Verwaltungsgericht Augsburg Urteil, 09. Juni 2015 - Au 3 K 14.766

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Die Klägerin wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels. Sie eröffnete im Jahre 2003 in W. eine Wettannahmestelle, in der sie Sportwetten mit festen Gewinnquoten an die Firma ... GmbH vermittelte, die nach Angaben der Klägerin in Österreich für das Anbieten und Vermitteln von Sportwetten staatlich konzessioniert ist. Am 30. März 2006 zeigte sie ihre Tätigkeit dem Regierungspräsidium K. an. Daraufhin untersagte ihr das Regierungspräsidium mit Verfügung vom 20. November 2006 unter Anordnung des Sofortvollzugs und unter Androhung von Zwangsgeld, in Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen, und gab ihr auf, die dafür vorgehaltenen Geräte aus öffentlich zugänglichen Räumen zu entfernen. Eine etwa bestehende Erlaubnis nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz sollte von dem Verbot unberührt bleiben. Zur Begründung wurde auf das staatliche Monopol für Sportwetten nach dem Lotteriestaatsvertrag hingewiesen.

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Mit ihrer Klage hat die Klägerin beantragt, die Untersagungsverfügung aufzuheben und festzustellen, dass sie berechtigt sei, ohne Erlaubnis des Beklagten Sportwetten zu festen Gewinnquoten (ausgenommen Pferdewetten) an im EU-Ausland konzessionierte Anbieter, insbesondere an die Firma ... GmbH, zu vermitteln, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Erlaubnis zur Vermittlung der genannten Sportwetten zu erteilen.

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Mit Urteil vom 16. April 2008 hat das Verwaltungsgericht der Klage in den Hauptanträgen stattgegeben. Die Untersagungsverfügung könne ihre Grundlage allenfalls im Glücksspielstaatsvertrag finden, der den Lotteriestaatsvertrag am 1. Januar 2008 abgelöst habe. Zwar vermittle die Klägerin Glücksspiele, die hiernach verboten seien. Die Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols durch den Glücksspielstaatsvertrag sei aber mit europäischem Unionsrecht unvereinbar.

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Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 29. März 2010 das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

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Die Untersagungsverfügung sei ein Dauerverwaltungsakt. Für die Beurteilung maßgeblich sei damit die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Die Untersagungsverfügung habe sich für die Zeiträume vor dem 1. Januar 2009 durch Zeitablauf erledigt. Die Klägerin habe ihren Anfechtungsantrag insoweit nicht auf einen Feststellungsantrag umgestellt.

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Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung sei nunmehr § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV). Die Klägerin habe keine Erlaubnis für eine Vermittlungstätigkeit und könne wegen des staatlichen Monopols auch keine Erlaubnis erhalten. Das staatliche Monopol sei verfassungsgemäß. Der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG sei verhältnismäßig. Der Gesetzgeber habe mit der Errichtung des staatlichen Monopols ein geeignetes und erforderliches Mittel gewählt, um die gesetzten Ziele zu erreichen. Das Monopol sei in materiellrechtlicher und organisatorischer Hinsicht konsequent am Ziel der Begrenzung der Spielleidenschaft und Wettsucht ausgerichtet. Die Erzielung von Einnahmen sei nicht Gesetzeszweck.

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Der Gesetzgeber habe ausreichende inhaltliche Kriterien zu Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie zu ihrer Vermarktung im Glücksspielstaatsvertrag festgelegt. Wetten seien nur als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Spielausgang erlaubt. Wetten über das Internet seien nicht gestattet. Diese Vorschriften dienten dem Spielerschutz. Der Glücksspielstaatsvertrag enthalte die erforderlichen wesentlichen Vorschriften zur Vertriebsstruktur. Alle Annahmestellen und Vermittler bedürften der Erlaubnis. Die Vertriebswege seien so ausgewählt und eingerichtet, dass der Spieler- und Jugendschutz gewährleistet sei und der Eindruck vermieden werde, bei der Wettabgabe handele es sich um ein Gut des täglichen Lebens. Das staatliche Angebot über Zeitschriften- und Tabakläden zu vertreiben, vermeide eine Wettabgabe in Anonymität und erleichtere die Information der Spieler. Die Kundenkarte diene dem Spielerschutz. Die Mitarbeiter in den Annahmestellen würden im Hinblick auf problematisches Suchtverhalten geschult. Auch würden Sozialkonzepte kontinuierlich evaluiert. Die Werbung stehe mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages in Einklang. Eine allgemeine Imagewerbung für den Deutschen Toto- und Lottoblock sei zulässig. Ein gewisser Umfang an Werbung sei erforderlich, um eine Kanalisierung der Spielleidenschaft zu bewirken. Es bestehe auch kein strukturelles Vollzugsdefizit im Hinblick auf die Suchtprävention und den Jugendschutz.

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Das Monopol verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Der Gleichheitssatz binde jeden Träger der öffentlichen Gewalt nur in seinem Zuständigkeitsbereich. Pferdewetten und das Aufstellen, die Zulassung und der Betrieb von Geldspielautomaten fielen nicht in den Zuständigkeitsbereich des Landesgesetzgebers und seien deshalb als Vergleichsmaßstab nicht heranzuziehen. Bezüglich der Spielbanken liege kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor, weil der Gesetzgeber unterschiedliche Ausgangslagen vorgefunden habe und der Glücksspielstaatsvertrag in wesentlichen Bereichen auch auf Spielbanken anwendbar sei.

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Das Monopol sei auch mit Unionsrecht vereinbar. Tangiert sei die Dienstleistungs- oder die Niederlassungsfreiheit. Zwingende Gründe des Allgemeininteresses rechtfertigten das Monopol, wobei die Festlegung des Schutzniveaus Sache des Mitgliedstaates sei. Der Gesetzgeber müsse das gesteckte Ziel nicht im gesamten Glücksspielbereich in kohärenter und systematischer Weise verfolgen, sondern nur im Bereich der Sportwetten. Das Kohärenzgebot werde durch die noch von der DDR erteilten Gewerbeerlaubnisse nicht in Frage gestellt. Diese beruhten auf Alt-Rechten und führten nicht zu einer Ausweitung des Sportwettenangebots. Die Länder strebten an, diese Erlaubnisse zum Erlöschen zu bringen. Das gemeinschaftsrechtliche Kohärenzgebot werde auch erfüllt, wenn dieses eine kohärente Glücksspielpolitik insgesamt erfordere. Die Erteilung von Buchmacherkonzessionen sei nicht inkohärent. Diese spielten im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich nur eine sehr untergeordnete Rolle und machten nach Angaben der Bundesregierung nur 0,5 % des Glücksspielmarktes aus. Für das Spielen in Casinos enthalte das baden-württembergische Spielbankengesetz erhebliche Begrenzungen und Maßgaben zum Spielerschutz. Auch bezüglich der Spielbanken anderer Länder bestünden keine Bedenken hinsichtlich einer konsistenten bereichsübergreifenden Glücksspielpolitik. Dasselbe gelte für das Automatenspiel.

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Mit ihrer Revision rügt die Klägerin, der Verwaltungsgerichtshof habe sie zu seiner Absicht, nach § 130a VwGO durch Beschluss zu entscheiden, nicht ausreichend angehört. In der Sache rügt sie eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG sowie der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1 AEUV. Prüfungsgegen-stand müsse vorliegend ausschließlich die "alte Gesetzeslage", der Lotteriestaatsvertrag i.V.m. § 284 StGB sein. Nach allgemeinen Grundsätzen sei in Ermangelung einer anders lautenden Regelung des materiellen Rechts jeweils der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung für die Beurteilung der Anfechtungsklage maßgeblich. Das staatliche Sportwettenmonopol verstoße schon deshalb gegen die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit, weil von einer jegliche Rechtfertigung ausschließenden fiskalischen Motivation des Beklagten auszugehen sei. Die gesetzlichen Regelungen über Art und Zuschnitt der im staatlichen Monopol vertriebenen Sportwetten, Vertriebsstruktur und Werbung ließen keine konsequente Ausrichtung am Spieler- und Jugendschutz erkennen. Ferner sei offenkundig, dass ein strukturelles Vollzugsdefizit bei der Vermarktung der staatlichen Sportwetten gegeben sei, das eine Rechtfertigung ebenfalls ausschließe. Ein Verstoß gegen die unionsrechtlich garantierte Dienstleistungsfreiheit folge aus der inkohärenten Glückspielpolitik des Staates, die insgesamt in den Blick zu nehmen sei. Das Sportwettenmonopol müsse demnach in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung mit Blick auch auf andere Glücksspielbereiche geeignet sein, das mit ihm angestrebte Ziel des Spieler- und Jugendschutzes und der Spielsuchtbekämpfung zu erreichen. Das sei nicht der Fall. Die föderale Zuständigkeitsverteilung könne eine sektorenbeschränkte Betrachtung nicht rechtfertigen.

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Die Klägerin beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. März 2010 zu ändern und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. April 2008 zurückzuweisen.

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Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Er verteidigt den angegriffenen Beschluss. Ein staatliches Glückspielmonopol sei unionsrechtlich auch nach der neuesten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs grundsätzlich zulässig. Auch unabhängig von der Wirksamkeit der Monopolregelung sei die angegriffene Untersagungsverfügung rechtmäßig.

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Die Revision der Klägerin ist begründet. Der angefochtene Beschluss beruht auf einer unzutreffenden Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG und der Art. 49 und 56 AEUV, soweit er ohne Differenzierung nach dem Aussagegehalt davon ausgeht, eine allgemeine Imagewerbung des Monopolanbieters sei verfassungs- und unionsrechtlich unbedenklich. Darüber hinaus beruht er auf der fehlerhaften Annahme, Art. 49 und 56 AEUV erforderten eine Kohärenzprüfung der Monopolregelung nur anhand des betroffenen Glücksspielsektors bezogen auf das jeweilige Bundesland. Da sich der Beschluss auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig darstellt, war die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 4 und Abs. 3 Nr. 2 VwGO), ohne dass noch auf die Rüge, § 130a VwGO sei verletzt, eingegangen werden müsste.

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1. Der Verwaltungsgerichtshof ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Anfechtungsantrag der Klägerin, soweit er die Betriebsuntersagung für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 betrifft, unzulässig ist und die Klägerin eine effektive gerichtliche Überprüfung der Untersagungsverfügung anhand der Rechtslage vor dem 1. Januar 2009 nur über eine Feststellungsklage hätte erreichen können. Da sich die Anfechtung auf ein Unterlassungsgebot bezieht, das sich für den jeweils zurückliegenden Zeitraum erledigt, ist die in der Vergangenheit liegende Sach- und Rechtslage nicht erheblich; der Verwaltungsakt würde nur mit Wirkung ex nunc aufgehoben. Für die Vergangenheit hätte die Klägerin nur die Feststellung begehren können, der Beklagte sei bis zur Rechtsänderung zum Erlass des Verwaltungsaktes nicht berechtigt gewesen (vgl. Urteil vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <220> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 1997, § 113 Rn. 34, 83).

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Für die revisionsrechtliche Beurteilung ist auf die Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats abzustellen.

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In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist entschieden, dass sich der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsaktes nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht richtet (Urteil vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - a.a.O.). Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (Urteil vom 28. Juli 1989 - BVerwG 7 C 39.87 - BVerwGE 82, 260 <261> = Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 29). Es ist aber auch anerkannt, dass die Gerichte bei der Beurteilung von Dauerverwaltungsakten die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedenfalls dann zu berücksichtigen haben, wenn das materielle Recht nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt (Urteil vom 22. Januar 1998 - BVerwG 3 C 6.97 - BVerwGE 106, 141 <143 f.> = Buchholz 418.21 ApBO Nr. 15).

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Der Verwaltungsgerichtshof hat die Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt eingeordnet und ist durch Auslegung des irrevisiblen Glücksspielstaatsvertrages zu der Einschätzung gekommen, die Untersagungsverfügung müsse sich nach der jeweils aktuellen Rechtslage als rechtmäßig erweisen, da sich aus irrevisiblem Landesrecht kein anderer Zeitpunkt ergebe. An diese Annahme und die sich daran anschließende Einschätzung ist der Senat gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO; vgl. Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 Rn. 33 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 264).

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Nichts anderes folgt aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - NVwZ 2009, 1221 f.). Danach ist ein Abstellen auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bei einer "Alt-Verfügung" wie der gegenüber der Klägerin ergangenen Untersagungsverfügung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, solange und soweit daraus nicht gefolgert werden kann, diese stelle sich schon ursprünglich als rechtmäßig dar. Das ist vorliegend der Fall. Die ursprüngliche Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist weder Gegenstand des angegriffenen Beschlusses noch der Revisionsentscheidung. Auch aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ergibt sich nichts Abweichendes. Mit der prozessualen Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 im Rahmen eines Feststellungsbegehrens überprüfen zu lassen, ist dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, hinreichend Rechnung getragen (vgl. z.B. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Februar 2011 - 1 BvR 1946/06 - NVwZ-RR 2011, 405). Dies gilt auch in Ansehung dessen, dass der Beklagte die Untersagungsanordnung infolge des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages auf eine neue Rechtsgrundlage stützt. Der Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ist nicht unzumutbar beschränkt, wenn die Überprüfung der Untersagungsverfügung am Maßstab der neuen Rechtslage durch die Tatsacheninstanz eröffnet ist.

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2. Das Revisionsgericht hat seiner Entscheidung nach § 137 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 173 VwGO, § 560 ZPO die berufungsgerichtliche Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen baden-württembergischen Ausführungsgesetzes vom 4. März 2008 zugrundezulegen und nur zu überprüfen, ob diese mit revisiblem Recht in Einklang stehen. Danach ist davon auszugehen, dass § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages am 1. Januar 2008 die Rechtsgrundlage der streitigen Untersagungsverfügung bildet und dass die von der Klägerin vermittelten Sportwetten als Glücksspiele anzusehen sind, die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV in Baden-Württemberg nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet und vermittelt werden dürfen. Die Erteilung einer Erlaubnis ist nach der den Senat bindenden berufungsgerichtlichen Auslegung des § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ausgeschlossen, weil diese Vorschriften eine Vermittlung von Sportwetten an andere Veranstalter als die Träger des staatlichen Sportwettenmonopols verbieten. Die der in Österreich ansässigen Firma ... GmbH erteilte Konzession ersetzt nicht die für die Tätigkeit der Klägerin im Bereich der Sportwetten notwendige Erlaubnis durch den Beklagten.

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3. Die Annahme des Berufungsgerichts, die angefochtene Untersagungsverfügung sei mit dem Grundgesetz vereinbar, ist revisionsrechtlich fehlerhaft. Die dem zugrunde liegende Erwägung, der Eingriff sei am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG gerechtfertigt, beruht auf einer unzutreffenden Konkretisierung der Anforderungen, die das Gebot der Verhältnismäßigkeit an Eingriffe in die Berufswahlfreiheit stellt.

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a) Der Senat hat bereits entschieden, dass die Errichtung des staatlichen Sportwettenmonopols von der Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG gedeckt ist und dass die Monopolregelung nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfassungsrechtlich legitimen Zwecken dient sowie geeignet und erforderlich ist, diese zu verwirklichen (vgl. Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 14.09 - NVwZ 2011, 554 Rn. 23 ff.). Daran hält der Senat auch für das baden-württembergische Sportwettenmonopol fest. Die dem zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die die Revision nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffen hat, sind für das revisionsgerichtliche Verfahren bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO).

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Danach verfolgt der Beklagte mit dem staatlichen Sportwettenmonopol keine rein fiskalischen Interessen. Eine solche illegitime Zwecksetzung ergibt sich auch nicht daraus, dass die Inhaber des Monopols Andere mit Unterlassungsklagen überziehen, die sie auf das Gesetz über den unlauteren Wettbewerb - UWG - stützen. Das UWG ist anwendbar, ohne dass es auf ein Wettbewerbsverhältnis ankommt (vgl. Keller, in: Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig, UWG, 2. Aufl. 2009, § 2 Rn. 4). Dementsprechend hat sich der Bundesgerichtshof in seiner Entscheidung vom 14. Februar 2008 - I ZR 140/04 - (juris) nicht mit der Frage eines Wettbewerbsverhältnisses zwischen dem staatlichen Monopolanbieter von Sportwetten und einem Anbieter von Sportwetten über das Internet befasst.

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b) Die Annahme des Berufungsgerichts, die Beschränkung der Berufswahlfreiheit durch das staatliche Wettmonopol sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne und damit zumutbar, hält einer revisionsgerichtlichen Überprüfung stand, soweit sie Art und Zuschnitt der Sportwetten, ihre Vermarktung und den Vertrieb über gewerbliche Annahmestellen betrifft. Sie berücksichtigt die rechtlichen und tatsächlichen Anforderungen, die das verfassungsrechtliche Gebot der Verhältnismäßigkeit an die Ausgestaltung der Werbung für das Monopol stellt, jedoch nur unzureichend.

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aa) In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die glücksspielstaatsvertragliche Regelung der inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten dem Verhältnismäßigkeitsgebot (in engerem Sinne) gerecht wird (Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 32 f., 35). Der Verwaltungsgerichtshof durfte davon ausgehen, dass über § 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 3, § 4 Abs. 4 GlüStV hinaus eine gesetzliche Regelung weiterer Ausgestaltungsdetails nicht erforderlich war. Die nähere Konkretisierung der Angebotsformen ist auf der Grundlage von § 4 GlüStV geregelt. Die Erlaubniserteilung ist streng an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten. Nach den Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichtshofs zum Monopolangebot, die nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffen wurden, entspricht die Praxis diesen Anforderungen. So hat der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der Spieleinsätze und der Verlusthöhe darauf hingewiesen, dass die dem Monopolträger erteilte Erlaubnis vom 20. November 2008 (GA Bl 2008 S. 410) entsprechende Begrenzungen vorgenommen hat, die dem Zweck der Suchtprävention dienen.

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Der Glücksspielstaatsvertrag und die dazu erlassenen baden-württembergischen Ausführungsvorschriften genügen auch im Hinblick auf die rechtlichen Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung von Sportwetten dem Verhältnismäßigkeitsgebot (im engeren Sinne), soweit sie die Vertriebswege begrenzen und sicherstellen, dass bei der Einzelausgestaltung der Wettgelegenheiten dem Spieler- und Jugendschutz Rechnung getragen wird. Der Gesetzgeber hat die Zahl der Annahmestellen begrenzt (§ 10 Abs. 3 GlüStV, § 7 Abs. 1 AGGlüStV) und ein strenges Erlaubnisverfahren für alle Annahmestellen vorgesehen (§ 4 Abs. 1 GlüStV, § 7 AGGlüStV).

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Der Verwaltungsgerichtshof musste auch nicht von einer Verpflichtung des Gesetzgebers ausgehen, den Verbundvertrieb über mittelständische Einzelhandelsbetriebe aufzugeben. Seine Annahme, die verfassungsrechtlich geforderte Abkehr vom Vertrieb der Wettangebote als allerorts verfügbare normale Gegenstände des täglichen Bedarfs lasse sich auch dadurch erreichen, dass die Zahl der Vertriebsstellen begrenzt und gleichzeitig Maßnahmen zur qualitativen Beschränkung der Vermarktung getroffen würden, schließt eine konsequente Ausrichtung auf die Suchtvorbeugung und -bekämpfung nicht aus (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 39). Eine quantitative Begrenzung der Annahmestellen hat das Berufungsgericht über die verbindliche Vorgabe in der dem Monopolträger erteilten Erlaubnis (GA Bl. 2008 S. 410; Begrenzung auf 3 630 Annahmestellen) und zudem über das Vertriebskonzept als gewährleistet angesehen, das nach seinen Feststellungen Bestandteil der Erlaubnis ist. Der Einwand der Revision, das Vertriebsnetz habe sich seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in tatsächlicher Hinsicht nicht verändert, geht an diesen Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts vorbei. Der Verwaltungsgerichtshof hat des Weiteren angenommen, durch ergänzende Maßnahmen (Einführung einer Kundenkarte, Identitätskontrollen, persönliche Registrierung des Spielers, Einführung eines Spielersperrsystems, separate Abrechnung und Bezahlung der Wetten, Warnhinweise auf den Spielscheinen und -quittungen, vgl. §§ 7, 8, 21 Abs. 3 Satz 2 GlüStV, §§ 9 f. AGGlüStV) sei sichergestellt, dass die Wettabgabe im gewählten System des Vertriebs über Zeitschriften-, Schreibwaren- und Tabakläden nicht als Geschäft des täglichen Lebens und unbedenkliche Freizeitbeschäftigung erscheint. Auch insoweit werden von der Revision keine wirksamen Verfahrensrügen erhoben.

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Der Verwaltungsgerichtshof durfte des Weiteren zugrunde legen, dass das Ziel der Kanalisierung des vorhandenen Spieltriebs in geordnete und überwachte Bahnen und damit verbunden das Ziel des Jugend- und Spielerschutzes im Verbundbetrieb besser gewährleistet sind als bei einem Vertrieb über gesonderte Wettlokale. Nach seinen Feststellungen kann in den Annahmestellen des Verbundbetriebs eine soziale Kontrolle sichergestellt und eine Wettabgabe in der Anonymität verhindert werden; zudem ist der Verbundbetrieb geeignet, den Zugang zu Informationen und Maßnahmen der Suchtprävention zu erleichtern (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 40). Auch die Kontrolle der Vermittler trägt dazu bei, der Spielsucht entgegenzuwirken und einen ausreichenden Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten.

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Der Gesetzgeber war schließlich auch nicht verpflichtet, die Vermarktung des staatlichen Wettangebots mit einem Provisionsverbot zu belegen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dies erübrige sich bei einem Vertrieb nur durch untergeordnete Nebentätigkeiten, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die konsequente Ausrichtung am Ziel der Suchtbekämpfung verlangt keine Optimierung (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 42).

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b) Nicht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar ist allerdings die berufungsgerichtliche Konkretisierung der Werbebeschränkung in § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, soweit sie eine allgemeine Imagewerbung für den Deutschen Toto- und Lotto-Block ohne Differenzierung nach dem Aussagegehalt für rechtlich zulässig erachtet.

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Zwar ist der Verwaltungsgerichtshof im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon ausgegangen, dass sich die Werbung für das staatliche Wettangebot zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeiten zum Wetten zu beschränken hat und nicht zum Wetten auffordern, anreizen und ermuntern darf (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 <318>). Jedoch lassen seine Ausführungen im Zuge der Anwendung dieser Maßstäbe erkennen, dass er sich von einer unzutreffenden Unterscheidung zwischen zulässiger und unzulässiger Werbung hat leiten lassen.

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Richtig ist, dass eine allgemeine Imagewerbung und die Verwendung einer Dachmarke nicht zwangsläufig unzulässig sind (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 52). Eine solche Werbung muss sich aber ebenfalls auf sachliche Information und Aufklärung über legale Wettmöglichkeiten beschränken. Sie darf auf die Legalität und Seriosität des Monopolangebots hinweisen, aber nach ihrem Aussagegehalt nicht zum Wetten motivieren. Die zulässige Kanalisierung der Wettleidenschaft rechtfertigt nur, bereits zum Wetten Entschlossene zum Monopolangebot hin zu lenken, nicht jedoch, noch Unentschlossene zur Teilnahme an Wetten anzureizen oder zu ermuntern (Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 48). Unzulässig sind daher stimulierende Bezugnahmen auf herausragende Sportereignisse oder die Verknüpfung auch rein informativer Hinweise mit der Ankündigung von Sonderausschüttungen oder anderen höheren oder zusätzlichen Gewinnchancen. Auch eine Aufmachung, die etwa durch befristete Angebote Entscheidungsdruck suggeriert, ist nicht erlaubt. Weist der Monopolträger auf eine Verwendung der geflossenen Geldmittel hin, ist dies unbedenklich, wenn es sich nach der konkreten Aufmachung nur um eine sachliche Information im Sinne einer Rechenschaftslegung ohne Bezug zu konkreten Spielmöglichkeiten handelt. Dagegen darf der Hinweis nicht mit einem solchen Bezug verknüpft und das Wetten selbst nicht zum sozialadäquaten oder gar wünschenswerten, positiv zu beurteilenden, sozial verantwortlichen Handeln aufgewertet werden (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 Rn. 39, 47, 57; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 51).

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Dass der Verwaltungsgerichtshof die ihm vorgelegten Werbebeispiele nicht als Anhaltspunkte für eine systematisch zum Wetten anreizende Werbung gewertet hat und den entsprechenden Beweisanregungen nicht nachgegangen ist, lässt auf einen fehlerhaften rechtlichen Maßstab schließen. Die Verknüpfung populärer Sportereignisse mit befristeten Sonderausschüttungen und zum Teil hochwertigen "Boni" hat stimulierenden Charakter und ist nach ihrem Aussagegehalt darauf gerichtet, auch bis dahin Unentschlossene zum Wetten zu veranlassen.

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c) Dagegen ist der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Da er nur den jeweils zuständigen Normgeber verpflichtet, im Wesentlichen gleiche Sachverhalte gleich zu regeln, begründen Unterschiede zur bundesrechtlichen Normierung der Pferdesportwetten und des Betriebs der Geldspielautomaten keinen Gleichheitsverstoß. Die Fortgeltung der vereinzelt noch bestehenden, in der ehemaligen DDR erteilten Wettkonzessionen stellt mangels Regelungskompetenz des Landes Baden-Württemberg ebenfalls keine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung dar. Glücksspiele im Rundfunk und anderen Telemedien (vgl. §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV) werden vom Glücksspielstaatsvertrag erfasst (vgl. LTDrucks 14/1930 S. 6 zu § 3 GlüStV; LTDrucks 14/2705 S. 26 zu § 8a RStV; Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 54).

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Hinsichtlich der Spielbanken liegt ebenfalls keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor. Für Spielbanken besteht in Baden-Württemberg zwar kein rechtliches, aber ein faktisches Monopol, weil der Beklagte Teilhaber des Erlaubnisträgers ist. Außerdem hat der Gesetzgeber nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs in diesem Bereich eine Ausgangslage vorgefunden, die eine Differenzierung verfassungsrechtlich rechtfertigt. Aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts zur Nichtigkeit von Teilen des Spielbankengesetzes von 1995, das ein staatliches Spielbankenmonopol vorsah (BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 - BVerfGE 102, 197), war das Land Baden-Württemberg gezwungen, die berechtigten Belange der vorhandenen zwei privaten Spielbankenbetreiber zu berücksichtigen, die seit Jahrzehnten beanstandungsfrei ihre Unternehmen betrieben hatten. Eine vergleichbare Ausgangslage hat der Gesetzgeber bei Erlass der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht vorgefunden.

