Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 24. November 2011 - 3 K 641/11 - geändert, soweit die Klage abgewiesen wurde.

Es wird festgestellt, dass die an den Kläger gerichtete Auflage in Ziffer 7 der Verfügung der Beklagten vom 09.02.2011 rechtswidrig war, soweit diese verbietet, Gegenstände bei der Versammlung mitzuführen, die geeignet und den Umständen nach dazu bestimmt sind, die Feststellung der Identität zu verhindern, wozu insbesondere Kapuzenpullover und Halstücher zählen.

Die Beklagte trägt die gesamten Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Entscheidungsgründe

Gründe

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).

(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur

1.

bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten,

2.

bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten,

3.

in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen,

3a.

für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen,

4.

in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.

(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.

(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.

(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn

1.

die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder

2.

eine Vollstreckung droht.

(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen Nr. 1-3 des Tenors der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 2. Juli 2014 in Gestalt der Ergänzung vom 7. August 2014 wird auch hinsichtlich der Betriebsstätte M.           Straße 19 angeordnet.

Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen trägt die Antragsgegnerin.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 € festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig und begründet. Mit dem angegriffenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht zu Unrecht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin hinsichtlich der Betriebsstätte M.           Str. 19 abgelehnt.

Das Verwaltungsgericht hat im Hinblick (auch) auf diese Betriebsstätte zunächst zu Recht und mit zutreffender Begründung erhebliche und jedenfalls im Eilverfahren durchgreifende Bedenken gegen die Annahme der Antragsgegnerin erhoben, § 20 Abs. 1 S. 2 GlüSpVO NRW verbiete auch das Angebot von Sportwetten in einer Annahmestelle für Pferdewetten, in der zulässigerweise Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit aufgestellt sind. Den einschlägigen Ausführungen ist die Antragsgegnerin nicht entgegengetreten; sie hat auch von einer Beschwerde hinsichtlich der hierauf gestützten Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin bezüglich der Betriebsstätte H.------wall  1a abgesehen. Die Auslegung der Antragsgegnerin dürfte vom Wortlaut der Regelung nicht gedeckt sein. Demgegenüber ist die – gegebenenfalls weiter bestehende – Aufstellung der Geldspielgeräte in der Vermittlungsstelle für Pferdewetten durch die 6. Verordnung zur Änderung der Spielverordnung vom 4. November 2014 (BGBl. I S. 1678) unzulässig geworden, so dass letztlich auch eine mögliche Rechtfertigung für eine erweiternde Auslegung des § 20 Abs. 1 Satz 2 GlüSpVO NRW entfallen ist. Es bleibt der Antragsgegnerin unbenommen, gegen die Aufstellung der Geldspielgeräte vorzugehen, solange und soweit an dem gleichzeitigen Angebot von Sportwetten und Geldspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit in denselben Geschäftsräumen festgehalten wird. Ein Vorgehen gegen den Anbieter von Sportwetten kann hierauf jedenfalls nicht (mehr) gestützt werden. Im Hinblick auf die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zum Verhältnis der Änderung der Spielverordnung zu § 21 Abs. 2 GlüStV merkt der Senat lediglich an, dass die in Rede stehende Trennung eines Angebots von Sportwetten von einer Vermittlungsstelle für Pferdewetten, in der Geldspielgeräte aufgestellt sind, jedenfalls nicht nach § 21 Abs. 2 GlüStV geboten ist. Ein Buchmacherbetrieb wird ebenso wenig wie eine Schank- und Speisewirtschaft dadurch zu einer Spielhalle, dass dort Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit aufgestellt werden (vgl. auch § 16 Abs. 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW).

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts erweist sich die angefochtene Verfügung im Hinblick auf die ergänzende Begründung, der Betrieb der Sportwettenvermittlung sei in der M.           Str. 19 nicht erlaubnisfähig, weil sich in dem Gebäudekomplex seit dem 29. Juni 2012 eine Spielhalle befinde, als offensichtlich rechtswidrig.

Als Ermächtigungsgrundlage für das ordnungsbehördliche Einschreiten der Antragsgegnerin kommt hier allein § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV 2012 in Betracht. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder auf seiner Grundlage begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und Werbung hierfür unterbleiben. Die Antragsgegnerin als zuständige Behörde kann nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV die zur Erfüllung dieser Aufgabe erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen; insbesondere kann sie nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Die Entscheidung hierüber hat sie nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen.

Die angefochtene Verfügung leidet insoweit jedenfalls an einem durchgreifenden Ermessensfehler, weil die Antragsgegnerin - sofern sie überhaupt entsprechende Ermessenserwägungen angestellt hat, was sich der Ergänzungsverfügung vom

7. August 2014 allerdings so nicht entnehmen lässt - nicht berücksichtigt hat, dass die Sportwettenvermittlungsstelle der Antragstellerin bereits seit 2009 ununterbrochen - wie die Antragstellerin mit der Beschwerde glaubhaft gemacht hat - betrieben wird, während die Spielhalle erst seit dem 29. Juni 2012 existiert. Die Erlaubnis nach § 33i GewO soll ihr am 25. Juni 2012 erteilt worden sein. Insoweit hat die Antragstellerin zu Recht erhebliche Bedenken gegen die einseitige Anwendung des Trennungsgebots zulasten der älteren Sportwettenvermittlung erhoben. Eine hinreichende Rechtfertigung, auch in diesen Fällen dem Angebot mit dem größeren Risikopotential für Entstehung und Förderung der Spielsucht Vorrang einzuräumen, ist nicht zu erkennen. Ob in diesen Fällen eine verfassungskonforme Auslegung des § 21 Abs. 2 GlüStV dahingehend, dass er nur den zeitlich später aufgenommenen Betrieb der Sportwettenvermittlung untersagt, oder im Sinne einer adressatenneutralen objektiven Inkompatibilitätsregelung erfolgen kann oder muss,

vgl. näher VG Regensburg, Urteil vom 22. Januar 2015 – RO 5 K 14.90 -, juris Rn. 33; Dietlein/Peters, ZfWG 2014, 357 ff; Hecker/Ruttig, in Dietlein/Hecker/ Ruttig, Glücksspielrecht - Kommentar, 2. Aufl. 2013,

§ 21 GlüStV Rn. 42 f.,

mag angesichts dessen auf sich beruhen.

