetzige Plangebiet (Verkaufsfläche ca. 1.300 qm) erstellt worden. Ihm sind aber auch wichtige Aussagen zur Kaufkraft in anderen Sortimenten zu entnehmen, die im Verhältnis zur Kaufkraft im überörtlichen Umgebungsbereich bescheiden ausfällt (S. 14 Tabelle 2). Für den Sortimentsbereich Lebensmittel (Food) wird festgehalten, dass das Kongruenzgebot bereits durch den bestehenden ...-Markt mit 1.000 qm Verkaufsfläche nicht eingehalten wird bzw. bei der speziellen Standortlage (Berufspendler auf der B 27) zwangsläufig nicht eingehalten werden kann, weil gut die Hälfte der Kunden - und damit deutlich mehr als die im Einzelhandelserlass bestimmten 30 % - von außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin stammen. Bei einer Erweiterung des Marktes sei eine überörtliche Versorgungsfunktion vorprogrammiert, wenngleich die Marktausstrahlung u.a. auf das Gebiet der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Wettbewerbsentwicklung begrenzt sei.
47 
Demgegenüber erfasst das GMA-Gutachten ein wesentlich breiteres Sortimentsspektrum außerhalb des Lebensmitteleinzelhandels. Der Senat hält das auch von der Antragsgegnerin nicht beanstandete Gutachten für überzeugend. Das Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen der konkret als Bauvoranfragen eingereichten und oben dargestellten vier Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.380 qm auseinander, die nur eine Variante der vielfältigen Agglomerationsmöglichkeiten im Plangebiet darstellt. Der Gutachter weist darauf hin, dass sich im Gewerbegebiet „Talfeld“ östlich des Plangebiets schon jetzt eine Reihe von Einzelhandelsbetrieben befinden, unter anderem ein großflächiger Lebensmitteldiscounter, ein Textildiscounter und ein großflächiger Schuhmarkt. Anschließend wird überzeugend belegt, dass die Umsätze der im Plangebiet projektierten Märkte jeweils nur zu geringen Teilen innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin mit ihren nur etwa 2.700 Einwohnern (Zone 1), ganz überwiegend aber außerhalb im Bereich ... ... (Zone 2) und im Bereich der Antragstellerin (Zone 3) erzielt werden (vgl. Zonenplan Karte 3 sowie Tabellen 4 bis 7, S. 28-31). Die Umsatzverteilungen wirken sich insbesondere gegenüber den innerstädtischen relevanten Anbietern in der Stadt ... ... und in der Innenstadt der Antragstellerin aus. Bei der Antragstellerin wird auf die hohen Umverteilungsquoten im Bereich Drogeriewaren und Schuhe hingewiesen, die städtebauliche Auswirkungen auf die Stadtmitte im Sinne von Leerständen ausüben können. Auch im Textilsektor werden starke Beeinträchtigungen des vorhandenen Fachmarkts auf Gemarkung der Antragstellerin attestiert. Insgesamt werden für die zentrale Versorgungslage der Antragstellerin aufgrund der Angebotsüberschneidungen wesentliche Beeinträchtigungen erwartet. Insbesondere in den Bereichen Drogeriewaren und Schuhe, teilweise auch im Bereich Bekleidung werden negative Umverteilungsquoten errechnet, die deutlich oberhalb der 10 %-Schwelle für zentrenrelevante Sortimente liegen. Durch die deutliche Überschreitung dieses Schwellenwerts wird auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zentraler Orte im Sinne des Einzelhandelserlasses gerechnet (vgl. zusammenfassende Bewertung Nr. 2.3.5, S. 37-39). Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass damit zugleich auch das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt werde. Die Umsatzverteilungen im Unterzentrum der Antragstellerin und den benachbarten Kleinzentren ... ... und ... lägen im Bereich Schuhe zwischen 25 und 26 %, aber auch im Bereich Drogeriewaren deutlich über dem Schwellenwert von 10 %. Ferner werde das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot verletzt. Der Einzugsbereich der vier Fachmärkte überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin bei weitem. Die Überschreitung liege ganz erheblich über dem die Wesentlichkeitsschwelle markierenden Faktor von 30 %. Schon die Lage des Vorhabens an der B 27 verdeutliche, dass hier vor allem auf die (motorisierte) Kundschaft der benachbarten zentralen Orte und der Umlandgemeinden abgestellt werde. Im abgegrenzten Einzugsgebiet stammten ca. 8 % der Einwohner aus dem Gebiet der Antragsgegnerin und ca. 92 % aus dem überörtlichen Einzugsgebiet und der gesamte Umsatz der Fachmärkte stamme zu über 80 % aus dem übergemeindlichen Einzugsgebiet sowie aus Bereichen darüber hinaus. Das Planobjekt würde eine ihm nicht zukommende Versorgungsfunktion für Verbraucher über die Gemeindegrenzen hinaus übernehmen, die so regionalplanerisch nicht vorgesehen sei. Damit würden die zentralen Orte (die Kleinzentren ... und ... ... sowie das Unterzentrum ... ...) von dem Vorhaben tangiert. Eine Versorgungslücke bestehe aufgrund des vorhandenen Angebots derzeit nicht. Die Ausstattung der Antragsgegnerin als nicht zentraler Ort liege bereits heute deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das umfassende Gutachten Bezug genommen.
48 
c) Daraus folgend liegt auf der Hand, dass der Bebauungsplan mit seinen weitreichenden Möglichkeiten für mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments gegen die Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 verstößt. Die durch den Bebauungsplan ermöglichte regional bedeutsame Einzel-handelsagglomeration verstößt gegen das Konzentrationsgebot und das Kongruenzgebot in Abs. 1 und Abs. 2 des Plansatzes. Denn derartige regional bedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte sind danach nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) zulässig. Ausnahmsweise dürfen solche Einzelhandelsgroßprojekte in nicht-zentralen Gemeinden wie der Antragsgegnerin nur zur Sicherung der Grundversorgung zugelassen werden. Weitere Voraussetzung ist, dass der Absatz im Bereich dieser Grundversorgung nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Beide Voraussetzungen für eine solche Ausnahme sind nach Vorstehendem eindeutig nicht erfüllt. Auf die Ausnahmeregelung für großflächigen Einzelhandel wegen Zusammenwachsens mit der Antragstellerin als Unterzentrum (Plansatz 3.3.7. Satz 2, 2. Spiegelstrich) kann die Antragsgegnerin sich nicht berufen. Eine Konfliktlösung der agglomerationsrelevanten Auswirkungen wäre auf der Genehmigungsebene nicht zuverlässig möglich. Der Weg über § 15 BauNVO, wonach der Gebietseigenart (Gewerbegebiet) im Einzelfall nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widersprechende Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden könnten, erscheint nicht gangbar (anders allerdings ohne nähere Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -). Die Gebietseigenart als Gewerbegebiet kann nur durch städtebauliche, an § 8 BauNVO anknüpfende Belange beeinträchtigt werden; gleiches gilt auch für das § 15 BauNVO vorgelagerte Merkmal der Gebietsverträglichkeit, welches auf die (abstrakte) städtebauliche Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 BauNVO abstellt. Belange der Raumordnung dürften in beiden Fällen nicht dazugehören.
49 
Dass bei einer Neuplanung im Plangebiet Einzelhandel, beschränkt auf bestimmte Sortimente, ganz oder teilweise zugelassen werden kann, erscheint - je nach dem Ergebnis von Ermittlungen - keinesfalls ausgeschlossen. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht der Senat insofern aber von Anmerkungen ab.
50 
4. Die Unwirksamkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets zieht auch die Unwirksamkeit der übrigen Baugebietsflächen nach sich. Die einzelnen Baugebiete sind jedenfalls in immissionsrechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und abgestimmt. Es mag sein, dass die Festsetzung etwa des Wohngebiets ohne den nichtigen Teil noch eine städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 BauGB bewirken könnte. Jedoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel dieses Wohngebiet und das Mischgebiet mit gleichen räumlichen und sachlichen Festsetzungen ausgewiesen hätte (zu diesen Grundsätzen zur Teilbarkeit von Bebauungsplänen vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067).
51 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
52 
Die Revision war zuzulassen. Der Frage, ob die Agglomerationsregelung für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nach Plansatz 2.4.3.2.5 in Verbindung mit Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans Heilbronn - Franken ein wirksames, insbesondere mit Mitteln des Bauplanungsrechts umsetzbares Ziel der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG darstellt, kommt grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.
53 
Beschluss vom 15. September 2010
54 
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004).
55 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
A.
17 
Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Er ist fristgerecht innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der nach § 195 Abs. 7 VwGO maßgeblichen Fassung vom 21.12.2006 gestellt worden.
I.
18 
Die Antragstellerin ist auch nach § 47 Abs. 2 Nr. 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die Festsetzung des Bebauungsplans zu Art und Umfang der baulichen Nutzung im Gewerbe- und im Mischgebiet in ihren Rechten in abwägungserheblichen Belangen verletzt zu sein.
19 
1. Wie der Senat im Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) im Einzelnen dargelegt hat, können sich Nachbargemeinden zur Wahrung ihrer aus der Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) fließenden städtebaulichen Interessen zum einen auf das Gebot der interkommunalen Abstimmung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zum anderen aber auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB) sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen (§ 2 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt.). Insofern genießt die Nachbargemeinde sowohl städtebaulichen als auch raumordnungsrechtlichen Funktionsschutz. Neben dem „qualifizierten“ Abwägungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB sind die Belange der Nachbargemeinde aber auch auf der Ebene der „einfachen“ Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu beachten. Die Gemeinde kann daher auch geltend machen, in schutzwürdigen, sie zumindest mehr als nur geringfügig betreffenden und für die planende Gemeinde erkennbaren „privaten“ städtebaulich relevanten Belangen betroffen zu werden (vgl. zur Rspr. auch BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.). Die Gemeinden verdienen insofern keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 225 = NVwZ 2003, 386).
20 
2. Gemessen daran kann sich die Antragstellerin jedenfalls auf die Störung ihrer zentralörtlichen Funktion als Unterzentrum nach § 2 Abs. 2 Satz 2, 1. Alt. BauGB berufen, die ihr nach § 11 Abs. 3 Nr. 1 LplG und Plansatz 2.3.3 (Z) des Regionalplans Heilbronn-Franken 2020 zuerkannt wird. Dieses Abwehrrecht gegen Störungen der zentralörtlichen Funktion stellt ein verfahrensrechtliches Korrelat zum Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB dar. Nach dem schlüssigen Vortrag der Antragstellerin kommt die Verletzung ihrer Zentralitätsfunktion (Zentrale-Orte-Prinzip) in der Ausprägung im Plansatz 2.4.3.2.2 Satz 1 und 2 des Regionalplans sowie eine Verletzung des daraus abgeleiteten Kongruenzgebots nach Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 des Landesentwicklungsplans 2002 (LEP 2002) und Plansatz 4.3.2.2 Satz 3 ff. des Regionalplans in Betracht und liegt auch vor, wie unten darzustellen sein wird. Darüber hinaus ist auch eine Verletzung des Beeinträchtigungsgebots (Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 LEP 2002) in einem tatsächlich spürbaren, nicht nur geringfügigen Umfang möglich (zu diesen Maßstäben vgl. im Einzelnen Urteil des Senats vom 27.09.2007, a.a.O.). Des Weiteren ist auch von der nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsrelevanten Möglichkeit mehr als geringfügiger negativer städtebaulicher Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche der Antragstellerin auszugehen. Die Antragstellerin hat unter Hinweis auf die Gutachten der CIMA von 2005 sowie der GMA von 2007 dargetan, dass durch die nach dem Bebauungsplan ohne jede Sortimentsbeschränkung zulässige Ansiedlung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer Steigerung des - schon jetzt teilweise überhöhten - Umsatzanteils durch Kunden außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin zu rechnen ist und dass sich dadurch hohe Umverteilungsquoten zu Lasten des zentralen Einzelhandels der Antragstellerin ergeben können (vgl. dazu insbesondere GMA-Gutachten S. 38 [städtebauliche Folgen] und S. 43 - 45 [raumordnungsrechtliche Folgen]). Nach dem Vortrag der Antragstellerin kommt schließlich auch in Betracht - und dies trifft auch zu -, dass die Festsetzungen im Bebauungsplan unter den „Agglomerationsvorbehalt“ (Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans) fallen und daher raumordnungsrechtlich nach Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) zu beurteilen sind, mit dem sie nicht vereinbar sind. Die Planziele 2.4.3.2.5 und 2.4.3.2.2 sind auch weder (mangels Ermächtigungsgrundlage oder Vollzugsfähigkeit) unwirksam, noch scheidet ihre Anwendbarkeit tatbestandlich aus. Insoweit wird auf die nachfolgenden Ausführungen zur Begründetheit des Antrags verwiesen.
III.
21 
Der Antragstellerin kann auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse insoweit nicht abgesprochen werden, als sie den Bebauungsplan in seinem gesamten räumlichen Geltungsbereich, mithin einschließlich des festgesetzten allgemeinen Wohngebiets, angreift. Zwar wird die Antragstellerin durch die Festsetzungen des Wohngebiets nicht in eigenen Rechten verletzt; sie greift dessen Ausweisung auch nicht ausdrücklich an, sondern wendet sich gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets. Dies ist jedoch unschädlich. Nach ständiger Rechtsprechung genügt es, dass ein Antragsteller substantiiert geltend machen kann, durch den Bebauungsplan insgesamt in seinen Rechten verletzt zu werden. Er muss darüber hinaus nicht auch noch darlegen, inwieweit sich die geltend gemachten Rechtsfehler nur partiell auf den Plan auswirken (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; Beschluss vom 04.06.1991 - 4 NB 35.89 -, NVwZ 1992, 373; Urteil des Senats vom 16.04.2008 - 3 S 1771/07 -, VBlBW 2009, 61 ff.). Anderes gilt, wenn der Bebauungsplan offensichtlich teilbar ist und der Gemeinderat bei Nichtigkeit eines Teils den übrigen Teil offensichtlich mit gleichem unverändertem Inhalt beschlossen hätte. Davon kann vorliegend aber nicht ausgegangen werden. Es kann keinesfalls ausgeschlossen werden, dass der Gemeinderat der Antragsgegnerin bei Nichtigkeit der Gewerbegebietsfestsetzungen auch in den anderen Baugebieten verändert geplant hätte.
IV.
22 
Dem Normenkontrollantrag steht schließlich auch die prozessuale Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO i.V.m. § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht entgegen. Zum einen hat die Antragstellerin ihre raumordnungsrechtlichen und städtebaulichen Einwendungen bereits ausführlich im Bebauungsplanverfahren vorgetragen. Zum anderen ist im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB aber auch auf die Rechtsfolgen des § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB nicht hingewiesen worden.
B.
23 
Der Antrag ist auch begründet. Denn der Bebauungsplan ist jedenfalls materiellrechtlich mit zwingendem Recht unvereinbar, da er mit den für das Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen gegen das Gebot der Anpassung an Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und dieser Verstoß auch die übrigen Planteile erfasst (dazu nachfolgend I. ff.)
24 
Es kommt daher nicht darauf an, ob der - durch unterschriftliche Vermerke des Bürgermeisters auf dem zeichnerischen und textlichen Plan ordnungsgemäß ausgefertigte - Bebauungsplan auch an den von der Antragstellerin gerügten Verfahrensfehlern nach § 2 Abs. 3 i.V.m. § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB leidet (fehlende Ermittlung des raumordnungsrechtlich relevanten Einzelhandels, falsche Bewertung der Rechtslage zur Agglomeration) und ob diese Rügen rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB geltend gemacht worden sind. Der Senat bemerkt insoweit lediglich, dass die Jahresfrist bezüglich der Gruppe der Verfahrensfehler wirksam in Gang gesetzt worden ist, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 i.V.m. § 215 Abs. 1 BauGB für diese Gruppe richtig war und - wegen Teilbarkeit des Hinweises nach Vorschriftengruppen - von dem unrichtigen, weil missverständlichen - Hinweis auf „Mängel der Abwägung“ bei der Vorschriftengruppe nach § 215 Abs. 1 Nr. 3 BauGB nicht infiziert worden ist (vgl. dazu Urteile des Senats vom 09.06.2009 - 3 S 1108/07 -, BauR 2010, 118 [Ls] und vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 -, VBlBW 2009, 186 ff.); ob die Antragstellerin die Verfahrensfehler im demnach maßgeblichen und nur vorläufig und sehr kursorisch begründeten Schriftsatz vom 23.01.2008 inhaltlich ausreichend „geltend gemacht“ hat, was jedenfalls bei Anwendung der für die „Darlegung“ von Zulassungsgründen nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO entwickelten Maßstäbe zweifelhaft wäre, kann offen bleiben.
25 
Nicht entscheidungserheblich ist ferner, ob der Bebauungsplan mit weiteren materiellrechtlichen Fehlern behaftet ist, ob insbesondere die bei Satzungsbeschluss noch nicht wirksam abgeschlossene Ausgleichsvereinbarung den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 und § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB genügt und ob die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets mit seinen sehr weitgehenden Nutzungsausschlüssen - zulässig sind außer Wohngebäuden nur noch nicht störende Handwerksbetriebe - noch mit dem Wesensgehalt des § 4 Abs. 1 BauNVO vereinbar ist oder sich als „verkapptes“ reines Wohngebiet darstellt (sog. Etikettenschwindel, vgl. dazu etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.02.2002 - 8 S 1388/01 -, VBlBW 2002, 203 ff. und Urteil vom 18.11.1993 - 5 S 2916/92 -, VGHBW-Ls 1994, Beilage 4, B10).
I.
26 
Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bebauungspläne den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Die Raumordnung ist Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 31 GG), lässt aber abweichende Regelungen durch Landesrecht zu (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG). „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff., und vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 -, NVwZ 1993, 117 ff.). Die Planungsziele enthalten Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Das Raumordnungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene, bei letzterer mit fortschreitender Verdichtung auf Regelungen für den gesamten Landesbereich (vgl. § 8 ROG, § 6 Abs. 1 u. 2 LplG: Landesentwicklungsplan [hier: Landesentwicklungsplan 2002]) und auf Regionalebene bis hin zu Festlegungen für den gemeindlichen Bereich (§ 9 Abs. 1 ROG, § 11 LplG: Regionalpläne). In diesem mehrstufigen horizontalen System räumlicher Gesamtplanung werden die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) auf jeder Planungsstufe für den jeweiligen Planungsraum stärker verfeinert (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ROG). Jeder Planungsstufe kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen stufenspezifischen Fachinteressen zu koordinieren (§ 1 Satz 1 Nr. 1 ROG). Als Mittel der Konkretisierung werden auf Landesebene, zu der auch die Regionalebene gehört, Festlegungen durch Ziele und Grundsätze der Raumordnung vorgeschrieben (§ 7 Abs. 1, § 1 Abs. 1 LplG i.V.m. § 3 ROG). Regionalpläne haben die Aufgabe, die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie die Grundsätze des Landesentwicklungsplans zu konkretisieren (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG). Sie formen diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Maßgeblich ist der Landesentwicklungsplan i.d.F. der Verordnung der Landesregierung v. 23.07.2002 (LEP 2002). In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenen- spezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992, a.a.O.). Vor diesem Hintergrund liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der Gewährleistung umfassender materieller Konkordanz zwischen der übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB zielt auf dauerhafte Übereinstimmung beider Planungsebenen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff). Die Einbindung der gemeindlichen Bauleitplanung in dieses Stufensystem bedeutet nicht, dass die Gemeinden hierdurch zum Objekt übergeordneter Planungsebenen werden. Die Gemeinden sind vielmehr in die überörtlichen Planungsprozesse durch vorgeschriebene Verfahren mit entsprechenden Garantien unter Beachtung des sog. Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 1 ROG) einbezogen. Art. 28 Abs. 2 GG, der die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet, steht der Bindungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht entgegen, setzt ihr aber materiell-rechtliche Grenzen. Eingriffe in die Planungshoheit dürfen den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (BVerfG, Beschluss vom 24.06.1989 - 2 BvR 826/83 -, BVerfGE 107, 119 ff.; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1982 a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]). Verhältnismäßig sind Einschränkungen der Planungshoheit dann, wenn sie durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt sind (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006, a.a.O.).
27 
Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung auf der jeweiligen Ebene abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die Planziele müssen ordnungsgemäß nach dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen sein (vgl. §§ 9-11 ROG und §§ 9 u. 12 LplG). Materiell-rechtlich müssen sich die Ziele im Rahmen der Ermächtigung durch übergeordnete Raumordnungspläne halten. Inhaltlich müssen sie - aus Sicht des Zieladressaten - hinreichend konkretisierte Handlungsanweisungen mit verbindlichen Festlegungen als Mindestanforderungen von überörtlicher Bedeutung an die Bauleitplanung enthalten. Sie müssen von gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen gedeckt, noch aus den übergeordneten Raumordnungsplänen entwickelt und ihrerseits verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sein (vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowski, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Bd. 2, § 3 ROG Rn. 114). Die durch ein Raumordnungsziel aufgegebenen Handlungsanweisungen müssen in der Bauleitplanung auch tatsächlich wie rechtlich umsetzungsfähig sein, ansonsten sind sie raumordnungsrechtlich nicht erforderlich bzw. nicht geeignet. Dies ergibt sich bei Regionalplänen mit Blick auf § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG. Nicht umsetzungsfähige, auf etwas Unmögliches gerichtete Ziele der Raumordnung bleiben wirkungslos und sind für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i.S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG nicht erforderlich. § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG stellt sich als raumordnungsrechtliche Parallelvorschrift zur städtebaulichen Bestimmung des § 1 Abs. 3 BauGB dar. Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB ist aber anerkannt, dass Festsetzungen in Bebauungsplänen, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit an unüberwindlichen sachlichen oder rechtlichen Hindernissen scheitert, mangels Erforderlichkeit unwirksam sind (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 06.02.2003 - 4 BN 5.03 -, Buchholz 406.11, § 1 BauGB Nr. 116; s. auch Urteil d. Senats vom 20.05.2010 - 3 S 2099/08 - juris).
II.
28 
Gemessen an diesen Vorgaben ist der Bebauungsplan jedenfalls mit seinen derzeit weitreichenden Festsetzungen im Gewerbegebiet nicht mit § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar. Denn er verstößt gegen die - jeweils wirksamen - Ziele der Raumordnung in den Plansätzen 2.4.3.2.2 (Z) i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) (Agglomeration) bzw. gegen die Plansätze 3.3.7 (Z) und 3.3.7.1 (Z) des LEP 2002. Die Planziele 2.4.3.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans sind dabei nicht isoliert, sondern in einem rechtlichen aufeinander bezogenen Kontext zu sehen. Dabei stellt der Plansatz 2.4.3.2 mit seinen darin festgelegten Planzielen die raumordnungsrechtlichen „Grundpflichten“ fest. Der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) enthält für sich gesehen keine exekutierbare Handlungsanweisung, sondern beschränkt sich auf eine Definition des Agglomerationsbegriffs. Er hat jedoch mittelbar Außenwirkung, in dem er die Ge- und Verbote der Plansätze 2.4.3.2.2 bis 2.4.3.2.4 des Regionalplans auch auf Agglomerationssachverhalte für anwendbar erklärt. Mit diesem Inhalt sind beide Plansätze wirksam.
29 
1) Der Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) [„Regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den zentralen Orten und Verflechtungsbereichen“] begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Er erfüllt die materiellen Voraussetzungen eines Ziels der Raumordnung, formt höherrangiges Raumordnungsrecht aus und ist in seinen begrifflichen Anforderungen auch hinreichend bestimmt.
30 
a) Der Plansatz ist Teil des Regelungsgefüges über Standorte für „regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte“. Die Ansiedlung solcher Einzelhandelsgroßprojekte ist nach Abs. 1 in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, während Abs. 2 Ausnahmen von dieser Regel für Kleinzentren und nicht-zentrale Gemeinden gestattet. Abs. 3 stellt sodann verbindliche Relationen zwischen der Größe bzw. der Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte und den jeweiligen Ansiedlungsorten nach Maßgabe deren zentraler Funktionsstufe her. Diese Festlegungen halten sich im Rahmen des § 11 Abs. 2 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des Regionalplans geltenden Fassung vom 10.07.2003 mit späteren Änderungen vom 05.01.2006 (LplG 2006). Er konkretisiert insbesondere die Grundsätze der Raumplanung nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 ROG und formt die anerkannten Planziele der Plansätze 3.3.7 (Z) LEP 2002 (Einzelhandel und Zentrale-Orte-Prinzip und des Plansatzes 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 (Kongruenzgebot) für die Regionalebene räumlich und sachlich aus. Beide Planziele sind, was auch die Antragsgegnerin nicht bestreitet, in der Rechtsprechung als solche von höherem Gewicht anerkannt. Das in den Plansätzen 3.3.7 Satz 1 LEP 2002 und im Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 des Regionalplans verankerte Zentrale-Orte-Prinzip oder Konzentrationsgebot ist als wichtiges Steuerungsinstrument für Einzelhandelsgroßbetriebe unbestritten (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 ff. = NVwZ 2004, 220 ff.; Urteil d. Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff. m.w. Rspr.Nachw.). Der Senat hat ferner das in Plansatz 3.3.7.1 LEP 2002 postulierte und im Plansatz 2.2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans ausgeformte sog. Kongruenzgebot als rechtmäßiges Planziel von höherem Gewicht eingestuft. Dabei hat der Senat sich auch vertieft mit der tatbestandlichen Bestimmtheit „oder wenigstens Bestimmbarkeit“ (so BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.) auseinandergesetzt. Für den Plansatz 3.3.7 Satz 1, 2. Halbs. LEP 2002 ist die Bestimmbarkeit angesichts dessen System von Regel und (definierten) Ausnahmen unproblematisch (ebenso BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.); zu diesen Ausnahmen gehört außer den in Abs. 2 des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans genannten Tatbeständen (Sicherung der Grundversorgung, vgl. auch Plansatz 3.3.7 Satz 2, 1. Spiegelstrich LEP 2002) auch die Sondersituation, in der die betreffenden Kleinzentren oder nicht zentralisierten Orte mit benachbarten Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind (Plansatz 3.3.7 Satz 2, 2. Spiegelstrich). Die materielle Planzielqualität samt der erforderlichen Bestimmbarkeit sind aber auch bei den als „Soll“-Vorschriften ausgestalteten Plansätzen 3.7.7 Satz 1, 1. Halbs. und 3.7.7.1 Satz 1 LEP 2002 zu bejahen. Der „Soll“-Befehl ist hierbei als „Muss“-Anordnung zu verstehen, sofern keine atypischen Umstände vorliegen, wobei diese atypischen Umstände vom Plangeber durch den Zusammenhang beider Halbsätze des Plansatzes 3.3.3.7 Satz 1 einerseits und durch eine systematische Zusammenschau von Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 mit den Geboten in Plansatz 3.3.7.1 Satz 2 und in Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002 teilweise auch - negativ - eingegrenzt sind. Wegen weiterer Einzelheiten nimmt der Senat auf die Gründe des Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 ff.) Bezug. Der Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 des Regionalplans hält sich in dem durch das Ausformungsrecht eingeräumten Rahmen. Er verzichtet auf Soll-Bestimmungen, zugunsten eines unter Bestimmtheitskriterien unproblematischen Systems von Muss-Anweisungen (Regel/Ausnahme).
31 
b) Regelungsobjekt des Plansatzes 2.4.3.2.2 des Regionalplans sind Einzelhandelsbetriebe in der Form regionalbedeutsamer Einzelhandelsgroßprojekte. Der Begriff des „regionalbedeutsamen Einzelhandelsgroßprojekts“ ist dabei eigenständig raumordnungsrechtlicher Natur. Dies gilt sowohl für den Grundbegriff des „Einzelhandelsgroßprojekts“ wie für dessen Eigenschaft als „regional bedeutsam“.
32 
aa) Der Begriff des „ Einzelhandelsgroßprojekts“ ist hinreichend klar konturiert. Er wird im Plansatz 3.3.7 Satz 1 (Z) LEP 2002 legaldefiniert als Oberbegriff für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher. Diese drei Betriebstypen werden zugleich in § 11 Abs. 3 Nr. 5 LplG beispielhaft genannt. Nach ihren Merkmalen entsprechen sie den Merkmalen der namensgleich in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 aufgeführten Betriebstypen (vgl. Begründung zu Plansatz 3.3.7, S. B 36 LEP 2002; Begründung zu Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans). Bei den großflächigen Einzelhandelsbetrieben beginnt daher, wie im Städtebaurecht, die Großflächigkeit ab einer Verkaufsfläche von 800 qm (dazu BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff. = NVwZ 2006, 455 ff.). Betriebe mit einer Verkaufsfläche unterhalb von 800 qm werden vom Plansatz 2.4.3.2.2 mithin nicht erfasst. Die Betriebe müssen zusätzlich nicht nur unwesentliche Auswirkungen i.S.v. § 11 Abs. 3 BauNVO haben. Bei diesen sind allerdings nur die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung sowie der Landes- und Regionalplanung, mithin die übergemeindlichen Auswirkungen in den Blick zu nehmen. Die allein auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Standortgemeinden bezogenen Auswirkungen sind demgegenüber auszublenden. Den Fernwirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche „in anderen Gemeinden“ kommt kumulativ sowohl raumordnungsrechtliche wie städtebauliche Bedeutung zu (zu letzterem vgl. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O.).
33 
bb) Auch der Begriff der Regionalbedeutsamkeit lässt sich in bestimmbarer Weise erfassen und eingrenzen. Zunächst ist - mit der Antragsgegnerin - davon auszugehen, dass die Eigenschaft als „regionalbedeutsam“ zum Merkmal des „Einzelhandelsgroßprojekts“ qualifizierend hinzutreten muss. Mit anderen Worten: Nicht jedes Einzelhandelsgroßprojekt in Gestalt eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs mit mehr als 800 qm Verkaufsfläche und mehr als 1.200 qm Geschossfläche kann ohne Weiteres - gewissermaßen blindlings - auch schon als regionalbedeutsam eingestuft werden, wenn dieser Schluss auch nicht fern liegen mag (vgl. Beschluss des Senats vom 19.05.2008 - 3 S 2509/07 - , VBlBW 2008, 384 ff.). Die eigenständige Bedeutung der Regionalbedeutsamkeit lässt sich aus § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 11 Abs. 3 Satz 1, 1. Halbs. LplG ableiten. Danach sind im Regionalplan Standorte etwa für großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann festzulegen, „soweit es für die Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit)“. § 11 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. LplG belegt damit nicht nur die eigenständige Bedeutung des - vor die Klammer gezogenen - Merkmals der Regionalbedeutsamkeit, sondern umschreibt zugleich auch deren Mindestvoraussetzungen. In der Begründung zu der Vorschrift heißt es, dass die entsprechenden Festlegungen jeweils für die Entwicklung und Ordnung der Siedlungs-, Freiraum- und Infrastruktur der jeweiligen Region erforderlich sein müssen (Begründung zu § 8 Abs. 3 bzw. - später - § 11 Abs. 3 LplG, LT-Drs. 13/1883 S. 34). Es muss sich zunächst um eine „raumbedeutsame“ Planung oder Maßnahme i.S. v. § 3 Nr. 6 ROG handeln, d.h. sie muss „Raum in Anspruch nehmen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflussen“. Dabei knüpft der Gesetzgeber bei der Umschreibung des Gebietsbegriffs nicht an die Unterscheidung zwischen (nur) örtlicher oder (schon) überörtlicher Bedeutung an. Das Kriterium der Überörtlichkeit ist mithin dem Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht immanent, sondern tritt als zusätzliches - den örtlichen Raum überschreitendes - Kriterium zu dieser hinzu (so zu Recht Runkel, in: Bielenberg u.a., a.a.O., § 3 ROG Rn. 243). Diese Trennung beider Begriffe ergibt sich vor allem auch aus § 1 Satz 2 Nr. 19 der Raumordnungsverordnung - ROV -. Danach soll ein Raumordnungsverfahren für Planungen dann durchgeführt werden, wenn sie im Einzelfall raumbedeutsam sind und überörtliche Bedeutung haben (Unterstreichung durch den Senat). „Regionalbedeutsamkeit“ ist damit als Raumbedeutsamkeit mit „regionaler“, d.h. auf die regionale Ebene heruntergebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen (so auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 189). Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (so im Grundsatz auch VG Karlsruhe, Beschluss vom 20.09.2007 - 10 K 924/07 -, juris). Jede regionale Standortfestlegung für Einzelhandelsgroßbetriebe muss daher - erstens - der Sicherung überörtlich wirkender Raumordnungsziele dienen und - zweitens - müssen die zum Schutz dieser Ziele bewirkten Eingriffe in die gemeindliche Planungshoheit verhältnismäßig, d.h. erforderlich, geeignet und angemessen sein (verhältnismäßig in engerem Sinne, Beachtung des Übermaßgebots; zur Bedeutung der Verhältnismäßigkeit vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932 ff.; zur Definition eines regionalbedeutsamen Vorhabens als raumbedeutsam und überörtlich bedeutsam vgl. auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f.). Aus diesem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit sind die Anforderungen an das Gewicht des jeweiligen raumordnungsrechtlichen Belangs und an den notwendigen Umfang des überörtlich betroffenen Raums - des jeweiligen Verflechtungsbereichs - zu beurteilen. Je konkreter und gravierender die planenden Gemeinden in ihren Standortplanungen gebunden werden, desto „regionalbedeutsamer“ - d.h. sachlich gewichtiger und räumlich „ausstrahlen- der“ - muss die Störung raumordnerischer Ziele sein. Die Regionalbedeutsamkeit einzelner Festlegungen kann demgemäß (und wird ganz überwiegend) räumlich auf Teilbereiche einer Region (regionale Nahbereiche) beschränkt sein und muss tatsächlich keinesfalls das gesamte Gebiet der Region betreffen. Anderenfalls würde das Instrumentarium der Regionalplanung entwertet und vielfach völlig leerlaufen (so zutreffend Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 172). Der gegenteiligen Auffassung des VG Stuttgart in einem Urteil vom 16.12.2005 (- 10 K 5649/03 -, juris), die ein gesamtregionales Interesse verlangt, vermag der Senat nicht zu folgen, zumal diese Entscheidung auch einen anderen Sachverhalt betrifft (Bedeutung eines bestimmten Schienenpersonennahverkehrs für die Region Stuttgart). Der Auslegung der Regionalbedeutsamkeit einer Planung eines Vorhabens nach Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten steht auch ein Rückblick auf § 8 Abs. 3 des Landesplanungsgesetzes vom 08.04.1992 in der Fassung vom. 27.03.2001 nicht entgegen. Die Vorschrift sah u.a. für die Region Stuttgart die Pflicht zur gebietsscharfen Ausweisung regionalbedeutsamer Schwerpunkte für Gewerbe und Wohnungsbau sowie für regionalbedeutsame Infrastrukturvorhaben vor und verpflichtete auch die übrigen Regionen, gebietsscharf Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe auszuweisen, soweit diese Vorhaben regionalbedeutsam waren. Es liegt auf der Hand, dass derart gebietsscharfe Festlegungen einer weitergehenden Rechtfertigung in Gestalt erhöhter qualitativer und auch räumlicher Anforderungen an die Regionalbedeutsamkeit bedürfen als Bindungen, die - wie im vorliegenden Fall - die Gemeinde nur als solche ergreifen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 190 m.w.N.). Auch der erkennende Gerichtshof versteht schon bisher den Begriff regionalbedeutsam nicht zwingend im Sinne von „gesamtregionsbedeutsam“. Nach dem Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 - (VBlBW 2001, 266 ff. [Flughafenerweiterung Stuttgart]) können zwar auch Vorhaben von überregionalem Interesse regionalbedeutsam sein. Umgekehrt ist Mindestvoraussetzung aber nur - in Abgrenzung zur Zuständigkeit der Gemeinden für Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft -, dass das Vorhaben Wirkungen deutlich über das Gemeindegebiet hinaus entfaltet und an seiner Verwirklichung ein nicht nur örtliches Interesse besteht. Abstrakte Mindestwerte über das räumliche Ausmaß des in die regionale Umgebung hineinwirkenden Störpotentials lassen sich nicht festlegen. Es kommt auf die jeweilige räumliche Struktur ebenso an wie auf die jeweils in Rede stehenden Raumordnungsziele. Dabei sind das Kongruenzgebot und das Zentrale-Orte-Prinzip definitionsgemäß auf deutlich überörtlich wirkende Wechselbeziehungen mit den jeweiligen Verflechtungsräumen angelegt, während dies etwa beim Integrationsgebot nicht ohne weiteres der Fall ist (so auch Uechtritz, a.a.O., S. 189 f.). Allgemeingültige Abgrenzungskriterien lassen sich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Auch das Bundesverwaltungsgericht bewertet die Raum- und Regionalbedeutsamkeit nach Verhältnismäßigkeitskriterien unter Berücksichtigung der konkreten Situation im Einzelfall (vgl. Beschluss vom 02.08.2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 832 [zur Raumbedeutsamkeit von Windkraftanlagen]; ebenso Urteil des Senats vom 06.11.2006 - 3 S 2115/04 -, VBlBW 2007, 210 ff.). Das Gericht stellt bei gebietsscharfen Standortfestlegungen im großstädtischen gesamtregional ausstrahlenden Ballungsraum dementsprechend hohe Anforderungen (Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 ff. = NVwZ 2003, 1263 ff.). Allgemein muss der Eingriff in die Planungshoheit durch ein die jeweilige Eingriffsintensität rechtfertigendes überörtliches Interesse von höherem Gewicht gedeckt sein, wie es bei der Standortplanung für Einzelhandelsgroßprojekte bestehen kann (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, BauR 2006, 1087 ff.).