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4. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs verstößt auch gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit. Die berufungsgerichtliche Annahme, die durch den Glücksspielstaatsvertrag bewirkten Beschränkungen seien mit beiden Grundfreiheiten vereinbar und wahrten den unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, gründet sich auf eine unrichtige Anwendung des Kohärenzkriteriums, das der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung als Maßstab für die Geeignetheit des Eingriffs im unionsrechtlichen Sinne näher konkretisiert hat.

37

Die Klägerin unterfällt in sachlicher und persönlicher Hinsicht dem Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit, soweit nicht die Niederlassungsfreiheit eingreift. Da sich die hier entscheidungserheblichen unionsrechtlichen Anforderungen an die Rechtmäßigkeit einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) und der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) nicht unterscheiden, muss nicht geklärt werden, welches der beiden Freiheitsrechte einschlägig ist. Der Anwendung der Dienstleistungs- oder der Niederlassungsfreiheit auf die Vermittlung von Sportwetten stehen auch keine anderweitigen unionsrechtlichen Bestimmungen entgegen (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 59).

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Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV und der Ausschluss einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an private Wettanbieter - auch - in anderen Mitgliedstaaten stellen eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung dieser Freiheit dar. Derartige staatliche Maßnahmen müssen vier Voraussetzungen erfüllen, um mit Unionsrecht in Einklang zu stehen: Sie müssen mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar, nach Art. 62 i.V.m. Art. 51 AEUV (Ausübung öffentlicher Gewalt), Art. 52 AEUV (öffentliche Ordnung; Sicherheit; Gesundheit) oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten; ferner dürfen sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.

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a) Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aus Art. 57 Abs. 3 AEUV verneint; denn die der Untersagungsverfügung des Beklagten zugrunde liegenden Rechtsnormen gelten nach den Feststellungen des Berufungsgerichts gleichermaßen für Inländer wie für Ausländer. Auch eine Anerkennung der von den österreichischen Behörden der Firma ... GmbH erteilten Konzession zugunsten der Klägerin ist im Hinblick auf das Diskriminierungsverbot unionsrechtlich nicht geboten (vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 u.a., Placanica u.a. - Slg. 2007, I-1891 Rn. 48 f. und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - NVwZ 2010, 1422 Rn. 44).

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Das Berufungsgericht ist ferner zu Recht davon ausgegangen, dass die durch den Glücksspielstaatsvertrag und die Ausführungsbestimmungen bewirkten Einschränkungen der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit im Bereich der Sportwetten mit den in § 1 GlüStV genannten Zielen, insbesondere mit dem Ziel der Suchtbekämpfung und des Jugendschutzes unionsrechtlich legitimen Zwecken dienen (Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 66 ff.).

41

Mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich bleibt es jedem Mitgliedstaat überlassen, das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen und zu beurteilen, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. - NVwZ 2010, 1409 Rn. 79 und Carmen Media, a.a.O. Rn. 46 m.w.N.). Danach ist es im Grundsatz unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber für den Bereich der Sportwetten für ein staatliches Monopol entschieden hat (EuGH, Urteile vom 21. September 1999 - Rs. C-124/97, Läärä u.a. - Slg. 1999, I-6067 Rn. 37 und vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 46 m.w.N.). Er war unionsrechtlich auch nicht gehindert, vor einer abschließenden wissenschaftlichen Klärung des Suchtpotenzials von Sportwetten mit festen Gewinnquoten präventive Regelungen zu erlassen, die durch begleitende Untersuchungen zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der getroffenen Maßnahmen ergänzt werden (vgl. EuGH, Urteile vom 13. November 2003 - Rs. C-42/02, Lindman - Slg. 2003, I-13519 Rn. 25 und vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 117 Ziff. 1a). Um dem aktuellen Defizit an belastbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen zu begegnen, haben die Normgeber in § 10 Abs. 1 GlüStV die Berufung eines unabhängigen Fachbeirates zur Beratung der Länder vorgesehen, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt. Darüber hinaus haben die Länder gemäß § 11 GlüStV die wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren sicherzustellen. Das Berufungsgericht hat vor diesem Hintergrund unionsrechtlich zu Recht keinen Anlass gesehen, die Gefahrenprognose des Gesetzgebers in Frage zu stellen (vgl. bereits Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 73 ff.).

42

b) Das Berufungsgericht hat aber revisionsrechtlich fehlerhaft angenommen, das Sportwettenmonopol sei im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet, die legitimen Ziele der Suchtbekämpfung und des Spieler- und Jugendschutzes zu erreichen.

43

Eine Monopolregelung, die auf diese zwingenden Gründe des Allgemeininteresses gestützt wird, muss ebenso wie ihre Anwendung in der Praxis geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt (EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u.a. - Slg. 2003, I-13031 Rn. 67, vom 3. Juni 2010 - Rs. C-258/08, Ladbrokes - NVwZ 2010, 1081 Rn. 21 sowie vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 88 ff. und Carmen Media, a.a.O. Rn. 55, 64 ff.). Innerhalb dieses sog. Kohärenzgebots lassen sich zwei Anforderungen unterscheiden. Zum einen muss der Mitgliedstaat die Gemeinwohlziele, denen die beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wahrheit andere Ziele - namentlich solche finanzieller Art - anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten (EuGH, Urteile vom 21. Oktober 1999 - Rs. C-67/98 - Zenatti, Slg. 1999, I-7289 Rn. 35 ff., vom 6. November 2003, Gambelli, a.a.O. Rn. 67 ff. und vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 65; vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 77, 80). Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Zwar ist der Mitgliedstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen; das Kohärenzgebot ist kein Uniformitätsgebot (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 95 f. und Carmen Media, a.a.O. Rn. 62 f.; vgl. auch Urteil vom 10. März 2009 - Rs. C-169/07, Hartlauer - Slg. 2009, I-1721 Rn. 60). Es verlangt auch keine Optimierung der Zielverwirklichung. Das gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört (vgl. Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG). Jedoch dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (EuGH, Urteile vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 106 und Carmen Media, a.a.O. Rn. 68 f.; vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 82).

44

Das Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen und den Spieltrieb von Verbrauchern in kontrollierte legale Bereiche zu lenken, kann nur dann in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden, wenn der Monopolträger darauf verzichtet, die Wettbereitschaft zu fördern. Er darf dem Wetten kein positives Image verleihen, indem er auf eine gemeinnützige Verwendung der erzielten Einnahmen hinweist, und die Anziehungskraft des Wettspiels nicht durch zugkräftige Werbebotschaften erhöhen, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 103) oder sonst eine zum Wetten stimulierende Aussage treffen. Werbung, die über eine Information und Aufklärung bezüglich legaler Möglichkeiten zum Sportwetten hinausgeht und einzelne Sportereignisse mit der Möglichkeit zusätzlicher oder höherer Gewinne verknüpft, wirkt dieser Zielsetzung entgegen. Wie gezeigt (oben 3. b. bb.), wird der Beschluss des Berufungsgerichts diesen Anforderungen nicht gerecht.

45

Die Annahme des Berufungsgerichts, eine sektorenübergreifende Kohärenzprüfung sei nicht erforderlich, vernachlässigt die zweite Anforderung des Kohärenzgebots und versäumt zu prüfen, ob die rechtliche Regelung anderer Glücksspielbereiche mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotenzial oder die dortige Praxis die mit dem Monopol verfolgten Ziele konterkarieren. Dabei sind die Besonderheiten der jeweiligen Glücksspielart in Rechnung zu stellen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 60 f.). Die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Kriterien machen deutlich, dass eine Kohärenz nur entfällt, wenn die Politik dem mit der Monopolregelung verfolgten Ziel aktiv zuwider handelt oder wenn Zuwiderhandlungen im Verwaltungsvollzug systematisch geduldet werden und deshalb auf strukturelle Mängel der Aufsichts- und Sanktionsregelungen hindeuten.

46

Das Sportwettenmonopol wird durch das Konzessionsmodell im Pferderennwettbereich nicht konterkariert. Die Erreichbarkeit der mit dem Sportwettenmonopol verfolgten Ziele wird dadurch schon deshalb nicht in Frage gestellt, weil die Pferdewetten nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich eine nur sehr untergeordnete Rolle spielen und sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Sportgeschehen beziehen. Wirksame Verfahrensrügen wurden dagegen nicht erhoben. Der Einwand der Revision, der Pferdesportwettenmarkt stelle mit 250 Mio. € Umsatz pro Jahr mit steigender Tendenz die zweitumsatzstärkste Sportwette mit einem höheren Suchtpotenzial dar, als es Oddset-Wetten aufweisen, weshalb das Sportwettenmonopol in sich widersprüchlich und inkohärent sei, berücksichtigt zudem nicht, dass als Vergleichsmaßstab für eine umfassende Kohärenzbetrachtung der gesamte Glücksspielmarkt heranzuziehen ist und nicht nur der Bereich der Sportwetten. Unabhängig davon hat das Fehlen eines Monopols im Bereich der Pferdesportwetten nicht zur Folge, dass das Ziel der Suchtbekämpfung mit dem Monopol im sonstigen Sportwetten- und im Lotteriebereich nicht mehr wirksam verfolgt werden kann (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 68). Denn der Staat verfolgt auch im Bereich der Pferdesportwetten keine Politik, die darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen Spielen zu ermuntern. Namentlich gilt auch für diese Wetten gemäß § 2 Abs. 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes (RennwLottG) ein § 4 Abs. 4 GlüStV entsprechendes Internetverbot (siehe Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 5.10 -).

47

Was den Bereich der Sportwetten anbelangt, die auf der Grundlage von Erlaubnissen nach den gewerberechtlichen Vorschriften der ehemaligen DDR veranstaltet und vermittelt werden, so hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend darauf abgestellt, dass das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht verlangt, alle Inhaber "alter" Genehmigungen sogleich dem staatlichen Sportwettenmonopol unterzuordnen. Entscheidend sei vielmehr, dass eine weitere Ausdehnung des Sektors der Sportwetten verhindert werde. Dazu hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass die auf Alt-Rechten beruhenden Sonderfälle nicht zu einer systemwidrigen, mit den Zielen des § 1 GlüStV unvereinbaren Ausweitung des Sportwettenangebots führen. Eine Politik der Expansion und ein strukturelles Defizit im Vollzug lassen sich hieraus nicht entnehmen, zumal die Länder auch gegenüber diesen sog. Alt-Rechten bestrebt sind, die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrages durchzusetzen (vgl. Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 5.10 -).

48

Die vom Verwaltungsgerichtshof für den Bereich der Spielbanken getroffenen Feststellungen lassen ebenfalls nicht auf eine in sich widersprüchliche und expansive Glücksspielpolitik schließen. Der Verwaltungsgerichtshof hat zugrunde gelegt, dass die für den Spielbankensektor geltenden Regelungen des GlüStV (vgl. § 2 Satz 2 GlüStV) sowie die weiteren Beschränkungen im Spielbankengesetz in vergleichbarer Weise wie im Sportwettensektor der Bekämpfung der Wettsucht und der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren dienen. Bedenken hinsichtlich einer konsistenten bereichsübergreifenden Glücksspielpolitik im Verhältnis zum Spielbankensektor anderer Länder hat der Verwaltungsgerichtshof im Hinblick auf die Mitteilung der Bundesregierung an die EU-Kommission vom 20. Mai 2008 (ZfWG 2008 S. 173) nicht gesehen. Dagegen hat die Revision keine durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben, so dass der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO an diese Feststellungen gebunden ist.

49

Für den Bereich des in der Spielverordnung geregelten Automatenspiels musste der Verwaltungsgerichtshof nicht schon wegen der mit der 5. Änderungsverordnung (BGBl I 2005 S. 3495) verbundenen Liberalisierung von einer Inkohärenz ausgehen. Die Absicht des Gesetzgebers, einen bestimmten Glücksspielbereich zu liberalisieren, zwingt nicht schon für sich genommen zu der Annahme, das mit der Monopolregelung im Sportwettenbereich verfolgte Ziel lasse sich damit nicht mehr erreichen. Wird jedoch eine solche Liberalisierung trotz vergleichbaren oder höheren Suchtpotenzials als im Monopolbereich nicht durch ausreichende Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz ausgeglichen, kann dies zur Folge haben, dass das Ziel des Monopols konterkariert wird. Deshalb hätte der Verwaltungsgerichtshof prüfen müssen, ob das Suchtpotenzial des Automatenspiels mindestens gleich groß wie das der Sportwetten ist, und bejahendenfalls, ob die zum Spieler- und Jugendschutz getroffenen Maßnahmen ausreichen. Dabei hätte er auch die tatsächlichen Auswirkungen der Liberalisierung und deren mögliche Folgewirkungen auf den gesamten Glücksspielbereich, mithin auch die Sportwetten, berücksichtigen und klären müssen, inwieweit dadurch die Geeignetheit der Monopolregelung im Bereich der Sportwetten in Frage gestellt wird.

50

5. Der angefochtene Beschluss beruht auf den festgestellten Verstößen gegen Art. 12 Abs. 1 GG und gegen die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit. Er stellt sich nicht im Sinne von § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig dar. Ob die auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV gestützte Untersagungsverfügung des Beklagten rechtmäßig ist, lässt sich auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Tatsachenfeststellungen nicht abschließend beurteilen.

51

a) Bei verfassungskonformer Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, die keine anlassbezogene Werbung des Monopolträgers mit Hinweisen auf zusätzliche Gewinne und eine gemeinnützige Verwendung der Wetteinnahmen zulässt, kommt es darauf an, inwieweit eine danach unzulässige Werbung in Baden-Württemberg seit dem 1. Januar 2009 tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden wird. Dazu hat der Verwaltungsgerichtshof - nach seiner Rechtsauffassung konsequent - bislang keine Feststellungen getroffen.

52

Sie sind auch nicht entbehrlich, weil die Frage der unionsrechtlichen Kohärenz auf der Grundlage der bereits festgestellten Tatsachen zu beantworten wäre. Ob die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen über das staatliche Glücksspielmonopol im Bereich der Sportwetten im unionsrechtlichen Sinne geeignet sind, zum Erreichen der legitimen Zwecke der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV), der Begrenzung des Glücksspielangebots sowie der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und der vorbeugenden Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV) beizutragen, lässt sich auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen hinsichtlich der Werbung und des Automatenspiels nicht hinreichend beurteilen.

53

b) Entgegen der Auffassung des Beklagten ist die Untersagungsverfügung nicht schon unabhängig von der Wirksamkeit des Sportwettenmonopols rechtmäßig. Der Beklagte beruft sich zwar darauf, dass die Klägerin Sportwetten jedenfalls entgegen § 4 Abs. 1 GlüStV ohne Erlaubnis sowie unter Verstoß gegen das Live-Wetten-Verbot (§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV) und das Internetverbot (§ 4 Abs. 4 GlüStV) anbiete und die von ihr vermittelten Sportwetten inhaltlich den Anforderungen des § 1 GlüStV nicht genügten. Damit lässt sich die angefochtene Verfügung jedoch nicht aufrechterhalten. Zum einen fehlen bislang Feststellungen dazu, ob die Klägerin tatsächlich Live-Wetten anbietet, das Internet nutzt und/oder die vermittelten Verträge ihrem Inhalt nach gegen § 1 GlüStV verstoßen. Zum anderen rechtfertigt der Erlaubnisvorbehalt eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit; bei Zweifeln über die Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit kommen zunächst Nebenbestimmungen in Betracht. Schließlich hat der Beklagte sein Ermessen nicht mit Blick auf die nunmehr angeführten rechtlichen Gesichtspunkte ausgeübt. Ermessenserwägungen können im gerichtlichen Verfahren nur ergänzt, aber nicht völlig ausgewechselt werden (vgl. § 114 Satz 2 VwGO; Rennert, in: Eyermann, VwGO-Kommentar, 13. Aufl. 2010, § 114 Rn. 89 m.w.N.). Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Voraussetzungen gegeben wären, unter denen das behördliche Ermessen ausnahmsweise zulasten der Klägerin auf Null reduziert wäre.

54

Die Sache war daher nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Flurbereinigungsgerichts beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof vom 30. Januar 2014 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Kläger.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt.

1

Die allein auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

2

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, konkreten, jedoch in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt, d.h. näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr; so bereits Beschluss vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>; siehe auch Beschluss vom 24. Juli 2008 - BVerwG 9 B 41.07 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 58 Rn. 3 m.w.N.). Der bloße Hinweis, die Rechtsfrage sei bisher noch nicht höchstrichterlich entschieden, reicht für den Vortrag der Klärungsbedürftigkeit allein nicht aus (Beschluss vom 9. März 1993 - BVerwG 3 B 105.92 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 11).

3

Diesen Anforderungen an die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung wird die Beschwerdebegründung hinsichtlich der von ihr aufgeworfenen Frage, ob es sich bei der vorläufigen Anordnung der Besitzeinweisung im Rahmen der Unternehmensflurbereinigung (§§ 87 ff. FlurbG) um einen rechtsgestaltenden Einzelakt oder um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, nicht gerecht. Denn in dieser Allgemeinheit lässt sich die Frage schon auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten, ohne dass es dafür der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Ein Dauerverwaltungsakt ist nach seinem Sinn und Zweck und dem einschlägigen materiellen Recht in seinen Wirkungen wesensgemäß auf Dauer angelegt. Er ist allgemein dadurch gekennzeichnet, dass er sich nicht in einem einmaligen Ge- oder Verbot oder in einer einmaligen Gestaltung der Rechtslage erschöpft, sondern ein auf Dauer berechnetes oder in seinem Bestand vom Verwaltungsakt abhängiges Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich verändert. Die Behörde hat den Dauerverwaltungsakt auf fortbestehende Rechtmäßigkeit zu überwachen; für seine rechtliche Beurteilung ist grundsätzlich die jeweils aktuelle Sach-und Rechtslage maßgeblich (vgl. Urteile vom 28. Februar 1997 - BVerwG 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115 <120> und vom 20. Juni 2013 - BVerwG 8 C 46.12 - BVerwGE 147, 81 Rn. 33; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 223 ff.). Eine derartige - zeitlich begrenzte - Dauerwirkung kommt der vorläufigen Anordnung nach § 36 FlurbG ohne Weiteres zu; dass die Flurbereinigungsbehörde sie auch nach ihrem Erlass unter Kontrolle zu halten hat, bringt das Gesetz insbesondere dadurch zum Ausdruck, dass es die Behörde nicht nur ermächtigt, vorläufige Anordnungen zu erlassen, sondern auch, bereits erlassene Anordnungen aufzuheben oder zu ändern. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass dem Eigentümer mit der vorläufigen Anordnung nach § 36 Abs. 1 FlurbG der Besitz und die Nutzung des Grundstücks nicht endgültig entzogen und dem Begünstigten übertragen werden (Beschluss vom 6. März 1961 - BVerwG 1 B 141.60 - Buchholz 424.01 § 36 FlurbG von 1953 Nr. 2 S. 4). Es soll nicht schon der mit dem Flurbereinigungsverfahren erstrebte tatsächliche Zustand vorzeitig herbeigeführt, sondern es sollen lediglich für einen begrenzten Zeitraum der Übergang in den neuen Zustand vorbereitet und gesichert sowie die Aufstellung des Plans und die Durchführung des Verfahrens erleichtert und beschleunigt werden (Beschluss vom 7. Juni 1963 - BVerwG 1 B 80.63 - RzF 5 zu § 36 Abs. 1 FlurbG). Demgemäß ist die Anordnung nach § 36 Abs. 1 FlurbG nicht nur einmalig für den Zeitpunkt der erstmaligen Besitzübertragung, sondern für deren gesamte Dauer konstitutiv und folglich nur rechtmäßig, wenn und solange die Anordnung erforderlich sowie darüber hinaus dringend ist (vgl. Beschluss vom 25. Januar 2007 - BVerwG 10 B 42.06 - Buchholz 424.01 § 36 FlurbG Nr. 9 Rn. 4).

4

Die konkreten Schlussfolgerungen, die das Flurbereinigungsgericht aus diesem Rechtscharakter der vorläufigen Anordnung im vorliegenden Fall gezogen hat, sind nicht grundsätzlich bedeutsam. Der Streitfall zeichnet sich durch eine ganze Reihe außergewöhnlicher Umstände aus (fehlerhafte öffentliche Bekanntmachung, erhebliche zeitliche Verzögerung der geplanten Besitzeinweisung, Neubekanntmachung mit unklarem Inhalt, faktische Vollziehung), die ihn vom Regelfall einer vorläufigen Anordnung unterscheiden. Ob die Annahme des Flurbereinigungsgerichts zutrifft, die hier angefochtene Anordnung sei unter Berücksichtigung dieser Besonderheiten ab dem Zeitpunkt ihrer individuellen Bekanntgabe dem Kläger gegenüber rechtmäßig geworden, betrifft nur den Einzelfall und hat keine darüber hinausgehende Bedeutung.

5

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.

1

Der Kläger wendet sich unter Berufung auf seine anwaltliche Verschwiegenheitspflicht gegen die von der beklagten Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht auferlegte Pflicht zur Auskunftserteilung über Geschäftsvorgänge und zur Vorlage entsprechender Unterlagen.

2

Von Ende Juni bis Mitte Juli 2007 nahm der Kläger auf seinem Girokonto Geldbeträge verschiedener Zahlungsanweiser in Höhe von insgesamt 496 000 € unter dem Betreff "S. Portfolio" oder vergleichbaren Verwendungszwecken entgegen. Die Zahlungseingänge variierten zwischen 5 000 € und 160 000 €. Am 5. Juli 2007 hob der Kläger 120 000 € in bar vom Konto ab, 155 000 € verwendete er für den Erwerb von Wertpapieren. Weitere 170 000 € sollten an einen anderen Rechtsanwalt überwiesen werden. Das kontoführende Geldinstitut sah sich aufgrund der Zahlungsanweisung über 170 000 € veranlasst, Verdachtsanzeige nach dem Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz) zu erstatten, die sie unter anderem der Beklagten übermittelte.

3

Die Beklagte forderte den Kläger mit Schreiben vom 23. Juli 2007 zur näheren Erläuterung der getätigten Geschäfte auf, um eine Erlaubnispflicht nach dem Kreditwesengesetz beurteilen zu können. Hierauf teilte der Kläger am 1. August 2007 mit, dass er seit 1990 als Rechtsanwalt zugelassen sei und neben der anwaltlichen Tätigkeit keine Bank- oder Finanzdienstleistungsgeschäfte betreibe. Die Entgegennahme und Weiterleitung von Mandantengeldern gehöre zum Tagesgeschäft eines Rechtsanwalts. Weitere Auskünfte könne er mangels Entbindung von der anwaltlichen Schweigepflicht nicht erteilen. Er werde das Schreiben seiner Mandantschaft zur Kenntnisnahme und zur Stellungnahme weiterleiten.

4

Mitte August 2007 erhielt die Beklagte anonym Unterlagen, unter anderem einen Treuhandantrag und einen Vermögensverwaltungsvertrag der "D. GbR".

5

Zu weiteren Schreiben der Beklagten vom 18. September und 11. Oktober 2007 gab der Kläger keine inhaltliche Stellungnahme ab, sondern verwies erneut auf seine Pflicht zur Verschwiegenheit.

6

Mit Bescheid vom 28. November 2007 forderte die Beklagte den Kläger auf, sämtliche Geschäfts- und Kontounterlagen vorzulegen, die die Geschäftstätigkeit im Zusammenhang mit der "S." und der Gesellschaft "S. GbR" beträfen oder hiermit im Zusammenhang stünden, und Auskunft über die Geschäftsangelegenheiten zu erteilen. Für den Fall, dass er dieser Aufforderung binnen zwei Wochen nicht nachkomme, wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 50 000 € angedroht. Es bestehe der Verdacht, dass er Finanzdienstleistungen erbringe oder in derartige Geschäftstätigkeiten der genannten Firmen einbezogen sei. Die gewerbsmäßige Erbringung derartiger Geschäfte bedürfe nach dem Kreditwesengesetz der vorherigen Erlaubnis, über die weder der Kläger noch die betreffenden Gesellschaften verfüge.

7

Im weiteren Verfahren gab der Kläger an, dass er weder als Privatperson noch als Rechtsanwalt Geldleistungen und Versicherungen vermittle oder sonstige Finanzdienstleistungen erbringe. Er sei zu keinem Zeitpunkt als echter Treuhänder tätig gewesen. Er sei im Juni 2007 von der "S. Ltd." beauftragt worden, Geldbeträge ihrer Gesellschafter entgegenzunehmen, um sie einer Rechtsprüfung gemäß den Bestimmungen des Geldwäschegesetzes zu unterziehen. Den Wertpapierkauf über 155 000 € habe er auf Weisung der Mandantschaft ausgeführt. Das Depot sei aufgelöst und der Betrag an den Verfügungsberechtigten ausgekehrt worden. Seine Auftraggeberin sei als Verwalterin für die "S. GbR" tätig. Er legte eine auf den 15. Juni 2007 datierte unterzeichnete Vollmacht vor, die die Errichtung eines Anderkontos und Anderdepots umfasst. Aus der Vollmachtsurkunde gehen weder die Anschrift der "S. Ltd." noch deren Verantwortliche hervor.

8

Die nach Durchführung eines erfolglosen Widerspruchsverfahrens erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Auskunfts- und Vorlageersuchen der Beklagten sei rechtmäßig. Der Kläger könne sich nicht auf seine anwaltliche Verschwiegenheitspflicht berufen, weil die von ihm betriebene Tätigkeit nicht spezifisch anwaltlicher Art sei.