Diese Bedenken werden vorliegend dadurch verstärkt, dass die von der Antragsgegnerin angeführte Spielhalle - deren Betrieb der Senat zugrunde legt, obwohl die Angaben in der Stellungnahme der Antragsgegnerin vom 10. April 2015 nicht weiter konkretisiert wurden und nicht mit der Gewerbeanmeldung vom 3. Juni 2013 übereinstimmen - zum Zeitpunkt der Untersagungsverfügung und auch derzeit noch ohne die nach § 24 Abs. 1 GlüStV notwendige Erlaubnis betrieben wird. Eine solche Erlaubnis ist nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV seit dem 1. Dezember 2013 zu ihrem (legalen) Betrieb erforderlich, aber bisher nach Mitteilung der Antragsgegnerin vom 10. April 2015 nicht erteilt worden. Das hat die Antragsgegnerin nicht berücksichtigt. Sie ist vielmehr noch in der Antragserwiderung vom 24. September 2014 (dort S. 2) zu Unrecht davon ausgegangen, die Spielhalle verfüge über die erforderliche(n) Erlaubnis(se). Bei dieser Frage handelt es sich indes um einen für die ordnungsgemäße Ermessensausübung wesentlichen Gesichtspunkt. Auch der Hinweis der Antragsgegnerin darauf, dass schon vor Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages in den Betriebsräumen des Pferdewettanbieters Geldspielgeräte gestanden hätten, führt nicht auf eine materielle Illegalität der Sportwettvermittlung. Nach § 5 Abs. 3 AG GlüStV NRW a. F. bestand ein Trennungsgebot ausdrücklich nur für Spielhallen.

Angesichts der schon aus diesem Grund gegebenen offensichtlichen Rechtswidrigkeit der angegriffenen Verfügung konnte der Senat wegen des vorläufigen Charakters des vorliegenden Verfahrens offen lassen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen des § 21 Abs. 2 GlüStV vorliegen. Dieses Trennungsgebot dürfte nämlich – wie die Antragstellerin zu Recht geltend macht – im Sinne der Intention des Gesetzgebers und aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht in allen Anwendungsfällen, die der

§ 21 Abs. 2 GlüStV 2012 seinem zu weitem Wortlaut nach erfasst, anzunehmen sein, sondern nur dann, wenn tatsächlich beide Angebote im selben Geschäftslokal erfolgen oder ein vergleichbar enger örtlicher Zusammenhang vorliegt.

Vgl. dazu im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 21. April 2015 - 4 B 1376/14 -, juris Rn. 6, 18 ff.

Ob ein solcher enger räumlicher Zusammenhang nach den in dieser Entscheidung angeführten Kriterien hier tatsächlich gegeben ist, ist zumindest zweifelhaft. Die Betriebe befinden sich zwar (jedenfalls) in einem Gebäudekomplex, grenzen aber nicht unmittelbar aneinander an; ein Wechsel zwischen beiden Betrieben setzt vielmehr das Betreten der Straße voraus. Ob beim Verlassen eines Betriebes ein zwangsläufiger Sichtkontakt zum jeweils anderen Betrieb besteht, ist angesichts des dazwischen angesiedelten Maklerbüros und der Lage des Eingangs der Spielhalle an der Eckseite des Gebäude(komplexe)s zumindest fraglich. Zudem ist - wie die Antragstellerin unwidersprochen geltend macht - der Abstand des Eingangs der Spielhalle zum Eingang der Antragstellerin größer als derjenige zum Eingang des  gegenüber liegenden Sportwettbüros M.           Straße 22. Dieses Sportwettbüro könnte im Übrigen für sich genommen der Erlaubnisfähigkeit einer - wie hier rechtlich als derzeit neu hinzutretend zu wertenden - Spielhalle nach §§ 1, 24 Abs. 2 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 Nr. 1 AG GlüStV NRW entgegenstehen.

Die weiteren Einwände der Antragsgegnerin hinsichtlich der Gestaltung der Fensterflächen rechtfertigen jedenfalls unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten keine sofortige Untersagung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

Ist die Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten.

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers 9 K 1808/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 19.3.2015 durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 7.7.2015 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auf 7.500,00 EUR festgesetzt.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat auf Antrag des Antragstellers die aufschiebende Wirkung seiner Klage 9 K 1808/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 19.3.2015 angeordnet. Es hat angenommen, die Ordnungsverfügung sei voraussichtlich rechtswidrig, weil die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten, also auch solcher Sportwetten, die erlaubnisfähig seien, ermessensfehlerhaft, nämlich mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig, sei. Die diese Entscheidung tragenden Annahmen werden durch das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, im Ergebnis nicht erschüttert.

Die Antragsgegnerin hat zur Begründung ihrer Beschwerde ausgeführt, das Wettangebot des Antragstellers sei insgesamt nicht erlaubnisfähig, jedenfalls nicht in dem Sinne offensichtlich erlaubnisfähig, dass es einer weiteren Prüfung nicht bedürfe.

Mit diesem Beschwerdevorbringen dringt die Antragsgegnerin nicht durch.

Die Antragsgegnerin hat zunächst nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts entkräftet, die Verfügung erfasse auch die Vermittlung erlaubnisfähiger Sportwetten. Sie hat lediglich pauschal behauptet, nicht aber nachvollziehbar dargelegt, das vom Antragsteller vermittelte Wettangebot der Beigeladenen sei ausnahmslos nicht mit den einschlägigen Vorschriften in Einklang zu bringen. Erlaubnisfähige Sportwetten sind von der Verbotsverfügung schon deshalb jedenfalls mitumfasst, weil sie ihrem Regelungsgehalt nach Ziffer 1.1 nach nicht nur das gegenwärtig vorgehaltene Wettangebot betrifft. Dem Antragsteller ist vielmehr untersagt worden, jede Art von Sportwetten zu bewerben, zu vermitteln oder in sonstiger Weise die Teilnahme an ihnen zu ermöglichen.

Ohne Erfolg beruft sich die Antragsgegnerin darauf, das Wettangebot des Antragstellers sei jedenfalls nicht offensichtlich erlaubnisfähig, weil die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen nicht offensichtlich erfüllt seien; ob diese vorlägen, sei nicht ohne weitere Prüfung erkennbar. Hierfür kann sie sich nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. Urteile vom 16.5.2013 – 8 C 14.12 –, juris und vom 20.6.2013 – 8 C 39.12 –, juris,

berufen, wonach die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durch private Wirtschaftsteilnehmer präventiv verboten werden könne, wenn ihre Erlaubnisfähigkeit nicht offensichtlich sei.

Es ist höchstrichterlich geklärt, dass diese Rechtsprechung für Nordrhein-Westfalen nicht maßgeblich ist, solange die Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettmonopols fortbesteht. In der dieses Bundesland betreffenden Entscheidung vom 20.6.2013 hat das Bundesverwaltungsgericht für die bis zum 30.11.2012 geltende Rechtslage bereits sinngemäß ausgeführt, das Fehlen einer Erlaubnis könne einem Wettvermittler nur nach Prüfung der unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen entgegen gehalten werden. Diese Voraussetzung sei in Nordrhein-Westfalen aber schon deshalb nicht erfüllt, weil dort das Erlaubnisverfahren – anders als das Bundesverwaltungsgericht dies seinerzeit etwa für Bayern angenommen hat – nicht für Private geöffnet worden sei. Hier könne eine Untersagung nur darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig sei.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 62, unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 24.1.2013 – C-186/11 u.a., Stanleybet Int. Ltd. u. a. –, ECLI:EU:C:2013:33, NVwZ 2013, 785 = juris, Rn. 38 f., 48.