34 
2) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin hat der Senat auch bezüglich der Rechtmäßigkeit wie der Anwendbarkeit des „Agglomerations“-Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans keine Bedenken. Der Plansatz reichert den Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs (und damit den Begriff des Einzelhandelsgroßprojekts) um eine weitere bedeutsame raumordnungsrechtliche Komponente an. Dies geschieht dadurch, dass er mehrere selbständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb gleichstellt unter der weiteren Voraussetzung, dass von dem Agglomerat raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb zu erwarten sind. Die Folge ist, dass eine derartige Einzelhandelsagglomeration im Falle ihrer Regionalbedeutsamkeit den Regeln des - hier maßgeblichen - Plansatzes 2.4.3.2.2 und dessen Planzielen (Konzentrations- und Kongruenzgebot) unterworfen werden. Damit ist den Anforderungen des § 3 Nr. 2 ROG genügt. Vom Wortlaut des Agglomerationsplansatzes - und damit von den Geboten/Verboten des Plansatzes 2.4.3.2.2 - eindeutig nicht erfasst sind Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht. Hingegen gibt der Wortlaut für die Frage, ob auch mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann unter die Vorschrift fallen, wenn ihre Verkaufsfläche insgesamt über der Großflächigkeitsgrenze von 800 qm Verkaufsfläche liegt, keine eindeutige Antwort. Denn anders als in anderen Regionalplänen (vgl. etwa den Plansatz 2.7.11 des Regionalplans der Region Stuttgart, zitiert nach Uechtritz a.a.O., S. 186) wird die Mindestgesamtverkaufsfläche nicht zahlenmäßig beziffert, sondern darauf abgestellt, ob von dem Konglomerat „raumordnerische Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum zu erwarten sind“. Der Senat hält es nicht für völlig ausgeschlossen, dass eine derartige Wirkungsintensität in Sonderfällen in ländlichen Räumen ausnahmsweise - je nach Einzelhandels- und Sortimentsstruktur - auch bei einer räumlichen Konzentration mehrerer kleinerer Einzelhandelsbetriebe eintreten kann. Einer Entscheidung hierzu bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles aber nicht.
35 
a) Mit dem vorbezeichneten Inhalt ist der Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) wirksam. Er ist, wie der Senat schon entschieden hat, von der Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt. Die dortigen Regelungsinstrumente mit ihrer „begrifflichen Anleihe“ in der BauNVO sind nicht abschließend, wie der Zusatz „insbesondere“ zeigt. Sie lassen auch ergänzende spezifisch raumordnungsrechtliche Instrumentarien zu, soweit diese für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich sind (so zu Recht Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 177; zur Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG siehe auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188). Für die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) besteht in diesem Sinne ein raumordnungsrechtlich wichtiges Bedürfnis. Es ist anerkannt, dass sich die Konzentration auch von einer Mehrzahl für sich nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von einem oder mehreren „echten“ großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. In beiden Konstellationen können sich gleichermaßen erhebliche Störungen von gewichtigen Zielen der Raumordnung zur Steuerung des Einzelhandels nach der zentralörtlichen Gliederung sowie Störungen der zentralen Versorgungsbereiche von Nachbargemeinden im überörtlichen „regionalen“ Umfeld ergeben (so zutreffend auch Uechtritz, VBlBW 2010, 185, 188 f. ebenso Sparwasser, VBlBW 2008, 171, 178; vgl. hierzu auch den Hinweis in BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, a.a.O., juris Rn. 42). Dies belegen beispielhaft durchaus typische Konstellationen, wie sie im vorliegenden Fall und im Urteil des Senats vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 - (VBlBW 2008, 218 ff.) vorliegen. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass niedrig oder gar nicht zentralisierte Gemeinden - in wirtschaftlich verständlichem Eigeninteresse - planerisch Raum für eine Mehrzahl nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments schaffen und dadurch unter deutlicher Überschreitung der zentralörtlichen Bedeutung und unter Verstoß gegen das Kongruenzgebot übermäßig Kaufkraft zu Lasten einer oder mehrerer höher zentralisierten Nachbargemeinden binden.
36 
b) Derartige Auswirkungen sind, wie bereits angedeutet, mit dem städtebaulichen Instrument der Vorhabensteuerung über § 11 Abs. 3 BauNVO nicht umfassend zu verhindern. Jeder Einzelhandelsbetrieb ist danach grundsätzlich eigenständig ohne Rücksicht auf die raumordnungsrechtlichen „Fernwirkungen“ zu beurteilen. Nach der Rechtsprechung sind mehrere Betriebe nur dann als Betriebseinheit - als ein dann großflächiger Einzelhandelsbetrieb etwa in Form eines Fachmarktzentrums - zu betrachten, wenn der einzelne Betrieb nicht unabhängig von anderen Betrieben genutzt werden kann und daher nicht als eigenständiges Vorhaben nach § 29 BauGB genehmigungsfähig ist. Dies ist allein nach baulichen und betrieblich-funktionellen Gesichtspunkten zu beurteilen, wobei auf die nach außen erkennbaren baulichen Gegebenheiten abzustellen ist (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005 - 4 C 14.04 -, BVerwGE 124, 376 ff.). Einzelne Verkaufsstätten sind deshalb immer dann getrennt zu würdigen, wenn sie in selbständigen Gebäuden untergebracht und konzeptionell eigenständig sind (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005 - 3 S 1061/04 -, VBlBW 2006, 66 f.). Selbst die einheitlich in einem Gebäude untergebrachten Verkaufsstätten werden selbständig behandelt, sofern sie über einen eigenen Eingang, eigene Anlieferung, eigene Personalräume und eigenständige Öffnungszeiten verfügen und sofern es sich nicht um einen „Hauptbetrieb“ handelt, dem auf räumlich getrennten Flächen lediglich weitere „als Nebenleistung“ einzustufende Warenangebote beigefügt werden (BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O. sowie Beschluss vom 23.11.2009 - 4 B 35.09 -, juris). Für die - raumordnungsrechtlich relevante - Prüfung einer „Funktionseinheit“ der einzelnen nicht großflächigen Betriebe unter dem Gesichtspunkt eines gemeinsamen Nutzungskonzepts, Ergänzung der Sortimente, der Nutzung von Synergieeffekten (etwa: enge räumliche Beziehung, gemeinsame Zufahrt und Stellplätze etc.) und das dadurch erhöhte überörtliche Kundenaufkommen ist nach § 11 Abs. 3 BauNVO kein Raum (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 24.11.2005, a.a.O.). Eine derartige rechtliche Verklammerung mehrerer Betriebe wird von § 11 Abs. 3 BauNVO nicht erfasst, eine die Grenzen dieser Vorschrift aus raumordnerischen Gründen außer Acht lassende städtebauliche „Agglomeration“ gibt es nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 22.09.2005, a.a.O.). Der Agglomerationsgedanke kann einer Baugenehmigung daher nicht entgegengehalten werden (VGH Bad.-Württ, Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -), sondern kann nur auf der Ebene der Bauleitplanung - über § 1 Abs. 4 BauGB - Geltung beanspruchen. Daher lassen sich agglomerationsbedingte Konflikte eines Bebauungsplans nicht auf den Planvollzug verschieben und Verstöße gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht im Planvollzug „heilen“; sie müssen vielmehr grundsätzlich im Bebauungsplan selbst bewältigt werden. Der Auffassung, der Gefahr der Agglomerationsbildung könne - mangels des erforderlichen Festsetzungsinstrumentariums im Bebauungsplan - „ nur auf der Genehmigungsebene (etwa auf der Grundlage des § 15 BauNVO) begegnet werden“ (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.; Hervorhebung durch den Senat), kann - von Zweifeln an der Anwendbarkeit des § 15 BauNVO für diese Fälle abgesehen - nicht gefolgt werden.
37 
c) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die Auswirkungen einer Agglomeration nach Plansatz 2.4.3.2.5 i.V.m. Plansatz 2.4.3.2.2 auch nicht wegen fehlender Umsetzungsfähigkeit unwirksam. Vielmehr lassen sich mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) wie gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht. Dies gilt auch dann, wenn Plansatz 2.4.3.2.5 so auszulegen sein sollte, dass die Gemeinden freie Hand für Agglomerationen unterhalb von insgesamt 800 qm Verkaufsfläche haben.
38 
aa) In Fällen handgreiflicher Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden hat die in diese Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde die Auswirkungen des im neu zu planenden Gebiet zulässigen Einzelhandels summierend zu ermitteln. Diese Ermittlungspflicht erwächst zum einen, wie der Senat entschieden hat, aus dem Abwägungsgebot. Die Erhebung solcher Auswirkungen gehört zum notwendigen „Abwägungsmaterial“, um die Vereinbarkeit mit den „einfachen“ (§ 1 Abs. 1 BauGB) oder „qualifizierten“ (§ 2 Abs. 2 BauGB) Belangen der Nachbargemeinde prüfen zu können (Urteil vom 27.09.2007 - 3 S 2875/06 -, VBlBW 2008, 218 ff.). Zum anderen bedarf es solcher gutachtlicher Ermittlungen aber auch im Hinblick auf das gesetzliche Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB, zumal dann, wenn - wie hier - massive Einwände nicht nur von der Nachbargemeinde, sondern vor allem auch vom Regionalverband und der höheren Raumordnungsbehörde erhoben werden. Die erforderlichen Erhebungen haben sich auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels in Bezug auf die jeweils berührten Raumordnungsziele (Konzentrations- und das Kongruenzgebot, ggf. aber auch Beeinträchtigungsverbot und Integrationsgebot) zu erstrecken. Geht es - wie hier - um Konflikte mit dem Konzentrationsgebot (Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot, so sind - je nach konkreter Ausgestaltung beider Planziele im Regionalplan - der Einzelhandelsbesatz der Standort- und der Nachbargemeinde nach Sortimenten und Verkaufsflächen zu erheben und dem sind die nach der beabsichtigten Planung möglichen Einzelhandelsnutzungen zuzuschlagen und rechtlich zu bewerten. Ergeben sich bei dieser Bewertung aufgrund deutlich überhöhter Sortimentsarten oder Sortimentsflächen in der Standortgemeinde erhebliche Kaufkraft- und Umsatzüberdeckungen zu Lasten der zentralisierten Gemeinde - hier mit dem Ergebnis eines eindeutigen Verstoßes gegen das Zentrale-Orte-Prinzip in seiner Regel-Ausnahme-Ausprägung nach Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2 oder gegen das in Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 ausgeformte Kongruenzgebot - oder sind wesentliche negative Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Nachbargemeinde anzunehmen, ist die Einzelhandelsplanung hinsichtlich der „überschießenden“ Betriebstypen, Betriebsgrößen oder Sortimente einzuschränken oder die Zulassung von Einzelhandel hat äußerstenfalls ganz zu unterbleiben. Zur Klarstellung bemerkt der Senat, dass eine gleiche Pflicht zur Folgenprüfung und ggfs. zum Verzicht auf Einzelhandelsstandorte auch der höher zentralisierten Gemeinde obliegt, um die auch für sie aus dem Konzentrations- und Kongruenzgebot erwachsenen Pflichten im Verhältnis zur kleineren Nachbargemeinde einzuhalten; auf die Einhaltung dieser Gebote kann sich die Nachbargemeinde, wie dargelegt, nach § 2 Abs. 2, 2. Halbs. BauGB, auch berufen.
39 
bb) Mit dieser Ermittlungs- und Bewertungspflicht und der daraus folgenden Einschränkung der Zulassung von Einzelhandel wird der Standortgemeinde wirtschaftlich oder rechtlich nichts Unmögliches oder Unzumutbares abverlangt. Die relevanten Parameter zur Beurteilung, ob ein Bebauungsplan für Einzelhandel gegen das Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB verstößt, lassen sich mit vertretbarem Aufwand durch eine Auswirkungsanalyse eines Marktforschungsinstituts erheben und bewerten. Dies zeigt beispielhaft das im vorliegenden Verfahren - freilich im Auftrag der Antragstellerin - erstellte Gutachten der GMA vom November 2007. Dieses Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen eines im Plangebiet (GEe) grundsätzlich möglichen - und so konkret geplanten (Bauvorbescheidsanträge) und den Vorstellungen der Antragsgegnerin entsprechenden - Fachmarktzentrums aus vier eigenständigen und jeweils nicht großflächigen Fachmärkten auseinander und kommt zum Ergebnis, dass diese Auswirkungen denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne Weiteres entsprechen. Es wäre unschwer möglich, diese Auswirkungsanalyse auch auf sonstige im Plan rechtlich zulässige und bei realistischer Betrachtung auch tatsächlich umsetzbare Sortimentstypen zu erweitern.
40 
cc) Zum Schutz der Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) des Regionalplans gegen deren Verletzung durch Agglomeration mehrerer räumlich konzentrierter nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe in einem Plangebiet nach Maßgabe des Plansatzes 2.4.3.2.5 (Z) steht der planenden Gemeinde ein ausreichendes bundesrechtliches Regelungsinstrumentarium zur Verfügung. Als Baugebiete mit Einzelhandelsschwerpunkt sind dabei insbesondere Gewerbegebiete in den Blick zu nehmen. Denn Einzelhandelsbetriebe unter der Großflächigkeitsschwelle sind Prototypen der dort zulässigen und vorwiegend unterzubringenden nicht erheblich belästigenden Gewerbebetriebe (§ 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 BauNVO). Je nach Größe, Beschaffenheit und Umfeld können im Einzelfall aber auch in anderen Baugebietstypen mit allgemein zulässigem Einzelhandel agglomerationsrelevante Auswirkungen auftreten. Bei Anwendung der Regelungsinstrumente ist nach Grob- und Feinsteuerung wie folgt zu differenzieren: Sollte sich im äußersten Fall Einzelhandel jeder Art wegen bereits bestehenden deutlichen Überbesatzes der Standortgemeinde in allen Sortimenten als mit dem Konzentrations- oder Kongruenzgebot unvereinbar erweisen, wäre die Nutzungsart „Einzelhandel“ nach § 1 Abs. 5 BauNVO im Gewerbegebiet insgesamt auszuschließen oder könnte - in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen - für ausnahmsweise zulässig erklärt werden. Die Zweckbestimmung des Gebiets bliebe auch dann ohne weiteres noch gewahrt. Sollte sich der Verstoß gegen Ziele der Raumordnung nur auf bestimmte Sortimente beziehen - vorliegend kämen im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Sortimente der Grund-/Nahversorgung, im Hinblick auf Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 aber auch sonstige zentrenrelevante sowie „überschießende“ nicht zentrenrelevante Sortimente in Betracht (vgl. Anlage zum Einzelhandelserlass) -, könnte dem über § 1 Abs. 9 BauNVO Rechnung getragen werden, der solche sortimentsbezogenen Einzelhandelstypen (Anlagetypen) erfasst. Denkbar sind freilich auch Konstellationen, in denen bestimmte agglomerierte Einzelhandelssortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die Planziele der Plansätze 2.4.3.2.2/ 2.4.3.2.5 verstoßen.
41 
Diese Fälle lassen sich, wie der Antragsgegnerin zuzugeben ist, allein über § 1 Abs. 9 BauNVO nicht lösen. Denn diese Vorschrift lässt eine Ausdifferenzierung nur für „Anlagetypen“ des Einzelhandels, d.h. für abstrakt bestimmte oder bestimmbare Unterarten des Einzelhandels zu, die ebenfalls unter Berücksichtigung ortsüblicher Besonderheiten - den marktüblichen Gegebenheiten entsprechen müssen. Anlagen- und einzelfallbezogene Regelungen oder die „Erfindung“ marktunüblicher Anlagetypen sind im Rahmen des § 1 Abs. 9 BauNVO unzulässig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.10.2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28). Einen verallgemeinerungsfähigen Anlagentyp des „kongruenz- bzw. konzentrationskonformen“ Einzelhandelsbetriebs gibt es aber weder generell, noch lässt er sich aus den örtlichen Verhältnissen bei der Antragsgegnerin als Betriebstypus herausdestillieren. Vielmehr hängt die Kongruenz- bzw. Konzentrationsverträglichkeit ausschließlich von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls ab. Auch trägt die Begrenzung einer höchst zulässigen Verkaufsfläche die Umschreibung eines bestimmten Anlagetyps nicht gleichsam in sich, sondern muss nachgewiesen werden (zu alldem vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 ff.; Beschluss vom 18.02.2009 - 4 B 54.08 - BauR 2009, 1102 f.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 BauNVO Rn. 102 f.). Desgleichen wäre, worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist, die Festsetzung baugebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Verkaufsflächenobergrenzen im gesamten Gewerbegebiet zur Steuerung des Einzelhandels wegen insofern fehlender Ermächtigungsgrundlage unzulässig und dies selbst in Sondergebieten, bei deren Ausweisung die Gemeinden freier sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 - 4 CN 3.07 -, BVerwGE 131, 86 ff. = BauR 2008, 1273 ff.; Urteil d. Senats vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 [Ls]) sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008, a.a.O.).
42 
Die vorstehend aufgezeigten Regelungslücken lassen sich indessen durch andere Festsetzungen derart füllen, dass den raumordnungsrechtlichen Vorgaben jedenfalls mittelbar in einer dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB genügenden Zielgenauigkeit entsprochen werden kann. Dabei sind insbesondere auch die vielfältigen horizontalen und vertikalen Kombinationsmöglichkeiten nutzbar zu machen. So kann das Baugebiet (hier das Gewerbegebiet) insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 9 BauNVO). Auch geschoß- und anlagenteilbezogene Differenzierungen für das gesamte Gewerbegebiet oder Teile hiervon sind möglich (§ 1 Abs. 7 und Abs. 8 BauNVO). Die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen lassen sich über die Festlegung der überbaubaren Grundstücksflächen in Verbindung mit einer höchstzulässigen Ausnutzbarkeit nach Grund- und/oder Geschossfläche erreichen. Mit diesen Parametern lassen sich gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen zwar nicht quadratmeterscharf, aber doch noch in einer für die Einhaltung der Raumordnungsziele ausreichenden Größenordnung steuern. Denn gerade das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot belassen Spielräume. Solche Spielräume sind zum Schutz der kommunalen Planungshoheit und abhängig vom jeweiligen Abstraktionsgrad der Ziele der Raumordnung auch geboten und ihrer Ausschöpfung ist Raum zu geben. So sind agglomerierte Einzelhandelsbetriebe mit den Wirkungen nach Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) erst dann mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 3 Satz 1 Regionalplan i.V.m. Plansatz 3.3.7.1 Satz 1 LEP 2002) und sind Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nicht-zentralen Gemeinden nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 2 Regionalplan). Diese Korridore dürfen die Gemeinden voll ausnutzen, wobei diesem Maßstab Rechnung tragende Begrenzungsregelungen auch dann möglich sind, wenn - wie die Antragsgegnerin meint - die Agglomerationsregelung nach Plansatz 2.4.3.2.5 des Regionalplans erst eingreift, wenn im Plangebiet mehrere Einzelhandelsbetriebe mit einer Verkaufsfläche über 800 qm zulässig sind. Durch Gliederung des Plangebiets - mit der Zulassung von Einzelhandel etwa nur in einem kleineren Teil - in Kombination mit dem Zuschnitt des Baufensters und gegebenenfalls Festsetzungen zur Geschossfläche - ließe sich, falls gewollt, eine Begrenzung auf Betriebe jedenfalls in der Größenordnung unterhalb der Großflächigkeit erreichen.
43 
Eine andere, vom Senat im Urteil vom 08.07.2009 - 3 S 1432/07 -, DÖV 2009, 917 (LS) aufgezeigte Möglichkeit bestünde darin, ein Sondergebiet für einen großflächigen Einzelhandelsbetrieb (hier etwa ein Fachmarktzentrum) festzusetzen und diesen Betrieb dann in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen.
44 
3. Den nach alldem wirksamen und auch umsetzungsfähigen Planzielen der Plansätze 2.4.3.2.2 und 2.4.3.2.5 des Regionalplans wird der Bebauungsplan „Offenau-Süd-Erweiterung“ mit seinen derzeitigen Festsetzungen zum Einzelhandel jedenfalls im Gewerbegebiet nicht gerecht. Er ist daher wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam (a.) und diese Unwirksamkeit erfasst auch die übrigen Planteile (b.).
45 
a) Das an zentraler Stelle des Plangebiets in unmittelbarer Nähe zur B 27 und direkt gegenüber dem Gewerbegebiet „Talweg“ gelegene streitige eingeschränkte Gewerbegebiet umfasst eine überbaubare Fläche von insgesamt ca. 6.500 qm im südlichen und von knapp 600 qm im nördlichen Teil. Bei voller Ausschöpfung der GRZ von 0,8 können zulässige gewerbliche Nutzungen in einer erheblichen Größenordnung und mit mehreren Betriebsstätten untergebracht werden. Im Plangebiet zulässig sind Gewerbebetriebe aller Art, sofern sie nur das Wohnen nicht wesentlich stören. Zu dieser Kategorie mischgebietsverträglichen Gewerbes gehören typischerweise auch Betriebe des Einzelhandels jeglichen Typs und jeglichen Sortiments, sofern sie nicht nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO kern- oder sondergebietspflichtig sind, d.h. ihre Verkaufsfläche die Großflächigkeitsschwelle von (etwa) 800 qm nicht überschreitet oder von ihnen trotz einer Schwellenüberschreitung - bei der dargestellten isolierten Würdigung nach betriebs- und vorhabenbezogenen Maßstäben - keine oder nur unwesentliche nachteilige Auswirkungen auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ausgehen. Innerhalb dieses für alle Sortimente unbeschränkt offenen Nutzungsrahmens sind grundsätzlich Einzelhandelsbetriebe jeglichen Angebotszuschnitts realisierbar mithin auch Betriebe des Lebensmitteleinzelhandels, Lebensmitteldiscounter mit beliebigem Randsortiment sowie mehrere Fachmärkte mit unterschiedlichsten Sortimenten bzw. Sortimentsmischungen innenstadt-, zentren- oder nahversorgungsrelevanter Art (zu diesen Sortimentsgruppen vgl. Urteil des Senats vom 30.01.2006 - 3 S 1259/05 -, VBlBW 2006, 93 ff. sowie die Anlage zum Einzelhandelserlass). Die Belegung mit so umschriebenem Einzelhandel ist nicht etwa theoretischer Natur, sondern war wesentliches Ziel des Bebauungsplans. Dem Gemeinderat ging es u.a. darum, die Nachfrage für zwei Fachmärkte unmittelbar an der B 27 zu befriedigen. Eine erweiterte Bauvoranfrage eines Projektentwicklers für eigenständige Fachmärkte auf der südlichen Fläche wurde kurz nach Inkrafttreten des Bebauungsplans am 15.03.2007 gestellt. Nach den am 17.07.2007 modifizierten Plänen handelt es sich um einen Zoo- und einen Schuhfachmarkt mit jeweils 445 qm Verkaufsfläche sowie einen Drogeriefachmarkt mit 790 qm und einen Textilfachmarkt mit 700 qm Verkaufsfläche. Die Gesamtverkaufsfläche aller vier Märkte liegt bei 2.380 qm, hinzu kommen noch 570 qm an „Nebenflächen“. Ein weiterer kleinerer bis mittlerer Einzelhandelsbetrieb wäre auch im nördlichen Gewerbegebietsteil - ggf. unter Inanspruchnahme eines Teils des angrenzenden Mischgebiets - möglich. Alle vier Fachmärkte sind zumindest regelmäßig zentren- und nahversorgungsrelevant (vgl. die Sortimentsgruppen des Einzelhandelserlasses). Möglich im Plangebiet sind aber auch sonstige zentren- und nahversorgungsrelevante Märkte (etwa: Unterhaltungselektronik, Sportartikel, Spielwaren) wie auch nicht zentrenrelevante Bau-, Garten- oder Möbelmärkte.
46 
b) Mit dieser uneingeschränkten Bandbreite von Einzelhandelsnutzungen und einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von nahezu 3.000 qm erfüllt der Bebauungsplan die Voraussetzungen einer Agglomeration i.S. von Plansatz 2.4.3.2.5 (Z) des Regionalplans. Er lässt mehrere selbständige und je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe in enger standortgünstiger räumlicher Konzentration zu. Die Obergrenze einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von (etwa) 800 qm wird um ein Vielfaches überschritten. Von den zulässigen Betrieben in ihrer Häufung können je nach Sortimentsart- und -umfang zweifelsfrei erhebliche raumordnerische - d.h. sowohl raum- als auch regionalbedeutsame (überörtliche) - Wirkungen ausgehen, die denen eines oder mehrerer großflächiger Einzelhandelsbetriebe im Gewerbegebiet gleichkommen. Dies ergibt sich überzeugend aus den Erhebungen des CIMA-Gutachtens von 2005 sowie vor allem aus den Aussagen des GMA-Gutachtens von 2007. Das CIMA-Gutachten ist zwar aus Anlass der Verlagerung und Erweiterung des bestehenden großflächigen Lebensmitteldiscounters aus dem Plangebiet „Talweg“ (Verkaufsfläche ca. 1.000 qm) in das jetzige Plangebiet (Verkaufsfläche ca. 1.300 qm) erstellt worden. Ihm sind aber auch wichtige Aussagen zur Kaufkraft in anderen Sortimenten zu entnehmen, die im Verhältnis zur Kaufkraft im überörtlichen Umgebungsbereich bescheiden ausfällt (S. 14 Tabelle 2). Für den Sortimentsbereich Lebensmittel (Food) wird festgehalten, dass das Kongruenzgebot bereits durch den bestehenden ...-Markt mit 1.000 qm Verkaufsfläche nicht eingehalten wird bzw. bei der speziellen Standortlage (Berufspendler auf der B 27) zwangsläufig nicht eingehalten werden kann, weil gut die Hälfte der Kunden - und damit deutlich mehr als die im Einzelhandelserlass bestimmten 30 % - von außerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin stammen. Bei einer Erweiterung des Marktes sei eine überörtliche Versorgungsfunktion vorprogrammiert, wenngleich die Marktausstrahlung u.a. auf das Gebiet der Antragstellerin unter Berücksichtigung der Wettbewerbsentwicklung begrenzt sei.
47 
Demgegenüber erfasst das GMA-Gutachten ein wesentlich breiteres Sortimentsspektrum außerhalb des Lebensmitteleinzelhandels. Der Senat hält das auch von der Antragsgegnerin nicht beanstandete Gutachten für überzeugend. Das Gutachten setzt sich mit den Auswirkungen der konkret als Bauvoranfragen eingereichten und oben dargestellten vier Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.380 qm auseinander, die nur eine Variante der vielfältigen Agglomerationsmöglichkeiten im Plangebiet darstellt. Der Gutachter weist darauf hin, dass sich im Gewerbegebiet „Talfeld“ östlich des Plangebiets schon jetzt eine Reihe von Einzelhandelsbetrieben befinden, unter anderem ein großflächiger Lebensmitteldiscounter, ein Textildiscounter und ein großflächiger Schuhmarkt. Anschließend wird überzeugend belegt, dass die Umsätze der im Plangebiet projektierten Märkte jeweils nur zu geringen Teilen innerhalb des Gebiets der Antragsgegnerin mit ihren nur etwa 2.700 Einwohnern (Zone 1), ganz überwiegend aber außerhalb im Bereich ... ... (Zone 2) und im Bereich der Antragstellerin (Zone 3) erzielt werden (vgl. Zonenplan Karte 3 sowie Tabellen 4 bis 7, S. 28-31). Die Umsatzverteilungen wirken sich insbesondere gegenüber den innerstädtischen relevanten Anbietern in der Stadt ... ... und in der Innenstadt der Antragstellerin aus. Bei der Antragstellerin wird auf die hohen Umverteilungsquoten im Bereich Drogeriewaren und Schuhe hingewiesen, die städtebauliche Auswirkungen auf die Stadtmitte im Sinne von Leerständen ausüben können. Auch im Textilsektor werden starke Beeinträchtigungen des vorhandenen Fachmarkts auf Gemarkung der Antragstellerin attestiert. Insgesamt werden für die zentrale Versorgungslage der Antragstellerin aufgrund der Angebotsüberschneidungen wesentliche Beeinträchtigungen erwartet. Insbesondere in den Bereichen Drogeriewaren und Schuhe, teilweise auch im Bereich Bekleidung werden negative Umverteilungsquoten errechnet, die deutlich oberhalb der 10 %-Schwelle für zentrenrelevante Sortimente liegen. Durch die deutliche Überschreitung dieses Schwellenwerts wird auch mit einer wesentlichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zentraler Orte im Sinne des Einzelhandelserlasses gerechnet (vgl. zusammenfassende Bewertung Nr. 2.3.5, S. 37-39). Das Gutachten kommt zum Ergebnis, dass damit zugleich auch das raumordnungsrechtliche Beeinträchtigungsverbot verletzt werde. Die Umsatzverteilungen im Unterzentrum der Antragstellerin und den benachbarten Kleinzentren ... ... und ... lägen im Bereich Schuhe zwischen 25 und 26 %, aber auch im Bereich Drogeriewaren deutlich über dem Schwellenwert von 10 %. Ferner werde das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot verletzt. Der Einzugsbereich der vier Fachmärkte überschreite den zentralörtlichen Verflechtungsbereich der Antragsgegnerin bei weitem. Die Überschreitung liege ganz erheblich über dem die Wesentlichkeitsschwelle markierenden Faktor von 30 %. Schon die Lage des Vorhabens an der B 27 verdeutliche, dass hier vor allem auf die (motorisierte) Kundschaft der benachbarten zentralen Orte und der Umlandgemeinden abgestellt werde. Im abgegrenzten Einzugsgebiet stammten ca. 8 % der Einwohner aus dem Gebiet der Antragsgegnerin und ca. 92 % aus dem überörtlichen Einzugsgebiet und der gesamte Umsatz der Fachmärkte stamme zu über 80 % aus dem übergemeindlichen Einzugsgebiet sowie aus Bereichen darüber hinaus. Das Planobjekt würde eine ihm nicht zukommende Versorgungsfunktion für Verbraucher über die Gemeindegrenzen hinaus übernehmen, die so regionalplanerisch nicht vorgesehen sei. Damit würden die zentralen Orte (die Kleinzentren ... und ... ... sowie das Unterzentrum ... ...) von dem Vorhaben tangiert. Eine Versorgungslücke bestehe aufgrund des vorhandenen Angebots derzeit nicht. Die Ausstattung der Antragsgegnerin als nicht zentraler Ort liege bereits heute deutlich über dem Bundesdurchschnitt. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf das umfassende Gutachten Bezug genommen.
48 
c) Daraus folgend liegt auf der Hand, dass der Bebauungsplan mit seinen weitreichenden Möglichkeiten für mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe jeglichen Sortiments gegen die Planziele im Plansatz 2.4.3.2.2 verstößt. Die durch den Bebauungsplan ermöglichte regional bedeutsame Einzel-handelsagglomeration verstößt gegen das Konzentrationsgebot und das Kongruenzgebot in Abs. 1 und Abs. 2 des Plansatzes. Denn derartige regional bedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte sind danach nur in zentralen Orten (Ober-, Mittel- und Unterzentren) zulässig. Ausnahmsweise dürfen solche Einzelhandelsgroßprojekte in nicht-zentralen Gemeinden wie der Antragsgegnerin nur zur Sicherung der Grundversorgung zugelassen werden. Weitere Voraussetzung ist, dass der Absatz im Bereich dieser Grundversorgung nicht wesentlich über das Gemeindegebiet hinausgeht. Beide Voraussetzungen für eine solche Ausnahme sind nach Vorstehendem eindeutig nicht erfüllt. Auf die Ausnahmeregelung für großflächigen Einzelhandel wegen Zusammenwachsens mit der Antragstellerin als Unterzentrum (Plansatz 3.3.7. Satz 2, 2. Spiegelstrich) kann die Antragsgegnerin sich nicht berufen. Eine Konfliktlösung der agglomerationsrelevanten Auswirkungen wäre auf der Genehmigungsebene nicht zuverlässig möglich. Der Weg über § 15 BauNVO, wonach der Gebietseigenart (Gewerbegebiet) im Einzelfall nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widersprechende Einzelhandelsbetriebe ausgeschlossen werden könnten, erscheint nicht gangbar (anders allerdings ohne nähere Begründung VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.10.2008 - 8 S 1542/08 -). Die Gebietseigenart als Gewerbegebiet kann nur durch städtebauliche, an § 8 BauNVO anknüpfende Belange beeinträchtigt werden; gleiches gilt auch für das § 15 BauNVO vorgelagerte Merkmal der Gebietsverträglichkeit, welches auf die (abstrakte) städtebauliche Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets nach § 8 Abs. 1 BauNVO abstellt. Belange der Raumordnung dürften in beiden Fällen nicht dazugehören.
49 
Dass bei einer Neuplanung im Plangebiet Einzelhandel, beschränkt auf bestimmte Sortimente, ganz oder teilweise zugelassen werden kann, erscheint - je nach dem Ergebnis von Ermittlungen - keinesfalls ausgeschlossen. Mangels Entscheidungserheblichkeit sieht der Senat insofern aber von Anmerkungen ab.
50 
4. Die Unwirksamkeit der Festsetzung des Gewerbegebiets zieht auch die Unwirksamkeit der übrigen Baugebietsflächen nach sich. Die einzelnen Baugebiete sind jedenfalls in immissionsrechtlicher Hinsicht aufeinander bezogen und abgestimmt. Es mag sein, dass die Festsetzung etwa des Wohngebiets ohne den nichtigen Teil noch eine städtebauliche Ordnung i.S. des § 1 BauGB bewirken könnte. Jedoch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel dieses Wohngebiet und das Mischgebiet mit gleichen räumlichen und sachlichen Festsetzungen ausgewiesen hätte (zu diesen Grundsätzen zur Teilbarkeit von Bebauungsplänen vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 - 4 NB 3.97 -, NVwZ 1998, 1067).
51 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
52 
Die Revision war zuzulassen. Der Frage, ob die Agglomerationsregelung für nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe nach Plansatz 2.4.3.2.5 in Verbindung mit Plansatz 2.4.3.2.2 des Regionalplans Heilbronn - Franken ein wirksames, insbesondere mit Mitteln des Bauplanungsrechts umsetzbares Ziel der Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG darstellt, kommt grundsätzliche Bedeutung nach § 132 Abs. 2 VwGO zu.
53 
Beschluss vom 15. September 2010
54 
Der Streitwert für das Verfahren wird auf 60.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs 2004).
55 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 4 Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung

(1) Bei

1.
raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen,
2.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen,
3.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen,
sind Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden. Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt.

(2) Bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts sind die Erfordernisse der Raumordnung nach den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen.

(3) Bei Genehmigungen über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von Personen des Privatrechts nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind die Ziele der Raumordnung zu beachten sowie die Grundsätze der Raumordnung und die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 3 Begriffsbestimmungen

(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind

1.
Erfordernisse der Raumordnung:Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung und sonstige Erfordernisse der Raumordnung;
2.
Ziele der Raumordnung:verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums;
3.
Grundsätze der Raumordnung:Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen; Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden;
4.
sonstige Erfordernisse der Raumordnung:in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen;
5.
öffentliche Stellen:Behörden des Bundes und der Länder, kommunale Gebietskörperschaften, bundesunmittelbare und die der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts;
6.
raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen:Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel;
7.
Raumordnungspläne:zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne nach den §§ 13 und 17.

(2) Werden die Begriffe nach Absatz 1 Nr. 1 bis 4 in anderen Bundesgesetzen verwandt, sind sie, soweit sich aus diesen Bundesgesetzen nicht etwas anderes ergibt, im Sinne von Absatz 1 auszulegen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 15. Nov. 2012 - 8 S 2525/09

Tenor

Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Absatz 1 des Regionalplans des Verbands Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 wird für unwirksam erklärt.

Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Der Landesentwicklungsplan 2002 Baden-Württemberg (Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002, GBl. S. 301) - LEP 2002 - strukturiert das Land in Verdichtungsräume, Randzonen um die Verdichtungsräume sowie Ländlichen Raum und legt ein Zentrale-Orte-System und insoweit bestimmte Ober- und Mittelzentren sowie zentralörtliche Verflechtungsbereiche (Mittelbereiche) fest. Die Antragstellerin ist eine Stadt im Landkreis Esslingen. Sie gehört zum Verdichtungsraum Stuttgart und zum Mittelbereich Kirchheim (Mittelzentrum Kirchheim unter Teck). Der Regionalplan weist sie als Kleinzentrum aus. Der Antragsgegner ist u.a. Träger der Regionalplanung für die Gebiete der Landeshauptstadt Stuttgart sowie der Landkreise Böblingen, Esslingen, Göppingen, Ludwigsburg und Rems-Murr-Kreis mit dem Oberzentrum Stuttgart und vierzehn Mittelzentren (Region Stuttgart). Die landesweit bevölkerungsreichste Region Stuttgart gehört weitgehend zum Verdichtungsraum Stuttgart.
2 
Der Landesentwicklungsplan 2002 legt im Kapitel "3.3 Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen“ Ziele und Grundsätze der Raumordnung über Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte und insoweit insbesondere fest:
3 
"3.3.7 Z
Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sollen sich in das
zentralörtliche Versorgungssystem einfügen; sie dürfen in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden.
Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn
                 
        
- dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder
        
- diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind.
                 
Z       
Hersteller-Direktverkaufszentren als besondere Form des großflächigen Einzelhandels sind grundsätzlich nur in Oberzentren zulässig.
                 
3.3.7.1 Z
Die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte soll so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich
überschreitet. Die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte dürfen nicht wesentlich
beeinträchtigt werden.
                 
3.3.7.2 Z
Einzelhandelsgroßprojekte dürfen weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihre Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der
Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen,
errichtet oder erweitert werden. Für nicht zentrenrelevante Warensortimente kommen auch städtebauliche Randlagen in Frage.
                 
3.3.7.3 G
Neue Einzelhandelsgroßprojekte sollen nur an Standorten realisiert werden, wo sie zeitnah an den öffentlichen Personennahverkehr angeschlossen werden können.
                 
3.3.7.4 G
Die Festlegung von Standorten für regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den Regionalplänen soll vor allem auf Grund eines regionalen
Entwicklungskonzepts vorgenommen werden. Als Teil einer integrierten städtebaulichen Gesamtplanung soll auf der Grundlage von regional abgestimmten
Einzelhandelskonzepten eine ausgewogene Einzelhandelsstruktur erhalten oder angestrebt werden."
4 
In der Begründung dazu heißt es, soweit hier von Bedeutung:
5 
"Die genannten Einzelhandelsgroßprojekte entsprechen den in § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung aufgeführten Vorhaben. Hierzu wird auf den Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 (GABl. S. 290) verwiesen.
        
Einzelhandelsgroßprojekte können bei falscher Standortwahl und Größenordnung das zentralörtliche Versorgungssystem, die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung und die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne nachteilig beeinflussen. Deshalb ist es notwendig, durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit derartiger Vorhaben hinzuwirken. Dazu dienen die Vorgaben für Standortgemeinden entsprechend ihrer zentralörtlichen Versorgungsfunktion, zu den Auswirkungen eines Einzelhandelsgroßprojekts und zum Standort innerhalb der Gemeinde. Die Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, ihre Bauleitpläne an diese Ziele der Raumordnung anzupassen.
        
Einzelhandelsgroßprojekte sind in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig. Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden.
        
Auf Grund der stetig rückläufigen Zahl von flächenmäßig kleineren Lebensmittelgeschäften müssen zunehmend Lebensmittelsupermärkte mit Vollsortiment die Aufgabe der verbrauchernahen Grundversorgung übernehmen. Die ökonomische Entwicklung im Lebensmitteleinzelhandel führt jedoch zu einem erhöhten Flächenbedarf, der bei Neuansiedlungen meist oberhalb der Regelvermutungsgrenze des § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung liegt. Zur Sicherung einer verbrauchernahen Grundversorgung vor allem mit Lebensmitteln ist es deshalb erforderlich, von der sonst geltenden Bindung an Zentralitätsstufen abzuweichen und ausnahmsweise auch Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion als Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe vorzusehen.
        
Insbesondere im Verdichtungsraum haben die hohe Siedlungsdichte und die damit verbundene Entwicklung von zahlreichen neuen "Versorgungszentren" sowohl zu einer gegenseitigen Überlagerung zentralörtlicher Funktionen beigetragen als auch zu einer Mehrfachorientierung im Versorgungsverhalten der Bevölkerung geführt. Deshalb kommen im Verdichtungsraum ausnahmsweise auch Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion als Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe in Betracht, wenn sie mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- und Unterzentren zusammengewachsen sind. Die Standorte in den Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion sollen dann in den zusammengewachsenen Siedlungsbereichen liegen.
[...] 
Nach § 8 Abs. 3 Satz 2 des Landesplanungsgesetzes sind in den Regionalplänen gebietsscharf Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte auszuweisen, soweit diese regionalbedeutsam sind. Dabei sollen regionale und kommunale Entwicklungskonzepte für den Einzelhandel dazu beitragen, das Nebeneinander von großflächigem Einzelhandel und Facheinzelhandel vorausschauend raum- und stadtverträglich zu steuern."
6 
Der Regionalplan des Antragsgegners vom 22.07.1998 in der Fassung einer Teiländerung vom 13.03.2002 legte im Kapitel 2.7 ebenfalls Ziele und Grundsätze der Raumordnung über Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte und im Plansatz 2.7.2 Abs. 1 insoweit insbesondere fest:
7 
"2.7.2 (Z)
Großflächige Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren, und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO 1990, die überörtliche Wirkungen entfalten (Einzelhandelsgroßprojekte), sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig."
8 
Im Juli 2005 beschloss die Regionalversammlung, den Regionalplan im Kapitel 2.7 durch Änderung des Plansatzes 2.7.2 und Einfügung eines neuen Plansatzes 2.7.11 über Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben fortzuschreiben. Die Antragstellerin und andere Gemeinden rügten die beabsichtigte Streichung des Nebensatzes "die überörtliche Wirkungen entfalten" im Plansatz 2.7.2 Abs. 1 und machten geltend, der neue Plansatz 2.7.11 sei in der Bauleitplanung nicht realisierbar. Am 09.07.2008 beschloss die Regionalversammlung die Teilfortschreibung als Satzung. Das Wirtschaftsministerium erklärte sie mit Genehmigung vom 10.11.2008 für verbindlich. Die Genehmigung wurde am 21.11.2008 im Staatsanzeiger öffentlich bekannt gemacht.
9 
Am 19.11.2009 hat die Antragstellerin beim erkennenden Gerichtshof beantragt, die Teilfortschreibung vom 09.07.2008 für unwirksam zu erklären.
10 
Am 19.10.2010 erklärte das Wirtschaftsministerium eine von der Regionalversammlung am 22.07.2009 als Satzung beschlossene Gesamtfortschreibung des Regionalplans für verbindlich. Der Regionalplan legt nun im Unterkapitel 2.4.3.2 Ziele und Grundsätze der Raumordnung über Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte sowie für Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben fest, die mit den Plansätzen im Kapitel 2.7 des Regionalplans nach der Teilfortschreibung vom 09.07.2008 weitgehend identisch sind. Insoweit lauten die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) und 2.4.3.2.8 (Z), soweit hier von Bedeutung:
11 
"2.4.3.2.2 (Z) Standorte für
Einzelhandelsgroßprojekte
und Veranstaltungszentren
(1) Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren und sonstige Handelsbetriebe für Endverbraucher mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 m²
(Einzelhandelsgroßprojekte), sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig.
        
        
        
(2) Verkaufsflächenumfang und Einzugsbereich entsprechender Einrichtungen sind insbesondere auf die Einwohnerzahl des Zentralen Ortes und
dessen Verflechtungsbereichs abzustimmen. Hersteller-Direktverkaufszentren/Fabrik-verkaufszentren sind als Einkaufszentren zu behandeln und
nur im Oberzentrum vorzusehen. Bei Einzugsbereichen, die nicht wesentlich über einen Mittelbereich hinausgehen kommen hierfür auch Mittelzentren
in Betracht.
        
        
        
(3) Die Funktionsfähigkeit des zentralörtlichen Siedlungs- und Versorgungskerns der Standortgemeinde und anderer Zentraler Orte sowie die
verbrauchernahe Versorgung dürfen dabei nicht beeinträchtigt werden.
        
        
        
(4) Einzelhandelsgroßprojekte, die ausschließlich der Grundversorgung der Einwohner dienen und keine schädliche Wirkungen erwarten lassen,
insbesondere auf die zentralörtlichen Siedlungs- und Versorgungskerne und die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung anderer Gemeinden oder
deren Ortskerne, sind auch in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion zulässig. Für die vorgenannten Einzelhandelsgroßprojekte
gelten die Plansätze 2.4.3.2.3 bis 2.4.3.2.5 nicht. Ausschließlich der Grundversorgung dienen Einzelhandelsgroßprojekte, deren Sortiment
Nahrungs- und Genussmittel einschließlich Getränke sowie Drogerieartikel umfasst; sonstige Waren dürfen nur als Nebensortiment auf nicht mehr
als 10 % der Verkaufsfläche angeboten werden.
        
[...] 
12 
2.4.3.2.8 (Z) Räumliche
Konzentration von
Einzelhandelsbetrieben
(Agglomeration)
(1) Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben sind in den Ortskernen aller Gemeinden zulässig. Wird ein Bauleitplan aufgestellt oder
geändert, dessen Geltungsbereich den Ortskern ganz oder teilweise erfasst, so darf die hiernach zulässige Agglomeration von
Einzelhandelsbetrieben keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten, insbesondere auf die zentralörtlichen Versorgungskerne,
die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung anderer Gemeinden oder deren Ortskerne. Ansonsten gelten für Agglomerationen von
Einzelhandelsbetrieben die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) bis 2.4.3.2.6 (Z) entsprechend.
        