9

Im Berufungsverfahren hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Die Entgegennahme und Weiterleitung von Geldern durch einen Rechtsanwalt unterfalle zwar dem Tatbestand des § 44c Abs. 1 Satz 1 KWG. Der Kläger sei in die Abwicklung möglicher Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen einbezogen. Er sei dennoch nicht zur Auskunft und Vorlage von Unterlagen verpflichtet, weil er sich auf die anwaltliche Verschwiegenheitspflicht berufen könne. Die Schweigepflicht erstrecke sich auf alles, was einem Rechtsanwalt in Ausübung seines Berufes bekannt geworden sei. Ausnahmen hiervon müssten spezialgesetzlich ausdrücklich vorgesehen sein. Die Verschwiegenheitspflicht entfalle nur, wenn der Mandant auf den Schutz verzichte. Weiteren Einschränkungen sei die anwaltliche Verschwiegenheitspflicht nicht zugänglich. Sie solle die eigenständige und unabhängige Funktion des Rechtsanwalts zur Durchsetzung des Rechts im Interesse des Mandanten schützen und das Vertrauensverhältnis zwischen Anwalt und Mandant von staatlicher Kontrolle frei halten. Das Wissen, auf welches sich die Auskunftspflicht und das Vorlageersuchen der Beklagten bezögen, habe der Kläger in Ausübung seines Berufes als Rechtsanwalt erlangt. Was zur anwaltlichen Tätigkeit gehöre, sei nicht im Einzelnen festgelegt, sondern erstrecke sich auf sämtliche Rechtsbereiche. Im Zweifel sei davon auszugehen, dass eine anwaltliche Tätigkeit gewünscht werde, wenn man sich an einen Rechtsanwalt wende. Die Tätigkeit könne auch rein wirtschaftliche Interessen zum Gegenstand haben, sofern der rechtliche Beistand nicht völlig in den Hintergrund trete. Eine Treuhandtätigkeit gehöre durchaus zum typischen Berufsbild eines Rechtsanwalts. Erforderlich sei allein, dass auch eine Rechtsberatung vorliege. Das sei hier der Fall. Es ließen sich zwar keine eindeutigen Anhaltspunkte für die Ausgestaltung des Mandatsverhältnisses mit der "S. Ltd." gewinnen. Für eine anwaltliche Tätigkeit spreche jedoch die erteilte Vollmacht. Zudem sei der Kläger nach seinen Angaben beauftragt gewesen, die über sein Anderkonto vereinnahmten Beträge zu überprüfen und Verdachtsfälle nach dem Geldwäschegesetz zu melden. Diese Tätigkeit habe sich nicht auf die Sachverhaltsermittlung beschränkt, sondern habe es wegen der im Raum stehenden Verwirklichung von Straftatbeständen nahe gelegt, rechtlichen Beistand in Anspruch zu nehmen. Von einem ausschließlich oder vorherrschend wirtschaftlich geprägten Treuhandverhältnis könne daher nicht ausgegangen werden.

10

Mit ihrer Revision macht die Beklagte im Wesentlichen geltend, dass dem Kläger nach Sinn und Zweck des § 43a Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) kein Schweigerecht zustehe. Die anwaltliche Verschwiegenheitsverpflichtung diene allein dem Individualinteresse des Mandanten, nicht aber dem Geheimhaltungsinteresse des Rechtsanwalts. Ein Anwalt müsse deshalb das ihm Anvertraute in demselben Umfang offenbaren, in dem sein Mandant selbst zur Auskunft verpflichtet sei. Dass eine Verschwiegenheitspflicht nur den Interessen des Einzelnen und nicht dem Gemeinwohl diene, werde durch Schweigepflichten in anderen Bereichen belegt. Nötig sei eine Abwägung zwischen dem Schutz des Berufsgeheimnisses gegenüber dem Schutz der Stabilität und Integrität des Finanzsystems. Letzteres genieße den Vorrang. Die Betreiber unerlaubter Bank- oder Finanzdienstleistungsgeschäfte könnten sich sonst durch die Einschaltung eines Rechtsanwalts der aufsichtsrechtlichen Kontrolle entziehen, indem sie das Wissen um wesentliche Teile ihres Geschäftsmodells bei diesem monopolisierten.

11

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 10. November 2010 zu ändern und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 14. Mai 2009 zurückzuweisen.

12

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

13

Er verteidigt das angegriffene Urteil.

14

Die Revision hat Erfolg. Das angefochtene Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Der Verwaltungsgerichtshof hätte die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückweisen müssen.

15

1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs kommt dem Auskunfts- und Vorlageersuchen der Beklagten keine Dauerwirkung zu. Die Regelung erschöpft sich darin, dem Kläger die umgehende zeitnahe Erfüllung bestimmter Verhaltenspflichten aufzuerlegen, und ist nicht auf eine laufende Kontrolle angelegt (Urteil vom 22. September 2004 - BVerwG 6 C 29.03 - BVerwGE 122, 29 <52> = Buchholz 451.61 KWG Nr. 19). Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts ist damit der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also der Erlass des Widerspruchsbescheides vom 10. Oktober 2008.

16

2. Mit den Vorinstanzen ist davon auszugehen, dass Rechtsgrundlage des streitgegenständlichen Bescheids § 44c Abs. 1 Satz 1 KWG (in der Fassung von Art. 3 des Gesetzes zur Ergänzung der Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung - Geldwäschebekämpfungsergänzungsgesetz - GwBekErgG - vom 13. August 2008 - BGBl I S. 1690, 1700) ist. Danach haben ein Unternehmen, bei dem Tatsachen die Annahme rechtfertigen oder feststeht, dass es Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen ohne die nach diesem Gesetz erforderliche Erlaubnis oder nach § 3 verbotene Geschäfte betreibt, sowie in die Abwicklung der Geschäfte einbezogene oder einbezogen gewesene andere Unternehmen der beklagten Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bundesanstalt) auf Verlangen Auskünfte über alle Geschäftsangelegenheiten zu erteilen und Unterlagen vorzulegen. Das Vorgehen der Bundesanstalt setzt den Verdacht voraus, dass unerlaubt Bankgeschäfte betrieben oder Finanzdienstleistungen erbracht oder verbotene Geschäfte nach § 3 KWG betrieben werden (vgl. Lindemann, in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG, 3. Aufl. 2008, § 44c Rn. 13 f.; Samm, in: Beck/Samm/Kokemoor, KWG, Stand: August 2011, § 44c Rn. 80; Schmitz, in: Luz/Neus/Scharpf/Schneider/Weber, KWG, 2009, § 44c Rn. 6). Auskunfts- und vorlagepflichtig sind die in die Abwicklung der Geschäfte einbezogenen oder einbezogen gewesene andere Unternehmen; das sind alle, die einen Beitrag zur Durchführung verdächtiger Geschäfte leisten (Lindemann, in: a.a.O., § 44c Rn. 27 f.; Schmitz, in: a.a.O., § 44c Rn. 28). § 44c Abs. 1 Satz 1 KWG beschränkt sich nach dem Willen des Gesetzgebers nicht auf banktypische Unternehmen. Vielmehr wurde die Auskunfts- und Vorlagepflicht durch Art. 6 des Vierten Finanzmarktförderungsgesetzes vom 21. Juni 2002 (BGBl I S. 2010, 2058) auf Drittunternehmen erweitert. Dadurch sollte den Aufsichtsbehörden das rechtliche Instrumentarium zur Verfügung gestellt werden, unerlaubte Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen erfolgreich und noch effizienter bekämpfen zu können (BTDrucks 13/7142, S. 93; 14/8017, S. 128, 184). Unternehmen im Sinne des § 44c Abs. 1 Satz 1 KWG ist daher jeder Akteur, dem eine von § 44c Abs. 1 Satz 1 KWG erfasste Geschäftstätigkeit zugerechnet werden kann. Das umfasst auch selbstständig tätige Rechtsanwälte (Göpfert, BRAK-Mitteilungen 2009, 252; Schwennicke, in: Schwennicke/Adelt/Anders u.a., KWG, 2009, § 44c Rn. 6).

17

§ 2 Abs. 6 Nr. 10 KWG zwingt zu keiner anderen Auslegung. Danach gelten als Finanzdienstleistungsinstitute nicht Angehörige Freier Berufe, die Finanzdienstleistungen im Sinne des § 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 bis 4 nur gelegentlich im Rahmen eines Mandatsverhältnisses als Freiberufler erbringen und einer Berufskammer in der Form der Körperschaft des Öffentlichen Rechts angehören, deren Berufsrecht die Erbringung von Finanzdienstleistungen nicht ausschließt. Das lässt keine Rückschlüsse darauf zu, wie der Begriff "Unternehmen" in § 44c Abs. 1 KWG zu definieren ist.

18

Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass der Kläger als Unternehmen im Sinne des § 44c Abs. 1 KWG in die Abwicklung möglicher Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen der auftraggebenden Gesellschaften einbezogen ist oder war. Er ist damit nach dieser Vorschrift grundsätzlich auskunfts- und vorlagepflichtig.

19

3. Zu Unrecht meint das angegriffene Urteil, die anwaltliche Verschwiegenheitspflicht gehe der Auskunftspflicht nach § 44c Abs. 1 Satz 1 KWG vor. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, die Verschwiegenheitspflicht könne nur aufgrund einer ausdrücklichen Regelung eingeschränkt werden, ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

20

Die Auskunfts- und Vorlagepflicht des § 44c Abs. 1 KWG gilt für die dort umschriebenen Unternehmen ausnahmslos. Dass der Gesetzgeber dabei auch an Rechtsanwälte gedacht hat, zeigt § 2 Abs. 6 Nr. 10 KWG (vgl. Schäfer, in: Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG, 3. Auflage, § 2 Rn. 62 ff.; Weber, in: Luz/Neus/Scharpf/Schneider/Weber, KWG, 2009, § 2 Rn. 26); er hat für sie keine Ausnahme zugelassen. Aus der anwaltlichen Pflicht zur Verschwiegenheit ergibt sich nichts anderes.

21

a) Die Verschwiegenheitspflicht der Rechtsanwälte ist seit der Änderung der Bundesrechtsanwaltsordnung durch das Gesetz zur Neuordnung des Berufsrechts der Rechtsanwälte und Patentanwälte vom 2. September 1994 (BGBl I S. 2278) in § 43a Abs. 2 BRAO niedergelegt. Sie bezieht sich auf alles, was dem Rechtsanwalt in Ausübung seines Berufes bekanntgeworden ist. Dabei genügt es nicht, dass der Informationsträger nur als Rechtsanwalt zugelassen ist. Auch ein Rechtsanwalt kann anderen als gerade anwaltlichen Tätigkeiten zu Erwerbszwecken nachgehen. Geschützt sind vielmehr nur diejenigen Tatsachen, die einem Rechtsanwalt gerade in Ausübung seines Berufs als Anwalt bekannt geworden sind. Auch dann gilt die Verschwiegenheitspflicht nicht für Tatsachen, die offenkundig sind oder ihrer Bedeutung nach keiner Geheimhaltung bedürfen.

22

Der Senat unterstellt zugunsten des Klägers, dass das ihm von der Firma "S. Ltd." erteilte Mandat auf eine Tätigkeit zielte, die zumindest auch anwaltlicher Art war. Allerdings bestehen an den diesbezüglichen tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs erhebliche Zweifel. Der Verwaltungsgerichtshof geht zwar in rechtlicher Hinsicht im Ansatz zutreffend davon aus, dass eine anwaltliche Tätigkeit nur angenommen werden könne, wenn bei einer vorrangig wirtschaftlichen Tätigkeit die Rechtsberatung oder -verfolgung nicht zurücktritt und unwesentlich ist (vgl. BGH, Urteile vom 22. Dezember 1966 - VII ZR 195/64 - BGHZ 46, 268 <270 f.>, vom 7. April 1980 - III ZR 73/79 - NJW 1980, 1855), und dass jedenfalls die anwaltliche Schweigepflicht voraussetzt, dass das spezifisch anwaltliche Element der Tätigkeit nicht völlig in den Hintergrund tritt (vgl. BGH, Urteil vom 8. Juli 1999 - IX ZR 338/97 - NJW 1999, 3040 <3042>). Er hat jedoch keine tatsächlichen Feststellungen getroffen, die den Schluss auf irgendein spezifisch anwaltliches Element der Tätigkeit des Klägers tragen könnten. Die Vollmachtserteilung allein belegt das nicht, auch nicht wenn sie auf einem Formular erfolgt, wie es üblicherweise für die anwaltliche Mandatierung Verwendung findet. Die vom Kläger beschriebene Tätigkeit der Überprüfung der eingegangenen Zahlungen von Kunden seiner Mandantin nach dem Geldwäschegesetz lässt in ihrer konkreten Ausgestaltung kein rechtsberatendes oder rechtsprüfendes Element erkennen.

23

Sofern der Verwaltungsgerichtshof der Ansicht sein sollte, zugunsten des Vorliegens einer zumindest auch anwaltlichen Tätigkeit spreche eine Vermutung, welche die Behörde entkräften müsse, könnte ihm nicht gefolgt werden. Die Auskunftspflicht nach § 44c Abs. 1 KWG ist der gesetzliche Regelfall. Wer sich demgegenüber auf ein Auskunftsverweigerungsrecht beruft, hat dessen Voraussetzungen darzutun. Das gilt auch für den Rechtsanwalt, der sich auf seine Pflicht zur Verschwiegenheit beruft. Er ist deshalb jedenfalls dafür darlegungspflichtig, dass Informationen in Rede stehen, die ihm in Ausübung einer anwaltlichen Tätigkeit anvertraut oder sonst bekannt geworden sind. Das bedarf hier keiner weiteren Erörterung, insbesondere muss nicht entschieden werden, wie weit diese Darlegungspflicht im Einzelnen reicht.

24

b) Die Pflicht des Rechtsanwalts zur Verschwiegenheit gilt freilich nicht ausnahmslos. Gemäß § 59b Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c BRAO wird diese allgemeine Berufspflicht durch die Berufsordnung näher geregelt. Nach § 2 Abs. 3 der Berufsordnung für Rechtsanwälte (BORA) gilt die Pflicht zur Verschwiegenheit nicht, wenn andere Rechtsvorschriften Ausnahmen zulassen. Damit wurde der Rechtszustand positiviert, der auch vor dem erwähnten Gesetz vom 2. September 1994 bereits galt.

25

Andere Rechtsvorschriften, die im Sinne von § 2 Abs. 3 BORA Ausnahmen zulassen, sind nicht nur solche, die die Schweigepflicht des Rechtsanwalts ausdrücklich einschränken. Zugelassen sind Ausnahmen vielmehr auch dann, wenn sie ihre Grundlage in einer allgemeinen, nicht berufsspezifischen Regelung finden. Auskunftspflichten, die das Gesetz jedermann oder einer nicht nach dem Beruf abgegrenzten Gruppe auferlegt, treffen grundsätzlich auch Rechtsanwälte (vgl. zur Auskunftspflicht von Abgeordneten, die anwaltlich tätig sind, Urteil vom 30. September 2009 - BVerwG 6 A 1.08 - BVerwGE 135, 77 <88 ff.>; allgemein: Kleine-Cosack, RAO, 6. Aufl. 2009, § 43a Rn. 24; Zuck, in: Gaier/Wolf/Göcken, Anwaltliches Berufsrecht, 2010, § 43a BRAO/§ 2 BORA Rn. 29). Auch die spezielle Regelung von Zeugnis- und Auskunftsverweigerungsrechten (vgl. § 53 Abs. 1 Nr. 3, § 53a StPO; § 383 Abs. 1 Nr. 6 ZPO; § 98 VwGO) lässt darauf schließen, dass die Erfüllung allgemeiner gesetzlicher Pflichten nicht schon unter Berufung auf die anwaltliche Verschwiegenheit verweigert werden kann. Die berufsspezifische Beschränkung der Pflicht zur Anzeige schwerer Straftaten (§§ 138, 139 Abs. 3 Satz 2 StGB) lässt ebenfalls erkennen, dass die Anzeigepflicht für jedermann und damit grundsätzlich auch für Rechtsanwälte gilt.

26

Aus der Freiheit der anwaltlichen Berufsausübung nach Art. 12 Abs. 1 GG folgt ebenfalls nicht, dass die Ausnahmen von der anwaltlichen Verschwiegenheit im Gesetz speziell geregelt sein müssten. Wie noch zu zeigen sein wird, kann dem Grundrecht des Rechtsanwalts aus Art. 12 Abs. 1 GG bei der Anwendung des § 44c KWG im Rahmen des behördlichen Ermessens Rechnung getragen werden. Damit ist dem gebotenen Grundrechtsschutz Genüge getan (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 - 2 BvR 1520, 1521/01 - BVerfGE 110, 226 <248 f., 254 f.>).

27

4. Dass die Beklagte im Rahmen der von ihr zu treffenden Ermessensentscheidung der Verschwiegenheitspflicht des Klägers keinen Vorrang eingeräumt hat, ist rechtsfehlerfrei. Das Auskunfts- und Vorlageverlangen der Beklagten ist verfassungskonform; insbesondere stellt es keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit des Klägers dar.

28

a) Die Pflicht des Rechtsanwalts zur Verschwiegenheit und dementsprechend sein Recht, dieser Pflicht durch Schweigen nachzukommen, bestehen nicht nur aufgrund des einfachgesetzlichen Berufsrechts, sondern sind zugleich grundrechtlich geschützt. Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet die Freiheit der Berufsausübung als Grundlage der persönlichen und wirtschaftlichen Lebensführung. Sie zielt auch für den Rechtsanwalt auf eine möglichst unreglementierte berufliche Tätigkeit ab (vgl. BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 a.a.O. S. 251 f. m.w.N.). Bestandteil dieses grundrechtlichen Schutzes ist die anwaltliche Verschwiegenheit. Dem Rechtsanwalt als berufenem unabhängigem Berater obliegt es, seinem Mandanten umfassend beizustehen. Voraussetzung für die Erfüllung dieser Aufgabe ist, dass zwischen Anwalt und Mandant ein Vertrauensverhältnis besteht. Integrität, Zuverlässigkeit und Verschwiegenheit des Anwalts sind die Grundbedingungen dafür, dass dieses Vertrauen entstehen kann. Die Verschwiegenheit rechnet daher von jeher zu den anwaltlichen Grundpflichten (BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 a.a.O. S. 252 m.w.N.).

29

Entgegen der Auffassung der Beklagten liegt die anwaltliche Verschwiegenheit nicht allein im Interesse des Mandanten. Dass sie gewahrt werden kann, liegt vielmehr auch im eigenen beruflichen Interesse des Rechtsanwalts; denn er würde von Mandanten nicht gleichermaßen konsultiert und informiert, könnten diese auf seine Verschwiegenheit nicht vertrauen. Das Gewicht des Schweigerechts wird dadurch noch verstärkt, dass die Verschwiegenheit des Anwalts wie die ganze anwaltliche Berufsausübung nicht allein im individuellen Interesse des einzelnen Rechtsanwalts oder des einzelnen Rechtsuchenden liegt. Der Rechtsanwalt ist "Organ der Rechtspflege" (§§ 1 und 3 BRAO); sein berufliches Tätigwerden liegt zugleich im Interesse der Allgemeinheit an einer wirksamen und rechtsstaatlich geordneten Rechtspflege. Unter der Geltung des Rechtsstaatsprinzips des Grundgesetzes müssen dem Bürger aus Gründen der Chancen- und Waffengleichheit Rechtskundige zur Seite stehen, denen er vertrauen und von denen er erwarten kann, dass sie seine Interessen unabhängig, frei und uneigennützig wahrnehmen (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 a.a.O. S. 252 m.w.N.).

30

b) Durch ihr Auskunfts- und Vorlageverlangen hat die Beklagte dieses Grundrecht des Klägers nicht unverhältnismäßig eingeschränkt.

31

Die Ziele, die das Gesetz mit der Auskunfts- und Vorlagepflicht nach § 44c Abs. 1 KWG verfolgt, sind legitime Gründe des gemeinen Wohls, welche grundsätzlich geeignet sind, das Grundrecht des Rechtsanwalts auf freie Ausübung seines Berufs einzuschränken. Die Vorschriften über die Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute und der Erlaubnispflicht für Bankgeschäfte und Finanzdienstleistungen sollen die Integrität des Kredit- und Finanzmarktes schützen und damit die Stabilität des Finanzsystems wahren. Daneben bezwecken die Vorschriften den Ein- und Anlegerschutz (Urteil vom 15. Dezember 2010 - BVerwG 8 C 37.09 - GWR 2011, 138 m.w.N.). Dabei dient die Auskunfts- und Vorlagepflicht gemäß § 44c KWG dazu, der Aufsichtsbehörde Erkenntnisquellen zu verschaffen, damit sie gegen Unternehmen einschreiten kann, die unerlaubt Bankgeschäfte betreiben oder Finanzdienstleistungen erbringen; sie dient damit dem Schutz der Allgemeinheit und des einzelnen Anlegers vor unseriösen Angeboten auf dem Finanzmarkt (vgl. Lindemann, a.a.O., § 44c Rn. 1 f.; Samm, a.a.O., § 44c Rn. 1 f., 13).

32

Dass das Auskunftsverlangen der Beklagten geeignet ist aufzuklären, ob die "S. Ltd." oder die "S. GbR" unerlaubt Finanzdienstleistungen erbringt oder erbracht hat und ob diese Geschäftstätigkeit zu unterbinden ist, liegt auf der Hand. Es war auch erforderlich, die gesetzlichen Ziele zu erreichen. Ein Einschreiten gegen die Auftraggeberin des Klägers ist zwar als milderes und die Verschwiegenheitspflicht des Klägers nicht beeinträchtigendes Mittel theoretisch denkbar gewesen, tatsächlich hat es jedoch keinen Erfolg versprochen. Den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs ist zu entnehmen, dass die Auftraggeberin des Klägers der Beklagten nicht bekannt war, sodass ein Vorgehen diesem gegenüber schon gar nicht möglich war. Auch im Verwaltungsverfahren hat der Kläger weder verantwortliche Personen noch eine zustellungsfähige Postanschrift genannt. Seine Inanspruchnahme war somit für die Beklagte die einzige Möglichkeit, ihre Aufsichtsbefugnisse effektiv wahrzunehmen. Die Beklagte war auch nicht verpflichtet, schrittweise vorzugehen und ihr Begehren zunächst auf die Benennung von Namen, Anschrift und verantwortliche Personen des Auftraggebers des Klägers zu beschränken. Noch bis zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung waren die vom Kläger gegebenen Auskünfte über die Vermögens- und Verwaltungsgesellschaft, die offenbar in London ansässig sein soll, und die dahinter stehenden Personen so unvollständig und irreführend, dass ein derart beschränktes Auskunftsverlangen es nicht ermöglicht hätte, die Verantwortlichen zeitnah zur Auskunft und Vorlage von Geschäftsunterlagen zu verpflichten.

33

Das Auskunfts- und Vorlageersuchen der Beklagten ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die damit verbundene Belastung ist mit Blick auf den mit ihm verfolgten Zweck weder unangemessen noch unzumutbar. Angesichts von Art und Umfang der konkreten Tätigkeit, wie sie der Kläger behauptet, wurde seine anwaltliche Verschwiegenheitspflicht durch die Preisgabe von Kontaktdaten und die Vorlage von Geschäftsunterlagen nur am Rande berührt.

34

5. Die Zwangsgeldandrohung beruht auf § 17 Satz 1 FinDAG i.V.m. § 13 Abs. 1 und 2 VwVG und hält sich im gesetzlichen Rahmen, der ein Zwangsgeld bis zu 250 000 € zulässt (§ 17 Satz 4 FinDAG).

35

6. Bedenken gegen die Festsetzung der Widerspruchsgebühr in Höhe von 750 € bestehen ebenfalls nicht. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 1 und 2 FinDAG i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 1 und 2 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten nach dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz in der Fassung der 6. Änderungsverordnung vom 24. August 2007 (BGBl I S. 2136). Hiernach ist für die Zurückweisung eines Widerspruchs gegen eine nicht gebührenpflichtige Amtshandlung ein Gebührenrahmen bis zu 1 500 € eröffnet. Diesen hat die Beklagte aufgrund des als durchschnittlich erachteten Verwaltungsaufwands nur zur Hälfte ausgeschöpft.

Bayerisches Verwaltungsgericht Augsburg

Au 3 K 15.331

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 9. Juni 2015

3. Kammer

..., als stellvertretende Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Sachgebiets-Nr. 550

Hauptpunkte:

Feststellungsklage; Recht zur Sperrung für die öffentliche Verkehrsnutzung; Gemeindeverbindungsstraße; Umfang der Widmung (Abgrenzung zur tatsächlich-öffentlichen Verkehrsfläche); Grundsatz der ausdrücklichen Bezeichnung der gewidmeten Fl.Nrn.; Ausnahme hiervon bei eindeutigem Verlauf der gewidmeten Straße (bejaht); Verwirkung des Rechts auf Widerruf der Zustimmung zur öffentlichen Verkehrsnutzung bei tatsächlich-öffentlichen Verkehrsflächen (hilfsweise bejaht)

Rechtsquellen:

In der Verwaltungsstreitsache

...

- Klägerin -

bevollmächtigt: ...

gegen

...

- Beklagte -

bevollmächtigt: ...

wegen straßenverkehrsrechtlicher Anordnung

erlässt das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg, 3. Kammer, durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichts ..., die Richterin am Verwaltungsgericht ..., den Richter am Verwaltungsgericht ..., die ehrenamtliche Richterin ..., den ehrenamtlichen Richter ... aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 9. Juni 2015

am 9. Juni 2015

folgendes Urteil:

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.

III.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt gegenüber der Beklagten die Feststellung, dass sie berechtigt ist, die eigene Hofdurchfahrt für den öffentlichen Verkehr zu sperren.

1. Die Klägern ist Eigentümerin eines Anwesens im Außenbereich der Beklagten in deren Ortsteil ... Zwischen mehreren Gebäuden hindurch führt eine Straße, die im weiteren Verlauf an beiden Enden mit dem Straßennetz im Gemeindegebiet der Beklagten verbunden ist. Der Verlauf der geteerten Straße im klägerischen Hofbereich ist nicht abgemarkt, sondern Teil der klägerischen Fl.Nr. ... (Gemarkung ...).

Ausweislich einer Eintragungsverfügung vom 16. August 1962 ist der

„...-Weg Abzweigung ... Fl.Nr. ... - Anfangspunkt: ... -Weg Abzweigung ...- Endpunkt: ... Kreuzung“

mit einer Länge von 1,63 km als Gemeindeverbindungsstraße in das Bestandsverzeichnis der Beklagten für Gemeindestraßen eingetragen. Die insoweit angegebenen Grundstücke sind die Flächen der Straße südlich und nördlich des Anwesens der Klägerin. Bezüglich der Gemeindeverbindungsstraße liegt zudem eine Widmungsverfügung ebenfalls vom 16. August 1962 vor, ausweislich derer die gewidmete Strecke bei „Fl.Nr. ... (km 0,000)“ beginnt und bei „Fl.Nr. ... in ... (km 1,630)“ endet.