In dem dieser Entscheidung im Instanzenzug vorangegangenen Urteil hat der Senat vom Bundesverwaltungsgericht unbeanstandet – zur Wahrung der Rechtseinheitlichkeit den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 1.6.2011 – 8 C 11.10 –, Rn. 53, und – 8 C 2.10 –, Rn. 55, folgend – angenommen, dass der Erlaubnisvorbehalt eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit rechtfertige; bei Zweifeln über die Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit kämen zunächst Nebenbestimmungen in Betracht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.9.2011 – 4 A 17.08 –, NWVBl. 2012, 60 = juris, Rn. 185 f.

Der beschließende Senat geht in seiner Rechtsprechung davon aus, durch die Neuregelung im Glücksspielstaatsvertrag 2012 habe sich nichts daran geändert, dass das Fehlen einer Erlaubnis einem Wettvermittler in Nordrhein-Westfalen nicht entgegen gehalten werden kann, weil das europarechtswidrige Sportwettmonopol in tatsächlicher Hinsicht unverändert fortbesteht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19.5.2016 – 4 A 302/09 –, juris, Rn. 24 f., und vom 20.12.2013 – 4 B 574/13 –, NWVBl. 2014, 190 = juris, Rn. 5.

Mittlerweile hat der Europäische Gerichtshof bestätigt, dass eine Legislativreform wie sie sich aus der Einführung der Experimentierklausel in § 10a GlüStV ergibt, die Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettmonopols mit Art. 56 AEUV nicht behebt, soweit das Monopol in der Praxis weiterhin Bestand hat, weil die Konzessionsstelle von der Konzessionsvergabe an private Wettveranstalter keinen Gebrauch macht, während staatliche Lotterieunternehmen bis ein Jahr nach der eventuellen Konzessionsvergabe Sportwetten ohne Konzession veranstalten und vertreiben dürfen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 40, 60, 93.

Von einer Behebung der Unionsrechtswidrigkeit innerstaatlicher Rechtsbestimmungen, mit denen ein staatliches Monopol eingeführt worden sei, könne auch bei einer an den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.5.2013 orientierten Praxis der Prüfung der Erlaubnisfähigkeit nicht ausgegangen werden.

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 29 f., 61 f.

Hieran hat sich allein durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 15.4.2016 – 5 K 1431/14 – nichts geändert, durch das das Land Hessen erstmals verpflichtet worden ist, einem Konzessionsbewerber, nämlich der Beigeladenen eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten zu erteilen. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Entscheidung rechtskräftig geworden ist oder die Beigeladene tatsächlich eine Konzession erhalten hat. Ungeachtet dessen würde selbst die Erteilung einer einzigen Konzession aufgrund einer rechtskräftigen Verurteilung nichts daran ändern, dass eine unionsrechtskonforme diskriminierungsfreie Konzessionsvergabe wegen der intransparenten und rechtlich jedenfalls zweifelhaften Verfahrensgestaltung unter Einbeziehung des Glücksspielkollegiums derzeit nicht zeitnah gewährleistet ist.

Damit greift auch der weitere Vortrag der Antragsgegnerin, der beigeladene Wettveranstalter erfülle nicht die Voraussetzungen für die Erteilung einer Konzession, so dass in der Folge die Vermittlung seiner Sportwetten nicht erlaubnisfähig sei, nicht durch. Abgesehen davon, dass jedenfalls das Verwaltungsgericht Wiesbaden das Wettangebot der Beigeladenen für erlaubnisfähig gehalten hat, kann die zuständige staatliche Stelle die fehlende Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots allein ohnehin dem Antragsteller ohne Verstoß gegen Art. 56 AEUV nicht entgegenhalten, solange der Wettanbieter die erforderliche Erlaubnis nur theoretisch erhalten kann, weil das europarechtswidrige Sportwettmonopol in tatsächlicher Hinsicht unverändert fortbesteht.

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 29 f., 61 f., 64 f.; BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 62.

Eine Untersagungsverfügung betreffend die Vermittlung von Sportwetten kann bei dieser Rechtslage nunmehr allenfalls noch darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht zulässig ist.

Selbst auf den Aspekt der – von einem gesetzlich an sich vorgesehenen Erlaubnisverfahren unabhängigen und für private sowie staatliche Veranstalter gleichermaßen geltenden – materiellen Unzulässigkeit von Ereigniswetten nach § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GlüStV hat die Antragsgegnerin nicht ermessensfehlerfrei abgestellt. Auch hierin liegt eine Beschränkung des von Art. 56 Abs. 1 AEUV gewährleisteten freien Dienstleistungsverkehrs. Eine solche ist nur zulässig, wenn sie mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar ist, wenn sie des Weiteren aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und wenn sie schließlich nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Dabei ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltenden Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diese Anforderungen gelten nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9.7.2014 – 8 C 36.12 –, NVwZ 2014, 1583 = juris, Rn. 21, m. w. N.

Da der Mitgliedstaat legitime Ziele im nichtharmonisierten Glücksspielrecht kohärent und systematisch verfolgen muss, müssen verschiedene zuständige Behörden dabei die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeit koordinieren.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8.9.2010 – C-46/08, Carmen Media Group –, ECLI:EU:C:2010:505, NVwZ 2010, 1422 = juris, Rn. 69 f.

Zwar verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht dazu, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.10.2015 – 4 B 822/   15 –, juris, Rn. 23 f., m. w. N.

Jedoch führt es zur Inkohärenz einer begrenzenden Regelung, wenn – auch im Rahmen anderweitiger innerstaatlicher Zuständigkeiten – Umstände durch entsprechende Vorschriften herbei geführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 39.12 –, NVwZ-RR 2014, 94 (Leitsatz) = juris, Rn. 66 f.; siehe auch EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13, Digibet und Albers –, ECLI:EU:C:2014:1756, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 28, 33 ff.

Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein Umsetzungsdefizit bereits in der Norm angelegt ist oder zumindest gehäufte oder gar systematische Verstöße zuständigkeitsübergreifend nicht konsequent geahndet oder unterbunden werden, was auf strukturelle Vollzugsdefizite schließen lässt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13.09 –, NVwZ 2011, 549 = juris, Rn. 48.

Die Ermessensausübung der Antragsgegnerin lässt nicht erkennen, dass die angefochtene Entscheidung auch bezogen auf die nach ihrer Auffassung nicht erlaubnisfähigen torbezogenen Wetten, deren Ergebnisbezug vertretbar angenommen werden kann, Teil einer den oben dargestellten Kohärenzanforderungen genügenden Vollzugspraxis ist.