        
        
(2) Eine Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben entsteht, wenn räumlich nahe beieinander liegend mehrere Einzelhandelsbetriebe errichtet
werden, zu einem bestehenden Einzelhandelsbetrieb ein oder mehrere neue Einzelhandelsbetriebe hinzu treten oder bestehende
Einzelhandelsbetriebe erweitert oder umgenutzt werden, so dass die Summe der Verkaufsflächen der räumlich nahe beieinander
liegenden Einzelhandelsbetriebe größer als 800 m2 ist. Räumlich nahe beieinander liegen Einzelhandelsbetriebe, wenn die Luftlinie
zwischen den Gebäudezugängen nicht länger als 150 m ist."
13 
Weitere Plansätze legen zulässige Standorte anhand der Zentrenrelevanz von Sortimenten (2.4.3.2.3 (Z)), Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte (2.4.3.2.4 (Z)) sowie Grundsätze über Ergänzungsstandorte (2.4.3.2.5 (G)) und über Anforderungen zur Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr (2.4.3.2.6 (G) fest. Die Genehmigung des Wirtschaftsministeriums wurde am 12.11.2010 im Staatsanzeiger öffentlich bekannt gemacht. Gleichzeitig traten frühere Satzungen zur Fortschreibung oder Änderung des Regionalplans außer Kraft.
14 
Am 09.12.2010 hat die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag geändert. Sie beantragt nunmehr,
15 
die Plansätze 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2.4.3.2.8 im Regionalplan des Verbands Region Stuttgart vom 22.07.2009 für unwirksam zu erklären.
16 
Die Antragsänderung sei sachdienlich. Die Antragsbefugnis folge daraus, dass die Plansätze ihre nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Planungshoheit verletzen könnten. Plansatz 2.4.3.2.2 Z Abs. 1 verstoße gegen § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. Satz 1 LplG, weil er mit der bloßen Anknüpfung an eine bestimmte Verkaufsfläche auch nicht regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte ohne überörtlich schädliche Wirkungen i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO erfasse. Denn nicht jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb sei per se regionalbedeutsam. Außerdem sei Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 nicht nach § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO umsetzbar. Schließlich verstoße der als Muss-Vorschrift mit nur einer Ausnahme formulierte Plansatz 2.4.3.2.2 Z Abs. 1 gegen das als Sollvorschrift mit zwei ausdrücklich benannten Ausnahmen ausgestaltete Konzentrationsgebot im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002. Für eine "rettende" Auslegung "im Lichte" des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 sei kein Raum. Die Unwirksamkeit des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 bewirke die Unwirksamkeit aller darauf aufbauenden weiteren Plansätze. Die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.8 (Z) sei ungeachtet dessen unwirksam, weil sie mangels Regionalbedeutsamkeit nicht von § 11 Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 5 LplG gedeckt sei. Denn sie erfasse mit der bloßen Anknüpfung an eine Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 auch Agglomerationen kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne wesentliche Auswirkungen auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Zudem sei sie nicht aus dem Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 abzuleiten, der auf eine vergleichbare Regelung bewusst verzichte. Schließlich sei auch die Agglomerationsregelung in der Bauleitplanung nicht umsetzbar. Es sei nach § 1 BauNVO nicht möglich, festzusetzen, dass mehrere selbstständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration mit einer Luftlinie zwischen den Gebäudeeingängen von nicht mehr als 150 m als "Agglomeration" und mithin als großflächiger Einzelhandelsbetrieb i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 oder 2 BauNVO zu behandeln seien. Auch sei es nicht möglich, Baugebiete wie ein Gewerbe-oder Mischgebiet so zuzuschneiden, dass Agglomerationen i. S. dieses Plansatzes rechtlich zuverlässig verhindert werden könnten. Es sei unmöglich, im Umkreis von 150 m um die Tür eines Lebensmittelmarktes Gebäudezugänge anderer Betriebe abwägungsfehlerfrei auszuschließen, wenn ein solcher Zugang 150,01 m entfernt zulässig wäre. Das Raumordnungsrecht könne nicht rechtfertigen, dass auf einem Grundstück Einzelhandel zulässig sei, auf einem anderen aber nicht. Ein vollständiger Ausschluss des Einzelhandels greife unverhältnismäßig in die kommunale Planungshoheit und Art. 14 GG ein.
17 
Der Antragsgegner stimmt der Antragsänderung zu und beantragt,
18 
den Antrag abzuweisen.
19 
Er erwidert: Plansatz 2.4.3.2.2 Z Abs. 1 finde seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 1 bis 3 LplG. Für die Regionalbedeutsamkeit komme es nicht auf die erfassten Vorhaben, sondern die Festlegung an sich an. §§ 1, 9 BauGB und § 11 BauNVO regelten keine Vorgaben für die Raumordnung. Die Konzentrationsplanung sei auch i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG "erforderlich". Der Träger der Regionalplanung habe im Rahmen des Raumordnungsgesetzes, des Landesplanungsgesetzes und des Landesentwicklungsplans eine ähnliche Gestaltungsfreiheit wie Gemeinden nach § 1 Abs. 3 BauGB. Das festgelegte Ziel sei in der Bauleitplanung auch umsetzbar. Der sonstige rechtliche Rahmen sei eingehalten, insbesondere werde die Regel des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG rechtmäßig ausgeformt. Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 eröffne den Trägern der Regionalplanung insoweit einen Gestaltungsspielraum. Dafür sprächen bereits der offen gefasste Wortlaut des Plansatzes sowie dessen Begründung, soweit danach "durch landesplanerische Festlegungen" auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten hinzuwirken sei. Damit könnten nicht nur die Festlegungen des Landesentwicklungsplans selbst gemeint sein, weil dem Land außer dem Landesentwicklungsplan kein Instrument zur Einwirkung auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten zur Verfügung stehe. Das besäßen nur die Träger der Regionalplanung. Für deren Gestaltungsspielraum spreche auch, dass der Plansatz nicht zwischen Trägern der Regionalplanung und Gemeinden differenziere. Zudem wäre die in seiner Begründung betonte Aufgabe, durch "landesplanerische Festlegungen" auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten hinzuwirken, sinnentleert, wenn die Regionalplanung alle im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 festgelegten Ausnahmen in Betracht ziehen müsste und es letztlich an den Gemeinden läge, davon Gebrauch zu machen. Primärer Adressat dieses Plansatzes seien gerade nicht die Gemeinden, sondern die Träger der Regionalplanung. Das folge auch aus Wortlaut und systematischer Stellung des § 11 Abs. 2 LplG sowie Sinn und Zweck dieser Norm, die daran anknüpfe, dass die Ziele des übergeordneten Landesentwicklungsplans der nachgeordneten Regionalplanung einen Gestaltungsspielraum definierten. Es liege gerade in der Natur übergeordneter Landesplanung, dass sie nur Rahmenbedingungen setze. Die Versagung regionalplanerischen Gestaltungsspielraums widerspräche aber auch Sinn und Zweck des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002, "durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit solcher Vorhaben hinzuwirken". Die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.8 sei aus den vorgenannten Gründen ebenfalls nach § 11 Abs. 1 bis 3 LplG rechtmäßig. Insbesondere stehe ihr nicht entgegen, dass der Landesentwicklungsplan 2002 nichts Entsprechendes festlege. Die auf den Umkreis von 150 m abstellende Definition des Tatbestandsmerkmals "räumlich nahe beieinander liegend" diene der Rechtssicherheit. Die kommunale Planungshoheit werde nicht unverhältnismäßig eingeschränkt. Die Agglomerationsregelung sei in der Bauleitplanung umsetzbar.
20 
Dem Senat liegen Akten des Antragsgegners in den Verfahren zur Fortschreibung des alten Regionalplanes und zur Aufstellung des neuen Regionalplanes vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und die Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
A.
21 
Der nachgelassene Schriftsatz des Antragsgegners vom 09.11.2012 gibt keine Veranlassung zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Insoweit wird auf die nachfolgenden Gründe verwiesen.
B.
22 
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.) und teilweise begründet (II.).
I.
23 
Der zulässig geänderte (§ 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) Normenkontrollantrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch sonst zulässig.
24 
Der als Satzung festgestellte (§ 12 Abs. 10 LplG) Regionalplan des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann (BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 07.12.2009 - 3 S 1528/07 - juris und vom 15.07.2005 - 5 S 2124/04 - VBlBW 2005, 434 jeweils m.w.N.). Die Antragstellerin ist unabhängig davon, ob der Regionalplan sie in ihrem Recht der Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 LV) konkret beeinträchtigt, schon als Behörde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO). Denn sie hat den Regionalplan als Behörde nach § 1 Abs. 4 BauGB, § 4 Abs. 1 und 2 ROG sowie nach § 4 Abs. 1 und 2 LplG zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.03.1989 - 4 NB 10.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 38; VGH Baden-Württemberg, Urteil 15.07.2005, a.a.O. m.w.N.). Die einjährige Antragsfrist, die mit der Verbindlichkeit des Regionalplans durch Bekanntmachung der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums im Staatsanzeiger Baden-Württemberg (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 LplG) am 12.11.2010 zu laufen begann, ist durch die Antragsänderung vom 09.12.2010 gewahrt.
25 
Für den auf zwei bestimmte Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe (Einzelhandelsgroßprojekte)" des Regionalplans vom 22.07.2009 beschränkten Normenkontrollantrag besteht auch ein Rechtsschutzinteresse. Ob die angegriffenen Plansätze mit anderen Plansätzen dieses Unterkapitels in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und ihre Unwirksamkeit deshalb die Unwirksamkeit weiterer Plansätze zur Folge hätte, ist für das Rechtsschutzinteresse grundsätzlich unerheblich. Denn der Senat könnte den Regionalplan nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO auch über den gestellten Antrag hinaus in weiteren Plansätzen für unwirksam erklären, weil die Reichweite der objektiven Rechtskontrolle im Normenkontrollverfahren nicht zur Disposition des Antragstellers steht (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567 und Urteil vom 16.12.1999 - 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193, juris Rn. 15). Auch im Übrigen bestehen am Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin keine Zweifel (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 20.11.2003, a.a.O, juris Rn. 40).
II.
26 
Der Normenkontrollantrag ist begründet, soweit er Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans vom 22.07.2009 betrifft (1.), im Übrigen jedoch unbegründet (2.). Für die gerichtliche Kontrolle ist insoweit die bei Erlass des Regionalplans geltende Rechtslage maßgebend, also insbesondere das Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I 2008, 2986) - ROG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585), und ergänzend (§ 28 Abs. 3 ROG) das Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.07.2003 (GBl. S. 385) - LplG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 04.05.2009 (GBl. S. 185, 193).
27 
1. Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 ist unwirksam, weil er gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und damit zugleich gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG verstößt. (a)). Das hat zwar die Unwirksamkeit dieses Plansatzes, nicht aber weiterer Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge (b)).
28 
a) Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind Ziele der Raumordnung u.a. bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) zu beachten; eine gleichlautende Pflicht regelt § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG. Ausgehend davon hat ein Regionalplan die im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziele der Raumordnung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).
29 
aa) Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich abgestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten sie zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sie sich über diese aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003, a.a.O; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226). Insbesondere sind sie keiner weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe zugänglich (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 – BVerwGE 138, 301, juris Rn. 7). Um als Ziel i. S. des § 4 Abs.1 Satz 1 ROG eine Beachtungspflicht auszulösen, muss auf der Ebene der Raumordnung oder der Landesplanung allerdings zu einem Problemkreis eine verbindliche Letztentscheidung i. S. des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG getroffen worden sein. Dafür bedarf es einer Festlegung, die hinreichend konkret und bestimmt ist. Bereits aus der Formulierung muss sich ergeben, dass es sich um eine verbindliche Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht um eine bloße Anregung oder eine Abwägungsdirektive handelt, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch einen anderen Planungsträger zugänglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.06.1993 - 4 B 45.93 - juris Rn. 14). Verbindliche Handlungsanweisungen mit Letztentscheidungscharakter sind dabei nicht ausschließlich nach ihrem Wortlaut strikte landesplanerische Vorgaben, die als Muss-Vorschriften zwingend formuliert sind. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (§ 6 Abs. 1 ROG), so dass es kein förmliches Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erforderlich ist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen (BVerwG, Urteil vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 – BVerwGE 140, 54, juris Rn. 26 m.w.N.). Das Erfordernis abschließender Abwägung verlangt allerdings nicht, dass dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen bleibt. Denn der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357 m.w.N.).
30 
Festlegungen in Regionalplänen unterliegen ebenfalls der Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn ein Regionalplan ist als Raumordnungsplan (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 und 7 ROG) eine raumbedeutsame Planung einer öffentlichen Stelle i. S. dieser Vorschrift. Eine regionalplanerische Festlegung, die ein in einem landesweiten Raumordnungsplan (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 1 ROG) - in Baden-Württemberg etwa im Landesentwicklungsplan (§ 6 Abs. 1 Nr. 1, § 7 LplG) - rechtswirksam festgelegtes Ziel der Raumordnung nicht beachtet, verstößt daher gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und kann selbst kein gültiges Ziel der Raumordnung sein (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 25.09.2006 - 9 N 844/06 - ESVGH 57, 72; Halama in Planung und Plankontrolle, Festschrift für Otto Schlichter, 1995, S. 201 <217>; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 <165 f.>). In Betracht kommt dies etwa, wenn ein Träger der Regionalplanung seinen Spielraum zur Entwicklung des Regionalplans aus dem landesweiten Raumordnungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG) überschreitet (Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, L § 3 Rn. 149; Nonnenmacher, a.a.O.). Denn der Regionalplan darf bei der Entwicklung bzw. Ausformung eines Zieles der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, das er als verbindliche Vorgabe (§ 3 Nr. 2 ROG) zu "beachten" hat, nur den durch dieses Ziel für das ganze Land vorgegebenen Rahmen regionalmaßstäblich verfeinern. Das gilt auch für den mit einer Regel-Ausnahme(n)-Zielfestlegung abgesteckten Differenzierungsrahmen. Der Regionalplan darf diesen auf einer höheren Raumordnungsstufe der Landesplanung unter Berücksichtigung der dort erkennbaren und bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) Differenzierungsrahmen nicht verändern, also etwa einen im Landesentwicklungsplan verbindlich als Ausnahme von der Regel festgelegten Tatbestand ausschließen (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O. juris Rn. 73; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337 <1338>). Anderes gilt allerdings, wenn und soweit eine im Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur - im Sinne planerischer Zurückhaltung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.) - selbst Abweichungsspielraum eröffnet, etwa wenn sie nur ein Grundmodell bezweckt, das als Angebot an die nachgeordnete Ebene der Regionalplanung abweichende Ausformungen in der Bandbreite zwischen Regel und Ausnahme(n) zulässt, was auch die Möglichkeit einer strikteren Festlegung einschließt (Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 9 Rn. 24). Ob und in welchem Umfang eine Zielfestlegung Ausgestaltungsspielraum eröffnet, kann nur durch ihre Auslegung festgestellt werden, wobei vor allem Wortlaut, planerischer Kontext und Begründung der Zielfestlegung heranzuziehen sind (Runkel, a.a.O., L § 4 Rn. 154).
31 
Aus § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG folgt entgegen der Ansicht des Antragsgegners nichts Anderes. Die Vorschrift verpflichtet die Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg als nachgeordnete Ebene (ohne wehrfähige eigene Planungshoheit, vgl. Senatsbeschluss vom 08.05.2012 - 8 S 217/11 - NVwZ-RR 2012, 632; vgl. zur Klagebefugnis bei Einzelhandelsgroßbetrieben aber § 22 Abs. 1 Halbsatz 2 LplG) der ausschließlich staatlichen Landesplanung, Grundsätze und Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne räumlich und sachlich auszuformen. Das stimmt mit dem Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 ROG) sowie der Planungshierarchie des Raumordnungsgesetzes und des Landesplanungsgesetzes überein. Die Ausformung setzt zwar einen planerischen Spielraum des Trägers der Regionalplanung voraus (vgl. auch § 7 Abs. 2 ROG und § 3 LplG sowie VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 42). Dieser Spielraum ist aber unterschiedlich weit, je nachdem, welche raumordnerische Vorgabe auszuformen ist. Geht es um Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne, ist der regionalplanerische Gestaltungsspielraum prinzipiell weiter als bei einem Ziel der Raumordnung des Landesentwicklungsplans. Denn während Grundsätze der Raumordnung als Vorgaben für die Abwägungsentscheidung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG; § 3 Abs. 2 LplG) vom Träger der Regionalplanung nur zu "berücksichtigen" (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG) sind, hat er die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (bzw. nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) strikt zu "beachten". Die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG begrenzt den regionalplanerischen Spielraum zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplanes i. S. des § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG damit auf Festlegungen, die den durch das Ziel festgelegten Rahmen nachvollziehend räumlich und sachlich verfeinern, soweit dieser Rahmen nicht selbst Spielraum für abweichende Ausgestaltungen im Regionalplan eröffnet (s.o.). Insoweit relativiert § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG ebenso wenig wie das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 ROG die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Die unterschiedliche Reichweite des regionalplanerischen Spielraums kommt im Übrigen nicht zuletzt in der sprachlichen Differenzierung zwischen gestaltender "Konkretisierung" von Grundsätzen der Raumordnung einerseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG; vgl. auch § 2 Abs. 1 ROG) und lediglich nachvollziehend-präzisierender "Ausformung" von Zielen der Raumordnung andererseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG) zum Ausdruck. Der Verweis des Antragsgegners auf die Funktion der Träger der Regionalplanung als "primärer Regelungsadressat" eines landesweiten Raumordnungsplans (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 LplG) führt insoweit jedenfalls bei einem im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziel der Raumordnung nicht weiter. Denn Adressaten eines in einem Raumordnungsplan für ein Land festgelegten Zieles der Raumordnung sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen a l l e öffentlichen Stellen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG), also etwa auch die Gemeinden als kommunale Gebietskörperschaften (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG), die ihre Bauleitpläne ungeachtet der Festlegungen im Regionalplan schon an die rechtswirksam festgelegten Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans anzupassen haben (§ 1 Abs. 4 BauGB).
32 
bb) Gemessen daran verstößt die Festlegung des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn sie beachtet nicht das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Ziel der Raumordnung. Das verstößt zugleich gegen das Ausformungsgebot nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Senat braucht daher nicht zu entscheiden, ob Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans auch bezüglich der von ihm erfassten "Einzelhandelsgroßprojekte" zwingende Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 nicht beachtet oder ob er insoweit gegen § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG verstößt, wie die Antragstellerin meint.
33 
aaa) Nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 "sollen" sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher in das zentralörtliche Versorgungssystem "einfügen"; sie "dürfen in der Regel nur" in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 bestimmt, dass "hiervon abweichend" auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion "in Betracht kommen", wenn eine der beiden dort näher bezeichneten Ausnahmen vorliegt. Diese formell ausdrücklich durch das Kennzeichen "Z“ als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten (§ 7 Abs. 4 ROG; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG) sowie als Einheit zu verstehenden Festlegungen sind auch materiell abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG (vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2012 - 5 S 1444/10 - juris Rn. 89; so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 38 ff. und vom 04.07.2012 - 3 S 351/11 - juris Rn. 43). Sie sind in allen ihren Aussagen hinreichend konkret und bestimmt oder jedenfalls bestimmbar und geben zur Konzentration der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System landesweit einen verbindlichen Differenzierungsrahmen in Gestalt einer Soll-/Regel-Ausnahme-Struktur ohne regionalplanerischen Abweichungsspielraum vor. Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 - (ZfBR 2006, 483) anlässlich der Überprüfung des Plansatzes 2.7.2 (Z) der Teiländerung des Regionalplans des Antragsgegners vom 13.03.2002 angenommen hat, bezüglich der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 "in Betracht" kommenden Ausnahmen deute alles auf einen Spielraum der Regionalplanung hin, hält er daran nicht fest.
34 
(1) Das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 als Soll-/Regelvorschrift mit zwei ausdrücklich benannten Ausnahmen festgelegte Konzentrationsgebot bildet zusammen mit den ebenfalls als Ziele der Raumordnung festgelegten Kongruenz- und Integrationsgeboten sowie den Beeinträchtigungsverboten nach den Plansätzen 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002 einen landesplanerischen Rahmen zu dem Zweck, im Zentrale-Orte-System (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3, § 8 Abs. 5 Nr. 1 b ROG, § 7 Abs. 2 Nr. 2 LplG; Unterkapitel 2.5 LEP 2002) auf die Raumverträglichkeit von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben (Einzelhandelsgroßprojekte) hinzuwirken (Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z, S. B36). Dieser durch Ziele der Raumordnung vorgegebene Rahmen ist Ergebnis einer abschließenden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG) landesplanerischen Abwägung und als solcher von der Regionalplanung als Teil der staatlichen Landesplanung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Plansätzen im Unterkapitel 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung von Einzelhandelsgroßprojekten an die zentralörtliche Versorgungsfunktion bilden das Grundgerüst einer Landesplanung, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist. Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.2012, a.a.O. juris Rn. 51 m.w.N.).
35 
Ob der im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 definierte Begriff "Einzelhandelsgroßprojekte" nach Sinn und Zweck des Plansatzes anknüpfend an § 11 Abs. 3 BauNVO (siehe Begründung zu Nr. 3.3.7 Z LEP 2002, S. B36, und den dort zitierten Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 - Az.: 6-2500.4/7 - GABl. 2001, 290) nicht alle großflächigen (über 800 m2 Verkaufsfläche, vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364> und - 4 C 8.04 - BauR 2006, 648) Einzelhandelsbetriebe, sondern nur solche erfasst, die sich nach Art, Lage oder Umfang - regelmäßig oder im Einzelfall (§ 11 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauNVO) - auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht nur unwesentlich auswirken können, alsoüberörtliche Wirkungen entfalten (dahin tendierend VGH Bad.-Württ., Urteile vom 21.09.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 149 und vom 02.08.2012, jeweils a.a.O.), bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung (s.o.).
36 
(2) Die Formulierung in Gestalt von Soll- und Regel-Vorschriften (Satz 1) schließt die materielle Zielqualität nicht aus. Denn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen diese Vorschriften auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulassen, sind mit den in Satz 2 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen bestimmt. Darüber hinaus lassen die Soll- und Regel-Vorschriften Raum für weitere Ausnahmen in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen, weil die im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen, ergänzt durch Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote (Plansätze 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002), selbst hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Reichweite atypischer Fälle liefern (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <58>, vom 20.11.2003, a.a.O. 222 f., und vom 16.12.2010, a.a.O.).
37 
(3) Das in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Konzentrationsgebot (Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002) gibt einen abschließend abgewogenen Differenzierungsrahmen vor: Einzelhandelsgroßprojekte sind im Regelfall nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, davon kann in atypischen Fällen und in den zwei ausdrücklich benannten Fällen abgewichen werden. Wortlaut, Kontext und Begründung dieses Zieles der Raumordnungenthalten keinen hinreichenden Anhaltspunkt für einen Spielraum der Regionalplanung zu einer abweichenden - strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Sinn und Zweck des Plansatzes stehen einer solchen Auslegung ebenfalls entgegen. Spielraum der Regionalplanung besteht damit nur zur räumlichen und sachlichen Ausformung der Regel-Ausnahme-Struktur (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).
38 
Die Wortlaute der Regel (Satz 1 Halbsatz 2) und der Voraussetzungen der ausdrücklich benannten zwei Abweichungsmöglichkeiten (Satz 2 Halbsatz 2) sind hinreichend bestimmt und abschließend formuliert. Sie enthalten keinerlei Anhaltspunkt für ein regionalplanerischer Ausgestaltung bedürftiges oder jedenfalls zugängliches bloßes Grundmodell. Die Wendung "kommen ... in Betracht" ist zwar relativ offen und könnte den Schluss nahelegen, das Vorliegen der Abweichungsvoraussetzungen eröffne überhaupt erst einen planerischen Spielraum der Regionalplanung, die Abweichung "in Betracht" zu ziehen (vgl. Senatsbeschluss vom 09.12.2005, a.a.O.). Dagegen spricht jedoch, dass nicht allein die Träger der Regionalplanung Adressaten eines im landesweiten Raumordnungsplan festgelegten Zieles der Raumordnung sind (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG; § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG; Uechtritz, a.a.O.) und es im Wortlaut des Plansatzes keinen Anhaltspunkt für eine - nur - ihnen eingeräumte Befugnis zu einer abweichenden – milderen oder strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gibt. Vor diesem Hintergrund spricht die - zumal im Indikativ gehaltene - Wendung vielmehr für eine zwingende landesplanerische Handlungsanweisung des Inhalts, dass die ausdrücklich benannten Abweichungen, sofern ihre Voraussetzungen erfüllt sind, für alle Zieladressaten stets in Betracht kommen.
39 
Der Kontext des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 enthält ebenfalls keine Anhaltspunkte für einen Spielraum der Regionalplanung zur abweichenden regionalen Ausgestaltung der Konzentration von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System. Die im Satz 2 ausdrücklich benannten Abweichungen sind Teil eines einheitlichen Konzepts und dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Der Sache nach fixieren sie lediglich ausdrücklich zwei von der Regel abweichende atypische Fälle. Sie teilen damit die Rechtsnatur der Konzentrationsregel im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 und sind ebenso Ergebnis einer landesplanerischen Letztentscheidung. Der Umstand, dass die Entscheidung über die Abweichungen im Einzelfall in einem Raumordnungsverfahren (§ 15 ROG, § 18 LplG) oder in einem anderen bestimmten raumordnerischen Verfahren zu treffen ist, stellt die materielle Zielqualität nicht in Frage (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2011, a.a.O., juris Rn. 27). Soweit im Übrigen Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 als Grundsatz der Raumordnung Aussagen über ein regionales Entwicklungskonzept und regionale Einzelhandelskonzepte enthält, betrifft dies lediglich "regionalbedeutsame", nicht aber alle Einzelhandelsgroßprojekte.
40 
Die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z (S. B36/37), die sich eingehend auch zu den Motiven für die zwei ausdrücklich benannten Abweichungsmöglichkeiten verhält, bestätigt ferner, dass die festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur das Ergebnis abschließender landesplanerischer Abwägung der durch das Konzentrationsgebot berührten Belange ist. Der Einwand des Antragsgegners, die Aussage in der Begründung "Deshalb ist es notwendig, durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit derartiger Vorhaben hinzuwirken" (S. B36) belege einen Handlungsauftrag und einen Abweichungsspielraum für die Regionalplanung, überzeugt nicht. Die zitierte Begründung meint offenkundig allein die im Landesentwicklungsplan selbst getroffenen Festlegungen, nicht aber solche auf der nachgeordneten Ebene der Regionalplanung. Sie soll die im Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen festgelegten Ziele und Grundsätze der Raumordnung rechtfertigen, mehr nicht. Ob dem Land außer dem Landesentwicklungsplan kein Instrument zur Einwirkung auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten zur Verfügung steht, wie der Antragsgegner meint, kann dahinstehen. Diese Überlegung zwingt schon deshalb nicht zu einer anderen Deutung, weil das in einer Regel-Ausnahme-Struktur hinreichend bestimmt verfasste Konzentrationsgebot als Ziel der Raumordnung unmittelbar Beachtung verlangt (§ 4 Abs. 1 ROG; § 4 Abs. 1 LplG; § 1 Abs. 4 BauGB) und demzufolge selbst auf die Raumverträglichkeit der erfassten Einzelhandelsgroßprojekte einwirkt. Nachfolgende Festlegungen der Regionalplanung sind in der Begründung zum Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 lediglich angesprochen, soweit es um die gebietsscharfe Ausweisung von Standorten für regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte geht (S. B37). Auch im Übrigen enthält die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen keine Ansätze für einen regionalplanerischen Freiraum zur abweichenden Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Die Aussagen zur unmittelbaren Bindung der Gemeinden an die Vorgaben des Landesentwicklungsplans ("Dazu dienen die Vorgaben für Standortgemeinden..."; "Die Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, ihre Bauleitpläne an diese Ziel der Raumordnung anzupassen", vgl. S. B36 drittletzter Absatz) belegen vielmehr das Gegenteil. Auch der Hinweis auf die Anpassungspflicht der Gemeinden (§ 1 Abs. 4 BauGB) und der nachfolgende Satz in der Begründung "Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden" bestätigt, dass der Verordnungsgeber von einer strikten Rahmenvorgabe ausgeht. Er belegt zugleich, dass die Wendung “kommen …in Betracht“ im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 als verbindliche Festlegung zu verstehen ist (“ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle“).
41 
Sinn und Zweck des Plansatzes stehen der Annahme eines Abweichungsspielraums der Regionalplanung ebenfalls entgegen. Als Ziel der Raumordnung soll die Regel-Ausnahme-Struktur des Konzentrationsgebots eine verbindliche und abschließende Vorgabe sein. Wäre sie lediglich als allgemeine Aussage zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes für die Abwägungsentscheidung der Träger der Regionalplanung gedacht, hätte die Festlegung eines Grundsatzes der Raumordnung als Vorgabe für diese Abwägungsentscheidung genügt. Die mit der Zielfestlegung einhergehende Verbindlichkeit beschränkt sich danach nicht lediglich auf die Festlegung des Konzentrationsgebots als bloßes Prinzip, sondern erstreckt sich gerade auch auf den spezifischen Differenzierungsrahmen der Regel-Ausnahme-Struktur. Dieser Vorgabe muss die Ausformung im Regionalplan nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG gemäß § 4 Abs. 1 ROG, § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG Rechnung tragen. Das schließt nicht nur eine mildere, sondern auch eine striktere Ausgestaltung aus. Ob der mit dem Konzentrationsgebot verfolgte raumordnerische Zweck mit einer gegenüber der Regel-Ausnahme-Struktur strikteren Ausgestaltung "erst recht" erreicht würde, ist insoweit unerheblich. Will ein Träger der Regionalplanung den mit dem Konzentrationsgebot verbindlich vorgegebenen Differenzierungsrahmen - etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten - weiter oder enger ausgestalten, kann er dies nur Im Wege einer Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erreichen. Spielraum hat er im Übrigen nur bei der räumlichen und sachlichen Verfeinerung der Konzentrationsregel - etwa durch Festlegungen über zulässige Standorte anhand der Zentrenrelevanz von Sortimenten, Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte oder Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben (siehe nachfolgend 2.) - sowie zur Ausformung der zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und gegebenenfalls weiterer atypischer Fälle.
42 
bbb) Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans des Antragsgegners vom 22.07.2009 beachtet die verbindlichen Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in zweifacher Hinsicht nicht. Zum einen verengt er die Regelvorschrift des Plansatzes 3.3.7 Z Satz 1 Halbsatz 2 LEP 2002 ("dürfen in der Regel nur") in eine Muss-Vorschrift ("sind nur"). Zum anderen schließt er eine der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich in Betracht kommenden zwei Abweichungen - stillschweigend - aus. Während der Landesentwicklungsplan 2002 die zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und andere atypische Fälle ohne Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) ermöglicht, lässt der Regionalplan dies bis auf die im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 4 ausgeformte Abweichung (Grundversorgung) nicht zu Die zweite im Landesentwicklungsplan 2002 ausdrücklich benannte Abweichung für Kleinzentren und nicht zentralörtliche Gemeinden (Zusammenwachsen mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren in Verdichtungsräumen) oder andere atypische Fälle sind danach nur im Wege einer förmlichen, im Ermessen der höheren Raumordnungsbehörde stehenden Zielabweichung (§ 24 LPlG) möglich. Der Antragsgegner mag zwar für eine striktere Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gute Gründe anführen können, wie seine Vertreter in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben (Vermeidung von “Windhund-Rennen“ um zulässige Standorte). Das entbindet ihn aber nicht von der Bindungswirkung des Plansatzes 3.3.7 Abs. 1 Z LEP 2002. Was den Ausschluss der zweiten nach Plansatz 3.3.7 Abs. 1 Z Satz 2 LEP 2002 in Betracht kommenden Ausnahme angeht, fehlt es im Übrigen auch an jeglichem Anhaltspunkt, dass deren Voraussetzungen etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten im Planungsraum des Antragsgegners in keinem Kleinzentrum und keiner nicht-zentralörtlichen Gemeinde erfüllt sein könnten. Das erscheint im dicht besiedelten Verdichtungsraum Stuttgart ohnehin nicht naheliegend.
43 
b) Die Verstöße gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG führen zur Unwirksamkeit des gesamten Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 einschließlich der in seinem Tatbestand nach der Verkaufsflächengröße bestimmten Definition von "Einzelhandelsgroßprojekten". Denn eine nur auf die Rechtsfolgenseite ("sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig") beschränkte Unwirksamkeit scheidet mangels objektiver Teilbarkeit - schon des Wortlauts der Norm - aus. Ein Fall der Planerhaltung (§ 12 ROG; § 5 LplG) kommt ebenfalls nicht in Betracht. Auch eine Auslegung unter Berücksichtigung der vorrangigen landesplanerischen Aussagen im Landesentwicklungsplans 2002 (vgl. HessVGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O.; Uechtritz, a.a.O.), ist aufgrund des klar und eindeutig abweichenden Wortlautes des Regionalplans nicht möglich. Zudem besteht für eine geltungserhaltende weitere Auslegung seines Plansatzes im Sinne der Regel-Ausnahme-Struktur des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 kein Bedarf. Denn der den gleichen Gegenstand regelnde Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 ist als Ziel der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG ebenso zu beachten.
44 
Die Unwirksamkeit des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 hat aber nicht auch die Unwirksamkeit anderer Plansätze im Unterkapitel 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge. Der Senat geht insoweit von einer Teilbarkeit entsprechend § 139 BGB aus. Die sonstigen Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 bauen zwar zu einem wesentlichen Teil auf dem Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 auf. Dessen Wegfall wird jedoch durch die Definition der Einzelhandelsgroßprojekte und das Konzentrationsgebot im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 vollständig aufgefangen. Auch soweit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 mit seiner Regel-Ausnahme-Struktur - und möglicherweise mit der Definition der Einzelhandelsgroßprojekte - weniger strikt ist, behalten alle weiteren Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 zur Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten ihren raumordnerischen Sinn. Da Landesentwicklungsplan und Regionalplan in Baden-Württemberg als Mittel der Raumordnung und ausschließlich staatlicher Landesplanung zusammenwirken, ist schließlich davon auszugehen, dass die Fortgeltung der übrigen Festlegungen auch dem mutmaßlichen Willen des Trägers der Regionalplanung entspricht.
45 
2. Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) des Regionalplans über die räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben (Agglomeration) ist - nunmehr im Zusammenwirken mit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 (s.o. 1.b)) - entgegen der Ansicht der Antragstellerin wirksam. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG.
46 
a) Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG enthält der Regionalplan Festlegungen zur anzustrebenden Siedlungsstruktur, zur anzustrebenden Freiraumstruktur und zu den zu sichernden Standorten und Trassen für die Infrastruktur der Region, soweit es nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit). Regionalbedeutsamkeit ist als Raumbedeutsamkeit mit "regionaler“, das heißt auf die regionale Ebene herunter gebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen. Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O. m.w.N.). § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG führt insoweit beispielhaft ("insbesondere") bestimmte Festlegungen auf, die etwa Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen, insbesondere "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe" zum Gegenstand haben können. Das ermöglicht auch eine ergänzende Festlegung, wonach mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration und raumordnerischen Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum als Agglomeration anzusehen sind, mit der Folge, dass die für Einzelhandelsgroßprojekte geltenden Ziele auch auf Agglomerationssachverhalte anzuwenden sind (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Dass sich § 11 Abs. 3 BauNVO auf großflächige Einzelhandelsbetriebe beschränkt, steht einer landesplanerischen Regelung von Einzelhandelsagglomerationen nicht entgegen. Städtebauliche Vorgaben liegen auf einer anderen Ebene; sie betreffen Grund und Boden. Die Raumordnung in Gestalt der Landes- und Regionalplanung ist dieser Ebene vorgelagert. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist dabei nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25 <41>). Bundesrecht steht einer raumordnerischen Agglomerationsregelung daher nicht entgegen, sofern sie die nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit nicht unverhältnismäßig einschränkt (BVerwG, Urteil vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 - BVerwGE 141, 144).
47 
b) Gemessen daran ist die Agglomerationsregelung im Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) rechtlich nicht zu beanstanden.
48 
Der formell als Ziel der Raumordnung (§ 3 Abs.1 Nr. 2 ROG) gekennzeichnete Plansatz ist hinreichend bestimmt und hat materiell Zielqualität. Er enthält in seinem Absatz 1 drei verbindliche Vorgaben: Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben sind in den Ortskernen aller Gemeinden zulässig (Absatz 1 Satz 1); die nach Aufstellung/Änderung eines den Ortskern ganz oder teilweise erfassenden Bauleitplans zulässige Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben darf keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten (Absatz 1 Satz 2); für Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben gelten die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) bis 2.4.3.2.6 (Z) entsprechend (Absatz 1 Satz 3). Absatz 2 des Plansatzes enthält keine darüber hinaus gehende selbständige Vorgabe, sondern definiert nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Absatzes 1. Einwände gegen eine solche Regelungstechnik bestehen nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.).
49 
Diese Festlegungen sind für Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG erforderlich. Die Raumbedeutsamkeit einer räumlichen Konzentration von Einzelhandelsbetrieben im Sinne einer "regionalen“, auf die regionale Ebene des Antragsgegners herunter gebrochenen überörtlichen Bedeutung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.) wird in der Begründung zum Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) (S. 131 f.) eingehend und überzeugend begründet (siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O. sowie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Die Antragstellerin stellt das auch nicht in Frage. Diese überörtliche Bedeutung begrenzt auch den Anwendungsbereich des Plansatzes, wie sich aus dem Wortlaut von Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich ergibt. Der Einwand der Antragstellerin, Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 1 knüpfe ausschließlich an eine Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 an und erfasse damit auch Agglomerationen kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne überörtliche Auswirkungen auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung, übersieht, dass diese Regelung nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 (Z) definiert. Das Erfordernis des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 Satz 1 (Z), wonach die - so definierten - Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben "keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten" dürfen, bleibt davon unberührt.
50 
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin war der Antragsgegner auch nicht durch zwingende Vorgaben des Landesentwicklungsplans 2002 an einer Agglomerationsregelung gehindert; insbesondere verstößt Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) nicht gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Landesentwicklungsplan 2002 regelt die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben weder durch eigene Festlegungen selbst noch schließt er solche Festlegungen durch die Regionalplanung aus. Davon ist - stillschweigend - auch der 3. Senat des erkennenden Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) ausgegangen. Der bloße Umstand, dass die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 auf den Einzelhandelserlass verweist und dieser sich auch eingehend mit dem "Sonderfall Agglomeration" befasst (Nr. 2.3.3 und Nr. 3.5), ändert daran nichts. Daraus kann nicht - wie die Antragstellerin wohl meint - geschlossen werden, Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 verbiete "beredt schweigend" Festlegungen zur Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben in einem Regionalplan.
51 
Die Agglomerationsregelung entspricht auch - gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV) - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der mit ihr einhergehende Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit dient der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht. Die räumliche Zuordnung nicht nur raumbedeutsamen großflächigen Einzelhandels, sondern auch von raumbedeutsamen Einzelhandelsagglomerationen nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck. Insoweit gilt im vorliegenden Fall im Grundsatz nichts Anderes als das, was der 3. Senat des erkennende Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) und nachfolgend das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10.11.2011 (a.a.O.) zu einer Agglomerationsregelung im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 ausgeführt haben. Dem schließt sich der Senat an. Das betrifft insbesondere die Ausführungen zu dem auch von der Antragstellerin vorgetragenen Einwand, die Agglomerationsregelung sei in der Bauleitplanung rechtlich nicht umsetzbar. Denn mit den nach dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten lassen sich Verstöße gegen Konzentrations-, Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht.
