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I. Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Anordnung des Antragsgegners, den Bebauungsplan „...“ zu ändern sowie Maßnahmen zur Sicherung der Planung zu ergreifen.
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Der Antragsgegner ist der u.a. für das Gebiet des Landkreises Esslingen zuständige Träger der Regionalplanung. Das Gebiet der zu diesem Landkreis gehörenden Antragstellerin liegt in einem Verdichtungsraum, der u.a. die Städte Esslingen und Plochingen im Westen bzw. Osten des Gebiets der Antragstellerin sowie die Gemeinde Altbach im Norden umfasst. Der für das Gebiet des Antragsgegners geltende Regionalplan weist der Stadt Plochingen die Funktion eines Unterzentrums zu. Die Antragstellerin, die über etwa 6.600 Einwohner verfügt, sowie die Gemeinde Altbach verfügen über keine zentralörtliche Funktion.
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Der Regionalplan des Antragsgegners in der Fassung der am 13.3.2002 als Satzung beschlossenen und am 11.9.2002 vom Wirtschaftsministerium genehmigten Teilfortschreibung enthält unter Ziff. 2.7.2 folgende Bestimmung: „Großflächige Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO 1990, die überörtliche Wirkungen entfalten (Einzelhandelsgroßprojekte) sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig. Verkaufsflächenumfang und Einzugsbereich entsprechender Einrichtungen sind insbesondere auf die Einwohnerzahl des Zentralen Ortes und dessen Verflechtungsbereich abzustimmen. ... Die Funktionsfähigkeit des zentralörtlichen Versorgungskerns der Standortgemeinde und anderer Zentraler Orte sowie die verbrauchernahe Versorgung dürfen dabei nicht beeinträchtigt werden.“
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Der von der Antragstellerin am 14.2.1964 als Satzung beschlossene Bebauungsplan „...“ weist das von ihm erfasste, im Nordosten des bebauten Gebiets der Antragstellerin gelegene Gebiet als Industriegebiet aus. Die Antragstellerin möchte auf dem im Geltungsbereich dieses Plans gelegenen Grundstück Flst.Nr. ... ein „Nahversorgungszentrum“ ansiedeln. Ein von der Beigeladenen am 8.4.2004 gestellter Bauantrag sieht die Bebauung des Grundstücks mit einem Einzelhandelsgebäude vor, in dem ein 1.835 m
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großer Verbrauchermarkt, ein 811 m
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großer Lebensmitteldiscounter, ein Drogeriemarkt, vier kleinere Fachmärkte sowie eine Apotheke untergebracht werden sollen. Die Verkaufsräume der geplanten Geschäfte haben eine Fläche von zusammen 4.680 m
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Veranlasst durch diesen Bauantrag verpflichtete der Antragsgegner die Antragstellerin mit Bescheid vom 20.6.2005, den Bebauungsplan „...“ so zu ändern, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher im Sinn des § 11 Abs. 3 BauNVO 1990, die überörtliche Wirkungen entfalten, (Einzelhandelsgroßprojekte) sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen unzulässig sind (Ziff. 1). Sie gab der Antragstellerin ferner auf, binnen fünf Werktagen nach Zustellung der Verfügung die Zurückstellung des Baugesuchs der Beigeladenen zu beantragen (Ziff. 2), die Zurückstellung anderer Baugesuche zu beantragen, wenn zu befürchten sei, dass die Durchführung der angeordneten Änderung des Bebauungsplans durch das zur Genehmigung gestellte Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde (Ziff. 3), sowie eine Veränderungssperre gemäß § 14 BauGB zu beschließen (Ziff. 4). Zur Begründung der für sofort vollziehbar erklärten Anordnungen führte der Antragsgegner aus, die Antragstellerin sei kein zentraler Ort im Sinn des Kapitels 2.1 des Regionalplans. Gleichwohl lasse der Bebauungsplan „...“ die Verwirklichung von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinn des Plansatzes 2.7.2 des Regionalplans zu. Der Plan stehe damit im Widerspruch zu einem verbindlichen Ziel der Raumordnung und müsse deshalb gemäß § 1 Abs. 4 BauGB von der Antragstellerin angepasst werden. Nach § 21 Abs. 1 LplG könne die Antragstellerin dazu durch den Träger der Regionalplanung verpflichtet werden. Rechtsgrundlage für die Anordnungen unter Ziff. 2 bis 4 der Verfügung sei ebenfalls § 21 Abs. 1 LplG. Die dem Träger der Regionalplanung danach zustehende Befugnis, den Träger der Bauleitplanung zu verpflichten, die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, erstrecke sich auch auf die Anordnung, die Zurückstellung von Baugesuchen zu beantragen und eine Veränderungssperre zu beschließen, da damit sichergestellt werden solle, dass die Anpassung der Bauleitplanung erfolgreich durchgeführt werde.