Dies wäre allerdings erforderlich gewesen, weil die tatsächliche Situation des Sportwettenmarktes in keiner Weise der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags eines experimentellen regulierten Angebots einer beschränkten Zahl privater konzessionierter Wettanbieter in erlaubten Wettannahmestellen entspricht, sondern sich als unregulierter Markt des freien Wettbewerbs darstellt, ohne dass ein Ende dieses Zustands absehbar wäre.

So OVG NRW, Urteil vom 13.4.2016 – 14 A 1599/  15 –, juris, Rn. 123.

Indes hat die Antragsgegnerin sich mit dem durch Tatsachen untermauerten Vorbringen des Antragstellers, bei der Durchsetzung des Verbots von Ereignissportwetten bestehe – in Köln, aber auch darüber hinaus – eine uneinheitliche diskriminierende Vollzugspraxis schon nicht substantiiert auseinandergesetzt. So hat der Antragsteller etwa darauf hingewiesen, dass dem staatlichen Lotterieunternehmen ODDSET die Wette auf das erste bzw. nächste Tor ausdrücklich gestattet sei, die in der Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin beispielhaft als nicht genehmigungsfähig genannt sei. Außerdem biete die von der Bundesrepublik Deutschland beherrschte Deutsche Telekom über den tipp3.de-Betreiber Deutsche Sportwetten GmbH unbeanstandet verschiedene Ereigniswetten als Live-Wetten an. Schließlich gehe das bundesweit für die Erteilung von Sportwettkonzessionen zuständige hessische Ministerium des Innern und für Sport (HMdIS) in Schreiben an die Konzessionsantragsteller davon aus, der Ausgang eines Sportereignisses, auf das Wetten zugelassen werden könnten, erstrecke sich auf das Endergebnis sowie auf dessen Bestandteile (Teilendergebnisse, die sich im Endergebnis niederschlügen); Bestandteile des Endergebnisses seien beispielsweise beim Fußball die von den jeweiligen Mannschaften erzielten Tore, weil diese sich im Endergebnis niederschlügen.

Gemessen daran besteht in der bundesweit wenigstens hinsichtlich der grundsätzlichen Zielrichtung zu koordinierenden Vollzugspraxis unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrags offenbar erhebliche Unsicherheit darüber, inwieweit die von der Beigeladenen angebotenen und vom Antragsteller vermittelten torbezogenen Wetten materiell-rechtlich als von vornherein unzulässige Ereigniswetten im Sinne von § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zu werten sind oder als – sogar in Form von Live-Wetten – ausnahmsweise zulassungsfähige Endergebniswetten im Sinne von § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 1 GlüStV angesehen werden können. Jedenfalls aber solange staatliche Lotterieunternehmen und staatlich beherrschte Anbieter strukturell gleichartige torbezogene Wetten flächendeckend überhaupt weiterhin anbieten, genügt eine Vollzugspraxis, die vergleichbare Wettangebote in einzelnen Gemeinden ausschließlich gegenüber bestimmten privaten Anbietern untersagt, nicht den Anforderungen des Unionsrechts. Sie stellt sich als inkohärent und damit jedenfalls als ermessensfehlerhaft dar.

Solange allerdings nicht erkennbar ist, dass die Vollzugspraxis kohärent ist, kann die Antragsgegnerin auch nicht mit dem im Übrigen nur gänzlich pauschal behaupteten Einwand Erfolg haben, eine vollständige Untersagung sei deswegen nicht unverhältnismäßig, weil eingeschränkte Untersagungsverfügungen nur schwer und mit hohem Verwaltungsaufwand zu kontrollieren seien.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO), sind ihre außergerichtlichen Kosten nicht erstattungsfähig.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Münster vom 25.6.2015 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf jeweils 2.500,00 EUR festgesetzt.

 G r ü n d e :

Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg.

Sie richtet sich gegen die Anordnung unter 1. der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 12.3.2015, die unzulässige Werbung „Casino Star“ für ihre Spielhalle in D.        , T.-----straße 26, an der T.-----straße sowie an der Rückseite zur L.--------straße zu entfernen, und ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht hat den sinngemäßen Antrag der Antragstellerin,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 9 K 839/15 (VG Münster) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 12.3.2015 wiederherzustellen bzw. anzuordnen,

zu Recht abgelehnt.

Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO beschränkt ist, stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht in Frage, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Anordnung, die Fassadenwerbung an der Spielhalle mit dem Begriff „Casino Star“ zu entfernen, das gegenläufige Aufschubinteresse der Antragstellerin überwiegt. Überwiegendes spricht dafür, dass sich die angefochtene Verfügung vom 12. März 2015 als rechtmäßig erweist.

Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung unter weitgehender Wiedergabe einer früheren Entscheidung zu einem im Wesentlichen gleichliegenden Sachverhalt im Kern darauf gestützt, dass die Außenwerbung mit dem Begriff „Casino“ § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW widerspreche. Die Einwände der Antragstellerin greifen nicht durch.

I. Es liegt nicht schon deshalb eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, weil das Verwaltungsgericht nicht näher auf die besonderen tatsächlichen Gegebenheiten des Sachverhaltes eingegangen ist. Den Darlegungen des Verwaltungsgerichts ist unzweifelhaft zu entnehmen, dass es die Verfügung bereits für rechtmäßig hält, weil die Antragstellerin statt ihren Betrieb mit dem Begriff „Spielhalle“ zu bezeichnen, zu Unrecht den Begriff „Casino“ verwendet. Ausgehend von diesem rechtlichen Ansatz durfte sich das Verwaltungsgericht, ohne den Anspruch auf rechtliches Gehör zu verletzen, auf die aus seiner Sicht wesentlichen Ausführungen im Zusammenhang mit einem vergleichbaren Fall beschränken und abschließend darauf hinweisen, dass der konkrete Fall keinen Anlass für eine abweichende Beurteilung biete. Damit ist hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass auch die Verwendung eines Firmennamens anstelle einer Dachmarke und die rückwärtige Anbringung des Namens in Ausrichtung zu einem Parkplatz nach Einschätzung des Verwaltungsgerichts nichts an der grundsätzlichen Vergleichbarkeit beider Fälle und der Einschlägigkeit des Verbotstatbestandes änderten. Im Übrigen würde allein eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Antragstellerin es nicht rechtfertigen, ihrer Beschwerde stattzugeben.

II. Ohne Erfolg erhebt die Antragstellerin verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Anwendbarkeit der §§ 26 GlüStV und 16 AG GlüStV. Weder sind diese Verbote zu unbestimmt, etwa weil verschiedene Ansichten dazu vertreten werden, wie diese im Einzelnen zu verstehen sind (dazu unten 1.), noch hat der Landesgesetzgeber seine Kompetenzen (dazu unten 2.) oder materiell-rechtliche Befugnisse (dazu unten 3.) überschritten.