52 
Für die in der vorliegenden Agglomerationsregelung bei der Definition des Begriffs "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" aus Gründen der Bestimmtheit und Rechtssicherheit zur Präzisierung des Tatbestandsmerkmals "räumlich nahe beieinander" erfolgte Festlegung einer "Luftlinie zwischen den Gebäudezugängen" von "nicht länger als 150 m" gilt nichts Anderes. Wie sich aus der Begründung zu diesem Plansatz ergibt, sind damit Gebäudezugänge für Kunden gemeint (vgl. S. 132: "Bis zu dieser Distanz ist davon auszugehen, dass die Betriebe durch die Kunden fußläufig genutzt werden, gemeinsam wahrgenommen werden und somit ein hohes Maß an Attraktivität und Bequemlichkeit ausstrahlen"). Die damit hinreichend bestimmte Regelung schränkt die gemeindliche Planungshoheit im Allgemeinen nicht unverhältnismäßig ein. Sie ist in der Bauleitplanung durch den räumlichen Zuschnitt eines Baugebiets und Festsetzungen zur Gliederung der baulichen Nutzung nach § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO sowie zur überbaubaren Grundstücksfläche ebenfalls umsetzbar. Zu einer mit dem Festsetzungsinstrumentarium des § 9 Abs. 2 BauGB und der Baunutzungsverordnung nicht umsetzbaren - metergenauen - Festsetzung von (Kunden-)Gebäudezugängen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185 <189>) zwingt der Plansatz die Gemeinden insoweit nicht. Zwar werden sich Verstöße gegen Konzentrations-, Integrations- und Kongruenzgebote sowie Beeinträchtigungsverbote auch durch diese Regelung nicht ganz verhindern lassen. Sie lassen sich aber in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.). In besonders gelagerten Einzelfällen, in denen diese Regelung zu einer übermäßigen, durch die ihr zugrunde liegenden überörtlichen Interessen nicht mehr zu rechtfertigenden Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit führt (vgl. dazu Sparwasser, VBlBW 2008, 171 <178>), kann dieser Härte durch eine Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG, § 24 LplG) begegnet werden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nicht, dass für Vorhaben, die in atypischen Fällen raumverträglich sind, Ausnahmen im Raumordnungsplan selbst festgelegt werden müssen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 13.11.2012 - 4 B 21.12 -). Das gilt auch, soweit die Antragstellerin einwendet, die Regelung könnte im Einzelfall zu einem mit ihrer Planungshoheit oder mit Art. 14 GG nicht zu vereinbarendem vollständigen Ausschluss des Einzelhandels in einem Baugebiet führen. Auch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Möglichkeit von Entschädigungsansprüchen eines Dritten gegenüber der Gemeinde (§§ 39 bis 44 BauGB), führt nicht zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Planungshoheit. Denn sollten solche Entschädigungsansprüche durch eine Anpassung der Bauleitplanung infolge der Gebäudezugangsdefinition des Plansatzes 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 2 ausgelöst werden, kann die Gemeinde nach Maßgabe von § 23 LplG Erstattung vom Land verlangen. Damit ist ihren finanziellen Belangen angemessen Rechnung getragen.
C.
53 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
54 
Beschluss vom 6. November 2012
55 
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 60.000,--EUR festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 07./ 08. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen, NVwZ 1996, 562)
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
A.
21 
Der nachgelassene Schriftsatz des Antragsgegners vom 09.11.2012 gibt keine Veranlassung zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Insoweit wird auf die nachfolgenden Gründe verwiesen.
B.
22 
Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.) und teilweise begründet (II.).
I.
23 
Der zulässig geänderte (§ 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) Normenkontrollantrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch sonst zulässig.
24 
Der als Satzung festgestellte (§ 12 Abs. 10 LplG) Regionalplan des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann (BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 07.12.2009 - 3 S 1528/07 - juris und vom 15.07.2005 - 5 S 2124/04 - VBlBW 2005, 434 jeweils m.w.N.). Die Antragstellerin ist unabhängig davon, ob der Regionalplan sie in ihrem Recht der Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 LV) konkret beeinträchtigt, schon als Behörde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO). Denn sie hat den Regionalplan als Behörde nach § 1 Abs. 4 BauGB, § 4 Abs. 1 und 2 ROG sowie nach § 4 Abs. 1 und 2 LplG zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.03.1989 - 4 NB 10.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 38; VGH Baden-Württemberg, Urteil 15.07.2005, a.a.O. m.w.N.). Die einjährige Antragsfrist, die mit der Verbindlichkeit des Regionalplans durch Bekanntmachung der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums im Staatsanzeiger Baden-Württemberg (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 LplG) am 12.11.2010 zu laufen begann, ist durch die Antragsänderung vom 09.12.2010 gewahrt.
25 
Für den auf zwei bestimmte Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe (Einzelhandelsgroßprojekte)" des Regionalplans vom 22.07.2009 beschränkten Normenkontrollantrag besteht auch ein Rechtsschutzinteresse. Ob die angegriffenen Plansätze mit anderen Plansätzen dieses Unterkapitels in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und ihre Unwirksamkeit deshalb die Unwirksamkeit weiterer Plansätze zur Folge hätte, ist für das Rechtsschutzinteresse grundsätzlich unerheblich. Denn der Senat könnte den Regionalplan nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO auch über den gestellten Antrag hinaus in weiteren Plansätzen für unwirksam erklären, weil die Reichweite der objektiven Rechtskontrolle im Normenkontrollverfahren nicht zur Disposition des Antragstellers steht (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567 und Urteil vom 16.12.1999 - 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193, juris Rn. 15). Auch im Übrigen bestehen am Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin keine Zweifel (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 20.11.2003, a.a.O, juris Rn. 40).
II.
26 
Der Normenkontrollantrag ist begründet, soweit er Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans vom 22.07.2009 betrifft (1.), im Übrigen jedoch unbegründet (2.). Für die gerichtliche Kontrolle ist insoweit die bei Erlass des Regionalplans geltende Rechtslage maßgebend, also insbesondere das Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I 2008, 2986) - ROG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585), und ergänzend (§ 28 Abs. 3 ROG) das Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.07.2003 (GBl. S. 385) - LplG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 04.05.2009 (GBl. S. 185, 193).
27 
1. Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 ist unwirksam, weil er gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und damit zugleich gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG verstößt. (a)). Das hat zwar die Unwirksamkeit dieses Plansatzes, nicht aber weiterer Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge (b)).
28 
a) Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind Ziele der Raumordnung u.a. bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) zu beachten; eine gleichlautende Pflicht regelt § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG. Ausgehend davon hat ein Regionalplan die im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziele der Raumordnung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).
29 
aa) Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich abgestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten sie zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sie sich über diese aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003, a.a.O; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226). Insbesondere sind sie keiner weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe zugänglich (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 – BVerwGE 138, 301, juris Rn. 7). Um als Ziel i. S. des § 4 Abs.1 Satz 1 ROG eine Beachtungspflicht auszulösen, muss auf der Ebene der Raumordnung oder der Landesplanung allerdings zu einem Problemkreis eine verbindliche Letztentscheidung i. S. des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG getroffen worden sein. Dafür bedarf es einer Festlegung, die hinreichend konkret und bestimmt ist. Bereits aus der Formulierung muss sich ergeben, dass es sich um eine verbindliche Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht um eine bloße Anregung oder eine Abwägungsdirektive handelt, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch einen anderen Planungsträger zugänglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.06.1993 - 4 B 45.93 - juris Rn. 14). Verbindliche Handlungsanweisungen mit Letztentscheidungscharakter sind dabei nicht ausschließlich nach ihrem Wortlaut strikte landesplanerische Vorgaben, die als Muss-Vorschriften zwingend formuliert sind. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (§ 6 Abs. 1 ROG), so dass es kein förmliches Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erforderlich ist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen (BVerwG, Urteil vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 – BVerwGE 140, 54, juris Rn. 26 m.w.N.). Das Erfordernis abschließender Abwägung verlangt allerdings nicht, dass dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen bleibt. Denn der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357 m.w.N.).
30 
Festlegungen in Regionalplänen unterliegen ebenfalls der Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn ein Regionalplan ist als Raumordnungsplan (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 und 7 ROG) eine raumbedeutsame Planung einer öffentlichen Stelle i. S. dieser Vorschrift. Eine regionalplanerische Festlegung, die ein in einem landesweiten Raumordnungsplan (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 1 ROG) - in Baden-Württemberg etwa im Landesentwicklungsplan (§ 6 Abs. 1 Nr. 1, § 7 LplG) - rechtswirksam festgelegtes Ziel der Raumordnung nicht beachtet, verstößt daher gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und kann selbst kein gültiges Ziel der Raumordnung sein (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 25.09.2006 - 9 N 844/06 - ESVGH 57, 72; Halama in Planung und Plankontrolle, Festschrift für Otto Schlichter, 1995, S. 201 <217>; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 <165 f.>). In Betracht kommt dies etwa, wenn ein Träger der Regionalplanung seinen Spielraum zur Entwicklung des Regionalplans aus dem landesweiten Raumordnungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG) überschreitet (Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, L § 3 Rn. 149; Nonnenmacher, a.a.O.). Denn der Regionalplan darf bei der Entwicklung bzw. Ausformung eines Zieles der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, das er als verbindliche Vorgabe (§ 3 Nr. 2 ROG) zu "beachten" hat, nur den durch dieses Ziel für das ganze Land vorgegebenen Rahmen regionalmaßstäblich verfeinern. Das gilt auch für den mit einer Regel-Ausnahme(n)-Zielfestlegung abgesteckten Differenzierungsrahmen. Der Regionalplan darf diesen auf einer höheren Raumordnungsstufe der Landesplanung unter Berücksichtigung der dort erkennbaren und bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) Differenzierungsrahmen nicht verändern, also etwa einen im Landesentwicklungsplan verbindlich als Ausnahme von der Regel festgelegten Tatbestand ausschließen (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O. juris Rn. 73; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337 <1338>). Anderes gilt allerdings, wenn und soweit eine im Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur - im Sinne planerischer Zurückhaltung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.) - selbst Abweichungsspielraum eröffnet, etwa wenn sie nur ein Grundmodell bezweckt, das als Angebot an die nachgeordnete Ebene der Regionalplanung abweichende Ausformungen in der Bandbreite zwischen Regel und Ausnahme(n) zulässt, was auch die Möglichkeit einer strikteren Festlegung einschließt (Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 9 Rn. 24). Ob und in welchem Umfang eine Zielfestlegung Ausgestaltungsspielraum eröffnet, kann nur durch ihre Auslegung festgestellt werden, wobei vor allem Wortlaut, planerischer Kontext und Begründung der Zielfestlegung heranzuziehen sind (Runkel, a.a.O., L § 4 Rn. 154).
31 
Aus § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG folgt entgegen der Ansicht des Antragsgegners nichts Anderes. Die Vorschrift verpflichtet die Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg als nachgeordnete Ebene (ohne wehrfähige eigene Planungshoheit, vgl. Senatsbeschluss vom 08.05.2012 - 8 S 217/11 - NVwZ-RR 2012, 632; vgl. zur Klagebefugnis bei Einzelhandelsgroßbetrieben aber § 22 Abs. 1 Halbsatz 2 LplG) der ausschließlich staatlichen Landesplanung, Grundsätze und Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne räumlich und sachlich auszuformen. Das stimmt mit dem Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 ROG) sowie der Planungshierarchie des Raumordnungsgesetzes und des Landesplanungsgesetzes überein. Die Ausformung setzt zwar einen planerischen Spielraum des Trägers der Regionalplanung voraus (vgl. auch § 7 Abs. 2 ROG und § 3 LplG sowie VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 42). Dieser Spielraum ist aber unterschiedlich weit, je nachdem, welche raumordnerische Vorgabe auszuformen ist. Geht es um Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne, ist der regionalplanerische Gestaltungsspielraum prinzipiell weiter als bei einem Ziel der Raumordnung des Landesentwicklungsplans. Denn während Grundsätze der Raumordnung als Vorgaben für die Abwägungsentscheidung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG; § 3 Abs. 2 LplG) vom Träger der Regionalplanung nur zu "berücksichtigen" (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG) sind, hat er die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (bzw. nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) strikt zu "beachten". Die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG begrenzt den regionalplanerischen Spielraum zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplanes i. S. des § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG damit auf Festlegungen, die den durch das Ziel festgelegten Rahmen nachvollziehend räumlich und sachlich verfeinern, soweit dieser Rahmen nicht selbst Spielraum für abweichende Ausgestaltungen im Regionalplan eröffnet (s.o.). Insoweit relativiert § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG ebenso wenig wie das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 ROG die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Die unterschiedliche Reichweite des regionalplanerischen Spielraums kommt im Übrigen nicht zuletzt in der sprachlichen Differenzierung zwischen gestaltender "Konkretisierung" von Grundsätzen der Raumordnung einerseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG; vgl. auch § 2 Abs. 1 ROG) und lediglich nachvollziehend-präzisierender "Ausformung" von Zielen der Raumordnung andererseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG) zum Ausdruck. Der Verweis des Antragsgegners auf die Funktion der Träger der Regionalplanung als "primärer Regelungsadressat" eines landesweiten Raumordnungsplans (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 LplG) führt insoweit jedenfalls bei einem im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziel der Raumordnung nicht weiter. Denn Adressaten eines in einem Raumordnungsplan für ein Land festgelegten Zieles der Raumordnung sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen a l l e öffentlichen Stellen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG), also etwa auch die Gemeinden als kommunale Gebietskörperschaften (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG), die ihre Bauleitpläne ungeachtet der Festlegungen im Regionalplan schon an die rechtswirksam festgelegten Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans anzupassen haben (§ 1 Abs. 4 BauGB).
32 
bb) Gemessen daran verstößt die Festlegung des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn sie beachtet nicht das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Ziel der Raumordnung. Das verstößt zugleich gegen das Ausformungsgebot nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Senat braucht daher nicht zu entscheiden, ob Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans auch bezüglich der von ihm erfassten "Einzelhandelsgroßprojekte" zwingende Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 nicht beachtet oder ob er insoweit gegen § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG verstößt, wie die Antragstellerin meint.
33 
aaa) Nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 "sollen" sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher in das zentralörtliche Versorgungssystem "einfügen"; sie "dürfen in der Regel nur" in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 bestimmt, dass "hiervon abweichend" auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion "in Betracht kommen", wenn eine der beiden dort näher bezeichneten Ausnahmen vorliegt. Diese formell ausdrücklich durch das Kennzeichen "Z“ als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten (§ 7 Abs. 4 ROG; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG) sowie als Einheit zu verstehenden Festlegungen sind auch materiell abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG (vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2012 - 5 S 1444/10 - juris Rn. 89; so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 38 ff. und vom 04.07.2012 - 3 S 351/11 - juris Rn. 43). Sie sind in allen ihren Aussagen hinreichend konkret und bestimmt oder jedenfalls bestimmbar und geben zur Konzentration der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System landesweit einen verbindlichen Differenzierungsrahmen in Gestalt einer Soll-/Regel-Ausnahme-Struktur ohne regionalplanerischen Abweichungsspielraum vor. Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 - (ZfBR 2006, 483) anlässlich der Überprüfung des Plansatzes 2.7.2 (Z) der Teiländerung des Regionalplans des Antragsgegners vom 13.03.2002 angenommen hat, bezüglich der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 "in Betracht" kommenden Ausnahmen deute alles auf einen Spielraum der Regionalplanung hin, hält er daran nicht fest.
34 
(1) Das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 als Soll-/Regelvorschrift mit zwei ausdrücklich benannten Ausnahmen festgelegte Konzentrationsgebot bildet zusammen mit den ebenfalls als Ziele der Raumordnung festgelegten Kongruenz- und Integrationsgeboten sowie den Beeinträchtigungsverboten nach den Plansätzen 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002 einen landesplanerischen Rahmen zu dem Zweck, im Zentrale-Orte-System (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3, § 8 Abs. 5 Nr. 1 b ROG, § 7 Abs. 2 Nr. 2 LplG; Unterkapitel 2.5 LEP 2002) auf die Raumverträglichkeit von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben (Einzelhandelsgroßprojekte) hinzuwirken (Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z, S. B36). Dieser durch Ziele der Raumordnung vorgegebene Rahmen ist Ergebnis einer abschließenden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG) landesplanerischen Abwägung und als solcher von der Regionalplanung als Teil der staatlichen Landesplanung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Plansätzen im Unterkapitel 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung von Einzelhandelsgroßprojekten an die zentralörtliche Versorgungsfunktion bilden das Grundgerüst einer Landesplanung, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist. Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.2012, a.a.O. juris Rn. 51 m.w.N.).
35 
Ob der im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 definierte Begriff "Einzelhandelsgroßprojekte" nach Sinn und Zweck des Plansatzes anknüpfend an § 11 Abs. 3 BauNVO (siehe Begründung zu Nr. 3.3.7 Z LEP 2002, S. B36, und den dort zitierten Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 - Az.: 6-2500.4/7 - GABl. 2001, 290) nicht alle großflächigen (über 800 m2 Verkaufsfläche, vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364> und - 4 C 8.04 - BauR 2006, 648) Einzelhandelsbetriebe, sondern nur solche erfasst, die sich nach Art, Lage oder Umfang - regelmäßig oder im Einzelfall (§ 11 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauNVO) - auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht nur unwesentlich auswirken können, alsoüberörtliche Wirkungen entfalten (dahin tendierend VGH Bad.-Württ., Urteile vom 21.09.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 149 und vom 02.08.2012, jeweils a.a.O.), bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung (s.o.).
36 
(2) Die Formulierung in Gestalt von Soll- und Regel-Vorschriften (Satz 1) schließt die materielle Zielqualität nicht aus. Denn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen diese Vorschriften auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulassen, sind mit den in Satz 2 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen bestimmt. Darüber hinaus lassen die Soll- und Regel-Vorschriften Raum für weitere Ausnahmen in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen, weil die im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen, ergänzt durch Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote (Plansätze 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002), selbst hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Reichweite atypischer Fälle liefern (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <58>, vom 20.11.2003, a.a.O. 222 f., und vom 16.12.2010, a.a.O.).
37 
(3) Das in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Konzentrationsgebot (Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002) gibt einen abschließend abgewogenen Differenzierungsrahmen vor: Einzelhandelsgroßprojekte sind im Regelfall nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, davon kann in atypischen Fällen und in den zwei ausdrücklich benannten Fällen abgewichen werden. Wortlaut, Kontext und Begründung dieses Zieles der Raumordnungenthalten keinen hinreichenden Anhaltspunkt für einen Spielraum der Regionalplanung zu einer abweichenden - strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Sinn und Zweck des Plansatzes stehen einer solchen Auslegung ebenfalls entgegen. Spielraum der Regionalplanung besteht damit nur zur räumlichen und sachlichen Ausformung der Regel-Ausnahme-Struktur (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).
38 
Die Wortlaute der Regel (Satz 1 Halbsatz 2) und der Voraussetzungen der ausdrücklich benannten zwei Abweichungsmöglichkeiten (Satz 2 Halbsatz 2) sind hinreichend bestimmt und abschließend formuliert. Sie enthalten keinerlei Anhaltspunkt für ein regionalplanerischer Ausgestaltung bedürftiges oder jedenfalls zugängliches bloßes Grundmodell. Die Wendung "kommen ... in Betracht" ist zwar relativ offen und könnte den Schluss nahelegen, das Vorliegen der Abweichungsvoraussetzungen eröffne überhaupt erst einen planerischen Spielraum der Regionalplanung, die Abweichung "in Betracht" zu ziehen (vgl. Senatsbeschluss vom 09.12.2005, a.a.O.). Dagegen spricht jedoch, dass nicht allein die Träger der Regionalplanung Adressaten eines im landesweiten Raumordnungsplan festgelegten Zieles der Raumordnung sind (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG; § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG; Uechtritz, a.a.O.) und es im Wortlaut des Plansatzes keinen Anhaltspunkt für eine - nur - ihnen eingeräumte Befugnis zu einer abweichenden – milderen oder strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gibt. Vor diesem Hintergrund spricht die - zumal im Indikativ gehaltene - Wendung vielmehr für eine zwingende landesplanerische Handlungsanweisung des Inhalts, dass die ausdrücklich benannten Abweichungen, sofern ihre Voraussetzungen erfüllt sind, für alle Zieladressaten stets in Betracht kommen.
39 
Der Kontext des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 enthält ebenfalls keine Anhaltspunkte für einen Spielraum der Regionalplanung zur abweichenden regionalen Ausgestaltung der Konzentration von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System. Die im Satz 2 ausdrücklich benannten Abweichungen sind Teil eines einheitlichen Konzepts und dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Der Sache nach fixieren sie lediglich ausdrücklich zwei von der Regel abweichende atypische Fälle. Sie teilen damit die Rechtsnatur der Konzentrationsregel im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 und sind ebenso Ergebnis einer landesplanerischen Letztentscheidung. Der Umstand, dass die Entscheidung über die Abweichungen im Einzelfall in einem Raumordnungsverfahren (§ 15 ROG, § 18 LplG) oder in einem anderen bestimmten raumordnerischen Verfahren zu treffen ist, stellt die materielle Zielqualität nicht in Frage (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2011, a.a.O., juris Rn. 27). Soweit im Übrigen Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 als Grundsatz der Raumordnung Aussagen über ein regionales Entwicklungskonzept und regionale Einzelhandelskonzepte enthält, betrifft dies lediglich "regionalbedeutsame", nicht aber alle Einzelhandelsgroßprojekte.
40 
Die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z (S. B36/37), die sich eingehend auch zu den Motiven für die zwei ausdrücklich benannten Abweichungsmöglichkeiten verhält, bestätigt ferner, dass die festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur das Ergebnis abschließender landesplanerischer Abwägung der durch das Konzentrationsgebot berührten Belange ist. Der Einwand des Antragsgegners, die Aussage in der Begründung "Deshalb ist es notwendig, durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit derartiger Vorhaben hinzuwirken" (S. B36) belege einen Handlungsauftrag und einen Abweichungsspielraum für die Regionalplanung, überzeugt nicht. Die zitierte Begründung meint offenkundig allein die im Landesentwicklungsplan selbst getroffenen Festlegungen, nicht aber solche auf der nachgeordneten Ebene der Regionalplanung. Sie soll die im Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen festgelegten Ziele und Grundsätze der Raumordnung rechtfertigen, mehr nicht. Ob dem Land außer dem Landesentwicklungsplan kein Instrument zur Einwirkung auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten zur Verfügung steht, wie der Antragsgegner meint, kann dahinstehen. Diese Überlegung zwingt schon deshalb nicht zu einer anderen Deutung, weil das in einer Regel-Ausnahme-Struktur hinreichend bestimmt verfasste Konzentrationsgebot als Ziel der Raumordnung unmittelbar Beachtung verlangt (§ 4 Abs. 1 ROG; § 4 Abs. 1 LplG; § 1 Abs. 4 BauGB) und demzufolge selbst auf die Raumverträglichkeit der erfassten Einzelhandelsgroßprojekte einwirkt. Nachfolgende Festlegungen der Regionalplanung sind in der Begründung zum Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 lediglich angesprochen, soweit es um die gebietsscharfe Ausweisung von Standorten für regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte geht (S. B37). Auch im Übrigen enthält die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen keine Ansätze für einen regionalplanerischen Freiraum zur abweichenden Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Die Aussagen zur unmittelbaren Bindung der Gemeinden an die Vorgaben des Landesentwicklungsplans ("Dazu dienen die Vorgaben für Standortgemeinden..."; "Die Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, ihre Bauleitpläne an diese Ziel der Raumordnung anzupassen", vgl. S. B36 drittletzter Absatz) belegen vielmehr das Gegenteil. Auch der Hinweis auf die Anpassungspflicht der Gemeinden (§ 1 Abs. 4 BauGB) und der nachfolgende Satz in der Begründung "Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden" bestätigt, dass der Verordnungsgeber von einer strikten Rahmenvorgabe ausgeht. Er belegt zugleich, dass die Wendung “kommen …in Betracht“ im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 als verbindliche Festlegung zu verstehen ist (“ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle“).
41 
Sinn und Zweck des Plansatzes stehen der Annahme eines Abweichungsspielraums der Regionalplanung ebenfalls entgegen. Als Ziel der Raumordnung soll die Regel-Ausnahme-Struktur des Konzentrationsgebots eine verbindliche und abschließende Vorgabe sein. Wäre sie lediglich als allgemeine Aussage zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes für die Abwägungsentscheidung der Träger der Regionalplanung gedacht, hätte die Festlegung eines Grundsatzes der Raumordnung als Vorgabe für diese Abwägungsentscheidung genügt. Die mit der Zielfestlegung einhergehende Verbindlichkeit beschränkt sich danach nicht lediglich auf die Festlegung des Konzentrationsgebots als bloßes Prinzip, sondern erstreckt sich gerade auch auf den spezifischen Differenzierungsrahmen der Regel-Ausnahme-Struktur. Dieser Vorgabe muss die Ausformung im Regionalplan nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG gemäß § 4 Abs. 1 ROG, § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG Rechnung tragen. Das schließt nicht nur eine mildere, sondern auch eine striktere Ausgestaltung aus. Ob der mit dem Konzentrationsgebot verfolgte raumordnerische Zweck mit einer gegenüber der Regel-Ausnahme-Struktur strikteren Ausgestaltung "erst recht" erreicht würde, ist insoweit unerheblich. Will ein Träger der Regionalplanung den mit dem Konzentrationsgebot verbindlich vorgegebenen Differenzierungsrahmen - etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten - weiter oder enger ausgestalten, kann er dies nur Im Wege einer Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erreichen. Spielraum hat er im Übrigen nur bei der räumlichen und sachlichen Verfeinerung der Konzentrationsregel - etwa durch Festlegungen über zulässige Standorte anhand der Zentrenrelevanz von Sortimenten, Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte oder Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben (siehe nachfolgend 2.) - sowie zur Ausformung der zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und gegebenenfalls weiterer atypischer Fälle.
42 
bbb) Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans des Antragsgegners vom 22.07.2009 beachtet die verbindlichen Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in zweifacher Hinsicht nicht. Zum einen verengt er die Regelvorschrift des Plansatzes 3.3.7 Z Satz 1 Halbsatz 2 LEP 2002 ("dürfen in der Regel nur") in eine Muss-Vorschrift ("sind nur"). Zum anderen schließt er eine der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich in Betracht kommenden zwei Abweichungen - stillschweigend - aus. Während der Landesentwicklungsplan 2002 die zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und andere atypische Fälle ohne Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) ermöglicht, lässt der Regionalplan dies bis auf die im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 4 ausgeformte Abweichung (Grundversorgung) nicht zu Die zweite im Landesentwicklungsplan 2002 ausdrücklich benannte Abweichung für Kleinzentren und nicht zentralörtliche Gemeinden (Zusammenwachsen mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren in Verdichtungsräumen) oder andere atypische Fälle sind danach nur im Wege einer förmlichen, im Ermessen der höheren Raumordnungsbehörde stehenden Zielabweichung (§ 24 LPlG) möglich. Der Antragsgegner mag zwar für eine striktere Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gute Gründe anführen können, wie seine Vertreter in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben (Vermeidung von “Windhund-Rennen“ um zulässige Standorte). Das entbindet ihn aber nicht von der Bindungswirkung des Plansatzes 3.3.7 Abs. 1 Z LEP 2002. Was den Ausschluss der zweiten nach Plansatz 3.3.7 Abs. 1 Z Satz 2 LEP 2002 in Betracht kommenden Ausnahme angeht, fehlt es im Übrigen auch an jeglichem Anhaltspunkt, dass deren Voraussetzungen etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten im Planungsraum des Antragsgegners in keinem Kleinzentrum und keiner nicht-zentralörtlichen Gemeinde erfüllt sein könnten. Das erscheint im dicht besiedelten Verdichtungsraum Stuttgart ohnehin nicht naheliegend.
43 
b) Die Verstöße gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG führen zur Unwirksamkeit des gesamten Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 einschließlich der in seinem Tatbestand nach der Verkaufsflächengröße bestimmten Definition von "Einzelhandelsgroßprojekten". Denn eine nur auf die Rechtsfolgenseite ("sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig") beschränkte Unwirksamkeit scheidet mangels objektiver Teilbarkeit - schon des Wortlauts der Norm - aus. Ein Fall der Planerhaltung (§ 12 ROG; § 5 LplG) kommt ebenfalls nicht in Betracht. Auch eine Auslegung unter Berücksichtigung der vorrangigen landesplanerischen Aussagen im Landesentwicklungsplans 2002 (vgl. HessVGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O.; Uechtritz, a.a.O.), ist aufgrund des klar und eindeutig abweichenden Wortlautes des Regionalplans nicht möglich. Zudem besteht für eine geltungserhaltende weitere Auslegung seines Plansatzes im Sinne der Regel-Ausnahme-Struktur des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 kein Bedarf. Denn der den gleichen Gegenstand regelnde Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 ist als Ziel der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG ebenso zu beachten.
44 
Die Unwirksamkeit des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 hat aber nicht auch die Unwirksamkeit anderer Plansätze im Unterkapitel 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge. Der Senat geht insoweit von einer Teilbarkeit entsprechend § 139 BGB aus. Die sonstigen Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 bauen zwar zu einem wesentlichen Teil auf dem Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 auf. Dessen Wegfall wird jedoch durch die Definition der Einzelhandelsgroßprojekte und das Konzentrationsgebot im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 vollständig aufgefangen. Auch soweit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 mit seiner Regel-Ausnahme-Struktur - und möglicherweise mit der Definition der Einzelhandelsgroßprojekte - weniger strikt ist, behalten alle weiteren Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 zur Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten ihren raumordnerischen Sinn. Da Landesentwicklungsplan und Regionalplan in Baden-Württemberg als Mittel der Raumordnung und ausschließlich staatlicher Landesplanung zusammenwirken, ist schließlich davon auszugehen, dass die Fortgeltung der übrigen Festlegungen auch dem mutmaßlichen Willen des Trägers der Regionalplanung entspricht.
45 
2. Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) des Regionalplans über die räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben (Agglomeration) ist - nunmehr im Zusammenwirken mit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 (s.o. 1.b)) - entgegen der Ansicht der Antragstellerin wirksam. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG.
46 
a) Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG enthält der Regionalplan Festlegungen zur anzustrebenden Siedlungsstruktur, zur anzustrebenden Freiraumstruktur und zu den zu sichernden Standorten und Trassen für die Infrastruktur der Region, soweit es nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit). Regionalbedeutsamkeit ist als Raumbedeutsamkeit mit "regionaler“, das heißt auf die regionale Ebene herunter gebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen. Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O. m.w.N.). § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG führt insoweit beispielhaft ("insbesondere") bestimmte Festlegungen auf, die etwa Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen, insbesondere "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe" zum Gegenstand haben können. Das ermöglicht auch eine ergänzende Festlegung, wonach mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration und raumordnerischen Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum als Agglomeration anzusehen sind, mit der Folge, dass die für Einzelhandelsgroßprojekte geltenden Ziele auch auf Agglomerationssachverhalte anzuwenden sind (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Dass sich § 11 Abs. 3 BauNVO auf großflächige Einzelhandelsbetriebe beschränkt, steht einer landesplanerischen Regelung von Einzelhandelsagglomerationen nicht entgegen. Städtebauliche Vorgaben liegen auf einer anderen Ebene; sie betreffen Grund und Boden. Die Raumordnung in Gestalt der Landes- und Regionalplanung ist dieser Ebene vorgelagert. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist dabei nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25 <41>). Bundesrecht steht einer raumordnerischen Agglomerationsregelung daher nicht entgegen, sofern sie die nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit nicht unverhältnismäßig einschränkt (BVerwG, Urteil vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 - BVerwGE 141, 144).
47 
b) Gemessen daran ist die Agglomerationsregelung im Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) rechtlich nicht zu beanstanden.
48 
Der formell als Ziel der Raumordnung (§ 3 Abs.1 Nr. 2 ROG) gekennzeichnete Plansatz ist hinreichend bestimmt und hat materiell Zielqualität. Er enthält in seinem Absatz 1 drei verbindliche Vorgaben: Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben sind in den Ortskernen aller Gemeinden zulässig (Absatz 1 Satz 1); die nach Aufstellung/Änderung eines den Ortskern ganz oder teilweise erfassenden Bauleitplans zulässige Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben darf keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten (Absatz 1 Satz 2); für Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben gelten die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) bis 2.4.3.2.6 (Z) entsprechend (Absatz 1 Satz 3). Absatz 2 des Plansatzes enthält keine darüber hinaus gehende selbständige Vorgabe, sondern definiert nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Absatzes 1. Einwände gegen eine solche Regelungstechnik bestehen nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.).
49 
Diese Festlegungen sind für Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG erforderlich. Die Raumbedeutsamkeit einer räumlichen Konzentration von Einzelhandelsbetrieben im Sinne einer "regionalen“, auf die regionale Ebene des Antragsgegners herunter gebrochenen überörtlichen Bedeutung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.) wird in der Begründung zum Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) (S. 131 f.) eingehend und überzeugend begründet (siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O. sowie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Die Antragstellerin stellt das auch nicht in Frage. Diese überörtliche Bedeutung begrenzt auch den Anwendungsbereich des Plansatzes, wie sich aus dem Wortlaut von Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich ergibt. Der Einwand der Antragstellerin, Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 1 knüpfe ausschließlich an eine Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 an und erfasse damit auch Agglomerationen kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne überörtliche Auswirkungen auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung, übersieht, dass diese Regelung nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 (Z) definiert. Das Erfordernis des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 Satz 1 (Z), wonach die - so definierten - Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben "keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten" dürfen, bleibt davon unberührt.
50 
Entgegen der Ansicht der Antragstellerin war der Antragsgegner auch nicht durch zwingende Vorgaben des Landesentwicklungsplans 2002 an einer Agglomerationsregelung gehindert; insbesondere verstößt Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) nicht gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Landesentwicklungsplan 2002 regelt die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben weder durch eigene Festlegungen selbst noch schließt er solche Festlegungen durch die Regionalplanung aus. Davon ist - stillschweigend - auch der 3. Senat des erkennenden Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) ausgegangen. Der bloße Umstand, dass die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 auf den Einzelhandelserlass verweist und dieser sich auch eingehend mit dem "Sonderfall Agglomeration" befasst (Nr. 2.3.3 und Nr. 3.5), ändert daran nichts. Daraus kann nicht - wie die Antragstellerin wohl meint - geschlossen werden, Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 verbiete "beredt schweigend" Festlegungen zur Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben in einem Regionalplan.
51 
Die Agglomerationsregelung entspricht auch - gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV) - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der mit ihr einhergehende Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit dient der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht. Die räumliche Zuordnung nicht nur raumbedeutsamen großflächigen Einzelhandels, sondern auch von raumbedeutsamen Einzelhandelsagglomerationen nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck. Insoweit gilt im vorliegenden Fall im Grundsatz nichts Anderes als das, was der 3. Senat des erkennende Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) und nachfolgend das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10.11.2011 (a.a.O.) zu einer Agglomerationsregelung im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 ausgeführt haben. Dem schließt sich der Senat an. Das betrifft insbesondere die Ausführungen zu dem auch von der Antragstellerin vorgetragenen Einwand, die Agglomerationsregelung sei in der Bauleitplanung rechtlich nicht umsetzbar. Denn mit den nach dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten lassen sich Verstöße gegen Konzentrations-, Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht.
52 
Für die in der vorliegenden Agglomerationsregelung bei der Definition des Begriffs "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" aus Gründen der Bestimmtheit und Rechtssicherheit zur Präzisierung des Tatbestandsmerkmals "räumlich nahe beieinander" erfolgte Festlegung einer "Luftlinie zwischen den Gebäudezugängen" von "nicht länger als 150 m" gilt nichts Anderes. Wie sich aus der Begründung zu diesem Plansatz ergibt, sind damit Gebäudezugänge für Kunden gemeint (vgl. S. 132: "Bis zu dieser Distanz ist davon auszugehen, dass die Betriebe durch die Kunden fußläufig genutzt werden, gemeinsam wahrgenommen werden und somit ein hohes Maß an Attraktivität und Bequemlichkeit ausstrahlen"). Die damit hinreichend bestimmte Regelung schränkt die gemeindliche Planungshoheit im Allgemeinen nicht unverhältnismäßig ein. Sie ist in der Bauleitplanung durch den räumlichen Zuschnitt eines Baugebiets und Festsetzungen zur Gliederung der baulichen Nutzung nach § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO sowie zur überbaubaren Grundstücksfläche ebenfalls umsetzbar. Zu einer mit dem Festsetzungsinstrumentarium des § 9 Abs. 2 BauGB und der Baunutzungsverordnung nicht umsetzbaren - metergenauen - Festsetzung von (Kunden-)Gebäudezugängen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185 <189>) zwingt der Plansatz die Gemeinden insoweit nicht. Zwar werden sich Verstöße gegen Konzentrations-, Integrations- und Kongruenzgebote sowie Beeinträchtigungsverbote auch durch diese Regelung nicht ganz verhindern lassen. Sie lassen sich aber in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.). In besonders gelagerten Einzelfällen, in denen diese Regelung zu einer übermäßigen, durch die ihr zugrunde liegenden überörtlichen Interessen nicht mehr zu rechtfertigenden Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit führt (vgl. dazu Sparwasser, VBlBW 2008, 171 <178>), kann dieser Härte durch eine Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG, § 24 LplG) begegnet werden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nicht, dass für Vorhaben, die in atypischen Fällen raumverträglich sind, Ausnahmen im Raumordnungsplan selbst festgelegt werden müssen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 13.11.2012 - 4 B 21.12 -). Das gilt auch, soweit die Antragstellerin einwendet, die Regelung könnte im Einzelfall zu einem mit ihrer Planungshoheit oder mit Art. 14 GG nicht zu vereinbarendem vollständigen Ausschluss des Einzelhandels in einem Baugebiet führen. Auch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Möglichkeit von Entschädigungsansprüchen eines Dritten gegenüber der Gemeinde (§§ 39 bis 44 BauGB), führt nicht zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Planungshoheit. Denn sollten solche Entschädigungsansprüche durch eine Anpassung der Bauleitplanung infolge der Gebäudezugangsdefinition des Plansatzes 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 2 ausgelöst werden, kann die Gemeinde nach Maßgabe von § 23 LplG Erstattung vom Land verlangen. Damit ist ihren finanziellen Belangen angemessen Rechnung getragen.
C.
53 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
54 
Beschluss vom 6. November 2012
55 
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 60.000,--EUR festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 07./ 08. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen, NVwZ 1996, 562)
56 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 4 Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung

(1) Bei

1.
raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen,
2.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen,
3.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen,
sind Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden. Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt.

(2) Bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts sind die Erfordernisse der Raumordnung nach den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen.

(3) Bei Genehmigungen über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von Personen des Privatrechts nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind die Ziele der Raumordnung zu beachten sowie die Grundsätze der Raumordnung und die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 3 Begriffsbestimmungen

(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind

1.
Erfordernisse der Raumordnung:Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung und sonstige Erfordernisse der Raumordnung;
2.
Ziele der Raumordnung:verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums;
3.
Grundsätze der Raumordnung:Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen; Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden;
4.
sonstige Erfordernisse der Raumordnung:in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen;
5.
öffentliche Stellen:Behörden des Bundes und der Länder, kommunale Gebietskörperschaften, bundesunmittelbare und die der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts;
6.
raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen:Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel;
7.
Raumordnungspläne:zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne nach den §§ 13 und 17.

(2) Werden die Begriffe nach Absatz 1 Nr. 1 bis 4 in anderen Bundesgesetzen verwandt, sind sie, soweit sich aus diesen Bundesgesetzen nicht etwas anderes ergibt, im Sinne von Absatz 1 auszulegen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 4 Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung

(1) Bei

1.
raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen,
2.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen,
3.
Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen,
sind Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden. Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt.

(2) Bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts sind die Erfordernisse der Raumordnung nach den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen.

(3) Bei Genehmigungen über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von Personen des Privatrechts nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sind die Ziele der Raumordnung zu beachten sowie die Grundsätze der Raumordnung und die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung zu berücksichtigen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 3 Begriffsbestimmungen

(1) Im Sinne dieses Gesetzes sind

1.
Erfordernisse der Raumordnung:Ziele der Raumordnung, Grundsätze der Raumordnung und sonstige Erfordernisse der Raumordnung;
2.
Ziele der Raumordnung:verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums;
3.
Grundsätze der Raumordnung:Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen; Grundsätze der Raumordnung können durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden;
4.
sonstige Erfordernisse der Raumordnung:in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung, Ergebnisse förmlicher landesplanerischer Verfahren wie des Raumordnungsverfahrens und landesplanerische Stellungnahmen;
5.
öffentliche Stellen:Behörden des Bundes und der Länder, kommunale Gebietskörperschaften, bundesunmittelbare und die der Aufsicht eines Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts;
6.
raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen:Planungen einschließlich der Raumordnungspläne, Vorhaben und sonstige Maßnahmen, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird, einschließlich des Einsatzes der hierfür vorgesehenen öffentlichen Finanzmittel;
7.
Raumordnungspläne:zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne nach den §§ 13 und 17.