Ausweislich einer Niederschrift zur Gemeinderatssitzung der Beklagten vom 13. Mai 1963 war dort ein Angebot zum Ausbau u. a. des Wegs „Nr. ... Abzweigung ... bis zum Anwesen ...“ eingeholt worden; der somit in etwa bis km 0,600 der Gemeindeverbindungsstraße reichende, am klägerischen Anwesen vorbeilaufende Weg Nr. ... sollte jedoch vorerst zurückgestellt werden. Laut Niederschrift zur Gemeinderatssitzung der Beklagten vom 29. Juli 1963 war in der Folge zum weiteren Ausbau nun doch auch der Weg nach ... bis zum (im weiteren südöstlichen Verlauf der Gemeindeverbindungsstraße nach dem klägerischen Hof gelegene) Anwesen ... vorgesehen unter der Bedingung, dass die sog. Anstößer die Verlegung der von der Gemeinde gestellten Rohre übernehmen. Laut Protokoll zur Gemeinderatssitzung der Beklagten vom 30. August 1963 hätten sich sodann die sog. Anstößer am Weg nach ... zur Arbeitsleistung bereit erklärt.

Mit Schreiben vom 21. November 2011 nahm die Beklagte Bezug auf eine Mitteilung des Ehemanns der Klägerin, nach der die Durchfahrt durch das klägerische Anwesen auch von Schwerlastverkehr und Reisebussen genutzt werde, wodurch es zu Beschädigungen des klägerischen Zauns gekommen sei. Die Beklagte wies darauf hin, dass die klägerseitig als Reaktion hierauf angelegte künstliche Verengung der Fahrbahn durch Hindernisse keine dauerhafte Lösung sei und kündigte eine Ortseinsicht durch den Bauausschuss des Gemeinderats an, um eine allseits verträgliche Lösung zu finden.

Die Ortseinsicht durch den Bauausschuss des Gemeinderats der Beklagten fand schließlich am 13. Dezember 2011 statt. In diesem Rahmen wurde eine Ausweitung der Kurve bzw. eine Tonnage-Beschränkung erörtert.

In der Folge kam es zu weiteren Gesprächen zwischen der Klägerseite und der Beklagten über die Verkehrssituation. Ausweislich eines Aktenvermerks der Beklagten vom 7. November 2012 wurde zwischen Juli bis Oktober 2012 durch die Beklagte - im Einvernehmen mit der Klägerseite - eine probeweise Beschilderung „Durchfahrt verboten für Fahrzeuge über 7,5 t“, Zusatz „landwirtschaftlicher Verkehr frei“ vorgenommen. Der Ehemann der Klägerin zeigte sich jedoch mit dieser Lösung nicht zufrieden, da sich die betroffenen Verkehrsteilnehmer aus seiner Sicht nicht an die Beschilderung hielten. Der Ehemann der Klägerin kündigte daher an, erneut Hindernisse im gegenständlichen Bereich zu platzieren.

Mit Schreiben vom 24. November 2012 beantragte der Ehemann der Klägerin bei der Beklagten die Aufstellung mehrerer Verkehrszeichen („Gefahrenzeichen“, „verschmutzte Fahrbahn“, „Fahrbahnverengung“) im fraglichen Bereich. Mit Schreiben vom 19. Dezember 2012 teilte die Beklagte dem Ehemann der Klägerin mit, dass der Gemeinderat den klägerischen Antrag in seiner Sitzung vom 24. November 2012 einstimmig abgelehnt habe. Es bestehe keine Notwendigkeit, den klägerseitig herbeigeführten, straßenverkehrsrechtlich äußerst bedenklichen Zustand durch eine Beschilderung noch zu legitimieren.

Im Zuge einer erneuten Ortseinsicht durch den Bauausschuss des Gemeinderats der Beklagten am 6. Februar 2013 bot die Beklagte der Klägerseite den Kauf eines einen Meter breiten Grundstücksstreifens von der Abzweigung ... bis zu einem benachbarten Anwesen bzw. die Verlegung der Gemeindestraße bei entsprechender finanzieller Beteiligung der Klägerseite an. Dies lehnte die Klägerseite ab. Sie begehrte eine Einbahnstraßenregelung, zumindest für Fahrzeuge über 7,5 t, da so Begegnungsverkehr verhindert werde. Diese Position ließ die Klägerseite auch im Rahmen einer nochmaligen Ortseinsicht des Bauausschusses des Gemeinderats der Beklagten am 2. Juni 2013 durch ihren Verfahrensbevollmächtigten vertreten.

In der Folge stellte der Ehemann der Klägerin in dem Anwesen u. a. ca. 1 m hohe Baumstammstücke auf und verengte dadurch die Fahrbahn so, dass die Durchfahrt für größere Fahrzeuge behindert oder unmöglich gemacht wurde. Besprechungen und Verhandlungen zwischen den Beteiligten führten zu keiner Lösung; insbesondere lehnte der Gemeinderat der Beklagten die von der Klägerin geforderte Einbahnstraßenregelung mit Beschluss vom 4. Juni 2013 einstimmig ab. Die Beklagte signalisierte ihre fortbestehende Bereitschaft zur Verlegung der Straße unter Kostenbeteiligung der Klägerseite; dies wiederum lehnte die Klägerseite ab.

2. Mit Bescheid vom 9. Mai 2014 ordnete die Beklagte sodann gegenüber der Klägerin an, bis spätestens 30. Mai 2014 die im Bereich der klägerischen Hofdurchfahrt beidseitig der Gemeindeverbindungsstraße ... - ... angebrachten Holzstämme, Pfosten, Beton- und Stahlhindernisse zu beseitigen oder so weit zurückzubauen, dass eine Restfahrbahnbreite von 3,50 m zuzüglich eines beidseitigen Randstreifens von 0,50 m verbleibt (Ziffer 1.). Es wurde die sofortige Vollziehung von Ziffer 1. angeordnet (Ziffer 2.) und für den Fall der Nichterfüllung der Verpflichtung aus Ziffer 1. bis zum 30. Mai 2014 ein Zwangsgeld von EUR 500,-- angedroht (Ziffer 3.).

Der Bescheid stütze sich auf Art. 7 Abs. 2 Nr. 1 und 2 LStVG i. V. m. § 32 Abs. 1 und § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO, da die Klägerin auf einer öffentlichen Verkehrsfläche Hindernisse aufgebracht und damit den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllt habe. Die teilweise Beschränkung des Wegs auf der klägerischen Hoffläche stelle eine unerlaubte Selbsthilfe i. S. d. §§ 229, 859 Abs. 3 BGB dar. Die klägerische Hofdurchfahrt sei bereits seit jeher Teil der Gemeindeverbindungsstraße ... - .... Obwohl weder die Widmung noch die Eintragung in das Straßenbestandsverzeichnis aus dem Jahr 1962 die Fl.Nr. ... des klägerischen Anwesens ausdrücklich aufführe, könne ausnahmsweise die zum klägerischen Hofgrundstück gehörende Fläche stillschweigend mitgewidmet worden sein. Jedenfalls handele es sich insoweit um einen tatsächlich-öffentlichen Weg, auf dem öffentlicher Verkehr vom Eigentümer tatsächlich zugelassen gewesen sei und stattgefunden habe und auf dem die Straßenverkehrs-Ordnung gelte. Der öffentliche Verkehr nutze die klägerische Hofdurchfahrt mit Duldung der jeweiligen Hofeigentümer schon immer. Auch sei der Bereich in den 1960er Jahren mit Zustimmung bzw. Duldung der damaligen Eigentümer geteert worden. Das Ermessen der Beklagten hinsichtlich eines sicherheitsrechtlichen Einschreitens sei nach Abwägung aller Gesichtspunkte auf Null reduziert, da durch die klägerseitig errichteten, teilweise sperrigen und scharfkantigen Hindernisse der Verkehr gefährdet oder erschwert werden könne. In den Abend- und Nachtstunden begründeten die nicht oder nur schwer erkennbar Hindernisse auf der unbeleuchteten Straße eine Gefahr von Unfällen mit erheblichen Verletzungen.

3. Hiergegen ließ die Klägerin am 20. Mai 2014 Anfechtungsklage (Parallelverfahren Az. Au 3 K 14.766) mit dem Ziel der Aufhebung des Anordnungsbescheids der Beklagten vom 9. Mai 2014 erheben.

Den durch die Klägerin gleichzeitig mit der Klageerhebung gestellten Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage lehnte das erkennende Gericht mit Beschluss vom 23. Juni 2014 (Az. Au 3 S 14.767) ab. Die hiergegen durch die Klägerin eingelegte Beschwerde wurde mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. August 2014 (Az. 11 CS 14.1472) zurückgewiesen.

4. Bereits mit anwaltlichem Schreiben vom 11. Juli 2014 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, den öffentlichen Verkehr vom tatsächlich öffentlichen Weg im Bereich der klägerischen Hofdurchfahrt (Fl.Nr. ...) auszuschließen und die streitbefangene Wegefläche zu sperren. Die Klägerin könne als Eigentümerin gemäß § 903 BGB nach Belieben mit ihrem Eigentum verfahren, das Grundstück sei nicht mit einer öffentlich-rechtlichen Widmungsfunktion belastet. Die Beklagte wurde aufgefordert, bis spätestens 31. Juli 2014 die Sperrung zu bestätigen. Auf die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zur Möglichkeit des jederzeitigen Widerrufs der Zustimmung zur öffentlichen Verkehrsnutzung durch den Berechtigten bei tatsächlich öffentlichen Straßen (BayVGH, U.v. 26.2.2013 - 8 B 11.1708) wurde verwiesen.

Mit anwaltlichem Schreiben vom 16. Juli 2014 teilte die Beklagte der Klägerseite mit, dass vorliegend keineswegs geklärt sei, ob die gegenständliche Hofdurchfahrt (Teil der Fl.Nr. ...) lediglich eine tatsächlich öffentliche Straße oder jedoch Teil der gewidmeten Gemeindeverbindungsstraße sei. Daher sei die klägerseitig zitierte Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs nicht einschlägig.

5. Mit anwaltlichem Schriftsatz vom 6. August 2014 hat die Klägerin ihre Anfechtungsklage mit dem Az. Au 3 K 14.766 um Verpflichtungs- und Feststellungsanträge erweitert. Mit Beschluss vom 9. März 2015 hat das Gericht das Verfahren hinsichtlich dieser neu eingeführten Streitgegenstände abgetrennt und unter dem vorliegenden Az. Au 3 K 15.331 gesondert fortgeführt (§ 93 VwGO). Beantragt wird insoweit zuletzt,

festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die klägerische Hofdurchfahrt (Fl.Nr. ...) und die dort befindliche Wegefläche für den öffentlichen Verkehr zu sperren.

Mit dem Schreiben vom 11. Juli 2014 habe die Klägerin gegenüber der Beklagten konkludent ihre Zustimmung zur Verkehrsnutzung der tatsächlich öffentlichen Straße mit Wirkung für die Zukunft widerrufen. Hieraus folge nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH, U.v. 26.2.2013 - 8 B 11.1708) ein Anspruch der Klägerin auf Feststellung ihrer Berechtigung zur Sperrung des gegenständlichen Hofbereichs. Das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren diene insoweit der von der Rechtsprechung geforderten Durchsetzung der klägerischen Eigentumsrechte auf dem Rechtsweg für die Zukunft. Da die Beklagte zu einer Bestätigung dieser Sach- und Rechtslage ausweislich des Schreibens vom 16. Juli 2014 nicht bereit gewesen sei, sei Klage geboten gewesen. Die im Bereich der klägerischen Hofdurchfahrt verlaufende Straße sei auch nicht etwa gewidmet, da das klägerische Grundstück Fl.Nr. ... nicht in das Bestandsverzeichnis aufgenommen worden sei. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof stelle insoweit strenge Anforderungen an die Bestimmtheit von straßenrechtlichen Widmungsakten und fordere zum Schutz des Straßenbaulastträgers sowie von Privateigentümern die ausdrückliche Aufführung der betroffenen Flurnummern in der Widmungsverfügung. Im Ergebnis sei die klägerische Hofdurchfahrt mithin nicht Teil einer öffentlichen Straße i. S.v. Art. 6 BayStrWG. Es sei auch kein Ausnahmefall gegeben, der zu einer Teilhabe der klägerischen Hofdurchfahrt an der Widmung der Gemeindeverbindungsstraße führe. Die End- und Anfangspunkte der Wegefläche seien nicht klar und in der Widmung hinsichtlich der Flurnummern nur durch den vom Wortlaut her unbestimmten Begriff „bei“ bezeichnet; hiervon ausgehend sei auch aus den Längenangaben kein eindeutiger Rückschluss auf den Wegeverlauf ableitbar. Zweifel am genauen Verlauf des Wegegrundstücks außerhalb der klägerischen Hoffläche und die umstrittene Längenangabe von 1,63 km gingen jedoch ausschließlich zulasten der Beklagten als Straßenbaubehörde.

6. Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es handele sich vorliegend gerade nicht um eine bloß tatsächlich öffentliche Straße, bei der nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH, U.v. 26.2.2013 - 8 B 11.1708) ein Widerruf der bisherigen Duldung der öffentlichen Verkehrsnutzung für die Zukunft möglich sei. Denn die klägerische Hofdurchfahrt nehme an der Widmung der Gemeindeverbindungsstraße teil. So sei nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ausnahmsweise auch ohne ausdrückliche Aufnahme eines Grundstücks mit seiner Flurnummer in das Bestandsverzeichnis eine Widmung gegeben, soweit hinreichende andere Anhaltspunkte vorhanden seien, die zwingend auf eine Zugehörigkeit eines Grundstücks zur öffentlichen Straße schließen lassen. So liege der Fall auch hier. Die Hofdurchfahrt sei stets und eindeutig Bestandteil der Gemeindeverbindungsstraße gewesen, die im Übrigen hinsichtlich Anfangs- und Endpunkt, Länge und der betroffenen Grundstücke klar definiert sei.

7. Der Berichterstatter hat zusammen mit den Beteiligten die örtlichen Verhältnisse am 18. Mai 2015 in Augenschein genommen. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die Niederschrift zum Augenscheinstermin verwiesen.

8. Die Gerichtsakten und die vorgelegten Verwaltungsakten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat keinen Erfolg.

1. Die erhobene Feststellungsklage ist zwar zulässig.

Gemäß § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann durch Klage insbesondere die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).

Rechtliche Beziehungen haben sich nur dann zu einem Rechtsverhältnis i. S.v. § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist (vgl. u. a. BVerwG, U.v. 13.10.1971 - VI C 57.66 - BVerwGE 38, 346, 347; U.v. 16.11.1989 -2 C 23.88 - NJW 1990, 1866; U.v. 23.1.1992 - 3 C 50.89 - BVerwGE 89, 327, 329 f.; U.v. 26.1.1996 - 8 C 19.94 - BVerwGE 100, 262, 264 f.). Das Erfordernis einer Verdichtung der Rechtsbeziehungen zu einem „konkreten“ Rechtsverhältnis rechtfertigt sich aus dem Anliegen, den Verwaltungsgerichten nicht die Beantwortung abstrakter Rechtsfragen aufzubürden (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.1987 - 3 C 53.85 - BVerwGE 77, 207, 211). Die Beantwortung solcher abstrakter Rechtsfragen, von denen unsicher ist, ob und wann sie für die Rechtsstellung des Betroffenen relevant werden, ist nicht Teil des den Gerichten vom Grundgesetz erteilten Rechtsschutzauftrags (siehe zum Ganzen: BVerwG, U.v. 30.9.1999 - 3 C 39/98 - DVBl 2000, 636 - juris Rn. 17).

Hiervon ausgehend ist vorliegend ein hinreichendes Feststellungsinteresse der Klägerin gegeben. Zwischen den Beteiligten ist seit mehreren Jahren streitig, ob und ggf. inwieweit die Klägerin berechtigt ist, die eigene Hofdurchfahrt für die öffentliche Verkehrsnutzung zu sperren. In dieser Sache ist auch unter dem Datum des 9. Mai 2014 bereits ein anlassbezogener Beseitigungsbescheid der Beklagten ergangen, der Gegenstand eines Parallelverfahrens (Az. Au 3 K 14.766) ist. In dieser Konstellation ist anerkannt, dass durch einen jahrelangen Streit um die Rechte an Wegeflächen ein berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Feststellung begründet wird, ob der Eigentümer zur Sperrung der jeweiligen Flächen berechtigt ist (vgl. nur BayVGH, U.v. 26.2.2013 - 8 B 11.1708 - juris Rn. 22).

2. Die Feststellungsklage ist jedoch in der Sache nicht begründet.

Die Klägerin ist im Rahmen ihrer aus dem privaten Eigentumsrecht folgenden Rechtsmacht (Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -, § 903 des Bürgerlichen Gesetzbuchs - BGB) nicht berechtigt, die Allgemeinheit von der Nutzung der in ihrem Eigentum stehenden Hofdurchfahrt (Teil der Fl.Nr. ...) auszuschließen und diesen Weg zu sperren.

a) Nach § 903 Satz 1 BGB kann der Eigentümer einer Sache, soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit der Sache nach Belieben verfahren und andere von jeder Einwirkung ausschließen. Grundstücksflächen sind als (unbewegliche) „Sache“ i. S.v. § 903 BGB zu qualifizieren (vgl. Bassenge in: Palandt, BGB, 71. Aufl. 2012, § 903 Rn. 2). Das Recht des Eigentümers zum Ausschluss der Allgemeinheit von der Nutzung eines Wegs durch Sperrung der Flächen kann jedoch im Einzelfall durch einen Gemeingebrauch (Art. 14 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes - BayStrWG) infolge einer öffentlich-rechtlichen Widmung nach Art. 6 BayStrWG oder Art. 67 Abs. 4 BayStrWG eingeschränkt sein. Diese Bestimmungen stellen der Ausübung der Eigentümerbefugnisse entgegenstehende Gesetze i. S.v. § 903 Satz 1 BGB dar (vgl. zum Ganzen: BayVGH, U.v. 26.2.2013 - 8 B 11.1708 - juris Rn. 24).

Liegt eine Wegefläche hingegen auf einem nicht gewidmeten Grund, da weder von einer wirksamen Widmungsfiktion nach Art. 67 Abs. 3 und 4 BayStrWG auszugehen ist noch eine Widmung nach Art. 6 BayStrWG vorliegt, handelt es sich um eine tatsächlich-öffentliche Verkehrsfläche. Hat der Verfügungsberechtigte aufgrund ausdrücklicher oder stillschweigender Duldung die Benutzung durch die Allgemeinheit zugelassen oder ist zumindest aus der Sicht der Verkehrsteilnehmer nach objektiv erkennbaren äußeren Umständen von einer konkludenten Freigabe zur Verkehrsnutzung auszugehen, unterliegt die Fläche dem Straßenverkehrsrecht mit der Folge, dass der Berechtigte keine Verkehrshindernisse errichten darf (vgl. § 49 Abs. 1 Nr. 27 i. V. m. § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO; BayVGH, B.v. 11.5.2006 - 8 ZB 06.485 - ZMR 2006, 729; B.v. 14.7.2010 - 8 ZB 10.475 - juris Rn. 8; B.v. 7.2.2011 - 11 CS 10.3000 - juris Rn. 20; vgl. zum Ganzen: BayVGH, U.v. 26.2.2013 - 8 B 11.1708 - juris Rn. 32).

Auch dann, wenn die Nutzung der Fläche durch die Allgemeinheit ohne Zustimmung des Grundstückseigentümers oder des sonstigen Berechtigten erfolgt oder die Zustimmung nach ihrer Erteilung widerrufen wird, ist der Grundstückseigentümer jedoch nicht ohne Weiteres berechtigt, den Weg zu beseitigen oder zu sperren. Dies würde eine unzulässige Selbsthilfe (§ 229 BGB) und verbotene Eigenmacht (§ 858 BGB) darstellen (vgl. BayVGH, B.v. 11.1.2005 - 8 CS 04.3275 - NuR 2005, 463/464). Er kann zur Wahrnehmung seiner Rechte jedoch die von der Rechtsordnung vorgesehenen behördlichen und gerichtlichen Mittel ergreifen (vgl. BayVGH, B.v. 11.1.2005 - 8 CS 04.3275 - NuR 2005, 463/464; B.v. 7.2.2011 - 11 CS 10.3000 - juris Rn. 20; B.v. 14.7.2010 - 8 ZB 10.475 - juris Rn. 10; B.v. 10.1.2013 - 8 B 12.305 - juris Rn. 20) und auf diesem Weg einen Folgenbeseitigungsanspruch gegen den Straßenbaulastträger oder seine Befugnis zur Ausübung seiner Eigentümerrechte durch Beseitigung oder Sperrung der Wegeflächen auf eigene Kosten durchsetzen. Letztere Möglichkeiten bestehen für ihn selbst dann noch, wenn ein Folgenbeseitigungsanspruch gegen den Straßenbaulastträger infolge Verjährung erloschen ist. Denn die Ausübung des Eigentumsrechts ist nach § 902 Abs. 1 Satz 1 BGB unverjährbar (vgl. BGH, U.v. 28.1.2011 - V ZR 141/10 - NJW 2011, 1068/1069 m. w. N.; im Anschluss BayVGH, B.v. 10.1.2013 - 8 B 12.305 - juris Rn. 19). Voraussetzung ist jedoch stets, dass der Grundstückseigentümer zunächst die erforderlichen behördlichen oder gerichtlichen Schritte ergreift und sich einen entsprechenden Rechtstitel verschafft. Dass die tatsächlich-öffentliche Verkehrsfläche durch das Straßenverkehrsrecht geschützt ist, ist unerheblich, da die Zustimmung des Verfügungsberechtigten zur Nutzung der Fläche durch die Allgemeinheit, wenn sie nicht unwiderruflich erteilt wurde, grundsätzlich jederzeit widerrufen werden kann (vgl. zum Ganzen: BayVGH, U.v. 26.2.2013 - 8 B 11.1708 - juris Rn. 33).

b) Unter Berücksichtigung obiger Grundsätze ist die Klägerin vorliegend nicht gemäß § 903 Satz 1 BGB zur Sperrung der unstreitig in ihrem Eigentum stehenden Hofdurchfahrt (Teil von Fl.Nr. ...) berechtigt. Grund hierfür ist, dass ihre Eigentumsrechte eingeschränkt sind, da die als Fahrbahn geteerte Hofdurchfahrt der öffentlich-rechtlichen Widmung nach Art. 6 BayStrWG unterliegt.

aa) Durch den in der Widmung liegenden Verwaltungsakt einer Allgemeinverfügung i. S.v. Art. 35 Satz 2 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - BayVwVfG - erhält eine Straße die Eigenschaft einer öffentlichen Straße (vgl. Art. 6 Abs. 1 BayStrWG). Die Widmung wird in ein Straßen- bzw. Bestandsverzeichnis für die jeweilige Straßenart eingetragen (Art. 3 Abs. 2, Art. 6 Abs. 4 und Abs. 6 Satz 2, Art. 67 Abs. 3 BayStrWG). Ihr kommt aus diesem Grund eine Registerfunktion, vergleichbar dem Grundbuch, zu. Jeder, der Einsicht in das Verzeichnis nimmt, muss ohne Weiteres erkennen können, ob ein bestimmtes Grundstück, ein bestimmter Grundstücksteil oder eine bestimmte Anlage auf einem Grundstück von der Widmung erfasst ist und demgemäß die Eigenschaft einer öffentlichen Straße bzw. eines Bestandteils einer solchen Straße erhalten hat. Dies ist der Grund, warum die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs seit jeher strenge Anforderungen an die Bestimmtheit der Widmung gestellt hat, die über die Anforderungen des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG hinausgehen (vgl. zum Ganzen: BayVGH, B.v. 4.10.2011 - 8 ZB 11.210 - juris Rn. 12 unter Bezugnahme auf BayVGH, U.v. 15.5.1990 - 8 B 86.558 - BayVBl 1990, 627/628; U.v. 1.8.1991 - 8 B 89.1929 - BayVBl 1992, 562; U.v. 3.12.1996 - 8 B 96.1086 - BayVBl 1997, 372; U.v. 15.7.1997 - 8 B 96.1539 - BayVBl 1998, 596).

Insbesondere hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof aus diesen strengen Bestimmtheitsanforderungen abgeleitet, dass eine Widmung nach Art. 6 Abs. 1 BayStrWG - ggf. i. V. m. Art. 67 Abs. 4 BayStrWG - in der Regel nur diejenigen Bestandteile einer Straße erfasst, die sich auf Grundstücken befinden, deren Flurnummern in der jeweiligen Widmungsverfügung (Eintragung) ausdrücklich aufgeführt sind. Dies dient zum einen dem Schutz des Grundstückseigentümers, da der Widmungsakt das bürgerlich-rechtliche Eigentum an dem Straßengrundstück zu einer weitgehend inhaltsleeren Hülse reduziert; bürgerlich-rechtliche Verfügungen oder Verfügungen im Wege der Zwangsvollstreckung über das der Straße dienende Grundstück berühren die Widmung nach Art. 6 Abs. 5 BayStrWG nicht. Zum anderen dient dies jedoch auch dem Schutz des zuständigen Straßenbaulastträgers, da so verhindert wird, dass ihm Straßenbaulasten nach Art. 9 BayStrWG aufgedrängt werden, denen er in Wirklichkeit nicht unterliegt. Eine faktische oder konkludente Widmung gibt es nach bayerischem Straßen- und Wegerecht nicht. Art. 6 BayStrWG hat sich für das Modell der förmlichen, ausdrücklichen Widmung entschieden. Wird ein Grundstück zu einer Straße gewidmet, das mit einer bestimmten Flurnummer bezeichnet ist, braucht der Eigentümer daher nicht damit zu rechnen, dass die Widmung über die Grenzen der Flurnummer hinausgreift (vgl. zum Ganzen: BayVGH, B.v. 28.10.2014 - 8 ZB 12.1938 - juris Rn. 14; B.v. 4.10.2011 - 8 ZB 11.210 - juris Rn. 12 f.; B.v. 9.5.2006 - 8 ZB 05.1473 - juris Rn. 5; U.v. 12.12.2000 - 8 B 99.3111 - BayVBl 2001, 468 - juris Rn. 55; U.v. 15.9.1999 - 8 B 97.1349 - juris Rn. 41; U.v. 3.12.1996 - 8 B 96.1086 - BayVBl 1997, 372 - juris Rn. 19; U.v. 15.5.1990 - 8 B 86.558 - juris Rn. 21; VG Augsburg, U.v. 6.2.2013 - Au 6 K 12.1287 - Rn. 36 f.).