1. Die Werberestriktionen in § 26 Abs. 1 GlüStV (Verbot der Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele sowie der Schaffung eines zusätzlichen Anreizes für den Spielbetrieb durch eine besonders auffällige Gestaltung der Spielhalle) sind ebenso wie bereits die früheren Werbebeschränkungen des Glücksspielstaatsvertrags 2008 hinreichend bestimmt. Sie sind mit den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normklarheit und Justitiabilität vereinbar. Aus dem Wortlaut der Regelung lassen sich unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Staatsvertrags ihr Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und Gerichte ausschließen. Dass hierbei eine Auslegung der verwendeten Begrifflichkeiten zu erfolgen hat, steht einer hinreichenden Bestimmtheit der genannten Vorschriften nicht entgegen.

Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u. a. –, juris, Rn. 231 ff.; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 11.6.2015 – 1 B 5.13 –, juris, Rn. 189 f., unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 –, NVwZ 2008, 1338 = juris, Rn. 26, m. w. N.

Nichts anderes gilt für die Bestimmtheit der landesrechtlichen Ausführungsbestimmungen in § 16 Abs. 4 und 5 AG GlüStV.

2. Durchgreifende Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Landes zeigt die Antragstellerin nicht auf.

a)   Die in Rede stehenden Bestimmungen über die äußere Gestaltung von Spielhallen gehören zum „Recht der Spielhallen“, das bei der Überarbeitung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Rahmen der Föderalismusreform aus dem „Recht der Wirtschaft“ ausgenommen und dadurch den Ländern übertragen worden ist.

Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u. a. –, juris, Rn. 227 ff., m. w. N.

Die geregelte Frage der äußeren Gestaltung einer Spielhalle lässt das bundesrechtlich geregelte Recht zur Namensführung nach dem Namens-, Handels-, Wettbewerbs- und Markenrecht unberührt. Die glücksspielrechtlichen Werberestriktionen hindern den Betreiber einer Spielhalle nicht an der Verwendung seines Firmennamens im Geschäftsverkehr, sofern er dabei die rechtlichen Vorgaben für die äußere Gestaltung seiner Betriebsstätte einhält. Deshalb ist der Landesgesetzgeber auch nicht gehindert, aus Gründen des Spielerschutzes weiterreichende Beschränkungen an die Spielhallengestaltung einzuführen, die neben die allgemeinen bundesrechtlichen Regeln des Namens- und Firmenrechts treten, wie sie sich etwa aus § 18 Abs. 2 HGB (Verbot irreführender Angaben über wesentliche geschäftliche Verhältnisse) ergeben. So können Namenszusätze neben dem Wort „Spielhalle“ nur dann als auffällige Werbung außen an der Betriebsstätte angebracht werden, wenn sie keinen zusätzlichen Spielanreiz setzen und nicht andere unzulässige Bezeichnungen (wie z. B. Casino) enthalten.

Hess. VGH, Beschluss vom 12.5.2015 – 8 B 718/14 –, juris, Rn. 20.

Dementsprechend regelt § 16 Abs. 5 AG GlüStV wegen seiner Funktion, den Staatsvertrag auszuführen, ausschließlich die Bezeichnung des Unternehmens im Zusammenhang mit der äußeren Gestaltung einer Spielhalle, um die es in § 26 Abs. 1 GlüStV geht, nicht aber allgemein als Regelung zur Unternehmensbezeichnung, die allein dem Bundesgesetzgeber obliegt. Deshalb entstehen auch keine Konflikte mit den handelsrechtlichen Grundsätzen der Firmenwahrheit und Firmenklarheit, weil das Auftreten im Rechtsverkehr unter einer zulässigen Firma glücksspielrechtlich nicht verhindert wird.

b)   § 16 Abs. 5 AG GlüStV steht auch nicht in Widerspruch zu § 28 GlüStV. Die weitere Konkretisierung des § 26 Abs. 1 GlüStV durch § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW liegt im Rahmen des Auftrags an die Länder in § 28 GlüStV, die zur Ausführung dieses Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen zu erlassen. Ein rechtliches Hindernis, diese Konkretisierung der allgemeinen staatsvertraglichen Werberestriktionen durch den zuständigen Landesgesetzgeber vorzunehmen, ist nicht ersichtlich.

Vgl. bereits OVG NRW, Beschluss vom 20.7.2015 – 4 B 309/15 –, juris, Rn. 14.

Für derartige ergänzende Regelungen, die die allgemeinen rechtlichen Bindungen des Staatsvertrags nicht in Frage stellen, bedarf es keiner „Ermächtigung“ durch den Glücksspielstaatsvertrag. Sie liegen im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz des Landes. Auch hat sich das Land durch Abschluss des Staatsvertrags nicht verpflichtet, derartige ergänzende Regelungen zu unterlassen, weil eine Bundeseinheitlichkeit insoweit staatsvertraglich nicht vereinbart ist. Die Notwendigkeit landesgesetzlicher Konkretisierung räumt die Antragstellerin mittelbar durch ihre Rüge ein, die Regelung in § 26 Abs. 1 GlüStV sei zu unbestimmt. Insofern erscheint der Einwand widersprüchlich, ein Landesausführungsgesetz dürfe für seinen Geltungsbereich nicht für die bessere Bestimmbarkeit des Gemeinten sorgen.

3. Die Werberestriktionen des § 26 Abs. 1 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Grundrechte der Antragstellerin und das Kohärenzgebot.

a) Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG und das Kohärenzgebot liegt entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht darin, dass das Verbot der äußeren werblichen Gestaltung nur für Spielhallen, nicht aber für Spielbanken gilt. Der demokratisch legitimierte, mitgliedstaatliche Gesetzgeber ist im nicht harmonisierten Glücksspielrecht grundsätzlich frei, das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen, die mit der Glücksspielpolitik verfolgten Ziele festzulegen und einzelne Glücksspielbereiche aufgrund seiner parlamentarischen Einschätzungsprärogative entsprechend auszugestalten. Das gilt im Rahmen der föderalen Kompetenzordnung des Grundgesetzes für jeden Landesgesetzgeber. Die Bundesrepublik Deutschland ist weder durch den Gleichheitssatz noch unionsrechtlich dazu verpflichtet, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013– 8 C 10.12 –, juris, Rn. 52.

Soweit die glücksspielrechtlichen Werberestriktionen verhindern sollen, dass von der äußeren Gestaltung von Spielhallen ein übermäßiger werblicher Anreiz zum Spielen ausgeht, besteht keine sachlich ungerechtfertigte und inkohärente Bevorzugung von Spielbanken. Der Gesetzgeber durfte Spielbanken, von denen in Nordrhein-Westfalen insgesamt mittlerweile fünf zugelassen sind und die wegen ihres besonderen Gefährdungspotentials staatlichen Veranstaltern vorbehalten sind (§§ 2 und 3 SpielbG NRW, sowie LT NRW-Drs. 16/17, S. 48), anderen gesetzlichen Regelungen unterwerfen als Spielhallen, von denen es 2010 im Lande 2.522 Standorte mit 37.649 Geldgewinnspielgeräten gab. Er durfte für den Bereich der Spielhallen einen besonderen Handlungsbedarf sehen, weil dort die Zahl der Geldspielgeräte, bei denen das Suchtpotential unter allen Glücksspielen nach allen Studien am höchsten ist, in nur fünf Jahren um knapp 43 % signifikant zugenommen hat.