(2) Werden die Begriffe nach Absatz 1 Nr. 1 bis 4 in anderen Bundesgesetzen verwandt, sind sie, soweit sich aus diesen Bundesgesetzen nicht etwas anderes ergibt, im Sinne von Absatz 1 auszulegen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 04. Juli 2012 - 3 S 351/11

Tenor

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte. Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen, soweit das Bundesverwaltungsgericht über diese noch nicht entschieden hat, die Klägerin und die Beigeladene ebenfalls je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin und die Beigeladene begehren die Verpflichtung des beklagten Landes, für die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten die Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.
2 
Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein ...-Einrichtungshaus einschließlich ergänzender Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 41.000 m². Am 31.05.2007 ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die von der Beigeladenen beabsichtigte Errichtung eines ...-Einrich-tungshauses mit ca. 25.500 m² Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 m² Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 m² Verkaufsfläche auf der Gemarkung der Klägerin unmittelbar westlich der Bundesautobahn A 5 und südlich der R... Straße/R... Straße. Der geplante Standort liegt überwiegend im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise ein Gewerbegebiet und teilweise ein Industriegebiet festsetzt, und - zu einem geringen Teil - im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Im Baisert“. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens der Gesellschaft ......- ... ... vom Mai 2007: Wirkungsanalyse ...-Einrichtungshaus, Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt in Raststatt - im Folgenden: ...-Gutachten 2007 - umfassen die 25.500 m² Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 m² Möbel-Kernsortiment, 4.650 m² zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 m² nicht zentrenrele-vante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 m² zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 m² nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 m² zentrenrelevante Randsortimente. Für das ...-Einrichtungshaus sind ca. 2.300 Stellplätze vorgesehen. Die Klägerin ist nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) als Mittelzentrum eingestuft.
3 
Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des LEP 2002 und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raum-ordnungsrechtliche Kongruenzgebot. Die beantragte Zielabweichung sei unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletzt würden.
4 
Die von der Klägerin erhobene Klage auf Feststellung, dass dem Vorhaben der Beigeladenen keine verbindlichen Ziele der Raumordnung entgegenstehen, hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten, die vorsorglich beantragte Zielabweichung zuzulassen, wies das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - ab.
5 
Der Senat hat mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - (VBlBW 2010, 357) die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen zurückgewiesen. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot hätten Zielqualität. Das Ansiedlungsvorhaben widerspreche diesen verbindlichen Zielen. Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Ziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstoße, könne offenbleiben. Die Verpflichtungsklage sei ebenfalls unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene hätten keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung, weil das Vorhaben Grundzüge der Planung i.S.d. § 24 LplG berühre. Wegen der weiteren Begründung wird auf das in den VBlBW 2010, 357 abgedruckte Urteil des Senats verwiesen.
6 
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die - vom Senat zugelassenen - Revisionen mit Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821) das Berufungsurteil teilweise aufgehoben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zwar sei die Auffassung des Senats, dass das Vorhaben dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot als Ziele des Landesentwicklungsplans widerspreche, nicht zu beanstanden. Jedoch müsse über die Verpflichtungsklage der Klägerin, eine Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans zuzulassen, erneut entschieden werden. Die Auffassung des Senats, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehörten, die "als Grundzüge der Planung" die Planungskonzeption des LEP 2002 trügen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmten, sei als Ergebnis der Auslegung des LEP, der dem irreversiblen Landesrecht angehöre, zwar bindend. Die Schlussfolgerung, dass ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert werde, in jedem Fall die planerische Grundentscheidung berühre, verkenne aber, dass es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls ankomme, ob die Grundzüge der Planung berührt würden. Daraus, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlaubten, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (NVwZ 2011, 821) verwiesen.
7 
Die Klägerin beantragt zuletzt,
8 
1. das vorangegangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - abzuändern und
9 
2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 zu verpflichten, die beantragte Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen;
10 
3. festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft; fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen;
11 
4. die Anträge zu 2. und 3. auf die Verwirklichung ausschließlich des ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken.
12 
Weiterhin erklärt die Klägerin, sie schließe sich dem Klagantrag Ziff. 6 der Beigeladenen an.
13 
Zur Begründung verweist die Klägerin hinsichtlich des Kongruenzgebots, des Integrationsgebots und des Beeinträchtigungsverbots auf ihr Vorbringen und das der Beigeladenen vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe, dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg und dem Bundesverwaltungsgericht. Die Zielabweichung vom Kongruenzgebot sei begründet, da die Region Mittlerer Oberrhein „...-mäßig“ unterversorgt sei, das Oberzentrum Karlsruhe trotz intensiver Suche keinen geeigneten Standort für einen ...-Möbelmarkt habe anbieten können, Möbelhäuser wie ... branchenüblich den Verflechtungsbereich der Standortgemeinden überschritten und mit den „Markenartikeln“ in der jeweiligen Innenstadt regelmäßig gar nicht in Konkurrenz träten, sondern unter Umständen sogar deren Geschäft belebten, die Klägerin unter den Gesichtspunkten Entwicklungsdynamik, Arbeitsplatzzentralität und Einzelhandelszentralität de facto bereits die Merkmale eines kleineren Oberzentrums aufweise und sie im Interesse des Erhalts der Einzelhandelszentralität und der Funktion der Innenstadt sowie zur Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung bereits seit 2001 in einer Vielzahl von Fällen bauplanerische Festsetzungen i.S.d. Ausschlusses des Einzelhandels oder seiner Begrenzung getroffen habe. Ergänzend sei zu nennen, dass die autobahnnahe, überaus verkehrsgünstige Lage des geplanten Vorhabens an der Kreuzung einer Nord-Süd- und einer Ost-West-Achse im Herzen der Region und damit auch im Herzen des Verflechtungsbereichs des Oberzentrums Karlsruhe liege. Gegenüber einem ...-Markt im Oberzentrum sei mit allenfalls geringfügigen, auf jeden Fall aber nicht spürbaren Mehrverkehr zu rechnen. Weiterhin sei auf die Notwendigkeit der Bildung eines Gegengewichts im Sinne eines besonders attraktiven Einzelhandelsangebots gegenüber dem unmittelbaren an der Grenze der Region in R.../Elsass errichteten FOC hinzuweisen. Schließlich erschwere die Vielzahl zentraler Orte bzw. Mittelzentren auf engem Raum mit räumlich begrenzten Verflechtungsbereichen die Einhaltung des Kongruenzgebots. Bei der Entscheidung über die Abweichung von Soll-Zielen des Kongruenzgebots und des Integrationsgebots dürften diese raumordnerischen Zielvorgaben nicht gewissermaßen absolut betrachtet werden. Sie müssten vielmehr mit der gemeindlichen Planungshoheit, der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Standortwahl der Vorhaben-trägerin und mit der Niederlassungsfreiheit in ein angemessenes Verhältnis gesetzt werden. Unter Berücksichtigung all dessen könne die Ermessensentscheidung der Raumordnungsbehörde danach eigentlich nur auf eine „Zulassung der Abweichung“ lauten. Dies gelte insbesondere deshalb, weil das Beeinträchtigungsverbot nicht tangiert werde. Schließlich werde der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten, eine Zielabweichung nicht zuzulassen, den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur Niederlassungsfreiheit insbesondere von Einzelhandelsgroßbetrieben nicht gerecht. Die Erforderlichkeit raumordnungsrechtlicher Vorgaben für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe müsse konkret belegt bzw. durch die Angabe genauer Tatsachen glaubhaft gemacht werden. Dem genüge die Heranziehung der Anhalts-werte im Einzelhandelserlass nicht.
14 
Die Beigeladene beantragt zuletzt,
15 
das Urteil des VG Karlsruhe vom 26.06.2008 - 2 K 2099/07 - abzuändern und
16 
1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 21.06.2007 zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...- Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Zielen aus Plansatz 3.3.7.1 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und Plansatz 2.5.3 (3) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Kongruenzgebote) beantragt hat, und
17 
2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 weder Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg noch die Plansätze 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung entgegenstehen,
18 
3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat,
19 
4. weiter hilfsweise den Bescheid des Beklagten, Regierungspräsidium Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 erneut zu entscheiden,
20 
5. die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken;
21 
6. höchst hilfsweise das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes gemäß Art. 267 AEUV einzuholen, zu folgenden Fragen:
22 
a) Ist Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort gewährleistete Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstehen, die die Ansiedlung einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung verbietet, sofern mehr als 30 % des Umsatzes dieser Einzelhandelseinrichtung durch Kunden generiert werden, die ihren Wohnsitz außerhalb eines festgelegten Verflechtungsbereichs der Standortgemeinde haben?
23 
b) Sind Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort niedergelegte Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer nationalen Vorschrift entgegenstehen, die die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen mit mehr als 800 m² Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente außerhalb bestimmter in der Landes- oder Regionalplanung festgelegter integrierter Lagen verbietet?
24 
Zur Begründung trägt die Beigeladene im Wesentlichen vor:
25 
Der Widerspruch des ...-Ansiedlungsvorhabens zum landes- und regionalplanerischen Kongruenzgebot könne im Wege der Zielabweichung ausgeräumt werden, da die Voraussetzungen der Zielabweichung vorlägen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben sei am Standort R... raumordnerisch vertretbar. Sowohl die regionale Situation als auch die Besonderheiten des ...-Ansiedlungsvorhabens seien derart atypisch, dass eine Vorbildwirkung für andere Fälle nicht entstehe. Die raumstrukturelle Besonderheit sei durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren (Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl) auf engem Raum gekennzeichnet. Dies habe zur Folge, dass das 30 %-Kriterium aus Ziff. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses 2001 leicht sehr weit überschritten werde. Diese atypische Situation sei mit der Lage im übrigen Geltungsbereich des LEP 2002 sowie im nördlichen Verbandsgebiet des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein nicht vergleichbar. ...-Einrichtungshäuser seien im Bereich des großflächigen Einzelhandels singulär. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch nicht Grundzüge der Planung. Dies gelte sowohl für die allgemeine Struktur des Zentrale-Orte-Konzepts als auch für die konkreten planerischen Ziele, die mit den Regelungen des Kongruenzgebots verfolgt würden, und insbesondere unter Berücksichtigung des höherrangigen Rechts der Europäischen Union. Auch andere Ziele der Raumordnung stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben nicht entgegen. Ein ...-Einrichtungshaus entspreche dem definierten Versorgungs-auftrag des Mittelzentrums R..., weil es sich um eine Einkaufsmöglichkeit des gehobenen Bedarfs und um kein Spezialfachgeschäft handle, das typisch für ein Oberzentrum wäre (Plansatz 2.5.9 Abs. 1 Satz 1 LEP 2002). Der Zweck des Kongruenzgebots werde nicht wesentlich tangiert, weil eine Zersiedelung oder ein Verstoß gegen den Grundsatz flächensparender Raumnutzung am konkreten Standort in Rastatt - in unmittelbarer Nähe der BAB 5 als zentraler Infrastrukturachse - nicht zu befürchten sei. Auch das Ziel der Verkehrsvermeidung werde durch das Vorhaben nicht gefährdet, sondern sogar befördert. Die Fahrtzeit zu den nächstgelegenen ...-Einrichtungshäusern in Walldorf und Freiburg werde durch das Ansiedlungsvorhaben für die in 60-Minuten-Fahrzeitradius lebenden ca. 1,2 Millionen Einwohner insgesamt um ca. 32 % verkürzt. Die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses in Karlsruhe als dem nach dem Kongruenzgebot „idealtypischen“ Alternativstandort im Oberzentrum Karlsruhe würde zu keiner höheren Reduzierung der ...-Kundenverkehre führen. Vor diesem Hintergrund sei die Zulassung einer Zielabweichung auch unionsrechtlich geboten. Das dem Grunde nach anerkannte Interesse an der effektiven Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur und der Vermeidung unnötigen Verkehrs rechtfertige eine Beschränkung der unionsrechtlich gewährleisteten Niederlassungsfreiheit nur dann, wenn die Ausgestaltungen des Kongruenzgebots im konkreten Fall zur Erreichung dieser Ziele auch tatsächlich erforderlich seien. Dies müsse durch eine Untersuchung belegt sein, woran es vorliegend im Übrigen fehle.
26 
Das ...-Ansiedlungsvorhaben entspreche den Vorgaben des landesplanerischen und des regionalplanerischen Beeinträchtigungsverbots, da es weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich noch die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte im Einzugsbereich in rechtlich relevanter Weise beeinträchtige. Das ...-Gutachten Mai 2007 weise plausibel nach, dass die Anhaltspunkte von Ziff. 3.2.2.3 Abs. 3 des Einzelhandelserlasses 2001 zur Ermittlung etwaiger Beeinträchtigungen (10 %- und 20 %-Schwellen) weder für das Möbelkernsortiment noch für die zentrenrelevanten oder die nicht-zentrenrele-vanten Nebensortimente in erheblicher Weise überschritten würden. Die Stellungnahme der ... vom 13.05.2011 bestätige, dass die wesentlichen Ergebnisse dieses Gutachtens hinsichtlich der Flächenproduktivität von ...-Einrichtungshäusern und bezüglich des Einzelhandelsbesatzes im Einzugsgebiet nach wie vor aktuell seien. Entwicklungen, die höhere als die seinerzeit berechneten Umsatzumverteilungen erwarten ließen, habe es im Einzugsgebiet nicht gegeben.
27 
Die Klägerin habe gegenüber dem Beklagten auch einen Anspruch auf Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Ermessensreduzierung auf Null ergebe sich aus der kommunalen Planungshoheit der Klägerin. Durch eine strikte Anwendung des Kongruenzgebots werde die kommunale Planungshoheit der Klägerin unverhältnismäßig beschränkt. Grund hierfür seien die besonderen raumstrukturellen Gegebenheiten im südlichen Verbandsgebiet der Region Mittlerer Oberrhein, nämlich die Ansammlung zahlreicher Mittelzentren auf engem Raum. Hierauf weise die Begründung des Regionalplans hinsichtlich der Anwendung der Schwellenwerte des Einzelhandelserlasses zur Auslegung des Kongruenzgebots auch ausdrücklich hin (Nr. 2.5.3 [3] Satz 2 LEP 2001). Ferner gebiete die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen die Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Beigeladene habe verschiedene Standorte im benachbarten Oberzentrum Karlsruhe unter Berücksichtigung zahlreicher Varianten geprüft und gleichwohl keinen geeigneteren Standort gefunden. Werde die Ansiedlung der Beigeladenen - wie hier - an einem der wenigen geeigneten Standorte durch die strikte Anwendung des Kongruenzgebots vereitelt - und zwar ohne, dass die mit dem Kongruenzgebot verfolgten verkehrlichen und umweltpolitischen Ziele gefährdet wären oder Beeinträchtigungen der zentralen örtlichen Funktionen drohten - so verletzte dies die Beigeladene in ihrer Niederlassungsfreiheit.
28 
Die landes- und regionalplanerischen Regelungen des Integrationsgebots seien bereits deshalb keine verbindlichen Ziele der Raumordnung, weil sie nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht zu rechtfertigen seien, wie dies für Eingriffe in die von Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Planungshoheit erforderlich sei. Es gehe nicht um Fragen der Standortentscheidung zwischen verschiedenen Gemeinden, sondern um rein innergemeindliche Ansiedlungsfragen. Die lokale Standortfestlegung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen sei eine klassische Aufgabe des Städtebaus und damit der kommunalen Bauleitplanung. Hieraus ergebe sich ferner, dass dem Landesgesetzgeber für die Regelung eines Integrationsgebots auch die Gesetzgebungskompetenz fehle. Der Bundesgesetzgeber habe im Baugesetzbuch und der BauNVO den bodenrechtlichen Rahmen für die Zulässigkeit der Ansiedlung großflächigen Einzelhandels abschließend geregelt. Weiterhin sei das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Sätze 2 und 3 LEP 2002 aufgrund seiner Soll-Formulierung zu unbestimmt, um für sich genommen ein Ziel der Raumordnung zu sein. Auch wenn man den Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 als kombiniertes Beeinträchtigungsverbot mit Integrationsgebot verstehe, widerspreche dem das Ansiedlungsvorhaben nicht.
29 
Die regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots (Plansatz 2.5.3 [4] und Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans) stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben ebenfalls nicht entgegen, da das Angebot weit überwiegend aus nicht-zentrenrelevanten Sortimenten bestehen solle. Die Regelung im Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans enthalte kein verbindliches Ziel der Raumordnung. Es mangle ferner an der hinreichenden Bestimmtheit. Zwar befinde sich das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht in einem Vorbehaltsgebiet i.S.v. Plansatz 2.5.3 [5] Satz 3 des Regionalplans. Satz 2 spreche indessen nicht davon, dass diese Nutzungen nur in städtebaulichen Randlagen zulässig seien. Ferner bestehe außerhalb festgelegter Vorbehaltsgebiete keine Ausschlusswirkung. Soweit der Bescheid des Beklagten auf die 800 m²-Grenze für zentrenrelevante Sortimente abstelle, fehle es an einer rechtlichen Grundlage im Landesentwicklungsplan und im Regionalplan. Darüber hinaus stehe das Unionsrecht dieser Auslegung des Integrationsgebots entgegen.
30 
Selbst wenn die landes- und/oder regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots verbindliche Ziele der Raumordnung darstellten, lägen die Voraussetzungen der Zielabweichung vor. Das Vorhaben sei raumordnerisch vertretbar. Es handle sich um eine städtebauliche Randlage. Der Bereich des Plangebiets werde durch gewerbliche Nutzungen einschließlich Einzelhandelsnutzungen geprägt. Es verfüge über eine hervorragende verkehrliche Anbindung. Es handle sich also gerade nicht um einen Standort „auf der grünen Wiese“, an dem eine Zersiedelung der Landschaft zu befürchten wäre oder aufwendige Erschließungsmaßnahmen erforderlich würden. Die hohen infra-strukturellen Standortanforderungen seien eine spezifische Eigenschaft von ...-Einrichtungshäusern, so dass auch insoweit keine negative Vorbildwirkung zu erwarten sei. Die Grundzüge der Planung seien gleichfalls nicht berührt, da das Integrationsgebot nicht durch überörtliche Interessen gerechtfertigt sei. Das Integrationsgebot könne daher kein „Grundkonzept“ der raumordnerischen Planung darstellen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben wahre auch die Funktionsfähigkeit zentralörtlicher Versorgungskerne i.S.v. Nr. 3.2.2.3 des Einzelhandelserlasses 2001, da geeignete Flächen in der Innenstadt R... nicht zur Verfügung stünden und eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Innenstadt ausgeschlossen sei. Durch die Zulassung der Zielabweichung vom Integrationsgebot würden auch deshalb keine Grundzüge der Planung berührt, weil eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungshäusern aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten sei. Es bestehe eine Ermessensreduzierung auf Null. Denn ansonsten würde die kommunale Planungshoheit der Klägerin und die Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen verletzt. Der Eingriff in die Niederlassungsfreiheit der Beigeladenen sei um so schwerwiegender, als ...-Einrichtungshäuser aufgrund der mit ihnen verbundenen Ziel- und Quellverkehre typischerweise nicht in integrierten Lagen angesiedelt werden könnten. Sie seien daher regelmäßig auf verkehrlich gut erschlossene Standorte angewiesen, wie sie in städtebaulichen Randlagen anzutreffen seien.
31 
Der Beklagte beantragt,
32 
die Berufungen zurückzuweisen.
33 
Das Vorhabens würde am geplanten Standort das Kongruenzgebot gravierend verletzen. Das Vorhaben sei auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 LEP 2002 nicht vereinbar. Das Integrationsgebot habe Zielqualität. Es sei genau wie das Kongruenzgebot als Soll-Vorschrift gefasst, nenne aber im Gegensatz zu diesem die Ausnahmen ausdrücklich mit. Bei dem „...-Einrichtungshaus“ handle es sich gerade nicht um ein „klassisches Möbelhaus“ mit keinem oder nur geringem zentrenrelevanten Randsortiment, sondern um ein Warenhaus mit dem Schwerpunkt auf Wohnen und Einrichten. Der Verkaufsflächenanteil beim Kernsortiment „Möbel“ betrage ca. 66 %. Für zentrenrelevante Sortimente werde eine Verkaufsfläche von 8.350 m² vorgehalten. Bei dem vorgesehenen Standort handle es sich ersichtlich nicht um eine integrierte Lage. Das Vorhaben widerspreche auch dem Beeinträchtigungsverbot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002. Die von der Beigeladenen vorgelegte Wirkungsanalyse im Gutachten der ... Mai 2007 beruhe hinsichtlich der Umverteilungswirkungen in den zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten auf einer Fehleinschätzung. Denn es sei fehlerhaft von einer Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses von 2.820 bzw. 2.860,-- EUR/m² ausgegangen. Die Flächenproduktivität betrage indessen 3.600,-- EUR/m². Das Marktgutachten habe in seiner Berechnungsmethode einen durchschnittlichen Umsatz pro ...-Haus ermittelt und auf das in R... geplante, jedoch deutlich größere Haus übertragen. Hierbei gehe es von einer offensichtlich unrichtigen Annahme aus, dass der Umfang der Verkaufsflächen keinen Einfluss auf den erzielten Umsatz eines ...-Einrichtungshauses habe. Ferner fehle sowohl eine allgemeine Beschreibung wie auch eine in einzelnen Schritten nachvollziehbare Dokumentation des Rechenweges für die Berechnung der potentiellen wettbewerblichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens. Des Weiteren habe das Marktgutachten die konkrete städtebauliche Situation der betroffenen Versorgungsbereiche, die Größe und Marktstellung der in den betroffenen Versorgungsbereichen vorhandenen Einzelhandelsbetriebe, den Umfang, Art und Qualität der angebotenen Sortimente und ihre Auswirkungen auf die Innenstadt nicht hinreichend gewürdigt. Durch die mit dem geplanten Vorhaben verbundenen umfangreichen zentrenrelevanten Sortimente würden die Innenstädte von R... und G... nachhaltig beeinträchtigt und die Bemühungen zur Stärkung dieser Innenstädte zunichte gemacht. Im Weiteren könnten die der Wirkungsanalyse der ... zugrunde liegenden Bestandsdaten aus 2006 bzw. Anfangs 2007 nicht mehr aussagekräftig sein. Insbesondere in der Innenstadt der Klägerin hätten zwei große Einzelhandelsbetriebe mit umfangreichen Verkaufsflächen und einer entsprechenden Magnetfunktion ihren Betrieb aufgegeben (Kaufhaus S... und M...). Das Verhältnis von Verkaufsflächen in der Innenstadt zu Flächen in städtebaulichen Randlagen weise in R... mittlerweile ein Verhältnis von etwa 1 : 2 auf, was bedeute, dass sich in städtebaulichen Randlagen inzwischen doppelt so viele Verkaufsflächen wie in der Innenstadt befänden. Durch diese Schwächung des zentralörtlichen Versorgungskerns und durch den Wegfall zweier wesentlicher Magnetbetriebe seien die Auswirkungen des geplanten Vorhabens insbesondere wegen dort angebotenen zentrenrelevanten Sortimente deutlich gravierender einzuschätzen als noch im Jahr 2007. Darüber hinaus sei auf das im benachbarten elsässischen R... gebaute FOC mit zentrenrelevanten Sortimenten auf mehreren 10.000 m² Verkaufsflächen hinzuweisen. Schließlich verstoße das ...-Ansiedlungsvorhaben auch gegen einzelhandelsbezogene Festlegungen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003. Betroffen seien das Kongruenzgebot, das Integrationsgebot und das Beeinträchtigungsverbot. Ein Anspruch auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens bestehe nicht. Mangels Planbarkeit des Ansiedlungsvorhabens bestehe keine raumordnerische Vertretbarkeit. Die Schaffung des Planungsrechts für ein Projekt dieser Größenordnung mit einem so großen Einzugsgebiet und mit einem solchen Umfang an zentrenrelevanten Sortimenten in städtebaulicher Randlage eines Mittelzentrums würde die landesplanerische Einzelhandelskonzeption konterkarieren. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch die Grundzüge der Planung. Die planerische Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans bzw. des Regionalplans werde von den oben angeführten einzelnen Zielen getragen. Diese zur raumordnerischen Steuerung des regionalbedeutsamen Einzelhandels austarierte Konzeption der einzelhandelsbezogenen Ge- und Verbote bilden in ihrer Gesamtheit die Grundzüge der Planung.
34 
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 7 Allgemeine Vorschriften über Raumordnungspläne

(1) In Raumordnungsplänen sind für einen bestimmten Planungsraum und einen regelmäßig mittelfristigen Zeitraum Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, insbesondere zu den Nutzungen und Funktionen des Raums, zu treffen. Es kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums nur für einen bestimmten Zeitraum oder ab oder bis zum Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind; eine Folge- oder Zwischennutzung kann festgelegt werden. Die Festlegungen nach Satz 1 und 2 können auch in räumlichen und sachlichen Teilplänen getroffen werden. Ziele und Grundsätze der Raumordnung sind als solche zu kennzeichnen.

(2) Bei der Aufstellung der Raumordnungspläne sind die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Das Ergebnis der Umweltprüfung nach § 8 sowie die Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren nach § 9 sind in der Abwägung nach Satz 1 zu berücksichtigen. Raumordnungspläne benachbarter Planungsräume sind aufeinander abzustimmen.

(3) Die Festlegungen nach Absatz 1 können auch Gebiete bezeichnen. Insbesondere können dies Gebiete sein,

1.
die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind (Vorranggebiete),
2.
die bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen vorbehalten bleiben sollen, denen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist (Vorbehaltsgebiete),
3.
in denen bestimmten raumbedeutsamen Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach § 35 des Baugesetzbuchs zu beurteilen sind, andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete),
4.
die im Meeresbereich liegen, und in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Funktionen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete für den Meeresbereich).
Bei Vorranggebieten kann festgelegt werden, dass sie zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten nach Satz 2 Nummer 3 oder 4 haben.

(4) Die Raumordnungspläne sollen auch diejenigen Festlegungen zu raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 4 Absatz 1 Satz 2 enthalten, die zur Aufnahme in Raumordnungspläne geeignet und zur Koordinierung von Raumansprüchen erforderlich sind und die durch Ziele oder Grundsätze der Raumordnung gesichert werden können.

(5) Den Raumordnungsplänen ist eine Begründung beizufügen.

(6) Soweit ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein europäisches Vogelschutzgebiet in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich beeinträchtigt werden kann, sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen nach den § 13 und § 17 Absatz 1 und 2 die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes über die Zulässigkeit und Durchführung von derartigen Eingriffen einschließlich der Einholung der Stellungnahme der Europäischen Kommission anzuwenden.

(7) Die Vorschriften dieses Gesetzes über die Aufstellung von Raumordnungsplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

(8) Raumordnungspläne nach § 13 Absatz 6 und § 17 sind mindestens alle zehn Jahre zu überprüfen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 12 Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen

(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen.

(2) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen befristet untersagen, wenn sich ein Raumordnungsplan in Aufstellung befindet und wenn zu befürchten ist, dass die Planung oder Maßnahme die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Die Dauer der Untersagung beträgt bis zu zwei Jahre. Die Untersagung kann um ein weiteres Jahr verlängert werden.

(3) Rechtsbehelfe gegen eine Untersagung haben keine aufschiebende Wirkung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 244 Überleitungsvorschriften für das Europarechtsanpassungsgesetz Bau

(1) Abweichend von § 233 Absatz 1 werden Verfahren für Bauleitpläne und Satzungen nach § 34 Absatz 4 Satz 1 und § 35 Absatz 6, die nach dem 20. Juli 2004 förmlich eingeleitet worden sind oder die nach dem 20. Juli 2006 abgeschlossen werden, nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu Ende geführt.

(2) Abweichend von Absatz 1 finden auf Bebauungsplanverfahren, die in der Zeit vom 14. März 1999 bis zum 20. Juli 2004 förmlich eingeleitet worden sind und die vor dem 20. Juli 2006 abgeschlossen werden, die Vorschriften des Baugesetzbuchs in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung weiterhin Anwendung. Ist mit gesetzlich vorgeschriebenen einzelnen Verfahrensschritten noch nicht begonnen worden, können diese auch nach den Vorschriften dieses Gesetzes durchgeführt werden.

(3) § 4 Absatz 3 und § 4c gelten nur für Bauleitpläne, die nach Absatz 1 oder 2 nach den Vorschriften dieses Gesetzes zu Ende geführt werden.

(4) (weggefallen)

(5) Die Gemeinden können Satzungen, die auf der Grundlage des § 19 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung erlassen worden sind, durch Satzung aufheben. Die Gemeinde hat diese Satzung ortsüblich bekannt zu machen; sie kann die Bekanntmachung auch in entsprechender Anwendung des § 10 Absatz 3 Satz 2 bis 5 vornehmen. Unbeschadet der Sätze 1 und 2 sind Satzungen auf der Grundlage des § 19 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung nicht mehr anzuwenden. Die Gemeinde hat auf die Nichtanwendbarkeit dieser Satzungen bis zum 31. Dezember 2004 durch ortsübliche Bekanntmachung hinzuweisen. Die Gemeinde hat das Grundbuchamt um Löschung eines von ihr nach § 20 Absatz 3 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung veranlassten Widerspruchs zu ersuchen.

(6) Für eine auf der Grundlage des § 22 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung wirksam erlassene Satzung bleibt § 22 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung bis zum 30. Juni 2005 weiterhin anwendbar. Auf die Satzung ist § 22 in der geltenden Fassung anzuwenden, wenn beim Grundbuchamt vor Ablauf des 30. Juni 2005 eine den Anforderungen des § 22 Absatz 2 Satz 3 und 4 entsprechende Mitteilung der Gemeinde eingegangen ist. Ist die Mitteilung hinsichtlich der Satzung nicht fristgerecht erfolgt, ist die Satzung auf die von ihr erfassten Vorgänge nicht mehr anzuwenden. Eine Aussetzung der Zeugniserteilung nach § 22 Absatz 6 Satz 3 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung ist längstens bis zum 30. Juni 2005 wirksam. Die Baugenehmigungsbehörde hat das Grundbuchamt um Löschung eines von ihr nach § 20 Absatz 3 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung oder auf Grundlage von Satz 1 oder 4 in Verbindung mit § 20 Absatz 3 in der vor dem 20. Juli 2004 geltenden Fassung veranlassten Widerspruchs im Grundbuch zu ersuchen, wenn die Satzung nicht mehr anwendbar ist oder die Aussetzung der Zeugniserteilung unwirksam wird.

(7) § 35 Absatz 5 Satz 2 gilt nicht für die Zulässigkeit eines Vorhabens, das die Nutzungsänderung einer baulichen Anlage zum Inhalt hat, deren bisherige Nutzung vor dem 20. Juli 2004 zulässigerweise aufgenommen worden ist.

Baugesetzbuch - BBauG | § 215 Frist für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften

(1) Unbeachtlich werden

1.
eine nach § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften,
2.
eine unter Berücksichtigung des § 214 Absatz 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und
3.
nach § 214 Absatz 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Satz 1 gilt entsprechend, wenn Fehler nach § 214 Absatz 2a beachtlich sind.

(2) Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 12 Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen

(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen.

(2) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen befristet untersagen, wenn sich ein Raumordnungsplan in Aufstellung befindet und wenn zu befürchten ist, dass die Planung oder Maßnahme die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Die Dauer der Untersagung beträgt bis zu zwei Jahre. Die Untersagung kann um ein weiteres Jahr verlängert werden.

(3) Rechtsbehelfe gegen eine Untersagung haben keine aufschiebende Wirkung.

Baugesetzbuch - BBauG | § 215 Frist für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften

(1) Unbeachtlich werden

1.
eine nach § 214 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften,
2.
eine unter Berücksichtigung des § 214 Absatz 2 beachtliche Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans und des Flächennutzungsplans und
3.
nach § 214 Absatz 3 Satz 2 beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs,
wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Satz 1 gilt entsprechend, wenn Fehler nach § 214 Absatz 2a beachtlich sind.