Ausnahmsweise ist jedoch bei der Widmung der Ersatz der Angabe der Flurnummer durch einen Beschrieb zulässig, soweit eine Flurnummernbezeichnung unmöglich ist, etwa aufgrund der fehlenden Bildung von Flurnummern im fraglichen Bereich. Denn in einer solchen Sachlage stellt die Beschreibung der Wegegrundstücke anhand von Flurmerkmalen die einzige Möglichkeit dar, die Identifikation in dem wegerechtlichen Bestandsverzeichnis sicherzustellen (vgl. zum Ganzen: BayVGH, U.v. 28.2.2012 - 8 B 11.2934 - juris Rn. 49; U.v. 12.12.2000 - 8 B 99.3111 - BayVBl 2001, 468 - juris Rn. 55).

Ausnahmsweise ist ferner bei der Widmung der Ersatz der Angabe der Flurnummer durch einen Beschrieb zulässig, wenn hierdurch - etwa aufgrund von Angaben in der Widmung bzw. beigefügten Plänen oder zeichnerischen Darstellungen - Verlauf und Umfang des Wegs eindeutig festliegen. Denn der Grundsatz der Erforderlichkeit der Angabe der von der Straße betroffenen Flurnummern ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass Bestimmtheitsmängel eine Nichtigkeit nur bei völliger Unbestimmtheit oder Unverständlichkeit des Verwaltungsakts zur Folge haben. Damit soll bei unklarem Verlauf des Wegegrundstücks ein Hinausgreifen der Widmung auf nicht gewidmetes, also unbelastetes Privateigentum verhindert und eine Aushöhlung des Privateigentums - vgl. Art. 6 Abs. 5 BayStrWG - unterbunden werden. Dies ist jedoch bei nach der Widmung eindeutigem Verlauf und Umfang des Wegs nicht zu besorgen (vgl. zum Ganzen: BayVGH, U.v. 28.2.2012 - 8 B 11.2934 - juris Rn. 47 f.; BayVGH, B.v. 9.2.2009 - 8 CS 08.3321 - juris Rn. 14; U.v. 12.12.2000 - 8 B 99.3111 - BayVBl 2001, 468 - juris Rn. 55).

Hiervon ausgehend ist der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ausnahmsweise trotz Nichtaufführung der betreffenden Flurnummer in der Eintragungsverfügung als Wegegrundstück (wohl jedoch als Straßenbaulastgrundstück) von einer straßenrechtlichen Widmung eines privaten Hofgrundstücks ausgegangen. Der Verwaltungsgerichtshof hat dies mit hinreichenden anderen Anhaltspunkten begründet, die zwingend bzw. denknotwendigerweise zu dem Schluss führten, dass die Eintragungsverfügung auch die Wegführung über das damals strittige Hofgrundstück beinhaltet. Konkret wurde der dort inmitten stehende Weg in der Eintragsverfügung als ein durchgehender Weg beschrieben und benannt, seine Gesamtlänge entsprach zudem exakt der Führung durch das strittige Hofgrundstück. Anfangs- und Endpunkt des Wegs waren genau bezeichnet, ebenso die unmittelbar an das strittige Hofgrundstück von dem Weg berührten Flurstücke. Die Wegeführung war auf diesen unmittelbar angrenzenden (Weg-)Grundstücken auch deutlich feststellbar. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof gelangte letztlich zu dem Ergebnis, dass der Weg hinreichend eindeutig bestimmbar ist, da er sich aufgrund der in der Eintragungsverfügung enthaltenen Merkmale in der Natur ohne weiteres auffinden lässt (BayVGH, U.v. 19.3.2002 - 8 B 00.881 - juris Rn. 51-54; vgl. VG Augsburg, U.v. 6.2.2013 - Au 6 K 12.1287 - Rn. 41).

bb) Hiervon ausgehend ist die klägerische Hofdurchfahrt (Teil der Fl.Nr. ...) von der öffentlich-rechtlichen Widmung der Gemeindeverbindungsstraße gemäß Art. 6 BayStrWG umfasst.

Vorliegend ist zwar die klägerische Fl.Nr. ..., auf der innerhalb des klägerischen Hofbereichs die geteerte Straße verläuft, weder in der Widmungs- noch in der Eintragungsverfügung vom 16. August 1962 enthalten. Dort sind lediglich die den sonstigen Verlauf des ... Wegs bildenden Grundstücke mit ihrer jeweiligen Fl.Nr. (..., ..., ...) bezeichnet. Allerdings sind Anfangs- und Endpunkt und Länge des ... Wegs in der Widmungs- und der Eintragungsverfügung exakt bezeichnet. Hiernach beginnt der ... Weg bei der „Abzweigung ...“ bei „Fl.Nr. ... (km 0,000)“ und endet bei der „...Kreuzung“ bei „Fl.Nr. ... in ... (km 1,630)“. Hiervon ausgehend ist anhand des in der Verwaltungsakte enthaltenen historischen Lageplans (vgl. hierzu auch Blatt 190 der Gerichtsakte) der Verlauf des ... Wegs - entgegen der klägerischen Auffassung - hinreichend eindeutig gekennzeichnet und umfasst - denknotwendig - auch den als Fahrbahn geteerten Teil des klägerischen Anwesens (Teil der Fl.Nr. 869). Der ... Weg führt aus dem nordwestlichen Bereich kommend zum klägerischen Hofanwesen, durchquert dieses und setzt sich sodann in südöstlicher Richtung fort. Anfangs- und Endpunkt des Wegs sind - entgegen der klägerischen Auffassung - mit der Bezeichnung „bei“ und der jeweiligen Fl.Nr. eindeutig beschrieben. Eine Unterbrechung des ... Wegs im Bereich des klägerischen Anwesens ist weder in der Widmungs- noch in der Eintragungsverfügung vom 16. August 1962 vorgesehen. Vielmehr sehen diese Verfügungen denknotwendig eine Nutzung des geteerten Teils des klägerischen Hofgrundstücks (Teil der Fl.Nr. ...) vor, da nur so der nordwestliche Beginn des ... Wegs mit seiner südöstlichen Fortsetzung verbunden werden konnte und kann. Auch die sowohl in der Widmungs- als auch in der Eintragungsverfügung vom 16. August 1962 angegebene Länge des ... Wegs von insgesamt 1,63 km stimmt - soweit ersichtlich - mit einer Wegführung über das klägerische Hofanwesen grundsätzlich überein (vgl. die Nachmessung über Bayern-Atlas der staatlichen Vermessungsverwaltung auf Blatt 193 der Gerichtsakte, die unter Einschluss der klägerischen Hofdurchfahrt für den ... Weg eine Länge von 1,62 km ergeben hat). Für eine einheitliche Betrachtungsweise des ... Wegs einschließlich des geteerten Teils der klägerischen Fl.Nr. ... spricht auch der Umstand, dass für den nordwestlichen und den südöstlichen Teil des ... Wegs nur eine identische Fl.Nr. ... besteht. In diesem Zusammenhang ist auch zu bedenken, dass der gegenständliche ... Weg als Gemeindeverbindungsstraße gewidmet und in das Bestandsverzeichnis eingetragen worden ist. Gemäß Art. 46 Nr. 1 BayStrWG sind Gemeindeverbindungsstraßen Straßen, die den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder der Gemeindeteile untereinander oder deren Verbindung mit anderen Verkehrswegen vermitteln. Eine Gemeindeverbindungsfunktion könnte der ... Weg vorliegend jedoch nicht erfüllen, würde man von einer fehlenden Widmung der klägerischen Hofdurchfahrt ausgehen, die zwingend für die Verknüpfung des nordwestlichen mit dem südöstlichen Teil der ausdrücklich als öffentliche Straße gewidmeten Fl.Nr. ... erforderlich ist. Sodann würde es sich beim ... Weg faktisch um eine bloße Erschließungsstraße für das klägerische Anwesen aus nordwestlicher bzw. südöstlicher Richtung handeln. Dies war jedoch ersichtlich nicht die Intention der Beklagten bei Erlass der Widmungs- und der Eintragungsverfügung vom 16. August 1962.

Nach alledem entspricht die hiesige Konstellation eines trotz Nichterwähnung der betroffenen Flurnummer aufgrund der sonstigen Angaben in der Widmungs- und der Eintragungsverfügung denknotwendiger von der Wegeführung umfassten Teils eines Hofgrundstücks im Kern dem vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof im März 2002 entschiedenen Fall (vgl. BayVGH, U.v. 19.3.2002 - 8 B 00.881 - juris Rn. 51-54).

Der Vollständigkeit halber sei noch darauf hingewiesen, dass eine vom Klägerbevollmächtigten erstmals in der mündlichen Verhandlung vorgetragene, von der Widmung in erheblicher Weise abweichende Wegführung für das Gericht nicht ersichtlich ist. Unabhängig davon wäre in diesem Zusammenhang auf den Grundsatz der sog. Elastizität der Widmung zu verweisen, nach dem die Widmung einer vorhandenen Straße automatisch auch bestimmte spätere Änderungen, Ergänzungen und Verlegungen dieser Straße erfasst (vgl. hierzu allg. BayVGH, U.v. 17.9.1999 - 8 B 98.2413 - juris Rn. 19).

cc) Die gegenständliche Widmung ist auch nicht nichtig nach Art. 44 BayVwVfG.

(1) Dies gilt zum einen mit Blick auf die Anforderungen zur Bestimmtheit und das Fehlen einer Erwähnung der klägerischen Fl.Nr. ... in der Widmungs- und der Eintragungsverfügung vom 16. August 1962.

Hat die Eintragung - wie hier - bereits Unanfechtbarkeit erlangt, fordert Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG, dass Mängel bei der Bestimmbarkeit des Wegeverlaufs erst dann durchschlagen, wenn sie besonders schwerwiegend und offenkundig sind. Dies wird man jedoch in der Regel nur bejahen können, wenn - unter Berücksichtigung der Angaben der Eintragungsverfügung - die genannten Unklarheiten oder Unschärfen zur Folge haben, dass mehr als unerhebliche Teile des Wegeverlaufs - bezogen auf den Stichtag 1. September 1958 (dem Inkrafttreten des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes, vgl. Art. 67 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. Art. 80 BayStrWG) - in der Natur nicht mehr nachvollzogen werden können. Ausgangspunkt der Prüfung, ob eine Eintragung in das Bestandsverzeichnis zur Nichtigkeit führende Bestimmtheitsmängel aufweist, sind Art. 3 Abs. 2 BayStrWG i. V. m. §§ 1 ff. der Verordnung über die Straßen- und Bestandsverzeichnisse (VerzVO). Danach sind neben dem Namen des Wegs die betroffenen Flurstücke, Anfangs- und Endpunkt sowie Länge des Wegs anzugeben; dies dient vor allem der räumlichen Eingrenzung der Wegefläche (vgl. § 6 Abs. 1 und 2 VerzVO i. V. m. Anlage 8 zu § 3 Abs. 1 VerzVO). Weitere, noch genauere Angaben z. B. eine Beschreibung des Verlaufs im Gelände, Angaben zur Breite oder Beschaffenheit oder etwa eine maßstabsgenaue Einzeichnung des Wegs in eine Flurkarte sind dagegen nicht vorgeschrieben (vgl. Sieder/Zeitler, Das Bestandsverzeichnis nach bayerischem Straßenrecht, 1960, Teil III. A. B. und D.) und deshalb für eine Nichtigkeitsprüfung auch nicht erheblich. Ein Weg, dessen Anfangs- und Endpunkt sowie Länge feststehen und dessen Verlauf durch die Angabe der Flurnummern der Baulastträgergrundstücke auf einen von vorneherein eingrenzbaren kleineren Grundstücksbereich festgelegt ist, lässt sich in der Natur in aller Regel ohne weiteres auffinden und ist insoweit hinreichend bestimmbar. Die Bezeichnung der Flurstücke, über die der Weg führt, kann dabei im Einzelfall auch durch andere Merkmale beispielsweise Fixierungen des Wegeverlaufs durch die Topografie ersetzt oder ergänzt werden. In diesem Rahmen ist es von vorneherein hinzunehmen, wenn sich aus den vorgeschriebenen Angaben zum Wegeverlauf im Hinblick auf ihre Nachvollziehbarkeit in der Natur kleinere Unklarheiten oder Unschärfen ergeben (vgl. auch Art. 6 Abs. 7 BayStrWG, soweit er spätere Änderungen des Wegeverlaufs im Verhältnis zum Verlauf im Zeitpunkt der Widmung regelt). Besonders schwerwiegende und offenkundige Mängel in der Beschreibung des Wegs, die die Nichtigkeit der Eintragung zur Folge haben, können demnach erst vorliegen, wenn mindestens eines der beschriebenen Merkmale fehlt oder in wesentlicher Beziehung fehlerhaft festgehalten ist und die dadurch ausfallenden Informationen auch nicht durch andere Feststellungen oder Anhaltspunkte ersetzt werden können. Verbleibende inhaltliche Missverständnisse oder Widersprüche der Eintragung als Allgemeinverfügung haben dabei allerdings zulasten der Straßenbaubehörde zu gehen (vgl. zum Ganzen: BayVGH, U.v. 12.12.2000 - 8 B 99.3111 - juris Rn. 55).

Die Registerfunktion des Bestandsverzeichnisses (dazu vgl. BayVGH v. 15.7.1997 - BayVBl 1998, 596; v. 19.11.1997 - BayVBl 1998, 367) steht dieser Bestimmung der Anforderungen nicht entgegen, da die Erhaltung des Bestands einer noch nachvollziehbaren unanfechtbaren Eintragung einerseits der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden dient, andererseits jedoch auch die Interessen der Beteiligten, d. h. der privaten Grundstückseigentümer wie hier der Klägerin, gewahrt bleiben (vgl. zum Ganzen: BayVGH, U.v. 12.12.2000 - 8 B 99.3111 - juris Rn. 57).

Unter Berücksichtigung obiger Grundsätze sind die Anforderungen an die Bestimmtheit vorliegend auch mit Blick auf Art. 44 BayVwVfG gewahrt. Denn der ... Weg lässt sich unter Einschluss des geteerten Teils des klägerischen Grundstücks Fl.Nr. ... in der Natur ohne weiteres auffinden und ist insoweit hinreichend bestimmbar. Besonders schwerwiegende und offenkundige Mängel in der Beschreibung des Wegs sind daher nicht gegeben. Hierzu wird auf die obigen Ausführungen unter Ziffer 2.b.bb verwiesen.

(2) Die Widmung ist auch nicht etwa gemäß Art. 44 BayVwVfG aufgrund einer fehlenden Zustimmung des dinglich Verfügungsberechtigten nach Art. 6 Abs. 3 BayStrWG nichtig (vgl. zu einer möglichen Nichtigkeit der Widmung bei einem Verstoß gegen Art. 6 Abs. 3 BayStrWG: BayVGH, B.v. 9.2.2009 - 8 CS 08.3321 - juris Rn. 15 f.; vgl. zu einer nach Art. 43 BayVwVfG wirksamen, jedoch aufgrund Rechtswidrigkeit anfechtbaren Widmung bei einem Verstoß gegen Art. 6 Abs. 3 BayStrWG: BayVGH, B.v. 23.7.2009 - 8 B 08.1049 - juris Rn. 21/23).

Die Widmung setzt nach Art. 6 Abs. 3 BayStrWG voraus, dass der Träger der Straßenbaulast das dingliche Recht hat, über das der Straße dienende Grundstück zu verfügen, oder dass der Eigentümer und ein sonst zur Nutzung dinglich Berechtigter der Widmung zugestimmt haben, oder dass der Träger der Straßenbaulast den Besitz des der Straße dienenden Grundstücks durch Vertrag, durch Einweisung oder in einem sonstigen gesetzlich geregelten Verfahren erlangt hat.

Ein Verstoß gegen Art. 6 Abs. 3 BayStrWG ist vorliegend nicht ersichtlich. Vielmehr ist im hier gegebenen Fall davon auszugehen, dass im Zuge des Erlasses der Widmungs- und der Eintragungsverfügung jeweils vom 16. August 1962 die Teerung des als Fahrbahn genutzten Teils der klägerischen Fl.Nr. ... erfolgt ist und insoweit die Zustimmung des damaligen Eigentümers des klägerischen Anwesens vorgelegen hat. Auch die Klägerseite hat nicht vorgetragen, dass die Teerung der Fahrbahn im klägerischen Hofbereich ohne Zustimmung des Rechtsvorgängers der Klägerin erfolgt wäre. Hiergegen spricht auch nachdrücklich die Niederschrift zur Gemeinderatssitzung der Beklagten vom 30. August 1963 (Blatt 206 der Gerichtsakte), nach der sich die Anlieger der Gemeindeverbindungsstraße im Zuge der Ausbaumaßnahme sogar zur Arbeitsleistung bereit erklärt haben. Das Fehlen der Zustimmung i. S.v. Art. 6 Abs. 3 Alt. 2 BayStrWG erscheint im gegebenen Fall ohnehin fernliegend, da es insoweit - soweit ersichtlich - in den 1960er Jahren und auch danach zu keinerlei rechtlichen Auseinandersetzungen zwischen den damaligen Eigentümern und der Beklagten gekommen ist.

dd) Selbst wenn man vorliegend eine straßenrechtliche Widmung des als Fahrbahn geteerten Teils der klägerischen Fl.Nr. ... ablehnte und insoweit eine nur tatsächlich-öffentliche Verkehrsfläche bejahte, würde dies nicht zum Erfolg der Klage führen. Denn das klägerische Recht, die Freigabe des gegenständlichen Grundstückteils für die öffentliche Verkehrsnutzung mit Wirkung für die Zukunft zu widerrufen (vgl. hierzu allg. BayVGH, U.v. 26.2.2013 - 8 B 11.1708 - juris), wäre jedenfalls verwirkt. Die entsprechende mit Schreiben vom 11. Juli 2014 vorgenommene Erklärung der Klägerin gegenüber der Beklagten ginge damit rechtlich ins Leere.

Das Widerrufsrecht unterliegt als Gestaltungsrecht zwar nicht der Verjährung, es kann jedoch verwirkt werden. Verwirkung als ein im Grundsatz von Treu und Glauben wurzelnder Vorgang der Rechtsvernichtung bedeutet, dass ein Recht nicht mehr ausgeübt werden kann, wenn seit der Möglichkeit der Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen (vgl. BVerwG, U.v. 7.2.1974 - III C 115.71 - BVerwGE 44, 339/343; U.v. 20.1.1977 - V C 18.76 - BVerwGE 52, 16/25; U.v. 16.5.1991 - 4 C 4/89 - BayVBl 1991, 726). Inhaltlich stellt sie den Hauptanwendungsfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens (venire contra factum proprium) dar. Die Verwirkung eines Rechts setzt außer der Untätigkeit des Berechtigten während eines längeren Zeitraums voraus, dass besondere Umstände hinzutreten, welche die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheinen lassen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand) und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen entsprechend eingerichtet hat. Ein Rechtsverlust durch Verwirkung kann daher nur eintreten, wenn die verzögerte Geltendmachung des Rechts ursächlich für bestimmte Dispositionen des Verpflichteten ist und gerade im Hinblick auf das durch Untätigkeit des Berechtigten geschaffene und betätigte Vertrauen des Verpflichteten die verspätete Geltendmachung des Rechts als treuwidrig erscheint (vgl. U.v. 16.5.1991 - 4 C 4/89 - BayVBl 1991, 726; siehe zum Ganzen: BayVGH, B.v. 9.6.2006 - 8 ZB 05.1473 - juris Rn. 3; VG Augsburg, U.v. 6.2.2013 - Au 6 K 12.1287 - juris Rn. 56).

Die Voraussetzungen einer Verwirkung wären im vorliegenden Fall erfüllt.

Die Rechtsvorgänger der Klägerin haben die öffentliche Verkehrsnutzung auf der gegenständlichen Teilfläche der klägerischen Fl.Nr. ... mit Wissen und Wollen hingenommen. Insbesondere ist - wie ausgeführt - davon auszugehen, dass im Zuge des Erlasses der Widmungs- und der Eintragungsverfügung jeweils vom 16. August 1962 die Teerung des als Fahrbahn genutzten Teils der klägerischen Fl.Nr. ... mit Zustimmung des damaligen Eigentümers des klägerischen Anwesens erfolgt ist. Insoweit kann erneut auf die Niederschrift zur Gemeinderatssitzung der Beklagten vom 30. August 1963 (Blatt 206 der Gerichtsakte) verwiesen werden, nach der sich die Anlieger der Gemeindeverbindungsstraße im Zuge der Ausbaumaßnahme sogar zur Arbeitsleistung bereit erklärt haben. In den nachfolgenden etwa 50 Jahren erfolgten seitens der Rechtsvorgänger der Klägerin und auch der Klägerin weder ein Widerruf der Freigabe für den öffentlichen Verkehr noch ein Übernahmeverlangen, dem man eine Widerrufsabsicht hätte entnehmen können. Die Beklagte durfte unter diesen Umständen zumindest darauf vertrauen, dass der Eigentümer des Grundstücks Fl.Nr. ... ein eventuelles Widerrufsrecht bezüglich der Freigabe der fraglichen Teilfläche für den öffentlichen Verkehr nicht mehr ausüben werde. Dies gilt gerade mit Blick auf die nicht unerheblichen finanziellen Dispositionen der Beklagten, die diese mit der Teerung der betreffenden Teilfläche des klägerischen Grundstücks Fl.Nr. ... getroffen hat (vgl. zum Ganzen: BayVGH, B.v. 9.5.2006 - 8 ZB 05.1473 - juris Rn. 6 f.).

ee) Abschließend weist das Gericht mit Blick auf den als öffentliche Straße gewidmeten Teil der klägerischen Fl.Nr. ... auf Folgendes hin:

Die Widmung einer Straßenfläche stellt keine Enteignung i. S.v. Art. 14 Abs. 3 GG dar. Bei der Enteignung geht es um den vollständigen oder teilweisen Entzug konkreter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben (vgl. BVerfG, B.v. 22.5.2001 - 1 BvR 1512/97 - BVerfGE 104, 1/9 f.). Zweck der Widmung ist es hingegen, in der Verfügungsbefugnis der öffentlichen Hand befindliche Gegenstände einem bestimmten öffentlichen Zweck zu unterstellen und einem entsprechenden öffentlich-rechtlichen Regelungsregime zu unterwerfen. Ziel der Widmung ist die Statusbestimmung einer Sache, nicht deren Beschaffung. Es handelt sich mithin um eine bloße Inhalts- und Schrankenbestimmung i. S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. zum Ganzen: BayVGH, B.v. 23.7.2009 - 8 B 08.1049 - juris Rn. 21/23).

Ist der Träger der Straßenbaulast für eine öffentliche Straße - wie hier mit Blick auf den als öffentliche Straße gewidmeten Teil der klägerischen Fl.Nr. ... - nicht Eigentümer der insoweit genutzten (Teil-)Grundstücke, so ist Art. 13 Abs. 2 Satz 1 BayStrWG zu beachten. Die Vorschrift gilt unabhängig davon, ob eine Verkehrsfläche gewidmet oder tatsächlich-öffentlich ist (vgl. BayVGH, U.v. 19.4.1994 - 8 B 93.1684 - BayVBl 1994, 755 - juris). Gemäß Art. 13 Abs. 2 Satz 1 BayStrWG hat der Träger der Straßenbaulast auf Antrag des Eigentümers oder eines sonst dinglich Berechtigten die für die Straße in Anspruch genommenen (Teil-)Grundstücke oder ein dingliches Recht daran binnen einer Frist von fünf Jahren seit Inbesitznahme zu erwerben. Alternativ kann ein Enteignungsverfahren nach Art. 13 Abs. 2 Satz 2 BayStrWG i. V. m. Art. 40 BayStrWG in Betracht kommen (vgl. zum Ganzen: BayVGH, B.v. 9.5.2006 - 8 ZB 05.1473 - juris Rn. 8).

c) Nach alledem war die Klage abzuweisen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassen wird. Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,

Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,

schriftlich zu beantragen.

Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof,

Hausanschrift in München: Ludwigstr. 23, 80539 München, oder

Postfachanschrift in München: Postfach 34 01 48, München,

Hausanschrift in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach

einzureichen. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof müssen sich die Beteiligten durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind die in § 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO genannten Personen vertreten lassen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG).

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss steht den Beteiligten die Beschwerde an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,-- EUR übersteigt oder die Beschwerde zugelassen worden ist.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg,

Hausanschrift: Kornhausgasse 4, 86152 Augsburg, oder

Postfachanschrift: Postfach 11 23 43, 86048 Augsburg,

schriftlich einzureichen oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend. Der Mitwirkung eines Bevollmächtigten bedarf es hierzu nicht.

Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde auch noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Der Beschwerdeschrift sollen 4 Abschriften beigefügt werden.

1

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Sondernutzungsgebühren.

2

Im Januar 2007 wurde das Gebäude „...“ in D., dessen Eigentümer und Besitzer der Kläger war, bei einem Brand schwer beschädigt. Der Kläger sicherte das Gebäude mit Betonsockeln und einem Bauzaun ab; dadurch wurden die umliegenden Gehwege und darüber hinaus Teile der Fahrbahn auf einer Fläche von 196 m² dem Verkehr entzogen.

3

Im März 2007 gab der Landkreis ... dem Kläger gestützt auf § 45 StVO auf, zur Sicherung Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den beigefügten Verkehrszeichenplänen anzubringen. Der Bescheid enthielt die Anordnung, ausreichende Schutzmaßnahmen für den Fußgängerverkehr zu treffen, wenn sich die Arbeiten auch auf Gehwege oder Gehstreifen erstrecken sollten. Außerdem wurde darauf hingewiesen, dass für alle Baumaßnahmen, die nicht Herstellungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen an der Straße selbst seien, vor Einrichtung der Arbeitsstelle zusätzlich noch eine Sondernutzungserlaubnis des Straßenbaulastträgers erforderlich sei.

4

Die Beklagte erteilte dem Kläger gestützt auf § 3 ihrer Sondernutzungssatzung mit Bescheid vom 20. Oktober 2009, der Gegenstand dieses Verfahrens ist, die Erlaubnis, in der Zeit vom 1. Oktober 2009 bis zum 31. Dezember 2009 den Straßenraum (Verkehrsfläche, Gehweg) vor dem Gebäude für die Aufstellung von Betonsockeln und Absperreinrichtungen zu nutzen. Für die Nutzung der Fläche von 196 m² setzte die Beklagte gestützt auf ihre Sondernutzungsgebührensatzung eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 1 505,28 € fest.

5

Die Samtgemeinde E. gab dem Kläger mit straßenverkehrsbehördlicher Anordnung vom 19. November 2009 nochmals auf, zur Absicherung Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen, darunter Warnleuchten anzubringen. Diese Verfügung enthielt wieder den Hinweis auf das Erfordernis einer zusätzlichen Sondernutzungserlaubnis.