Vgl. LT NRW-Drs. 16/17, S. 43.

Bei Spielbanken, in denen Zugangskontrollen und Spielersperren unter staatlicher Aufsicht zur Suchtprävention vorgesehen sind (§§ 5, 6, 9 SpielbG NRW), ist hingegen die Verfügbarkeit des Spielangebots für Spielsüchtige stark begrenzt, so dass der Normgeber von mit § 26 Abs. 1 GlüStV vergleichbaren Anforderungen an die Außenwerbung unmittelbar an der Spielstätte absehen durfte.

Vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u. a. –, juris, Rn. 244, zum Gleichheitssatz nach Art. 118 Abs. 1 BV.

Abgesehen davon unterliegen auch Spielbanken den allgemeinen Werbebeschränkungen nach § 5 GlüStV. Der Senat hat bereits entschieden, dass bei der Prüfung, ob im Zusammenhang mit § 26 Abs. 1 GlüStV im Einzelfall ein zusätzlicher Anreiz zum Spielen geschaffen wird, auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu denjenigen Einschränkungen der Werbung für das Glücksspiel zurückgegriffen werden kann, die im Anwendungsbereich von § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV bestehen. Gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV gilt § 5 GlüStV auch für Spielhallen, soweit sie Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereithalten. Der Reichweite und den Grenzen zulässiger Werbung ist durch verfassungskonforme (Art. 12 Abs. 1 GG) und am Verhältnismäßigkeitsgebot orientierte Auslegung des Glücksspielstaatsvertrags Rechnung zu tragen; die sich hiernach ergebenden Grenzen zulässiger Werbung stimmen mit den unionsrechtlichen Anforderungen im Wesentlichen überein. Verfassungsrechtlich und unionsrechtlich zulässige Werbung darf (nur) den Verbraucher zum legalen Glücksspielangebot hinlenken, aber nicht auf die Förderung des natürlichen Spieltriebs abzielen. Werbung darf „die bereits zur Teilnahme am Glücksspiel Entschlossenen zum legalen Angebot hinlenken, aber nicht die noch Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren“; sie darf nicht „zur aktiven Teilnahme am Spiel anregen“, sie darf aber „über die Existenz der Produkte informieren“.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.7.2015 – 4 B 309/15 –, juris, Rn. 29 ff., m. w. N.; siehe insbesondere Bay. VGH, Beschluss vom 26.5.2014 – 22 CS 14.640 –, NVwZ-RR 2014, 684 = juris, Rn. 16, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 17.12 –, Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 286 = juris, Rn. 45 ff.

b) Bei dem dargelegten Verständnis der Werberestriktionen sind diese auch als verfassungsrechtlich unproblematische Berufsausübungsregelungen mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 11.6.2015– 1 B 5.13 –, juris, Rn. 189 f.; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 25.9.2015 – Vf. 9-VII-13 u. a. –, juris, Rn. 235, zu Art. 101 BV.

Das gilt auch für die Ausführungsbestimmung in § 16 Abs. 5 AG GlüStV. Der Landesgesetzgeber war nicht daran gehindert, einer Fassadenwerbung an Spielhallen unter Verwendung insbesondere des Begriffs „Casino“ generell eine unzulässige Anreizwirkung beizumessen, die im Interesse des Spielerschutzes eine Berufsausübungsregelung rechtfertigt. Nach § 16 Abs. 5 AG GlüStV ist als Bezeichnung des (Spielhallen-)Unternehmens im Sinne des Absatzes 1 lediglich das Wort „Spielhalle“ zulässig. Aus der eindeutigen Vorgabe des § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW ergibt sich zugleich, dass das Führen anderer Bezeichnungen als „Spielhalle“ und damit auch des (ggf. zusätzlichen) Namens „Casino“ untersagt sein soll. Der Begriff „Casino“ ist nach Einschätzung des Gesetzgebers gemeinhin als Synonym für eine Spielbank gebräuchlich und verzerrt damit bei Verwendung durch eine Spielhalle die Art des dort angebotenen Glücksspiels in übermäßig werblich anreizender Weise.

Vgl. auch Gesetzentwurf der Landesregierung, Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – Erster GlüÄndStV), LT NRW-Drs. 16/17 vom 1.6.2012, S. 44; ferner Begründung zu § 26 Abs. 1 GlüStV, z. B. Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 92.

Das AG GlüStV NRW stellt damit ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 16 Abs. 5 ebenso wie derjenigen zu § 26 Abs. 1 GlüStV, die beispielsweise in Bayern und Niedersachsen in die Gesetzgebungsmaterialen zu den jeweiligen Ausführungsgesetzen aufgenommen worden ist (Bay LT-Drs. 16/11995, S. 16 ff.; Nds. LT-Drs. 16/4795, S. 66 ff.), beispielhaft vor allem auf eine Abgrenzung zum Begriff des "Casinos" (Spielbank) ab. Es soll nicht der Eindruck erweckt werden, es handele sich bei der Spielhalle um eine staatliche Spielstätte. Zur Verhinderung irreführender und attraktivitätssteigernder Werbung fordert § 16 Abs. 5 AG GlüStV NRW eine eindeutige und zweifelsfreie Qualifizierung der Glücksspieleinrichtung als "Spielhalle". Dies gilt insbesondere für die Bezeichnung des Unternehmens an der Außenfläche der Spielhalle.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.7.2015 – 4 B 309/15 –, juris, Rn. 10 ff., m. w. N.

Der Gesetzgeber durfte eine Verwechselungsgefahr mit staatlichen Spielbanken verhindern, zumal Spielbanken und Spielhallen unterschiedlichen gesetzlichen Regelungen unterliegen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2011– 9 B 52.11 – juris, Rn. 7; Hess. VGH, Beschluss vom 12.5.2015 – 8 B 718/14 –, juris, Rn. 21.

Mit der Bezeichnung einer Spielhalle als „Casino“ wird nämlich suggeriert, die üblichen Beschränkungen für Spielhallen gälten hier nicht. Das gilt nach dem allgemeinen Sprachgebrauch unabhängig davon, in welchem Umfang sich Spielbanken tatsächlich aktuell noch als Casinos bezeichnen. Entsprechend missverständlichen Bezeichnungen, denen zahlreiche Betreiber von Spielhallen einen positiven Werbeeffekt beimessen, darf der Gesetzgeber aus Gründen des Spielerschutzes unabhängig davon entgegentreten, ob insoweit auch wettbewerbsrechtliche Beschränkungen bestehen. Insofern ist es auch unbeachtlich, dass in der Rechtsprechung zu § 5 UWG eine Irreführung durch die Bezeichnung „Casino“ für eine Spielhalle gerade mit der Begründung abgelehnt worden ist, dass diese Bezeichnung – zumindest inzwischen – auch im Zusammenhang mit Spielhallen gebräuchlich sei.