(2) Bei Inkraftsetzung des Flächennutzungsplans oder der Satzung ist auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 12 Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen

(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen.

(2) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen befristet untersagen, wenn sich ein Raumordnungsplan in Aufstellung befindet und wenn zu befürchten ist, dass die Planung oder Maßnahme die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Die Dauer der Untersagung beträgt bis zu zwei Jahre. Die Untersagung kann um ein weiteres Jahr verlängert werden.

(3) Rechtsbehelfe gegen eine Untersagung haben keine aufschiebende Wirkung.

Baunutzungsverordnung - BauNVO | § 11 Sonstige Sondergebiete

(1) Als sonstige Sondergebiete sind solche Gebiete darzustellen und festzusetzen, die sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 wesentlich unterscheiden.

(2) Für sonstige Sondergebiete sind die Zweckbestimmung und die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen. Als sonstige Sondergebiete kommen insbesondere in Betracht
Gebiete für den Fremdenverkehr, wie Kurgebiete und Gebiete für die Fremdenbeherbergung, auch mit einer Mischung von Fremdenbeherbergung oder Ferienwohnen einerseits sowie Dauerwohnen andererseits,
Ladengebiete,
Gebiete für Einkaufszentren und großflächige Handelsbetriebe,
Gebiete für Messen, Ausstellungen und Kongresse,
Hochschulgebiete,
Klinikgebiete,
Hafengebiete,
Gebiete für Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien, wie Windenergie und solare Strahlungsenergie, dienen.

(3)

1.
Einkaufszentren,
2.
großflächige Einzelhandelsbetriebe, die sich nach Art, Lage oder Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken können,
3.
sonstige großflächige Handelsbetriebe, die im Hinblick auf den Verkauf an letzte Verbraucher und auf die Auswirkungen den in Nummer 2 bezeichneten Einzelhandelsbetrieben vergleichbar sind,
sind außer in Kerngebieten nur in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig. Auswirkungen im Sinne des Satzes 1 Nummer 2 und 3 sind insbesondere schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 3 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes sowie Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in Satz 1 bezeichneten Betriebe, auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden, auf das Orts- und Landschaftsbild und auf den Naturhaushalt. Auswirkungen im Sinne des Satzes 2 sind bei Betrieben nach Satz 1 Nummer 2 und 3 in der Regel anzunehmen, wenn die Geschossfläche 1 200 m2überschreitet. Die Regel des Satzes 3 gilt nicht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, dass Auswirkungen bereits bei weniger als 1 200 m2Geschossfläche vorliegen oder bei mehr als 1 200 m2Geschossfläche nicht vorliegen; dabei sind in Bezug auf die in Satz 2 bezeichneten Auswirkungen insbesondere die Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und das Warenangebot des Betriebs zu berücksichtigen.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 04. Juli 2012 - 3 S 351/11

Tenor

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte. Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen, soweit das Bundesverwaltungsgericht über diese noch nicht entschieden hat, die Klägerin und die Beigeladene ebenfalls je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
1 
Die Klägerin und die Beigeladene begehren die Verpflichtung des beklagten Landes, für die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten die Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.
2 
Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein ...-Einrichtungshaus einschließlich ergänzender Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 41.000 m². Am 31.05.2007 ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die von der Beigeladenen beabsichtigte Errichtung eines ...-Einrich-tungshauses mit ca. 25.500 m² Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 m² Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 m² Verkaufsfläche auf der Gemarkung der Klägerin unmittelbar westlich der Bundesautobahn A 5 und südlich der R... Straße/R... Straße. Der geplante Standort liegt überwiegend im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise ein Gewerbegebiet und teilweise ein Industriegebiet festsetzt, und - zu einem geringen Teil - im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Im Baisert“. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens der Gesellschaft ......- ... ... vom Mai 2007: Wirkungsanalyse ...-Einrichtungshaus, Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt in Raststatt - im Folgenden: ...-Gutachten 2007 - umfassen die 25.500 m² Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 m² Möbel-Kernsortiment, 4.650 m² zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 m² nicht zentrenrele-vante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 m² zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 m² nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 m² zentrenrelevante Randsortimente. Für das ...-Einrichtungshaus sind ca. 2.300 Stellplätze vorgesehen. Die Klägerin ist nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) als Mittelzentrum eingestuft.
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Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des LEP 2002 und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raum-ordnungsrechtliche Kongruenzgebot. Die beantragte Zielabweichung sei unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletzt würden.
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Die von der Klägerin erhobene Klage auf Feststellung, dass dem Vorhaben der Beigeladenen keine verbindlichen Ziele der Raumordnung entgegenstehen, hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten, die vorsorglich beantragte Zielabweichung zuzulassen, wies das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - ab.
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Der Senat hat mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - (VBlBW 2010, 357) die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen zurückgewiesen. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot hätten Zielqualität. Das Ansiedlungsvorhaben widerspreche diesen verbindlichen Zielen. Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Ziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstoße, könne offenbleiben. Die Verpflichtungsklage sei ebenfalls unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene hätten keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung, weil das Vorhaben Grundzüge der Planung i.S.d. § 24 LplG berühre. Wegen der weiteren Begründung wird auf das in den VBlBW 2010, 357 abgedruckte Urteil des Senats verwiesen.
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Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die - vom Senat zugelassenen - Revisionen mit Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821) das Berufungsurteil teilweise aufgehoben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zwar sei die Auffassung des Senats, dass das Vorhaben dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot als Ziele des Landesentwicklungsplans widerspreche, nicht zu beanstanden. Jedoch müsse über die Verpflichtungsklage der Klägerin, eine Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans zuzulassen, erneut entschieden werden. Die Auffassung des Senats, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehörten, die "als Grundzüge der Planung" die Planungskonzeption des LEP 2002 trügen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmten, sei als Ergebnis der Auslegung des LEP, der dem irreversiblen Landesrecht angehöre, zwar bindend. Die Schlussfolgerung, dass ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert werde, in jedem Fall die planerische Grundentscheidung berühre, verkenne aber, dass es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls ankomme, ob die Grundzüge der Planung berührt würden. Daraus, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlaubten, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (NVwZ 2011, 821) verwiesen.
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Die Klägerin beantragt zuletzt,
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1. das vorangegangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - abzuändern und
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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 zu verpflichten, die beantragte Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen;
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3. festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft; fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen;
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4. die Anträge zu 2. und 3. auf die Verwirklichung ausschließlich des ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken.
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Weiterhin erklärt die Klägerin, sie schließe sich dem Klagantrag Ziff. 6 der Beigeladenen an.
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Zur Begründung verweist die Klägerin hinsichtlich des Kongruenzgebots, des Integrationsgebots und des Beeinträchtigungsverbots auf ihr Vorbringen und das der Beigeladenen vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe, dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg und dem Bundesverwaltungsgericht. Die Zielabweichung vom Kongruenzgebot sei begründet, da die Region Mittlerer Oberrhein „...-mäßig“ unterversorgt sei, das Oberzentrum Karlsruhe trotz intensiver Suche keinen geeigneten Standort für einen ...-Möbelmarkt habe anbieten können, Möbelhäuser wie ... branchenüblich den Verflechtungsbereich der Standortgemeinden überschritten und mit den „Markenartikeln“ in der jeweiligen Innenstadt regelmäßig gar nicht in Konkurrenz träten, sondern unter Umständen sogar deren Geschäft belebten, die Klägerin unter den Gesichtspunkten Entwicklungsdynamik, Arbeitsplatzzentralität und Einzelhandelszentralität de facto bereits die Merkmale eines kleineren Oberzentrums aufweise und sie im Interesse des Erhalts der Einzelhandelszentralität und der Funktion der Innenstadt sowie zur Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung bereits seit 2001 in einer Vielzahl von Fällen bauplanerische Festsetzungen i.S.d. Ausschlusses des Einzelhandels oder seiner Begrenzung getroffen habe. Ergänzend sei zu nennen, dass die autobahnnahe, überaus verkehrsgünstige Lage des geplanten Vorhabens an der Kreuzung einer Nord-Süd- und einer Ost-West-Achse im Herzen der Region und damit auch im Herzen des Verflechtungsbereichs des Oberzentrums Karlsruhe liege. Gegenüber einem ...-Markt im Oberzentrum sei mit allenfalls geringfügigen, auf jeden Fall aber nicht spürbaren Mehrverkehr zu rechnen. Weiterhin sei auf die Notwendigkeit der Bildung eines Gegengewichts im Sinne eines besonders attraktiven Einzelhandelsangebots gegenüber dem unmittelbaren an der Grenze der Region in R.../Elsass errichteten FOC hinzuweisen. Schließlich erschwere die Vielzahl zentraler Orte bzw. Mittelzentren auf engem Raum mit räumlich begrenzten Verflechtungsbereichen die Einhaltung des Kongruenzgebots. Bei der Entscheidung über die Abweichung von Soll-Zielen des Kongruenzgebots und des Integrationsgebots dürften diese raumordnerischen Zielvorgaben nicht gewissermaßen absolut betrachtet werden. Sie müssten vielmehr mit der gemeindlichen Planungshoheit, der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Standortwahl der Vorhaben-trägerin und mit der Niederlassungsfreiheit in ein angemessenes Verhältnis gesetzt werden. Unter Berücksichtigung all dessen könne die Ermessensentscheidung der Raumordnungsbehörde danach eigentlich nur auf eine „Zulassung der Abweichung“ lauten. Dies gelte insbesondere deshalb, weil das Beeinträchtigungsverbot nicht tangiert werde. Schließlich werde der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten, eine Zielabweichung nicht zuzulassen, den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur Niederlassungsfreiheit insbesondere von Einzelhandelsgroßbetrieben nicht gerecht. Die Erforderlichkeit raumordnungsrechtlicher Vorgaben für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe müsse konkret belegt bzw. durch die Angabe genauer Tatsachen glaubhaft gemacht werden. Dem genüge die Heranziehung der Anhalts-werte im Einzelhandelserlass nicht.
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Die Beigeladene beantragt zuletzt,
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das Urteil des VG Karlsruhe vom 26.06.2008 - 2 K 2099/07 - abzuändern und
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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 21.06.2007 zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...- Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Zielen aus Plansatz 3.3.7.1 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und Plansatz 2.5.3 (3) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Kongruenzgebote) beantragt hat, und
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2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 weder Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg noch die Plansätze 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung entgegenstehen,
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3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat,
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4. weiter hilfsweise den Bescheid des Beklagten, Regierungspräsidium Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 erneut zu entscheiden,
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5. die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken;
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6. höchst hilfsweise das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes gemäß Art. 267 AEUV einzuholen, zu folgenden Fragen:
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a) Ist Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort gewährleistete Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstehen, die die Ansiedlung einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung verbietet, sofern mehr als 30 % des Umsatzes dieser Einzelhandelseinrichtung durch Kunden generiert werden, die ihren Wohnsitz außerhalb eines festgelegten Verflechtungsbereichs der Standortgemeinde haben?
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b) Sind Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort niedergelegte Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer nationalen Vorschrift entgegenstehen, die die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen mit mehr als 800 m² Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente außerhalb bestimmter in der Landes- oder Regionalplanung festgelegter integrierter Lagen verbietet?
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Zur Begründung trägt die Beigeladene im Wesentlichen vor:
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Der Widerspruch des ...-Ansiedlungsvorhabens zum landes- und regionalplanerischen Kongruenzgebot könne im Wege der Zielabweichung ausgeräumt werden, da die Voraussetzungen der Zielabweichung vorlägen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben sei am Standort R... raumordnerisch vertretbar. Sowohl die regionale Situation als auch die Besonderheiten des ...-Ansiedlungsvorhabens seien derart atypisch, dass eine Vorbildwirkung für andere Fälle nicht entstehe. Die raumstrukturelle Besonderheit sei durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren (Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl) auf engem Raum gekennzeichnet. Dies habe zur Folge, dass das 30 %-Kriterium aus Ziff. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses 2001 leicht sehr weit überschritten werde. Diese atypische Situation sei mit der Lage im übrigen Geltungsbereich des LEP 2002 sowie im nördlichen Verbandsgebiet des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein nicht vergleichbar. ...-Einrichtungshäuser seien im Bereich des großflächigen Einzelhandels singulär. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch nicht Grundzüge der Planung. Dies gelte sowohl für die allgemeine Struktur des Zentrale-Orte-Konzepts als auch für die konkreten planerischen Ziele, die mit den Regelungen des Kongruenzgebots verfolgt würden, und insbesondere unter Berücksichtigung des höherrangigen Rechts der Europäischen Union. Auch andere Ziele der Raumordnung stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben nicht entgegen. Ein ...-Einrichtungshaus entspreche dem definierten Versorgungs-auftrag des Mittelzentrums R..., weil es sich um eine Einkaufsmöglichkeit des gehobenen Bedarfs und um kein Spezialfachgeschäft handle, das typisch für ein Oberzentrum wäre (Plansatz 2.5.9 Abs. 1 Satz 1 LEP 2002). Der Zweck des Kongruenzgebots werde nicht wesentlich tangiert, weil eine Zersiedelung oder ein Verstoß gegen den Grundsatz flächensparender Raumnutzung am konkreten Standort in Rastatt - in unmittelbarer Nähe der BAB 5 als zentraler Infrastrukturachse - nicht zu befürchten sei. Auch das Ziel der Verkehrsvermeidung werde durch das Vorhaben nicht gefährdet, sondern sogar befördert. Die Fahrtzeit zu den nächstgelegenen ...-Einrichtungshäusern in Walldorf und Freiburg werde durch das Ansiedlungsvorhaben für die in 60-Minuten-Fahrzeitradius lebenden ca. 1,2 Millionen Einwohner insgesamt um ca. 32 % verkürzt. Die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses in Karlsruhe als dem nach dem Kongruenzgebot „idealtypischen“ Alternativstandort im Oberzentrum Karlsruhe würde zu keiner höheren Reduzierung der ...-Kundenverkehre führen. Vor diesem Hintergrund sei die Zulassung einer Zielabweichung auch unionsrechtlich geboten. Das dem Grunde nach anerkannte Interesse an der effektiven Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur und der Vermeidung unnötigen Verkehrs rechtfertige eine Beschränkung der unionsrechtlich gewährleisteten Niederlassungsfreiheit nur dann, wenn die Ausgestaltungen des Kongruenzgebots im konkreten Fall zur Erreichung dieser Ziele auch tatsächlich erforderlich seien. Dies müsse durch eine Untersuchung belegt sein, woran es vorliegend im Übrigen fehle.
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Das ...-Ansiedlungsvorhaben entspreche den Vorgaben des landesplanerischen und des regionalplanerischen Beeinträchtigungsverbots, da es weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich noch die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte im Einzugsbereich in rechtlich relevanter Weise beeinträchtige. Das ...-Gutachten Mai 2007 weise plausibel nach, dass die Anhaltspunkte von Ziff. 3.2.2.3 Abs. 3 des Einzelhandelserlasses 2001 zur Ermittlung etwaiger Beeinträchtigungen (10 %- und 20 %-Schwellen) weder für das Möbelkernsortiment noch für die zentrenrelevanten oder die nicht-zentrenrele-vanten Nebensortimente in erheblicher Weise überschritten würden. Die Stellungnahme der ... vom 13.05.2011 bestätige, dass die wesentlichen Ergebnisse dieses Gutachtens hinsichtlich der Flächenproduktivität von ...-Einrichtungshäusern und bezüglich des Einzelhandelsbesatzes im Einzugsgebiet nach wie vor aktuell seien. Entwicklungen, die höhere als die seinerzeit berechneten Umsatzumverteilungen erwarten ließen, habe es im Einzugsgebiet nicht gegeben.
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Die Klägerin habe gegenüber dem Beklagten auch einen Anspruch auf Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Ermessensreduzierung auf Null ergebe sich aus der kommunalen Planungshoheit der Klägerin. Durch eine strikte Anwendung des Kongruenzgebots werde die kommunale Planungshoheit der Klägerin unverhältnismäßig beschränkt. Grund hierfür seien die besonderen raumstrukturellen Gegebenheiten im südlichen Verbandsgebiet der Region Mittlerer Oberrhein, nämlich die Ansammlung zahlreicher Mittelzentren auf engem Raum. Hierauf weise die Begründung des Regionalplans hinsichtlich der Anwendung der Schwellenwerte des Einzelhandelserlasses zur Auslegung des Kongruenzgebots auch ausdrücklich hin (Nr. 2.5.3 [3] Satz 2 LEP 2001). Ferner gebiete die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen die Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Beigeladene habe verschiedene Standorte im benachbarten Oberzentrum Karlsruhe unter Berücksichtigung zahlreicher Varianten geprüft und gleichwohl keinen geeigneteren Standort gefunden. Werde die Ansiedlung der Beigeladenen - wie hier - an einem der wenigen geeigneten Standorte durch die strikte Anwendung des Kongruenzgebots vereitelt - und zwar ohne, dass die mit dem Kongruenzgebot verfolgten verkehrlichen und umweltpolitischen Ziele gefährdet wären oder Beeinträchtigungen der zentralen örtlichen Funktionen drohten - so verletzte dies die Beigeladene in ihrer Niederlassungsfreiheit.
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Die landes- und regionalplanerischen Regelungen des Integrationsgebots seien bereits deshalb keine verbindlichen Ziele der Raumordnung, weil sie nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht zu rechtfertigen seien, wie dies für Eingriffe in die von Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Planungshoheit erforderlich sei. Es gehe nicht um Fragen der Standortentscheidung zwischen verschiedenen Gemeinden, sondern um rein innergemeindliche Ansiedlungsfragen. Die lokale Standortfestlegung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen sei eine klassische Aufgabe des Städtebaus und damit der kommunalen Bauleitplanung. Hieraus ergebe sich ferner, dass dem Landesgesetzgeber für die Regelung eines Integrationsgebots auch die Gesetzgebungskompetenz fehle. Der Bundesgesetzgeber habe im Baugesetzbuch und der BauNVO den bodenrechtlichen Rahmen für die Zulässigkeit der Ansiedlung großflächigen Einzelhandels abschließend geregelt. Weiterhin sei das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Sätze 2 und 3 LEP 2002 aufgrund seiner Soll-Formulierung zu unbestimmt, um für sich genommen ein Ziel der Raumordnung zu sein. Auch wenn man den Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 als kombiniertes Beeinträchtigungsverbot mit Integrationsgebot verstehe, widerspreche dem das Ansiedlungsvorhaben nicht.
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Die regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots (Plansatz 2.5.3 [4] und Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans) stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben ebenfalls nicht entgegen, da das Angebot weit überwiegend aus nicht-zentrenrelevanten Sortimenten bestehen solle. Die Regelung im Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans enthalte kein verbindliches Ziel der Raumordnung. Es mangle ferner an der hinreichenden Bestimmtheit. Zwar befinde sich das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht in einem Vorbehaltsgebiet i.S.v. Plansatz 2.5.3 [5] Satz 3 des Regionalplans. Satz 2 spreche indessen nicht davon, dass diese Nutzungen nur in städtebaulichen Randlagen zulässig seien. Ferner bestehe außerhalb festgelegter Vorbehaltsgebiete keine Ausschlusswirkung. Soweit der Bescheid des Beklagten auf die 800 m²-Grenze für zentrenrelevante Sortimente abstelle, fehle es an einer rechtlichen Grundlage im Landesentwicklungsplan und im Regionalplan. Darüber hinaus stehe das Unionsrecht dieser Auslegung des Integrationsgebots entgegen.
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Selbst wenn die landes- und/oder regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots verbindliche Ziele der Raumordnung darstellten, lägen die Voraussetzungen der Zielabweichung vor. Das Vorhaben sei raumordnerisch vertretbar. Es handle sich um eine städtebauliche Randlage. Der Bereich des Plangebiets werde durch gewerbliche Nutzungen einschließlich Einzelhandelsnutzungen geprägt. Es verfüge über eine hervorragende verkehrliche Anbindung. Es handle sich also gerade nicht um einen Standort „auf der grünen Wiese“, an dem eine Zersiedelung der Landschaft zu befürchten wäre oder aufwendige Erschließungsmaßnahmen erforderlich würden. Die hohen infra-strukturellen Standortanforderungen seien eine spezifische Eigenschaft von ...-Einrichtungshäusern, so dass auch insoweit keine negative Vorbildwirkung zu erwarten sei. Die Grundzüge der Planung seien gleichfalls nicht berührt, da das Integrationsgebot nicht durch überörtliche Interessen gerechtfertigt sei. Das Integrationsgebot könne daher kein „Grundkonzept“ der raumordnerischen Planung darstellen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben wahre auch die Funktionsfähigkeit zentralörtlicher Versorgungskerne i.S.v. Nr. 3.2.2.3 des Einzelhandelserlasses 2001, da geeignete Flächen in der Innenstadt R... nicht zur Verfügung stünden und eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Innenstadt ausgeschlossen sei. Durch die Zulassung der Zielabweichung vom Integrationsgebot würden auch deshalb keine Grundzüge der Planung berührt, weil eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungshäusern aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten sei. Es bestehe eine Ermessensreduzierung auf Null. Denn ansonsten würde die kommunale Planungshoheit der Klägerin und die Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen verletzt. Der Eingriff in die Niederlassungsfreiheit der Beigeladenen sei um so schwerwiegender, als ...-Einrichtungshäuser aufgrund der mit ihnen verbundenen Ziel- und Quellverkehre typischerweise nicht in integrierten Lagen angesiedelt werden könnten. Sie seien daher regelmäßig auf verkehrlich gut erschlossene Standorte angewiesen, wie sie in städtebaulichen Randlagen anzutreffen seien.
31 
Der Beklagte beantragt,
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die Berufungen zurückzuweisen.
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Das Vorhabens würde am geplanten Standort das Kongruenzgebot gravierend verletzen. Das Vorhaben sei auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 LEP 2002 nicht vereinbar. Das Integrationsgebot habe Zielqualität. Es sei genau wie das Kongruenzgebot als Soll-Vorschrift gefasst, nenne aber im Gegensatz zu diesem die Ausnahmen ausdrücklich mit. Bei dem „...-Einrichtungshaus“ handle es sich gerade nicht um ein „klassisches Möbelhaus“ mit keinem oder nur geringem zentrenrelevanten Randsortiment, sondern um ein Warenhaus mit dem Schwerpunkt auf Wohnen und Einrichten. Der Verkaufsflächenanteil beim Kernsortiment „Möbel“ betrage ca. 66 %. Für zentrenrelevante Sortimente werde eine Verkaufsfläche von 8.350 m² vorgehalten. Bei dem vorgesehenen Standort handle es sich ersichtlich nicht um eine integrierte Lage. Das Vorhaben widerspreche auch dem Beeinträchtigungsverbot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002. Die von der Beigeladenen vorgelegte Wirkungsanalyse im Gutachten der ... Mai 2007 beruhe hinsichtlich der Umverteilungswirkungen in den zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten auf einer Fehleinschätzung. Denn es sei fehlerhaft von einer Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses von 2.820 bzw. 2.860,-- EUR/m² ausgegangen. Die Flächenproduktivität betrage indessen 3.600,-- EUR/m². Das Marktgutachten habe in seiner Berechnungsmethode einen durchschnittlichen Umsatz pro ...-Haus ermittelt und auf das in R... geplante, jedoch deutlich größere Haus übertragen. Hierbei gehe es von einer offensichtlich unrichtigen Annahme aus, dass der Umfang der Verkaufsflächen keinen Einfluss auf den erzielten Umsatz eines ...-Einrichtungshauses habe. Ferner fehle sowohl eine allgemeine Beschreibung wie auch eine in einzelnen Schritten nachvollziehbare Dokumentation des Rechenweges für die Berechnung der potentiellen wettbewerblichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens. Des Weiteren habe das Marktgutachten die konkrete städtebauliche Situation der betroffenen Versorgungsbereiche, die Größe und Marktstellung der in den betroffenen Versorgungsbereichen vorhandenen Einzelhandelsbetriebe, den Umfang, Art und Qualität der angebotenen Sortimente und ihre Auswirkungen auf die Innenstadt nicht hinreichend gewürdigt. Durch die mit dem geplanten Vorhaben verbundenen umfangreichen zentrenrelevanten Sortimente würden die Innenstädte von R... und G... nachhaltig beeinträchtigt und die Bemühungen zur Stärkung dieser Innenstädte zunichte gemacht. Im Weiteren könnten die der Wirkungsanalyse der ... zugrunde liegenden Bestandsdaten aus 2006 bzw. Anfangs 2007 nicht mehr aussagekräftig sein. Insbesondere in der Innenstadt der Klägerin hätten zwei große Einzelhandelsbetriebe mit umfangreichen Verkaufsflächen und einer entsprechenden Magnetfunktion ihren Betrieb aufgegeben (Kaufhaus S... und M...). Das Verhältnis von Verkaufsflächen in der Innenstadt zu Flächen in städtebaulichen Randlagen weise in R... mittlerweile ein Verhältnis von etwa 1 : 2 auf, was bedeute, dass sich in städtebaulichen Randlagen inzwischen doppelt so viele Verkaufsflächen wie in der Innenstadt befänden. Durch diese Schwächung des zentralörtlichen Versorgungskerns und durch den Wegfall zweier wesentlicher Magnetbetriebe seien die Auswirkungen des geplanten Vorhabens insbesondere wegen dort angebotenen zentrenrelevanten Sortimente deutlich gravierender einzuschätzen als noch im Jahr 2007. Darüber hinaus sei auf das im benachbarten elsässischen R... gebaute FOC mit zentrenrelevanten Sortimenten auf mehreren 10.000 m² Verkaufsflächen hinzuweisen. Schließlich verstoße das ...-Ansiedlungsvorhaben auch gegen einzelhandelsbezogene Festlegungen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003. Betroffen seien das Kongruenzgebot, das Integrationsgebot und das Beeinträchtigungsverbot. Ein Anspruch auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens bestehe nicht. Mangels Planbarkeit des Ansiedlungsvorhabens bestehe keine raumordnerische Vertretbarkeit. Die Schaffung des Planungsrechts für ein Projekt dieser Größenordnung mit einem so großen Einzugsgebiet und mit einem solchen Umfang an zentrenrelevanten Sortimenten in städtebaulicher Randlage eines Mittelzentrums würde die landesplanerische Einzelhandelskonzeption konterkarieren. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch die Grundzüge der Planung. Die planerische Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans bzw. des Regionalplans werde von den oben angeführten einzelnen Zielen getragen. Diese zur raumordnerischen Steuerung des regionalbedeutsamen Einzelhandels austarierte Konzeption der einzelhandelsbezogenen Ge- und Verbote bilden in ihrer Gesamtheit die Grundzüge der Planung.
34 
Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
35 
Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.
36 
Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).
A.
37 
Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.
38 
Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).
39 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).
40 
Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.
41 
1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.
42 
b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
43 
c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).
44 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:
45 
„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“
46 
Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.
47 
d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).
48 
Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).
49 
Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.
50 
2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).
51 
3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).
52 
4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.
53 
Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).
54 
a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).
55 
Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.
56 
b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.
57 
Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).
58 
Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.
59 
Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.
60 
aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.
61 
bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).
62 
Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.
63 
cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.
64 
Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.
65 
dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.
66 
Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.
67 
c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.
68 
Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.
69 
aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).
70 
Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.
71 
bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.
72 
Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).
73 
Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.
74 
cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.
75 
§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).
76 
dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.
77 
ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).
78 
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.
79 
ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.
80 
(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.
81 
(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.
82 
Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.
83 
(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.
84 
gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).
85 
hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.
86 
ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.
87 
II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.
88 
Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.
B.
89 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.
90 
Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.
91 
Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.
C.
92 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.
D.
93 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.
E.
94 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.
F.
95 
Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier:...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.
G.
96 
Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).
97 
I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.
98 
1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.
99 
Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.
100 
2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.
101 
II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.
102 
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).
103 
Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.
104 
Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.
105 
III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.
106 
Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.
107 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.
108 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
109 
Beschluss vom 26. Juni 2012
110 
Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.
111 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.