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Über den gegen diese Verfügung mit Schreiben vom 23.6.2005 eingelegten Widerspruch der Antragstellerin wurde bisher nicht entschieden.
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Die Antragstellerin hat am 28.6.2005 einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gestellt. Sie macht geltend, das im Plansatz 2.7.2 niedergelegte Ziel der Raumordnung, das mit der angefochtenen Verfügung durchgesetzt werden solle, sei unwirksam, da die im Zeitpunkt der Fassung des Beschlusses über den Regionalplan geltende Fassung des Landesentwicklungsplans keine strikte Zuweisung großflächiger Einzelhandelsbetriebe zu zentralen Orten enthalten habe. Zwar forme nach § 11 Abs. 2 S. 2 LplG der Regionalplan die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans räumlich und sachlich aus. Von einer „Ausformung“ könne jedoch im vorliegenden Fall keine Rede sein, da die im Landesentwicklungsplan vorgesehenen Ausnahmetatbestände für die Zulassung großflächigen Einzelhandels in Kleinzentren und nicht zentralen Standorten auf der Ebene der Regionalplanung vollständig entfallen seien. Der betreffende Plansatz beruhe außerdem auf keiner ordnungsgemäßen Abwägung und sei auch aus diesem Grund unwirksam. Das Planungsgebot sei ferner deshalb rechtswidrig, weil der Antragsgegner das ihm durch § 21 Abs. 1 LplG eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Soweit der Antragsgegner den Bebauungsplanentwurf „Plochinger Straße - 1. Änderung“ erwähne, lasse er unberücksichtigt, dass die damaligen planerischen Überlegungen in erster Linie darauf gerichtet gewesen seien, die negativen Auswirkungen auf das Plangebiet zu verhindern, die sich im Falle der seinerzeit befürchteten Ansiedlung einer Spedition ergäben hätten. Der Antragsgegner habe außerdem den am 6.4.2005 gefassten Beschluss seines Planungsausschusses ignoriert, mit dem ein Nahversorgungszentrum mit einer Gesamtverkaufsfläche von 2.700 m
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im Hinblick auf die Besonderheiten der örtlichen Situation als vertretbar bezeichnet worden sei. Des Weiteren seien auch die Aussagen des Einzelhandelserlasses vom 21.2.2001 außer Betracht geblieben, wonach großflächiger Einzelhandel unter bestimmten Voraussetzungen auch in Kleinzentren und nicht zentralen Orten angesiedelt werden könne. Ob auch die Anordnung, eine Zurückstellung zu beantragen, von § 21 Abs. 1 LplG gedeckt werde, sei fraglich. Die gesetzte Frist von nur fünf Werktagen sei jedenfalls völlig unangemessen. Für die Anordnung, auch die Zurückstellung künftiger Baugesuche zu beantragen, fehle es zudem in jedem Fall an einer Ermächtigungsgrundlage.