6

Mit dem im Parallelverfahren 3 C 6.13 betroffenen Bescheid vom 7. Juni 2010 erteilte die Beklagte dem Kläger gemäß § 3 ihrer Sondernutzungssatzung eine weitere Erlaubnis, den Straßenraum (Verkehrsfläche und Gehweg) vor dem Gebäude für das Aufstellen von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen zu nutzen; diesmal für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2010. Für die Nutzung setzte die Beklagte eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 6 021,12 € fest.

7

Auf die im vorliegenden Verfahren erhobene Klage, die sich ausschließlich gegen die mit der ersten Sondernutzungserlaubnis verbundene Gebührenerhebung richtet, hat das Verwaltungsgericht die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr aufgehoben. Zur Begründung heißt es: Die Erhebung durch die Beklagte sei wegen deren fehlender sachlicher Zuständigkeit rechtswidrig. Für die Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen durch Betonsockel und Bauzaun, die Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO seien, wäre eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO erforderlich gewesen. Deshalb habe nach § 19 Satz 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG) die Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühren nicht bei der Beklagten, sondern bei der Straßenverkehrsbehörde gelegen. Für die Anwendung dieser Bestimmung sei unerheblich, dass keine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erteilt worden sei; nach dem Wortlaut von § 19 Satz 1 NStrG komme es allein darauf an, ob eine solche Genehmigung objektiv erforderlich sei.

8

Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Es verweist auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung und führt ergänzend aus: Dem Kläger sei der Einwand der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten nicht deshalb abgeschnitten, weil er nur die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr, nicht aber auch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis angefochten habe. Gemäß § 21 NStrG werde die Sondernutzungsgebühr nicht für den Vorgang der Erlaubniserteilung, sondern für die Tatsache der Sondernutzung erhoben. Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis schließe nicht eine in Bestandskraft erwachsene Feststellung ein, dass für das Aufstellen von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen keine Ausnahmegenehmigung nach dem Straßenverkehrsrecht erforderlich sei. Im Bescheid werde die Frage eines solchen Erfordernisses nicht geprüft und erst recht nicht entschieden. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend angenommen, dass für die Aufstellung der Betonsockel und Absperreinrichtungen eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO erforderlich gewesen wäre. Der Senat teile nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs München, Hindernisse, die nicht ein Verkehrsteilnehmer, sondern ein Anlieger im Rahmen einer straßenrechtlichen Sondernutzung auf die Straße gebracht habe, würden nicht von § 32 Abs. 1 StVO erfasst. Die Anwendungsbereiche für eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung und eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis seien auch nicht - wie der Verwaltungsgerichtshof Mannheim meine - danach abzugrenzen, ob die freizugebende Handlung dem Schwerpunkt nach unter dem Blickwinkel der Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr oder wegen einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) bedenklich sei. Dem Problem, praktisch in allen Fällen einer Sondernutzung zu verkehrsfremden Zwecken eine Ausnahmegenehmigung der Straßenverkehrsbehörde einholen zu müssen, könne durch eine verständige Subsumtion des Einzelfalls begegnet werden. Unter Berücksichtigung der Widmung der Straße, der konkreten Funktion der betroffenen öffentlichen Verkehrsflächen, der Zweckbestimmung des dorthin verbrachten Gegenstandes und der voraussichtlichen Verbleibdauer sei für jeden Einzelfall zu beurteilen, ob dieser Gegenstand ein Verkehrshindernis im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO darstelle. Es liege auf der Hand, dass das bei einem Bauzaun anzunehmen sei, zumal wenn er teilweise den Bürgersteig in voller Breite in Anspruch nehme. Danach habe der Beklagten gemäß § 19 Satz 2 und 3 NStrG die sachliche Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr gefehlt. Damit scheide zugleich eine Anwendung von § 46 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG aus.

9

Zur Begründung ihrer - vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen - Revision macht die Beklagte geltend: Das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO gelte entgegen der Annahme des Berufungsgerichts nur für Verkehrsteilnehmer. Außerdem bestünden Zweifel an der Annahme des Berufungsgerichts, die Betonsockel und Absperreinrichtungen seien Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO. Sie seien zum Schutz von Verkehrsteilnehmern aufzustellen gewesen und hätten nicht beseitigt werden können, ohne damit zugleich eine neue und größere Gefahr zu schaffen. Danach gehe es nur um eine genehmigungspflichtige Sondernutzung, für die nach § 18 NStrG eine Sondernutzungsgebühr anfalle. Für deren Erhebung sei sie - die Beklagte - sachlich zuständig gewesen. Die vorinstanzlichen Urteile führten dazu, dass praktisch für alle Sondernutzungen zu verkehrsfremden Zwecken, also etwa für das Aufstellen von Tischen, Stühlen und Sonnenschirmen einer Außenrestauration, eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erforderlich werde. Für Sondernutzungserlaubnisse verbliebe damit kein Anwendungsbereich, was nicht gewollt sei. Rechtsunsicherheiten seien vermeidbar, wenn man der einschränkenden Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs München folge. Jedenfalls ergebe sich ihre sachliche Zuständigkeit für die Gebührenerhebung aus der Bestandskraft der erteilten Sondernutzungserlaubnis. Insofern verletze das Berufungsurteil § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 NVwVfG.

10

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

11

Der Vertreter des Bundesinteresses trägt vor, der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 und § 32 Abs. 1 StVO beschränke sich nicht auf Verkehrsteilnehmer, sondern erfasse auch Anlieger, die im Rahmen einer Sondernutzung Hindernisse zu verkehrsfremden Zwecken auf die Straße brächten. Mit dem Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur sei er außerdem der Auffassung, dass in den Fällen, in denen der Anlieger durch eine Sondernutzungserlaubnis vom Verbot der Hindernisbereitung auf der Straße befreit sei, eine zusätzliche straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung nur dann erforderlich sei, wenn der Regelungsgehalt einer solchen fiktiven Ausnahmegenehmigung über die Reichweite der Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

12

Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Erhebung der Sondernutzungsgebühren durch die Beklagte war rechtswidrig, weil ihr dafür nach § 19 NStrG die sachliche Zuständigkeit fehlte. Für diese Gebührenerhebung wäre die Straßenverkehrsbehörde zuständig gewesen (1.). Zu Recht geht das Berufungsgericht dabei davon aus, dass sich das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO, Verkehrshindernisse auf die Straße zu bringen oder dort zu belassen, auch an Nichtverkehrsteilnehmer richtet (2.).

13

1. Gemäß § 19 Satz 1 NStrG bedarf es, wenn nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung oder eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist, keiner (Sondernutzungs-)Erlaubnis nach § 18 Abs. 1 NStrG. Nach Satz 2 dieser Regelung hat die hierfür zuständige Behörde die sonst für die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören. Die von ihr geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren sind dem Antragsteller in der Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung aufzuerlegen (Satz 3).

14

a) Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung dieser landesrechtlichen Regelung durch das Berufungsgericht ist § 19 NStrG ungeachtet des Umstands anwendbar, dass er die amtliche Überschrift „Besondere Veranstaltungen“ trägt. Auch die Entstehungsgeschichte der Regelung lasse nicht auf einen darauf beschränkten Anwendungsbereich schließen.

15

b) § 19 NStrG regelt - wie das Berufungsgericht ebenfalls verbindlich festgestellt hat - zweierlei: Zum einen wird unter den in Satz 1 genannten Voraussetzungen auf die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis verzichtet. Das hängt nach dieser Bestimmung allein davon ab, ob die Erteilung einer Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts „erforderlich“ ist. Es kommt somit schon dem Wortlaut nach nicht darauf an, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt worden ist. Mit dieser Auslegung folgt das Berufungsgericht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur entsprechenden (bundesrechtlichen) Regelung in § 8 Abs. 6 FStrG (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <236>). Neben diesem Verzicht auf eine Sondernutzungserlaubnis ordnet § 19 Satz 3 NStrG eine Verlagerung der sachlichen Zuständigkeit für die Erhebung der dem Nutzer gleichwohl aufzuerlegenden Sondernutzungsgebühr an. Vom Träger der Straßenbaulast bzw. bei Ortsdurchfahrten von der Gemeinde (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG) geht die Zuständigkeit für die Gebührenerhebung auf die Behörde über, die für die Erteilung der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung zuständig ist, mit anderen Worten: auf die Straßenverkehrsbehörde. Auch insoweit folgt § 19 NStrG dem Regelungsmodell, das § 8 Abs. 6 FStrG in Bezug auf die Bundesfernstraßen vorsieht. Entsprechende landesrechtliche Bestimmungen haben - wie Niedersachsen - auch die meisten anderen Bundesländer erlassen.

16

Dagegen, dass gemäß § 19 Satz 3 NStrG trotz des Verzichts auf eine gesonderte Sondernutzungserlaubnis eine Sondernutzungsgebühr erhoben werden soll, ist aus Sicht des Bundesrechts - einschließlich des aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes herzuleitenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - nichts zu erinnern. Denn die Sondernutzungsgebühr wird nicht als Gegenleistung für die Verwaltungsleistung „Erteilung einer Genehmigung“ erhoben, sondern für die Hinnahme einer den Gemeingebrauch übersteigenden Nutzung der öffentlichen Sache Straße und der damit einhergehenden Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs anderer; die Gebühr entsteht also für die Tatsache der Sondernutzung (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1981 - 4 C 73.78 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 17 = juris Rn. 16 und vom 21. Oktober 1970 - 4 C 38.69 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 3 S. 5).

17

c) Dass die von der Beklagten erteilten Sondernutzungserlaubnisse bestandskräftig geworden sind, führt nicht dazu, dass sie - entgegen § 19 Satz 3 NStrG - für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr zuständig geblieben ist.

18

Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsaktes werden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimisst. Dabei ist maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung abzustellen, ergänzend kann die Begründung des Verwaltungsaktes herangezogen werden. Wegen des Bestimmtheitsgebots des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG verbietet es sich, in einen Verwaltungsakt verbindliche „Zwischenentscheidungen“ hineinzulesen, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Ausgehend davon hat das Berufungsgericht bei der Auslegung des von der Beklagten erlassenen Erlaubnisbescheids darauf abgestellt, dass sich der Entscheidungsausspruch auf die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis beschränkt und dass in der Begründung dieses Bescheids das Erfordernis einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nicht ausdrücklich geprüft worden ist, geschweige denn, dass sich dort eine Entscheidung darüber findet. Gegen diese Auslegung des Bescheids durch die Vorinstanz hat die Beklagte keine durchgreifenden Verfahrensrügen vorgetragen. Eine erweiterte Tatbestandswirkung einer Verwaltungsentscheidung kann in Betracht kommen, wenn eine besondere gesetzliche Vorschrift anordnet, dass die Beurteilung einer Vorfrage in die Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 43 Rn. 26 und 31). An einer solchen Vorschrift fehlt es hier.

19

d) Der Einwand der Beklagten, dass bei bestandskräftiger Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis die erteilende Behörde auch die Sondernutzungsgebühr zu erheben habe, trägt dem in § 19 Satz 3 NStrG angeordneten Übergang der Zuständigkeit auf die Straßenverkehrsbehörde nicht Rechnung. Sie hängt - wie gezeigt - nicht davon ab, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt wurde; es kommt nur darauf an, ob sie erforderlich war. Gleichermaßen macht § 19 Satz 3 NStrG, wie das Berufungsgericht in Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschrift implizit annimmt, keine Ausnahme vom Zuständigkeitsübergang, wenn anstelle der an sich erforderlichen straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung (nur) eine Sondernutzungserlaubnis erteilt wurde. Durch deren Erteilung entfällt schließlich auch nicht ein sich aus § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO ergebendes Erfordernis einer (straßenverkehrsrechtlichen) Ausnahmegenehmigung. Die Straßenverkehrs-Ordnung enthält keine dahin gehende Regelung. Auch das niedersächsische Landesstraßenrecht legt einer Sondernutzungserlaubnis von vornherein keine solche ersetzende Wirkung bei. In § 18 Abs. 5 NStrG ist stattdessen ausdrücklich geregelt, dass durch die Sondernutzungserlaubnis sonstige nach öffentlichem Recht erforderliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder Bewilligungen nicht ersetzt werden. Bei diesem normativen Befund erweist sich die Annahme des Vertreters des Bundesinteresses als unzutreffend, eine (zusätzliche) straßenverkehrsrechtliche Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO sei nur erforderlich, wenn deren Reichweite über den Regelungsgehalt einer bereits erteilten Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

20

2. Für das Aufstellen der Betonsockel und Absperreinrichtungen bedurfte es - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung.

21

Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von dem Verbot genehmigen, Hindernisse auf die Straßen zu bringen (§ 32 Abs. 1 StVO). Nach Satz 1 der in Bezug genommenen Vorschrift ist es verboten, die Straße zu beschmutzen oder zu benetzen oder Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Nach Satz 2 hat, wer für solche verkehrswidrigen Zustände verantwortlich ist, diese unverzüglich zu beseitigen und bis dahin ausreichend kenntlich zu machen.

22

a) Aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich, dass von einem „Hindernis“ im Sinne dieser Bestimmungen stets auszugehen ist, wenn ein Gegenstand auf die Straße gebracht wird, durch den der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann.

23

Der Formulierung „gefährdet oder erschwert werden kann“ ist zu entnehmen, dass es sich bei § 32 Abs. 1 StVO um einen Gefährdungstatbestand handelt. Das bedeutet, dass die Gefährdung oder Erschwerung des Verkehrs nicht bereits eingetreten oder sicher sein muss; ausreichend ist vielmehr, dass sie mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwarten oder nicht ganz unwahrscheinlich ist (König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 32 StVO Rn. 17; vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 11. März 2005 - 5 S 2421/03 - VBlBW 2005, 391 = juris Rn. 27). Wie das Bundesverwaltungsgericht zu § 33 Abs. 1 StVO schon entschieden hat, reicht eine abstrakte Gefahr aus (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <238>); das gilt auch für § 32 Abs. 1 StVO.

24

Ob ein auf die Straße gebrachter oder dort belassener Gegenstand danach ein solches Hindernis darstellt, ist im Rahmen einer Gesamtschau zu beurteilen. Es kommt - wie § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO zu entnehmen ist - darauf an, ob durch den Gegenstand ein verkehrswidriger Zustand eintreten kann; auf die Verkehrswidrigkeit stellt auch der in § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO geregelte Ordnungswidrigkeitentatbestand ab. Dabei sind - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einerseits der Inhalt der Widmung der Verkehrsfläche (also z.B. für alle Verkehrsarten oder - wie in einer Fußgängerzone - nur für den Fußgängerverkehr) einschließlich der konkreten Zweckbestimmung der betroffenen Areale (also Fahrbahn, Gehweg oder Sperrfläche) und andererseits die Zweckbestimmung des Gegenstandes sowie die mit ihm und der Dauer seines Verbleibs einhergehende Erschwerung oder Gefährdung des Verkehrs von Bedeutung.

25

Danach ist die Sachverhaltswürdigung des Berufungsgerichts, dass es sich bei den Betonsockeln und Absperreinrichtungen um Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO handelte, nicht zu beanstanden.

26

b) Entgegen der Auffassung der Beklagten führt der Umstand, dass die vom Kläger aufgestellten Betonsockel und Absperreinrichtungen verhindern sollen, dass Verkehrsteilnehmer - etwa durch einen Einsturz des Gebäudes oder herabfallende Gebäudeteile - zu Schaden kommen, und die auf die Straße verbrachten Gegenstände somit Schutzeinrichtungen sind, angesichts des vom Berufungsgericht tatsächlich festgestellten Umfangs der von ihnen ausgehenden Behinderungen nicht dazu, dass sie die Eigenschaft als „Hindernis“ für den Straßenverkehr im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO verlieren. Es handelt sich dabei vielmehr um einen Gesichtspunkt, der bei der Entscheidung über die Gewährung einer Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO zu berücksichtigen ist; er legt in solchen Fällen die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nahe. Damit geht auch der Hinweis der Beklagten auf die Beseitigungspflicht des § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO ins Leere.

27

c) Das Berufungsgericht hat auch zutreffend erkannt, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO sich nicht nur an Verkehrsteilnehmer richtet und demgemäß auch der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nicht auf sie beschränkt ist. Eine solche Beschränkung lässt sich weder dem Wortlaut der Normen noch den Materialien zur Neubekanntmachung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 (VkBl. 1970, 734 ff.) entnehmen. Dort heißt es vielmehr, dass bestimmte Regelungen, zu denen § 32 StVO gehört, den „Schutz des Verkehrs“ beträfen (a.a.O. S. 800). Etwas anderes ergibt sich auch nicht mit Blick auf den Sinn und Zweck der Regelungen. In der Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts (vgl. u.a. BVerfGE 32, 319 <326>; 40, 371 <379 f.>; 67, 299 <314 f.>) als auch des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass das auf der Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 22 GG (nun: Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) beruhende Straßenverkehrsrecht umfassend die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs regelt, unabhängig davon, durch welche Vorgänge er gefährdet wird. Das Straßenverkehrsrecht will nicht nur Gefahren begegnen, die dem Verkehr und den Verkehrsteilnehmern von anderen Verkehrsteilnehmern drohen, sondern auch Gefahren, die von außerhalb auf den Verkehr einwirken (vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 28. November 1969 - 7 C 67.68 - BVerwGE 34, 241 <243> und vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 - Buchholz 442.151 § 29 StVO Nr. 2 S. 3). Der Zweck, gleichermaßen vor Einwirkungen zu schützen, die von außerhalb auf den Straßenverkehr einwirken, wird auch in der Regelung des § 33 Abs. 1 StVO (Verkehrsbeeinträchtigungen) deutlich; nach dessen Satz 1 ist der Betrieb von Lautsprechern (Nr. 1), das Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße (Nr. 2) und außerhalb geschlossener Ortschaften jede Werbung und Propaganda durch Bild, Schrift, Licht oder Ton (Nr. 3) verboten, wenn dadurch am Verkehr Teilnehmende in einer den Verkehr gefährdenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass der Verbotstatbestand des § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO auch dann erfüllt ist, wenn Waren und Dienstleistungen neben einer Straße angeboten werden, dies aber bei objektiver Betrachtung geeignet ist, auf der Straße zu Beeinträchtigungen zu führen (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <238>). Weitere auch Nichtverkehrsteilnehmer treffende Ge- und Verbote finden sich in § 28 Abs. 1 StVO (danach sind Haus- und Stalltiere, die den Verkehr gefährden können, von der Straße fernzuhalten) und in § 31 Abs. 1 StVO (hiernach sind Sport und Spiel auf der Fahrbahn, den Seitenstreifen und auf Radwegen nicht erlaubt).

28

Bei dieser umfassenden Zielrichtung des Straßenverkehrsrechts liegt auf der Hand, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Hindernisse auf die Straße zu bringen oder dort liegen zu lassen, nicht auf Verkehrsteilnehmer begrenzt sein kann, sondern sich an jedermann richtet (so auch König, in: Hentschel/König/Dauer, a.a.O., § 32 StVO Rn. 7 sowie Janker, in: Burmann/Heß/Jahnke/‌Janker, Straßenverkehrsrecht, 23. Aufl. 2014, § 32 StVO Rn. 2, jeweils m.w.N.). Das Bundesverwaltungsgericht hat im bereits genannten Urteil vom 21. April 1989 gerade die Vorschrift des § 32 StVO als Beispiel für eine Bestimmung über Verkehrsbeeinträchtigungen durch von außen kommende, nicht zum Straßenverkehr in einem eng verstandenen Sinne rechnende Ereignisse aufgeführt (a.a.O. S. 3). Die potenzielle Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs durch das Verbringen von Hindernissen auf die Straße oder deren Belassen, der mit dem Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO begegnet werden soll, unterscheidet sich nicht danach, ob sie durch einen Verkehrsteilnehmer oder durch einen Nichtverkehrsteilnehmer verursacht wurde. Ebenso wenig leuchtet ein, dass die Straßenverkehrsbehörden, die gemäß § 44 Abs. 1 StVO zuständig für die Ausführung dieser Verordnung sind, in den Fällen, in denen verkehrswidrige Hindernisse auf der Straße auf einen Nichtverkehrsteilnehmer zurückgehen, an einem Einschreiten gehindert sein sollen. Schließlich wäre nicht zu verstehen, weshalb der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig gegen eine Vorschrift über das Bereiten, Beseitigen oder Kenntlichmachen von verkehrswidrigen Zuständen oder die wirksame Verkleidung gefährlicher Geräte nach § 32 verstößt, nicht auch auf ein entsprechendes Handeln von Nichtverkehrsteilnehmern anwendbar sein soll.

29

Demgegenüber kann sich die Beklagte nicht mit Erfolg auf § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO berufen; hiernach sind die Bescheide (über Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis) mitzuführen und auf Verlangen zuständigen Personen auszuhändigen. Aus dieser Regelung haben die Verwaltungsgerichtshöfe München und Mannheim gefolgert, § 46 Abs. 1 StVO gehe davon aus, dass die Ausnahmegenehmigung einem Verkehrsteilnehmer erteilt werde (vgl. VGH München, Urteil vom 15. Juli 1999 - 8 B 98.2161 - juris Rn. 20; VGH Mannheim, Urteil vom 26. September 1991 - 5 S 1944/90 - ESVGH 42, 58 = juris Rn. 25.). Dieser Schluss ist nicht tragfähig. Die Mitführpflicht nach § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO dient - worauf auch der Vertreter des Bundesinteresses zu Recht hinweist - dazu, dem zuständigen Amtswalter einen direkten Zugriff auf die entsprechenden Bescheide zu verschaffen, um beurteilen zu können, ob ein an Ort und Stelle angetroffener Verursacher eines Hindernisses über eine Ausnahmegenehmigung verfügt. Die Bestimmung hat damit in der Tat vornehmlich den Verkehrsteilnehmer im Auge, der gerade im Zuge seiner Verkehrsteilnahme das Hindernis bereitet. Für die hier aufgeworfene Frage besagt diese Vorschrift, die das Verwaltungshandeln unter den genannten Voraussetzungen erleichtern will, jedoch nichts.

30

Der Umstand, dass sich mit der Anwendbarkeit von § 32 Abs. 1 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO auch auf Nichtverkehrsteilnehmer aufgrund des im Landesstraßenrecht regelmäßig angeordneten „Vorrangs“ der straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung der Anwendungsbereich für die Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen verringert, ist kein Argument, das dieser Auslegung entgegengehalten werden kann. Da die Gesichtspunkte, die bei der Entscheidung über eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung oder über eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen sind, weitgehend deckungsgleich sind, ist eine Verfahrenskonzentration sinnvoll. Der Betroffene muss dadurch nicht zwei, sondern nur eine Ausnahmegenehmigung einholen; er muss sich dazu nicht - wie häufig - an zwei Behörden, sondern nur an eine Stelle, nämlich die Straßenverkehrsbehörde, wenden (vgl. zu § 8 FStrG: BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 a.a.O. S. 236). Es beruht auf einer autonomen Entscheidung des Landesgesetzgebers, wenn in den Fällen einer „Konkurrenz“ von straßenverkehrsrechtlicher und straßenrechtlicher Ausnahmegenehmigung die straßenrechtliche Genehmigungspflicht zumindest in formeller Hinsicht zurücktritt. Schon deshalb ist auch kein Verstoß gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu erkennen, wie ihn die Beklagte geltend macht. In materiell-rechtlicher Hinsicht bleiben die straßenrechtlichen Belange durch § 19 Satz 2 und 3 NStrG gewahrt.

31

d) Der aus der Unzuständigkeit der Beklagten zur Erhebung der Sondernutzungsgebühr folgende Aufhebungsanspruch des Klägers steht nicht deshalb in Frage, weil dieselbe Behörde alsbald eine inhaltsgleiche Verfügung neu erlassen müsste. Die Beklagte ist nach der den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht durch die sich aus § 19 Satz 3 NStrG ergebende Zuständigkeitsverlagerung auch künftig daran gehindert, gegenüber dem Kläger Sondernutzungsgebühren geltend zu machen.

32

e) Ob die sachlich zuständige Straßenverkehrsbehörde die anfallende Sondernutzungsgebühr nun noch nachträglich erheben könnte, hat das Berufungsgericht ausdrücklich offen gelassen. Es hat daran offensichtlich deshalb Zweifel, weil sich die von § 19 NStrG bezweckte Konzentrationswirkung im Nachhinein nicht mehr erreichen lasse. Da es sich insoweit allein um die Anwendung von Landesrecht handelt, muss die Entscheidung hierüber auch im Revisionsverfahren offen bleiben. Der Senat versagt sich aber nicht, darauf hinzuweisen, dass er schwerlich Gründe erkennen kann, die einer Erhebung der Sondernutzungsgebühren durch die Straßenverkehrsbehörde entgegenstehen; denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für deren Zuständigkeit sind ungeachtet der fehlerhaft erteilten Bescheide der Beklagten nach wie vor gegeben. Im Übrigen ließe sich die vom Gesetzgeber angestrebte Konzentrationswirkung auch im Nachhinein noch erreichen, wenn die Beklagte die erteilten Sondernutzungserlaubnisse zurücknähme.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

1

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Sondernutzungsgebühren.

2

Im Januar 2007 wurde das Gebäude „...“ in D., dessen Eigentümer und Besitzer der Kläger war, bei einem Brand schwer beschädigt. Der Kläger sicherte das Gebäude mit Betonsockeln und einem Bauzaun ab; dadurch wurden die umliegenden Gehwege und darüber hinaus Teile der Fahrbahn auf einer Fläche von 196 m² dem Verkehr entzogen.

3

Im März 2007 gab der Landkreis ... dem Kläger gestützt auf § 45 StVO auf, zur Sicherung Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den beigefügten Verkehrszeichenplänen anzubringen. Der Bescheid enthielt die Anordnung, ausreichende Schutzmaßnahmen für den Fußgängerverkehr zu treffen, wenn sich die Arbeiten auch auf Gehwege oder Gehstreifen erstrecken sollten. Außerdem wurde darauf hingewiesen, dass für alle Baumaßnahmen, die nicht Herstellungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen an der Straße selbst seien, vor Einrichtung der Arbeitsstelle zusätzlich noch eine Sondernutzungserlaubnis des Straßenbaulastträgers erforderlich sei.