Vgl. LG Frankfurt, Urteil vom 10.12.2007 – 3-11 O 149/07 u. a –, ZfWG 2008, 74 = juris, Rn. 27.

Der zuständige Landesgesetzgeber durfte dieser durch häufigen Gebrauch entstandenen Begriffsverwirrung entgegen treten, weil er dem hiervon ausgehenden und von zahlreichen Spielhallenbetreibern geschätzten Werbeeffekt zur Suchtprävention Einhalt gebieten wollte.

III. Die Werbung „Casino Star“ an der Spielhalle der Antragstellerin verstößt auch gegen § 16 Abs. 5 AG GlüStV. Da der Gesetzgeber ausschließlich die Bezeichnung „Spielhalle“ am Gebäude zulässt, weil er insbesondere der häufige Begriffsverwendung „Casino“ generell eine unzulässige Irreführung und Anreizwirkung beimisst, entfällt diese nicht dadurch, dass die großformatige Werbung mit Leuchtbuchstaben an der Außenfassade ergänzt wird durch einen deutlich kleineren einfachen weißen Schriftzug „Spielhalle“ an der Eingangstür. Es reicht nach § 16 Abs. 5 AG GlüStV gerade nicht aus, dassauch der Begriff „Spielhalle“ verwendet wird. Lediglich dieser Begriff darf herangezogen werden. Der Gesetzgeber hat damit verfassungsrechtlich zulässig eine abstrakte Regelung geschaffen, nach der gerade nicht in jedem Einzelfall Feststellungen darüber getroffen werden, ob von der Verwendung insbesondere des Begriffs „Casino“ bei der Außenwerbung an einem Spielhallengebäude eine Irreführung und ein übermäßiger Werbeanreiz ausgeht. Auch wenn den Kunden ganz überwiegend bewusst sein wird, dass sie sich in einer Spielhalle und nicht in einer der wenigen staatlichen Spielbanken befinden, ändert dies nichts an der zusätzlichen Werbewirkung des Begriffs „Casino“, der ein irgendwie besonderes Spielangebot verheißt. Dies toleriert das Gesetz auch dann nicht, wenn sich der Werbeeffekt nur gegenüber den Kunden entfaltet, die bereits den Firmenparkplatz angefahren haben. Auch diese sollen jederzeit vor Augen haben, dass nur eine Spielhalle dort angesiedelt ist, ohne dass Werbung irgendwelche besonderen Angebote suggerieren soll, was gerade suchtgefährdete Kunden besonders anspricht. Wie ausgeführt, darf die Werbung auch die bereits zur Teilnahme am Glücksspiel Entschlossenen nur zum legalen Angebot hinlenken, sie aber nicht durch attraktive Begrifflichkeiten zur aktiven Teilnahme am Spiel zusätzlich anregen.

Die Antragstellerin ist durch § 16 Abs. 5 AG GlüStV auch nicht gehindert, unter ihrer Firma im Rechtsverkehr aufzutreten. Sofern sie den Begriff „Casino“ bzw. „Casino Star“ nicht zur Bezeichnung ihres Spielhallenbetriebs verwendet, sondern allein den Begriff „Spielhalle“ und ihren Firmennamen „Casino S. GmbH“ nur ergänzend etwa als Inhaberangabe in kleinen Lettern ohne werbliche Gestaltung am Eingang anbringt - wie bereits ihre bisherige Firmenbezeichnung „Star B.       GmbH“ -, wäre § 16 Abs. 5 AG GlüStV nicht verletzt. Hierdurch bleibt auch die Unterscheidung von anderen Marktteilnehmern möglich.

Die gegenüber der Antragstellerin verfügte Entfernung der unzulässigen Werbung „Casino Star“ ist nicht deshalb unangemessen, weil sie nicht das mildeste Mittel zur Beseitigung des Rechtsverstoßes darstellt. Erweist sich die Bezeichnung „Casino“ als unzulässig, gilt dies auch für den Zusatz „Star“, weil er die missverständliche Bezeichnung noch verstärkt. Die Formulierung „Star“ erhöht die übermäßig werblich anreizende Wirkung des unzulässigen Begriffs „Casino“. Auch das beigefügte Wort „Star“ vermittelt durch Anspielung auf die Sterne den Eindruck, als verfüge das „Casino“ der Antragstellerin über ein besonderes Spielangebot. Abgesehen davon hat die Antragsgegnerin bereits im Verwaltungsverfahren in ihrem Anschreiben vom 2.9.2014 deutlich gemacht, ihr würde sogar genügen, den Schriftzug „Casino Star“ so zu verändern, dass der Begriff „Casino“ an der Außenfassade der Spielhalle nicht mehr auftaucht. Aus der anschließend ergangenen Ordnungsverfügung vom 12.3.2015 ist nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin eine entsprechende Veränderung nun nicht mehr als ausreichend betrachten würde, um dem Gebot nachzukommen, die unzulässige Werbung „Casino Star“ zu entfernen. Gleichfalls ist nicht ersichtlich, weshalb die Antragstellerin annimmt, sie würde dem Gebot nicht entsprechen, wenn sie den Werbeschriftzug lediglich bis zum Ende des Verfahrens unkenntlich machte, statt ihn gänzlich zu entfernen. Der Antragsgegnerin geht es ersichtlich nur darum, dass die Antragstellerin nicht mehr mit dem Schriftzug „Casino Star“ wirbt. Diese Werbung ist daher schon dann im Sinne der Verfügung als entfernt anzusehen, wenn die Werbung unkenntlich gemacht wird. Insofern ist die Antragstellerin nicht daran gehindert, während der Dauer des Hauptsacheverfahrens die unzulässige Werbung zunächst durch ein zulässiges Provisorium zu verdecken, bevor sie vor einer endgültigen Klärung der Rechtslage im Hauptsacheverfahren ihre aufwändige Werbung vollständig demontiert.

Erweist sich die Anordnung, die Werbung „Casino Star“ zu entfernen, danach voraussichtlich als rechtmäßig, geht insoweit die Interessenabwägung im Übrigen zu Ungunsten der Antragstellerin aus. Es steht ihr frei, die voraussichtlich unzulässige Bezeichnung „Casino Star“ vorübergehend mit der Bezeichnung „Spielhalle“ zu überdecken, bis sie über den Ausgang des Klageverfahrens letzte Klarheit hat. Ein Überdecken dürfte trotz der beachtlichen Größe des Schriftzugs mit vertretbarem wirtschaftlichem Aufwand, etwa durch ein vorläufig anzubringendes Schild, zu erreichen sein. Angesichts einer solchen (noch) zumutbaren Übergangslösung einerseits und der aufgrund der auffälligen Werbung mit dem Schriftzug „Casino Star“ ausgehenden erheblichen Anreizwirkung andererseits überwiegt das Gewicht des durch §§ 26 Abs. 1 GlüStV, 16 Abs. 4 und 5 AG GlüStV NRW beabsichtigten Schutzes vor Spielsucht und des Jugend- und Spielerschutzes (vgl. § 1 Nr. 1 und 3 GlüStV). Diese überragend wichtigen Gemeinwohlziele haben besonderes Gewicht, weil von Spielhallen eine besonders starke Suchtgefahr ausgeht. Das Suchtpotential bei Geldspielgeräten ist unter allen Glücksspielen am höchsten wie sämtliche Studien belegen. Bei der weit überwiegenden Zahl der pathologischen Glücksspieler (86,8 %) konnte eine Abhängigkeit aufgrund ihres Spiels an Geldspielautomaten in einer Spielhalle diagnostiziert werden. Aus zahlreichen Forschungsprojekten konnte die Erkenntnis gewonnen werden, dass pathologische Glücksspieler durchschnittlich jeden zweiten Tag zumeist bis zu fünf Stunden spielen und insgesamt hohe Geldbeträge verlieren.

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – Erster GlüÄndStV), LT NRW-Drs. 16/17 vom 1. Juni 2012, S. 43 m. w. N.

Das Spielen dieses Glücksspiels hat nach einer Untersuchung der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung trotz rigiderer gesetzlicher Regelungen in letzter Zeit erneut zugenommen. Die Ergebnisse korrespondieren mit der Entwicklung der Umsatzzahlen auf dem Glücksspielmarkt. Danach hat der gewerbliche Geldspielautomatenmarkt weiter zugenommen. Automatenhersteller und -aufsteller haben offenbar Mittel und Wege gefunden, die Umsätze in den Gaststätten, Spielhallen und anderen Orten weiter zu steigern.

Vgl. BZgA, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland 2013, Ergebnisbericht Februar 2014, S. 158, http://www.bzga.de/forschung/studien-untersuchungen/studien/gluecksspiel/?sub=81.

Vor diesem Hintergrund erscheint die baldige wirksame Umsetzung der rechtlich wenig zweifelhaften Regelungen zum Spielerschutz und zur Verhinderung irreführender Werbung durchaus dringlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG, legt zu Grunde, dass die streitgegenständliche Verfügung nur eine Spielhalle betrifft, und berücksichtigt die Vorläufigkeit der Entscheidung im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Tenor

Gründe

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich der Streitwert nach den Anträgen des Rechtsmittelführers. Endet das Verfahren, ohne dass solche Anträge eingereicht werden, oder werden, wenn eine Frist für die Rechtsmittelbegründung vorgeschrieben ist, innerhalb dieser Frist Rechtsmittelanträge nicht eingereicht, ist die Beschwer maßgebend.

(2) Der Streitwert ist durch den Wert des Streitgegenstands des ersten Rechtszugs begrenzt. Das gilt nicht, soweit der Streitgegenstand erweitert wird.

(3) Im Verfahren über den Antrag auf Zulassung des Rechtsmittels und im Verfahren über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung des Rechtsmittels ist Streitwert der für das Rechtsmittelverfahren maßgebende Wert.

(1) Über Erinnerungen des Kostenschuldners und der Staatskasse gegen den Kostenansatz entscheidet das Gericht, bei dem die Kosten angesetzt sind. Sind die Kosten bei der Staatsanwaltschaft angesetzt, ist das Gericht des ersten Rechtszugs zuständig. War das Verfahren im ersten Rechtszug bei mehreren Gerichten anhängig, ist das Gericht, bei dem es zuletzt anhängig war, auch insoweit zuständig, als Kosten bei den anderen Gerichten angesetzt worden sind. Soweit sich die Erinnerung gegen den Ansatz der Auslagen des erstinstanzlichen Musterverfahrens nach dem Kapitalanleger-Musterverfahrensgesetz richtet, entscheidet hierüber das für die Durchführung des Musterverfahrens zuständige Oberlandesgericht.

(2) Gegen die Entscheidung über die Erinnerung findet die Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200 Euro übersteigt. Die Beschwerde ist auch zulässig, wenn sie das Gericht, das die angefochtene Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage in dem Beschluss zulässt.

(3) Soweit das Gericht die Beschwerde für zulässig und begründet hält, hat es ihr abzuhelfen; im Übrigen ist die Beschwerde unverzüglich dem Beschwerdegericht vorzulegen. Beschwerdegericht ist das nächsthöhere Gericht. Eine Beschwerde an einen obersten Gerichtshof des Bundes findet nicht statt. Das Beschwerdegericht ist an die Zulassung der Beschwerde gebunden; die Nichtzulassung ist unanfechtbar.

(4) Die weitere Beschwerde ist nur zulässig, wenn das Landgericht als Beschwerdegericht entschieden und sie wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage in dem Beschluss zugelassen hat. Sie kann nur darauf gestützt werden, dass die Entscheidung auf einer Verletzung des Rechts beruht; die §§ 546 und 547 der Zivilprozessordnung gelten entsprechend. Über die weitere Beschwerde entscheidet das Oberlandesgericht. Absatz 3 Satz 1 und 4 gilt entsprechend.

(5) Anträge und Erklärungen können ohne Mitwirkung eines Bevollmächtigten schriftlich eingereicht oder zu Protokoll der Geschäftsstelle abgegeben werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend. Für die Bevollmächtigung gelten die Regelungen der für das zugrunde liegende Verfahren geltenden Verfahrensordnung entsprechend. Die Erinnerung ist bei dem Gericht einzulegen, das für die Entscheidung über die Erinnerung zuständig ist. Die Erinnerung kann auch bei der Staatsanwaltschaft eingelegt werden, wenn die Kosten bei dieser angesetzt worden sind. Die Beschwerde ist bei dem Gericht einzulegen, dessen Entscheidung angefochten wird.

(6) Das Gericht entscheidet über die Erinnerung durch eines seiner Mitglieder als Einzelrichter; dies gilt auch für die Beschwerde, wenn die angefochtene Entscheidung von einem Einzelrichter oder einem Rechtspfleger erlassen wurde. Der Einzelrichter überträgt das Verfahren der Kammer oder dem Senat, wenn die Sache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist oder die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Das Gericht entscheidet jedoch immer ohne Mitwirkung ehrenamtlicher Richter. Auf eine erfolgte oder unterlassene Übertragung kann ein Rechtsmittel nicht gestützt werden.

(7) Erinnerung und Beschwerde haben keine aufschiebende Wirkung. Das Gericht oder das Beschwerdegericht kann auf Antrag oder von Amts wegen die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen; ist nicht der Einzelrichter zur Entscheidung berufen, entscheidet der Vorsitzende des Gerichts.

(8) Die Verfahren sind gebührenfrei. Kosten werden nicht erstattet.