4

Die Beklagte erteilte dem Kläger gestützt auf § 3 ihrer Sondernutzungssatzung mit Bescheid vom 20. Oktober 2009, der Gegenstand dieses Verfahrens ist, die Erlaubnis, in der Zeit vom 1. Oktober 2009 bis zum 31. Dezember 2009 den Straßenraum (Verkehrsfläche, Gehweg) vor dem Gebäude für die Aufstellung von Betonsockeln und Absperreinrichtungen zu nutzen. Für die Nutzung der Fläche von 196 m² setzte die Beklagte gestützt auf ihre Sondernutzungsgebührensatzung eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 1 505,28 € fest.

5

Die Samtgemeinde E. gab dem Kläger mit straßenverkehrsbehördlicher Anordnung vom 19. November 2009 nochmals auf, zur Absicherung Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen, darunter Warnleuchten anzubringen. Diese Verfügung enthielt wieder den Hinweis auf das Erfordernis einer zusätzlichen Sondernutzungserlaubnis.

6

Mit dem im Parallelverfahren 3 C 6.13 betroffenen Bescheid vom 7. Juni 2010 erteilte die Beklagte dem Kläger gemäß § 3 ihrer Sondernutzungssatzung eine weitere Erlaubnis, den Straßenraum (Verkehrsfläche und Gehweg) vor dem Gebäude für das Aufstellen von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen zu nutzen; diesmal für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2010. Für die Nutzung setzte die Beklagte eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 6 021,12 € fest.

7

Auf die im vorliegenden Verfahren erhobene Klage, die sich ausschließlich gegen die mit der ersten Sondernutzungserlaubnis verbundene Gebührenerhebung richtet, hat das Verwaltungsgericht die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr aufgehoben. Zur Begründung heißt es: Die Erhebung durch die Beklagte sei wegen deren fehlender sachlicher Zuständigkeit rechtswidrig. Für die Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen durch Betonsockel und Bauzaun, die Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO seien, wäre eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO erforderlich gewesen. Deshalb habe nach § 19 Satz 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG) die Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühren nicht bei der Beklagten, sondern bei der Straßenverkehrsbehörde gelegen. Für die Anwendung dieser Bestimmung sei unerheblich, dass keine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erteilt worden sei; nach dem Wortlaut von § 19 Satz 1 NStrG komme es allein darauf an, ob eine solche Genehmigung objektiv erforderlich sei.

8

Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Es verweist auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung und führt ergänzend aus: Dem Kläger sei der Einwand der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten nicht deshalb abgeschnitten, weil er nur die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr, nicht aber auch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis angefochten habe. Gemäß § 21 NStrG werde die Sondernutzungsgebühr nicht für den Vorgang der Erlaubniserteilung, sondern für die Tatsache der Sondernutzung erhoben. Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis schließe nicht eine in Bestandskraft erwachsene Feststellung ein, dass für das Aufstellen von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen keine Ausnahmegenehmigung nach dem Straßenverkehrsrecht erforderlich sei. Im Bescheid werde die Frage eines solchen Erfordernisses nicht geprüft und erst recht nicht entschieden. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend angenommen, dass für die Aufstellung der Betonsockel und Absperreinrichtungen eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO erforderlich gewesen wäre. Der Senat teile nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs München, Hindernisse, die nicht ein Verkehrsteilnehmer, sondern ein Anlieger im Rahmen einer straßenrechtlichen Sondernutzung auf die Straße gebracht habe, würden nicht von § 32 Abs. 1 StVO erfasst. Die Anwendungsbereiche für eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung und eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis seien auch nicht - wie der Verwaltungsgerichtshof Mannheim meine - danach abzugrenzen, ob die freizugebende Handlung dem Schwerpunkt nach unter dem Blickwinkel der Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr oder wegen einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) bedenklich sei. Dem Problem, praktisch in allen Fällen einer Sondernutzung zu verkehrsfremden Zwecken eine Ausnahmegenehmigung der Straßenverkehrsbehörde einholen zu müssen, könne durch eine verständige Subsumtion des Einzelfalls begegnet werden. Unter Berücksichtigung der Widmung der Straße, der konkreten Funktion der betroffenen öffentlichen Verkehrsflächen, der Zweckbestimmung des dorthin verbrachten Gegenstandes und der voraussichtlichen Verbleibdauer sei für jeden Einzelfall zu beurteilen, ob dieser Gegenstand ein Verkehrshindernis im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO darstelle. Es liege auf der Hand, dass das bei einem Bauzaun anzunehmen sei, zumal wenn er teilweise den Bürgersteig in voller Breite in Anspruch nehme. Danach habe der Beklagten gemäß § 19 Satz 2 und 3 NStrG die sachliche Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr gefehlt. Damit scheide zugleich eine Anwendung von § 46 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG aus.

9

Zur Begründung ihrer - vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen - Revision macht die Beklagte geltend: Das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO gelte entgegen der Annahme des Berufungsgerichts nur für Verkehrsteilnehmer. Außerdem bestünden Zweifel an der Annahme des Berufungsgerichts, die Betonsockel und Absperreinrichtungen seien Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO. Sie seien zum Schutz von Verkehrsteilnehmern aufzustellen gewesen und hätten nicht beseitigt werden können, ohne damit zugleich eine neue und größere Gefahr zu schaffen. Danach gehe es nur um eine genehmigungspflichtige Sondernutzung, für die nach § 18 NStrG eine Sondernutzungsgebühr anfalle. Für deren Erhebung sei sie - die Beklagte - sachlich zuständig gewesen. Die vorinstanzlichen Urteile führten dazu, dass praktisch für alle Sondernutzungen zu verkehrsfremden Zwecken, also etwa für das Aufstellen von Tischen, Stühlen und Sonnenschirmen einer Außenrestauration, eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erforderlich werde. Für Sondernutzungserlaubnisse verbliebe damit kein Anwendungsbereich, was nicht gewollt sei. Rechtsunsicherheiten seien vermeidbar, wenn man der einschränkenden Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs München folge. Jedenfalls ergebe sich ihre sachliche Zuständigkeit für die Gebührenerhebung aus der Bestandskraft der erteilten Sondernutzungserlaubnis. Insofern verletze das Berufungsurteil § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 NVwVfG.

10

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

11

Der Vertreter des Bundesinteresses trägt vor, der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 und § 32 Abs. 1 StVO beschränke sich nicht auf Verkehrsteilnehmer, sondern erfasse auch Anlieger, die im Rahmen einer Sondernutzung Hindernisse zu verkehrsfremden Zwecken auf die Straße brächten. Mit dem Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur sei er außerdem der Auffassung, dass in den Fällen, in denen der Anlieger durch eine Sondernutzungserlaubnis vom Verbot der Hindernisbereitung auf der Straße befreit sei, eine zusätzliche straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung nur dann erforderlich sei, wenn der Regelungsgehalt einer solchen fiktiven Ausnahmegenehmigung über die Reichweite der Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

12

Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Erhebung der Sondernutzungsgebühren durch die Beklagte war rechtswidrig, weil ihr dafür nach § 19 NStrG die sachliche Zuständigkeit fehlte. Für diese Gebührenerhebung wäre die Straßenverkehrsbehörde zuständig gewesen (1.). Zu Recht geht das Berufungsgericht dabei davon aus, dass sich das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO, Verkehrshindernisse auf die Straße zu bringen oder dort zu belassen, auch an Nichtverkehrsteilnehmer richtet (2.).

13

1. Gemäß § 19 Satz 1 NStrG bedarf es, wenn nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung oder eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist, keiner (Sondernutzungs-)Erlaubnis nach § 18 Abs. 1 NStrG. Nach Satz 2 dieser Regelung hat die hierfür zuständige Behörde die sonst für die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören. Die von ihr geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren sind dem Antragsteller in der Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung aufzuerlegen (Satz 3).

14

a) Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung dieser landesrechtlichen Regelung durch das Berufungsgericht ist § 19 NStrG ungeachtet des Umstands anwendbar, dass er die amtliche Überschrift „Besondere Veranstaltungen“ trägt. Auch die Entstehungsgeschichte der Regelung lasse nicht auf einen darauf beschränkten Anwendungsbereich schließen.

15

b) § 19 NStrG regelt - wie das Berufungsgericht ebenfalls verbindlich festgestellt hat - zweierlei: Zum einen wird unter den in Satz 1 genannten Voraussetzungen auf die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis verzichtet. Das hängt nach dieser Bestimmung allein davon ab, ob die Erteilung einer Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts „erforderlich“ ist. Es kommt somit schon dem Wortlaut nach nicht darauf an, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt worden ist. Mit dieser Auslegung folgt das Berufungsgericht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur entsprechenden (bundesrechtlichen) Regelung in § 8 Abs. 6 FStrG (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <236>). Neben diesem Verzicht auf eine Sondernutzungserlaubnis ordnet § 19 Satz 3 NStrG eine Verlagerung der sachlichen Zuständigkeit für die Erhebung der dem Nutzer gleichwohl aufzuerlegenden Sondernutzungsgebühr an. Vom Träger der Straßenbaulast bzw. bei Ortsdurchfahrten von der Gemeinde (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG) geht die Zuständigkeit für die Gebührenerhebung auf die Behörde über, die für die Erteilung der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung zuständig ist, mit anderen Worten: auf die Straßenverkehrsbehörde. Auch insoweit folgt § 19 NStrG dem Regelungsmodell, das § 8 Abs. 6 FStrG in Bezug auf die Bundesfernstraßen vorsieht. Entsprechende landesrechtliche Bestimmungen haben - wie Niedersachsen - auch die meisten anderen Bundesländer erlassen.

16

Dagegen, dass gemäß § 19 Satz 3 NStrG trotz des Verzichts auf eine gesonderte Sondernutzungserlaubnis eine Sondernutzungsgebühr erhoben werden soll, ist aus Sicht des Bundesrechts - einschließlich des aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes herzuleitenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - nichts zu erinnern. Denn die Sondernutzungsgebühr wird nicht als Gegenleistung für die Verwaltungsleistung „Erteilung einer Genehmigung“ erhoben, sondern für die Hinnahme einer den Gemeingebrauch übersteigenden Nutzung der öffentlichen Sache Straße und der damit einhergehenden Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs anderer; die Gebühr entsteht also für die Tatsache der Sondernutzung (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1981 - 4 C 73.78 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 17 = juris Rn. 16 und vom 21. Oktober 1970 - 4 C 38.69 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 3 S. 5).

17

c) Dass die von der Beklagten erteilten Sondernutzungserlaubnisse bestandskräftig geworden sind, führt nicht dazu, dass sie - entgegen § 19 Satz 3 NStrG - für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr zuständig geblieben ist.

18

Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsaktes werden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimisst. Dabei ist maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung abzustellen, ergänzend kann die Begründung des Verwaltungsaktes herangezogen werden. Wegen des Bestimmtheitsgebots des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG verbietet es sich, in einen Verwaltungsakt verbindliche „Zwischenentscheidungen“ hineinzulesen, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Ausgehend davon hat das Berufungsgericht bei der Auslegung des von der Beklagten erlassenen Erlaubnisbescheids darauf abgestellt, dass sich der Entscheidungsausspruch auf die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis beschränkt und dass in der Begründung dieses Bescheids das Erfordernis einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nicht ausdrücklich geprüft worden ist, geschweige denn, dass sich dort eine Entscheidung darüber findet. Gegen diese Auslegung des Bescheids durch die Vorinstanz hat die Beklagte keine durchgreifenden Verfahrensrügen vorgetragen. Eine erweiterte Tatbestandswirkung einer Verwaltungsentscheidung kann in Betracht kommen, wenn eine besondere gesetzliche Vorschrift anordnet, dass die Beurteilung einer Vorfrage in die Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 43 Rn. 26 und 31). An einer solchen Vorschrift fehlt es hier.

19

d) Der Einwand der Beklagten, dass bei bestandskräftiger Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis die erteilende Behörde auch die Sondernutzungsgebühr zu erheben habe, trägt dem in § 19 Satz 3 NStrG angeordneten Übergang der Zuständigkeit auf die Straßenverkehrsbehörde nicht Rechnung. Sie hängt - wie gezeigt - nicht davon ab, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt wurde; es kommt nur darauf an, ob sie erforderlich war. Gleichermaßen macht § 19 Satz 3 NStrG, wie das Berufungsgericht in Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschrift implizit annimmt, keine Ausnahme vom Zuständigkeitsübergang, wenn anstelle der an sich erforderlichen straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung (nur) eine Sondernutzungserlaubnis erteilt wurde. Durch deren Erteilung entfällt schließlich auch nicht ein sich aus § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO ergebendes Erfordernis einer (straßenverkehrsrechtlichen) Ausnahmegenehmigung. Die Straßenverkehrs-Ordnung enthält keine dahin gehende Regelung. Auch das niedersächsische Landesstraßenrecht legt einer Sondernutzungserlaubnis von vornherein keine solche ersetzende Wirkung bei. In § 18 Abs. 5 NStrG ist stattdessen ausdrücklich geregelt, dass durch die Sondernutzungserlaubnis sonstige nach öffentlichem Recht erforderliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder Bewilligungen nicht ersetzt werden. Bei diesem normativen Befund erweist sich die Annahme des Vertreters des Bundesinteresses als unzutreffend, eine (zusätzliche) straßenverkehrsrechtliche Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO sei nur erforderlich, wenn deren Reichweite über den Regelungsgehalt einer bereits erteilten Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

20

2. Für das Aufstellen der Betonsockel und Absperreinrichtungen bedurfte es - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung.

21

Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von dem Verbot genehmigen, Hindernisse auf die Straßen zu bringen (§ 32 Abs. 1 StVO). Nach Satz 1 der in Bezug genommenen Vorschrift ist es verboten, die Straße zu beschmutzen oder zu benetzen oder Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Nach Satz 2 hat, wer für solche verkehrswidrigen Zustände verantwortlich ist, diese unverzüglich zu beseitigen und bis dahin ausreichend kenntlich zu machen.

22

a) Aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich, dass von einem „Hindernis“ im Sinne dieser Bestimmungen stets auszugehen ist, wenn ein Gegenstand auf die Straße gebracht wird, durch den der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann.

23

Der Formulierung „gefährdet oder erschwert werden kann“ ist zu entnehmen, dass es sich bei § 32 Abs. 1 StVO um einen Gefährdungstatbestand handelt. Das bedeutet, dass die Gefährdung oder Erschwerung des Verkehrs nicht bereits eingetreten oder sicher sein muss; ausreichend ist vielmehr, dass sie mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwarten oder nicht ganz unwahrscheinlich ist (König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 32 StVO Rn. 17; vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 11. März 2005 - 5 S 2421/03 - VBlBW 2005, 391 = juris Rn. 27). Wie das Bundesverwaltungsgericht zu § 33 Abs. 1 StVO schon entschieden hat, reicht eine abstrakte Gefahr aus (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <238>); das gilt auch für § 32 Abs. 1 StVO.

24

Ob ein auf die Straße gebrachter oder dort belassener Gegenstand danach ein solches Hindernis darstellt, ist im Rahmen einer Gesamtschau zu beurteilen. Es kommt - wie § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO zu entnehmen ist - darauf an, ob durch den Gegenstand ein verkehrswidriger Zustand eintreten kann; auf die Verkehrswidrigkeit stellt auch der in § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO geregelte Ordnungswidrigkeitentatbestand ab. Dabei sind - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einerseits der Inhalt der Widmung der Verkehrsfläche (also z.B. für alle Verkehrsarten oder - wie in einer Fußgängerzone - nur für den Fußgängerverkehr) einschließlich der konkreten Zweckbestimmung der betroffenen Areale (also Fahrbahn, Gehweg oder Sperrfläche) und andererseits die Zweckbestimmung des Gegenstandes sowie die mit ihm und der Dauer seines Verbleibs einhergehende Erschwerung oder Gefährdung des Verkehrs von Bedeutung.

25

Danach ist die Sachverhaltswürdigung des Berufungsgerichts, dass es sich bei den Betonsockeln und Absperreinrichtungen um Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO handelte, nicht zu beanstanden.

26

b) Entgegen der Auffassung der Beklagten führt der Umstand, dass die vom Kläger aufgestellten Betonsockel und Absperreinrichtungen verhindern sollen, dass Verkehrsteilnehmer - etwa durch einen Einsturz des Gebäudes oder herabfallende Gebäudeteile - zu Schaden kommen, und die auf die Straße verbrachten Gegenstände somit Schutzeinrichtungen sind, angesichts des vom Berufungsgericht tatsächlich festgestellten Umfangs der von ihnen ausgehenden Behinderungen nicht dazu, dass sie die Eigenschaft als „Hindernis“ für den Straßenverkehr im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO verlieren. Es handelt sich dabei vielmehr um einen Gesichtspunkt, der bei der Entscheidung über die Gewährung einer Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO zu berücksichtigen ist; er legt in solchen Fällen die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nahe. Damit geht auch der Hinweis der Beklagten auf die Beseitigungspflicht des § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO ins Leere.

27

c) Das Berufungsgericht hat auch zutreffend erkannt, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO sich nicht nur an Verkehrsteilnehmer richtet und demgemäß auch der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nicht auf sie beschränkt ist. Eine solche Beschränkung lässt sich weder dem Wortlaut der Normen noch den Materialien zur Neubekanntmachung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 (VkBl. 1970, 734 ff.) entnehmen. Dort heißt es vielmehr, dass bestimmte Regelungen, zu denen § 32 StVO gehört, den „Schutz des Verkehrs“ beträfen (a.a.O. S. 800). Etwas anderes ergibt sich auch nicht mit Blick auf den Sinn und Zweck der Regelungen. In der Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts (vgl. u.a. BVerfGE 32, 319 <326>; 40, 371 <379 f.>; 67, 299 <314 f.>) als auch des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass das auf der Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 22 GG (nun: Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) beruhende Straßenverkehrsrecht umfassend die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs regelt, unabhängig davon, durch welche Vorgänge er gefährdet wird. Das Straßenverkehrsrecht will nicht nur Gefahren begegnen, die dem Verkehr und den Verkehrsteilnehmern von anderen Verkehrsteilnehmern drohen, sondern auch Gefahren, die von außerhalb auf den Verkehr einwirken (vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 28. November 1969 - 7 C 67.68 - BVerwGE 34, 241 <243> und vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 - Buchholz 442.151 § 29 StVO Nr. 2 S. 3). Der Zweck, gleichermaßen vor Einwirkungen zu schützen, die von außerhalb auf den Straßenverkehr einwirken, wird auch in der Regelung des § 33 Abs. 1 StVO (Verkehrsbeeinträchtigungen) deutlich; nach dessen Satz 1 ist der Betrieb von Lautsprechern (Nr. 1), das Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße (Nr. 2) und außerhalb geschlossener Ortschaften jede Werbung und Propaganda durch Bild, Schrift, Licht oder Ton (Nr. 3) verboten, wenn dadurch am Verkehr Teilnehmende in einer den Verkehr gefährdenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass der Verbotstatbestand des § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO auch dann erfüllt ist, wenn Waren und Dienstleistungen neben einer Straße angeboten werden, dies aber bei objektiver Betrachtung geeignet ist, auf der Straße zu Beeinträchtigungen zu führen (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <238>). Weitere auch Nichtverkehrsteilnehmer treffende Ge- und Verbote finden sich in § 28 Abs. 1 StVO (danach sind Haus- und Stalltiere, die den Verkehr gefährden können, von der Straße fernzuhalten) und in § 31 Abs. 1 StVO (hiernach sind Sport und Spiel auf der Fahrbahn, den Seitenstreifen und auf Radwegen nicht erlaubt).

28

Bei dieser umfassenden Zielrichtung des Straßenverkehrsrechts liegt auf der Hand, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Hindernisse auf die Straße zu bringen oder dort liegen zu lassen, nicht auf Verkehrsteilnehmer begrenzt sein kann, sondern sich an jedermann richtet (so auch König, in: Hentschel/König/Dauer, a.a.O., § 32 StVO Rn. 7 sowie Janker, in: Burmann/Heß/Jahnke/‌Janker, Straßenverkehrsrecht, 23. Aufl. 2014, § 32 StVO Rn. 2, jeweils m.w.N.). Das Bundesverwaltungsgericht hat im bereits genannten Urteil vom 21. April 1989 gerade die Vorschrift des § 32 StVO als Beispiel für eine Bestimmung über Verkehrsbeeinträchtigungen durch von außen kommende, nicht zum Straßenverkehr in einem eng verstandenen Sinne rechnende Ereignisse aufgeführt (a.a.O. S. 3). Die potenzielle Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs durch das Verbringen von Hindernissen auf die Straße oder deren Belassen, der mit dem Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO begegnet werden soll, unterscheidet sich nicht danach, ob sie durch einen Verkehrsteilnehmer oder durch einen Nichtverkehrsteilnehmer verursacht wurde. Ebenso wenig leuchtet ein, dass die Straßenverkehrsbehörden, die gemäß § 44 Abs. 1 StVO zuständig für die Ausführung dieser Verordnung sind, in den Fällen, in denen verkehrswidrige Hindernisse auf der Straße auf einen Nichtverkehrsteilnehmer zurückgehen, an einem Einschreiten gehindert sein sollen. Schließlich wäre nicht zu verstehen, weshalb der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig gegen eine Vorschrift über das Bereiten, Beseitigen oder Kenntlichmachen von verkehrswidrigen Zuständen oder die wirksame Verkleidung gefährlicher Geräte nach § 32 verstößt, nicht auch auf ein entsprechendes Handeln von Nichtverkehrsteilnehmern anwendbar sein soll.

29

Demgegenüber kann sich die Beklagte nicht mit Erfolg auf § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO berufen; hiernach sind die Bescheide (über Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis) mitzuführen und auf Verlangen zuständigen Personen auszuhändigen. Aus dieser Regelung haben die Verwaltungsgerichtshöfe München und Mannheim gefolgert, § 46 Abs. 1 StVO gehe davon aus, dass die Ausnahmegenehmigung einem Verkehrsteilnehmer erteilt werde (vgl. VGH München, Urteil vom 15. Juli 1999 - 8 B 98.2161 - juris Rn. 20; VGH Mannheim, Urteil vom 26. September 1991 - 5 S 1944/90 - ESVGH 42, 58 = juris Rn. 25.). Dieser Schluss ist nicht tragfähig. Die Mitführpflicht nach § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO dient - worauf auch der Vertreter des Bundesinteresses zu Recht hinweist - dazu, dem zuständigen Amtswalter einen direkten Zugriff auf die entsprechenden Bescheide zu verschaffen, um beurteilen zu können, ob ein an Ort und Stelle angetroffener Verursacher eines Hindernisses über eine Ausnahmegenehmigung verfügt. Die Bestimmung hat damit in der Tat vornehmlich den Verkehrsteilnehmer im Auge, der gerade im Zuge seiner Verkehrsteilnahme das Hindernis bereitet. Für die hier aufgeworfene Frage besagt diese Vorschrift, die das Verwaltungshandeln unter den genannten Voraussetzungen erleichtern will, jedoch nichts.

30

Der Umstand, dass sich mit der Anwendbarkeit von § 32 Abs. 1 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO auch auf Nichtverkehrsteilnehmer aufgrund des im Landesstraßenrecht regelmäßig angeordneten „Vorrangs“ der straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung der Anwendungsbereich für die Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen verringert, ist kein Argument, das dieser Auslegung entgegengehalten werden kann. Da die Gesichtspunkte, die bei der Entscheidung über eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung oder über eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen sind, weitgehend deckungsgleich sind, ist eine Verfahrenskonzentration sinnvoll. Der Betroffene muss dadurch nicht zwei, sondern nur eine Ausnahmegenehmigung einholen; er muss sich dazu nicht - wie häufig - an zwei Behörden, sondern nur an eine Stelle, nämlich die Straßenverkehrsbehörde, wenden (vgl. zu § 8 FStrG: BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 a.a.O. S. 236). Es beruht auf einer autonomen Entscheidung des Landesgesetzgebers, wenn in den Fällen einer „Konkurrenz“ von straßenverkehrsrechtlicher und straßenrechtlicher Ausnahmegenehmigung die straßenrechtliche Genehmigungspflicht zumindest in formeller Hinsicht zurücktritt. Schon deshalb ist auch kein Verstoß gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu erkennen, wie ihn die Beklagte geltend macht. In materiell-rechtlicher Hinsicht bleiben die straßenrechtlichen Belange durch § 19 Satz 2 und 3 NStrG gewahrt.

31

d) Der aus der Unzuständigkeit der Beklagten zur Erhebung der Sondernutzungsgebühr folgende Aufhebungsanspruch des Klägers steht nicht deshalb in Frage, weil dieselbe Behörde alsbald eine inhaltsgleiche Verfügung neu erlassen müsste. Die Beklagte ist nach der den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht durch die sich aus § 19 Satz 3 NStrG ergebende Zuständigkeitsverlagerung auch künftig daran gehindert, gegenüber dem Kläger Sondernutzungsgebühren geltend zu machen.

32

e) Ob die sachlich zuständige Straßenverkehrsbehörde die anfallende Sondernutzungsgebühr nun noch nachträglich erheben könnte, hat das Berufungsgericht ausdrücklich offen gelassen. Es hat daran offensichtlich deshalb Zweifel, weil sich die von § 19 NStrG bezweckte Konzentrationswirkung im Nachhinein nicht mehr erreichen lasse. Da es sich insoweit allein um die Anwendung von Landesrecht handelt, muss die Entscheidung hierüber auch im Revisionsverfahren offen bleiben. Der Senat versagt sich aber nicht, darauf hinzuweisen, dass er schwerlich Gründe erkennen kann, die einer Erhebung der Sondernutzungsgebühren durch die Straßenverkehrsbehörde entgegenstehen; denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für deren Zuständigkeit sind ungeachtet der fehlerhaft erteilten Bescheide der Beklagten nach wie vor gegeben. Im Übrigen ließe sich die vom Gesetzgeber angestrebte Konzentrationswirkung auch im Nachhinein noch erreichen, wenn die Beklagte die erteilten Sondernutzungserlaubnisse zurücknähme.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

1

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Sondernutzungsgebühren.

2

Im Januar 2007 wurde das Gebäude „...“ in D., dessen Eigentümer und Besitzer der Kläger war, bei einem Brand schwer beschädigt. Der Kläger sicherte das Gebäude mit Betonsockeln und einem Bauzaun ab; dadurch wurden die umliegenden Gehwege und darüber hinaus Teile der Fahrbahn auf einer Fläche von 196 m² dem Verkehr entzogen.

3

Im März 2007 gab der Landkreis ... dem Kläger gestützt auf § 45 StVO auf, zur Sicherung Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den beigefügten Verkehrszeichenplänen anzubringen. Der Bescheid enthielt die Anordnung, ausreichende Schutzmaßnahmen für den Fußgängerverkehr zu treffen, wenn sich die Arbeiten auch auf Gehwege oder Gehstreifen erstrecken sollten. Außerdem wurde darauf hingewiesen, dass für alle Baumaßnahmen, die nicht Herstellungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen an der Straße selbst seien, vor Einrichtung der Arbeitsstelle zusätzlich noch eine Sondernutzungserlaubnis des Straßenbaulastträgers erforderlich sei.

4

Die Beklagte erteilte dem Kläger gestützt auf § 3 ihrer Sondernutzungssatzung mit Bescheid vom 20. Oktober 2009, der Gegenstand dieses Verfahrens ist, die Erlaubnis, in der Zeit vom 1. Oktober 2009 bis zum 31. Dezember 2009 den Straßenraum (Verkehrsfläche, Gehweg) vor dem Gebäude für die Aufstellung von Betonsockeln und Absperreinrichtungen zu nutzen. Für die Nutzung der Fläche von 196 m² setzte die Beklagte gestützt auf ihre Sondernutzungsgebührensatzung eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 1 505,28 € fest.

5

Die Samtgemeinde E. gab dem Kläger mit straßenverkehrsbehördlicher Anordnung vom 19. November 2009 nochmals auf, zur Absicherung Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen, darunter Warnleuchten anzubringen. Diese Verfügung enthielt wieder den Hinweis auf das Erfordernis einer zusätzlichen Sondernutzungserlaubnis.

6

Mit dem im Parallelverfahren 3 C 6.13 betroffenen Bescheid vom 7. Juni 2010 erteilte die Beklagte dem Kläger gemäß § 3 ihrer Sondernutzungssatzung eine weitere Erlaubnis, den Straßenraum (Verkehrsfläche und Gehweg) vor dem Gebäude für das Aufstellen von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen zu nutzen; diesmal für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2010. Für die Nutzung setzte die Beklagte eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 6 021,12 € fest.

7

Auf die im vorliegenden Verfahren erhobene Klage, die sich ausschließlich gegen die mit der ersten Sondernutzungserlaubnis verbundene Gebührenerhebung richtet, hat das Verwaltungsgericht die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr aufgehoben. Zur Begründung heißt es: Die Erhebung durch die Beklagte sei wegen deren fehlender sachlicher Zuständigkeit rechtswidrig. Für die Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen durch Betonsockel und Bauzaun, die Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO seien, wäre eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO erforderlich gewesen. Deshalb habe nach § 19 Satz 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG) die Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühren nicht bei der Beklagten, sondern bei der Straßenverkehrsbehörde gelegen. Für die Anwendung dieser Bestimmung sei unerheblich, dass keine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erteilt worden sei; nach dem Wortlaut von § 19 Satz 1 NStrG komme es allein darauf an, ob eine solche Genehmigung objektiv erforderlich sei.

8

Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Es verweist auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung und führt ergänzend aus: Dem Kläger sei der Einwand der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten nicht deshalb abgeschnitten, weil er nur die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr, nicht aber auch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis angefochten habe. Gemäß § 21 NStrG werde die Sondernutzungsgebühr nicht für den Vorgang der Erlaubniserteilung, sondern für die Tatsache der Sondernutzung erhoben. Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis schließe nicht eine in Bestandskraft erwachsene Feststellung ein, dass für das Aufstellen von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen keine Ausnahmegenehmigung nach dem Straßenverkehrsrecht erforderlich sei. Im Bescheid werde die Frage eines solchen Erfordernisses nicht geprüft und erst recht nicht entschieden. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend angenommen, dass für die Aufstellung der Betonsockel und Absperreinrichtungen eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO erforderlich gewesen wäre. Der Senat teile nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs München, Hindernisse, die nicht ein Verkehrsteilnehmer, sondern ein Anlieger im Rahmen einer straßenrechtlichen Sondernutzung auf die Straße gebracht habe, würden nicht von § 32 Abs. 1 StVO erfasst. Die Anwendungsbereiche für eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung und eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis seien auch nicht - wie der Verwaltungsgerichtshof Mannheim meine - danach abzugrenzen, ob die freizugebende Handlung dem Schwerpunkt nach unter dem Blickwinkel der Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr oder wegen einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) bedenklich sei. Dem Problem, praktisch in allen Fällen einer Sondernutzung zu verkehrsfremden Zwecken eine Ausnahmegenehmigung der Straßenverkehrsbehörde einholen zu müssen, könne durch eine verständige Subsumtion des Einzelfalls begegnet werden. Unter Berücksichtigung der Widmung der Straße, der konkreten Funktion der betroffenen öffentlichen Verkehrsflächen, der Zweckbestimmung des dorthin verbrachten Gegenstandes und der voraussichtlichen Verbleibdauer sei für jeden Einzelfall zu beurteilen, ob dieser Gegenstand ein Verkehrshindernis im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO darstelle. Es liege auf der Hand, dass das bei einem Bauzaun anzunehmen sei, zumal wenn er teilweise den Bürgersteig in voller Breite in Anspruch nehme. Danach habe der Beklagten gemäß § 19 Satz 2 und 3 NStrG die sachliche Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr gefehlt. Damit scheide zugleich eine Anwendung von § 46 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG aus.

9

Zur Begründung ihrer - vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen - Revision macht die Beklagte geltend: Das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO gelte entgegen der Annahme des Berufungsgerichts nur für Verkehrsteilnehmer. Außerdem bestünden Zweifel an der Annahme des Berufungsgerichts, die Betonsockel und Absperreinrichtungen seien Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO. Sie seien zum Schutz von Verkehrsteilnehmern aufzustellen gewesen und hätten nicht beseitigt werden können, ohne damit zugleich eine neue und größere Gefahr zu schaffen. Danach gehe es nur um eine genehmigungspflichtige Sondernutzung, für die nach § 18 NStrG eine Sondernutzungsgebühr anfalle. Für deren Erhebung sei sie - die Beklagte - sachlich zuständig gewesen. Die vorinstanzlichen Urteile führten dazu, dass praktisch für alle Sondernutzungen zu verkehrsfremden Zwecken, also etwa für das Aufstellen von Tischen, Stühlen und Sonnenschirmen einer Außenrestauration, eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erforderlich werde. Für Sondernutzungserlaubnisse verbliebe damit kein Anwendungsbereich, was nicht gewollt sei. Rechtsunsicherheiten seien vermeidbar, wenn man der einschränkenden Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs München folge. Jedenfalls ergebe sich ihre sachliche Zuständigkeit für die Gebührenerhebung aus der Bestandskraft der erteilten Sondernutzungserlaubnis. Insofern verletze das Berufungsurteil § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 NVwVfG.

10

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

11

Der Vertreter des Bundesinteresses trägt vor, der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 und § 32 Abs. 1 StVO beschränke sich nicht auf Verkehrsteilnehmer, sondern erfasse auch Anlieger, die im Rahmen einer Sondernutzung Hindernisse zu verkehrsfremden Zwecken auf die Straße brächten. Mit dem Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur sei er außerdem der Auffassung, dass in den Fällen, in denen der Anlieger durch eine Sondernutzungserlaubnis vom Verbot der Hindernisbereitung auf der Straße befreit sei, eine zusätzliche straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung nur dann erforderlich sei, wenn der Regelungsgehalt einer solchen fiktiven Ausnahmegenehmigung über die Reichweite der Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

12

Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Erhebung der Sondernutzungsgebühren durch die Beklagte war rechtswidrig, weil ihr dafür nach § 19 NStrG die sachliche Zuständigkeit fehlte. Für diese Gebührenerhebung wäre die Straßenverkehrsbehörde zuständig gewesen (1.). Zu Recht geht das Berufungsgericht dabei davon aus, dass sich das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO, Verkehrshindernisse auf die Straße zu bringen oder dort zu belassen, auch an Nichtverkehrsteilnehmer richtet (2.).

13

1. Gemäß § 19 Satz 1 NStrG bedarf es, wenn nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung oder eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist, keiner (Sondernutzungs-)Erlaubnis nach § 18 Abs. 1 NStrG. Nach Satz 2 dieser Regelung hat die hierfür zuständige Behörde die sonst für die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören. Die von ihr geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren sind dem Antragsteller in der Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung aufzuerlegen (Satz 3).

14

a) Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung dieser landesrechtlichen Regelung durch das Berufungsgericht ist § 19 NStrG ungeachtet des Umstands anwendbar, dass er die amtliche Überschrift „Besondere Veranstaltungen“ trägt. Auch die Entstehungsgeschichte der Regelung lasse nicht auf einen darauf beschränkten Anwendungsbereich schließen.

15

b) § 19 NStrG regelt - wie das Berufungsgericht ebenfalls verbindlich festgestellt hat - zweierlei: Zum einen wird unter den in Satz 1 genannten Voraussetzungen auf die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis verzichtet. Das hängt nach dieser Bestimmung allein davon ab, ob die Erteilung einer Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts „erforderlich“ ist. Es kommt somit schon dem Wortlaut nach nicht darauf an, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt worden ist. Mit dieser Auslegung folgt das Berufungsgericht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur entsprechenden (bundesrechtlichen) Regelung in § 8 Abs. 6 FStrG (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <236>). Neben diesem Verzicht auf eine Sondernutzungserlaubnis ordnet § 19 Satz 3 NStrG eine Verlagerung der sachlichen Zuständigkeit für die Erhebung der dem Nutzer gleichwohl aufzuerlegenden Sondernutzungsgebühr an. Vom Träger der Straßenbaulast bzw. bei Ortsdurchfahrten von der Gemeinde (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG) geht die Zuständigkeit für die Gebührenerhebung auf die Behörde über, die für die Erteilung der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung zuständig ist, mit anderen Worten: auf die Straßenverkehrsbehörde. Auch insoweit folgt § 19 NStrG dem Regelungsmodell, das § 8 Abs. 6 FStrG in Bezug auf die Bundesfernstraßen vorsieht. Entsprechende landesrechtliche Bestimmungen haben - wie Niedersachsen - auch die meisten anderen Bundesländer erlassen.

16

Dagegen, dass gemäß § 19 Satz 3 NStrG trotz des Verzichts auf eine gesonderte Sondernutzungserlaubnis eine Sondernutzungsgebühr erhoben werden soll, ist aus Sicht des Bundesrechts - einschließlich des aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes herzuleitenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - nichts zu erinnern. Denn die Sondernutzungsgebühr wird nicht als Gegenleistung für die Verwaltungsleistung „Erteilung einer Genehmigung“ erhoben, sondern für die Hinnahme einer den Gemeingebrauch übersteigenden Nutzung der öffentlichen Sache Straße und der damit einhergehenden Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs anderer; die Gebühr entsteht also für die Tatsache der Sondernutzung (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1981 - 4 C 73.78 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 17 = juris Rn. 16 und vom 21. Oktober 1970 - 4 C 38.69 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 3 S. 5).

17

c) Dass die von der Beklagten erteilten Sondernutzungserlaubnisse bestandskräftig geworden sind, führt nicht dazu, dass sie - entgegen § 19 Satz 3 NStrG - für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr zuständig geblieben ist.

18

Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsaktes werden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimisst. Dabei ist maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung abzustellen, ergänzend kann die Begründung des Verwaltungsaktes herangezogen werden. Wegen des Bestimmtheitsgebots des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG verbietet es sich, in einen Verwaltungsakt verbindliche „Zwischenentscheidungen“ hineinzulesen, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Ausgehend davon hat das Berufungsgericht bei der Auslegung des von der Beklagten erlassenen Erlaubnisbescheids darauf abgestellt, dass sich der Entscheidungsausspruch auf die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis beschränkt und dass in der Begründung dieses Bescheids das Erfordernis einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nicht ausdrücklich geprüft worden ist, geschweige denn, dass sich dort eine Entscheidung darüber findet. Gegen diese Auslegung des Bescheids durch die Vorinstanz hat die Beklagte keine durchgreifenden Verfahrensrügen vorgetragen. Eine erweiterte Tatbestandswirkung einer Verwaltungsentscheidung kann in Betracht kommen, wenn eine besondere gesetzliche Vorschrift anordnet, dass die Beurteilung einer Vorfrage in die Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 43 Rn. 26 und 31). An einer solchen Vorschrift fehlt es hier.

19

d) Der Einwand der Beklagten, dass bei bestandskräftiger Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis die erteilende Behörde auch die Sondernutzungsgebühr zu erheben habe, trägt dem in § 19 Satz 3 NStrG angeordneten Übergang der Zuständigkeit auf die Straßenverkehrsbehörde nicht Rechnung. Sie hängt - wie gezeigt - nicht davon ab, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt wurde; es kommt nur darauf an, ob sie erforderlich war. Gleichermaßen macht § 19 Satz 3 NStrG, wie das Berufungsgericht in Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschrift implizit annimmt, keine Ausnahme vom Zuständigkeitsübergang, wenn anstelle der an sich erforderlichen straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung (nur) eine Sondernutzungserlaubnis erteilt wurde. Durch deren Erteilung entfällt schließlich auch nicht ein sich aus § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO ergebendes Erfordernis einer (straßenverkehrsrechtlichen) Ausnahmegenehmigung. Die Straßenverkehrs-Ordnung enthält keine dahin gehende Regelung. Auch das niedersächsische Landesstraßenrecht legt einer Sondernutzungserlaubnis von vornherein keine solche ersetzende Wirkung bei. In § 18 Abs. 5 NStrG ist stattdessen ausdrücklich geregelt, dass durch die Sondernutzungserlaubnis sonstige nach öffentlichem Recht erforderliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder Bewilligungen nicht ersetzt werden. Bei diesem normativen Befund erweist sich die Annahme des Vertreters des Bundesinteresses als unzutreffend, eine (zusätzliche) straßenverkehrsrechtliche Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO sei nur erforderlich, wenn deren Reichweite über den Regelungsgehalt einer bereits erteilten Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

20

2. Für das Aufstellen der Betonsockel und Absperreinrichtungen bedurfte es - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung.

21

Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von dem Verbot genehmigen, Hindernisse auf die Straßen zu bringen (§ 32 Abs. 1 StVO). Nach Satz 1 der in Bezug genommenen Vorschrift ist es verboten, die Straße zu beschmutzen oder zu benetzen oder Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Nach Satz 2 hat, wer für solche verkehrswidrigen Zustände verantwortlich ist, diese unverzüglich zu beseitigen und bis dahin ausreichend kenntlich zu machen.

22

a) Aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich, dass von einem „Hindernis“ im Sinne dieser Bestimmungen stets auszugehen ist, wenn ein Gegenstand auf die Straße gebracht wird, durch den der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann.

23

Der Formulierung „gefährdet oder erschwert werden kann“ ist zu entnehmen, dass es sich bei § 32 Abs. 1 StVO um einen Gefährdungstatbestand handelt. Das bedeutet, dass die Gefährdung oder Erschwerung des Verkehrs nicht bereits eingetreten oder sicher sein muss; ausreichend ist vielmehr, dass sie mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwarten oder nicht ganz unwahrscheinlich ist (König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 32 StVO Rn. 17; vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 11. März 2005 - 5 S 2421/03 - VBlBW 2005, 391 = juris Rn. 27). Wie das Bundesverwaltungsgericht zu § 33 Abs. 1 StVO schon entschieden hat, reicht eine abstrakte Gefahr aus (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <238>); das gilt auch für § 32 Abs. 1 StVO.

24

Ob ein auf die Straße gebrachter oder dort belassener Gegenstand danach ein solches Hindernis darstellt, ist im Rahmen einer Gesamtschau zu beurteilen. Es kommt - wie § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO zu entnehmen ist - darauf an, ob durch den Gegenstand ein verkehrswidriger Zustand eintreten kann; auf die Verkehrswidrigkeit stellt auch der in § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO geregelte Ordnungswidrigkeitentatbestand ab. Dabei sind - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einerseits der Inhalt der Widmung der Verkehrsfläche (also z.B. für alle Verkehrsarten oder - wie in einer Fußgängerzone - nur für den Fußgängerverkehr) einschließlich der konkreten Zweckbestimmung der betroffenen Areale (also Fahrbahn, Gehweg oder Sperrfläche) und andererseits die Zweckbestimmung des Gegenstandes sowie die mit ihm und der Dauer seines Verbleibs einhergehende Erschwerung oder Gefährdung des Verkehrs von Bedeutung.

25

Danach ist die Sachverhaltswürdigung des Berufungsgerichts, dass es sich bei den Betonsockeln und Absperreinrichtungen um Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO handelte, nicht zu beanstanden.

26

b) Entgegen der Auffassung der Beklagten führt der Umstand, dass die vom Kläger aufgestellten Betonsockel und Absperreinrichtungen verhindern sollen, dass Verkehrsteilnehmer - etwa durch einen Einsturz des Gebäudes oder herabfallende Gebäudeteile - zu Schaden kommen, und die auf die Straße verbrachten Gegenstände somit Schutzeinrichtungen sind, angesichts des vom Berufungsgericht tatsächlich festgestellten Umfangs der von ihnen ausgehenden Behinderungen nicht dazu, dass sie die Eigenschaft als „Hindernis“ für den Straßenverkehr im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO verlieren. Es handelt sich dabei vielmehr um einen Gesichtspunkt, der bei der Entscheidung über die Gewährung einer Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO zu berücksichtigen ist; er legt in solchen Fällen die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nahe. Damit geht auch der Hinweis der Beklagten auf die Beseitigungspflicht des § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO ins Leere.

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c) Das Berufungsgericht hat auch zutreffend erkannt, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO sich nicht nur an Verkehrsteilnehmer richtet und demgemäß auch der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nicht auf sie beschränkt ist. Eine solche Beschränkung lässt sich weder dem Wortlaut der Normen noch den Materialien zur Neubekanntmachung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 (VkBl. 1970, 734 ff.) entnehmen. Dort heißt es vielmehr, dass bestimmte Regelungen, zu denen § 32 StVO gehört, den „Schutz des Verkehrs“ beträfen (a.a.O. S. 800). Etwas anderes ergibt sich auch nicht mit Blick auf den Sinn und Zweck der Regelungen. In der Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts (vgl. u.a. BVerfGE 32, 319 <326>; 40, 371 <379 f.>; 67, 299 <314 f.>) als auch des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass das auf der Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 22 GG (nun: Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) beruhende Straßenverkehrsrecht umfassend die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs regelt, unabhängig davon, durch welche Vorgänge er gefährdet wird. Das Straßenverkehrsrecht will nicht nur Gefahren begegnen, die dem Verkehr und den Verkehrsteilnehmern von anderen Verkehrsteilnehmern drohen, sondern auch Gefahren, die von außerhalb auf den Verkehr einwirken (vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 28. November 1969 - 7 C 67.68 - BVerwGE 34, 241 <243> und vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 - Buchholz 442.151 § 29 StVO Nr. 2 S. 3). Der Zweck, gleichermaßen vor Einwirkungen zu schützen, die von außerhalb auf den Straßenverkehr einwirken, wird auch in der Regelung des § 33 Abs. 1 StVO (Verkehrsbeeinträchtigungen) deutlich; nach dessen Satz 1 ist der Betrieb von Lautsprechern (Nr. 1), das Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße (Nr. 2) und außerhalb geschlossener Ortschaften jede Werbung und Propaganda durch Bild, Schrift, Licht oder Ton (Nr. 3) verboten, wenn dadurch am Verkehr Teilnehmende in einer den Verkehr gefährdenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass der Verbotstatbestand des § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO auch dann erfüllt ist, wenn Waren und Dienstleistungen neben einer Straße angeboten werden, dies aber bei objektiver Betrachtung geeignet ist, auf der Straße zu Beeinträchtigungen zu führen (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <238>). Weitere auch Nichtverkehrsteilnehmer treffende Ge- und Verbote finden sich in § 28 Abs. 1 StVO (danach sind Haus- und Stalltiere, die den Verkehr gefährden können, von der Straße fernzuhalten) und in § 31 Abs. 1 StVO (hiernach sind Sport und Spiel auf der Fahrbahn, den Seitenstreifen und auf Radwegen nicht erlaubt).

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Bei dieser umfassenden Zielrichtung des Straßenverkehrsrechts liegt auf der Hand, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Hindernisse auf die Straße zu bringen oder dort liegen zu lassen, nicht auf Verkehrsteilnehmer begrenzt sein kann, sondern sich an jedermann richtet (so auch König, in: Hentschel/König/Dauer, a.a.O., § 32 StVO Rn. 7 sowie Janker, in: Burmann/Heß/Jahnke/‌Janker, Straßenverkehrsrecht, 23. Aufl. 2014, § 32 StVO Rn. 2, jeweils m.w.N.). Das Bundesverwaltungsgericht hat im bereits genannten Urteil vom 21. April 1989 gerade die Vorschrift des § 32 StVO als Beispiel für eine Bestimmung über Verkehrsbeeinträchtigungen durch von außen kommende, nicht zum Straßenverkehr in einem eng verstandenen Sinne rechnende Ereignisse aufgeführt (a.a.O. S. 3). Die potenzielle Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs durch das Verbringen von Hindernissen auf die Straße oder deren Belassen, der mit dem Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO begegnet werden soll, unterscheidet sich nicht danach, ob sie durch einen Verkehrsteilnehmer oder durch einen Nichtverkehrsteilnehmer verursacht wurde. Ebenso wenig leuchtet ein, dass die Straßenverkehrsbehörden, die gemäß § 44 Abs. 1 StVO zuständig für die Ausführung dieser Verordnung sind, in den Fällen, in denen verkehrswidrige Hindernisse auf der Straße auf einen Nichtverkehrsteilnehmer zurückgehen, an einem Einschreiten gehindert sein sollen. Schließlich wäre nicht zu verstehen, weshalb der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig gegen eine Vorschrift über das Bereiten, Beseitigen oder Kenntlichmachen von verkehrswidrigen Zuständen oder die wirksame Verkleidung gefährlicher Geräte nach § 32 verstößt, nicht auch auf ein entsprechendes Handeln von Nichtverkehrsteilnehmern anwendbar sein soll.

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Demgegenüber kann sich die Beklagte nicht mit Erfolg auf § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO berufen; hiernach sind die Bescheide (über Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis) mitzuführen und auf Verlangen zuständigen Personen auszuhändigen. Aus dieser Regelung haben die Verwaltungsgerichtshöfe München und Mannheim gefolgert, § 46 Abs. 1 StVO gehe davon aus, dass die Ausnahmegenehmigung einem Verkehrsteilnehmer erteilt werde (vgl. VGH München, Urteil vom 15. Juli 1999 - 8 B 98.2161 - juris Rn. 20; VGH Mannheim, Urteil vom 26. September 1991 - 5 S 1944/90 - ESVGH 42, 58 = juris Rn. 25.). Dieser Schluss ist nicht tragfähig. Die Mitführpflicht nach § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO dient - worauf auch der Vertreter des Bundesinteresses zu Recht hinweist - dazu, dem zuständigen Amtswalter einen direkten Zugriff auf die entsprechenden Bescheide zu verschaffen, um beurteilen zu können, ob ein an Ort und Stelle angetroffener Verursacher eines Hindernisses über eine Ausnahmegenehmigung verfügt. Die Bestimmung hat damit in der Tat vornehmlich den Verkehrsteilnehmer im Auge, der gerade im Zuge seiner Verkehrsteilnahme das Hindernis bereitet. Für die hier aufgeworfene Frage besagt diese Vorschrift, die das Verwaltungshandeln unter den genannten Voraussetzungen erleichtern will, jedoch nichts.

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Der Umstand, dass sich mit der Anwendbarkeit von § 32 Abs. 1 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO auch auf Nichtverkehrsteilnehmer aufgrund des im Landesstraßenrecht regelmäßig angeordneten „Vorrangs“ der straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung der Anwendungsbereich für die Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen verringert, ist kein Argument, das dieser Auslegung entgegengehalten werden kann. Da die Gesichtspunkte, die bei der Entscheidung über eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung oder über eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen sind, weitgehend deckungsgleich sind, ist eine Verfahrenskonzentration sinnvoll. Der Betroffene muss dadurch nicht zwei, sondern nur eine Ausnahmegenehmigung einholen; er muss sich dazu nicht - wie häufig - an zwei Behörden, sondern nur an eine Stelle, nämlich die Straßenverkehrsbehörde, wenden (vgl. zu § 8 FStrG: BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 a.a.O. S. 236). Es beruht auf einer autonomen Entscheidung des Landesgesetzgebers, wenn in den Fällen einer „Konkurrenz“ von straßenverkehrsrechtlicher und straßenrechtlicher Ausnahmegenehmigung die straßenrechtliche Genehmigungspflicht zumindest in formeller Hinsicht zurücktritt. Schon deshalb ist auch kein Verstoß gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu erkennen, wie ihn die Beklagte geltend macht. In materiell-rechtlicher Hinsicht bleiben die straßenrechtlichen Belange durch § 19 Satz 2 und 3 NStrG gewahrt.

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d) Der aus der Unzuständigkeit der Beklagten zur Erhebung der Sondernutzungsgebühr folgende Aufhebungsanspruch des Klägers steht nicht deshalb in Frage, weil dieselbe Behörde alsbald eine inhaltsgleiche Verfügung neu erlassen müsste. Die Beklagte ist nach der den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht durch die sich aus § 19 Satz 3 NStrG ergebende Zuständigkeitsverlagerung auch künftig daran gehindert, gegenüber dem Kläger Sondernutzungsgebühren geltend zu machen.

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e) Ob die sachlich zuständige Straßenverkehrsbehörde die anfallende Sondernutzungsgebühr nun noch nachträglich erheben könnte, hat das Berufungsgericht ausdrücklich offen gelassen. Es hat daran offensichtlich deshalb Zweifel, weil sich die von § 19 NStrG bezweckte Konzentrationswirkung im Nachhinein nicht mehr erreichen lasse. Da es sich insoweit allein um die Anwendung von Landesrecht handelt, muss die Entscheidung hierüber auch im Revisionsverfahren offen bleiben. Der Senat versagt sich aber nicht, darauf hinzuweisen, dass er schwerlich Gründe erkennen kann, die einer Erhebung der Sondernutzungsgebühren durch die Straßenverkehrsbehörde entgegenstehen; denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für deren Zuständigkeit sind ungeachtet der fehlerhaft erteilten Bescheide der Beklagten nach wie vor gegeben. Im Übrigen ließe sich die vom Gesetzgeber angestrebte Konzentrationswirkung auch im Nachhinein noch erreichen, wenn die Beklagte die erteilten Sondernutzungserlaubnisse zurücknähme.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.