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Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegen getreten. Er erwidert, der Plansatz 2.7.2 widerspreche nicht den Zielen der Landesplanung. Weder Plansatz 2.2.34 des Landesentwicklungsplans 1983 noch Plansatz 3.3.7 des Landesentwicklungsplans 2002 verpflichteten die Träger der Regionalplanung, die dortige Regel-Ausnahme-Struktur zu übernehmen, sondern räumten lediglich die Möglichkeit ein, Einzelhandelsprojekte ausnahmsweise auch an nicht zentralen Orten zuzulassen. Der Plansatz 2.7.2 des Regionalplans beruhe auf einer ordnungsgemäßen Abwägung. Durch den Erlass des Planungsgebots werde das Planungsermessen der Antragstellerin nur in dem Umfang beschränkt, in dem dies zur Verwirklichung des Plansatzes 2.7.2 geboten sei. Der Beschluss des Planungsausschusses sei beim Erlass der Verfügung nicht ignoriert worden. Der Beschluss entbinde die Antragstellerin jedoch nicht von der Pflicht, den Bebauungsplan zu ändern. Er beziehe sich zudem auf ein Bauvorhaben mit einer Verkaufsfläche von 2.700 m
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, während der von der Beigeladenen gestellte Bauantrag ein Gebäude mit einer Verkaufsfläche von 4.700 m
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vorsehe. § 21 Abs. 1 LplG ermächtige auch dazu, die Stellung von Anträgen auf Zurückstellung von Baugesuchen sowie den Beschluss einer Veränderungssperre anzuordnen.
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Die Beigeladene unterstützt die Auffassung der Antragstellerin.
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II. Der Antrag ist unbegründet. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin bestehen an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung des Antragsgegners keine ernstlichen Zweifel. Die Kammer sieht daher keinen Anlass, die aufschiebende Wirkung des von der Antragstellerin gegen diesen Bescheid eingelegten Widerspruchs wiederherzustellen.
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1. Mit der angefochtenen Verfügung wird die Antragstellerin in erster Linie verpflichtet, den aus dem Jahr 1964 stammenden Bebauungsplan „...“ dahingehend zu ändern, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher im Sinn des § 11 Abs. 3 BauNVO 1990, die überörtliche Wirkungen entfalten, (Einzelhandelsgroßprojekte) sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen unzulässig sind. Der Antragsgegner stützt diese Anordnung auf § 21 Abs. 1 LplG, wonach die Träger der Bauleitplanung durch den Regionalverband dazu verpflichtet werden können, die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen, insbesondere Bauleitpläne aufzustellen, wenn dies zur Verwirklichung von regionalbedeutsamen Vorhaben gemäß § 11 Abs. 3 LplG oder zur Erreichung anderer Ziele der Raumordnung erforderlich ist. Die Regelung gilt gemäß § 31 Abs. 3 LplG für den Antragsgegner entsprechend.
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Die sich aus § 21 Abs. 1 LplG ergebende Ermächtigung zum Erlass eines Planungsgebots ist im Zusammenhang mit § 1 Abs. 4 BauGB zu sehen, der die Träger der Bauleitplanung dazu verpflichtet, die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Zweck dieser Vorschrift ist es, die übergeordnete Landesplanung und die gemeindliche Bauleitplanung in Einklang zu bringen. Gemeint ist damit nicht eine nur "punktuelle Kooperation", sondern eine dauerhafte Übereinstimmung der beiden Planungsebenen. Es ist daher allgemein anerkannt, dass die Gemeinde - vorbehaltlich der materiellrechtlichen und zeitlichen Erforderlichkeit im Einzelfall - nicht nur zur Anpassung an die Ziele der Raumordnung verpflichtet ist, wenn sie einen Bauleitplan aus eigenem Entschluss und allein aus städtebaulichen Gründen aufstellt oder ändert, sondern dass sie auch dann planerisch aktiv werden muss, wenn allein geänderte oder neue Ziele der Raumordnung eine Anpassung der Bauleitpläne erfordern (BVerwG, Urt. v. 17.9.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25). Mit der in § 21 Abs. 1 LplG getroffenen Regelung knüpft der Landesgesetzgeber an diese sich aus dem materiellen Bauplanungsrecht ergebende Pflicht an und ermächtigt den zuständigen Träger der Regionalplanung, die Gemeinde in Anspruch zu nehmen, wenn diese ihrer Anpassungspflicht hinsichtlich eines Ziels der Raumordnung nicht von sich aus nachkommt.
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1.1 Die gegenüber der Antragstellerin ergangene Anordnung, den Bebauungsplan „...“ zu ändern, wird in dem angefochtenen Bescheid mit Plansatz 2.7.2 des Regionalplans in der Fassung der am 13.3.2002 beschlossenen Teilfortschreibung begründet, der als Ziel der Regionalplanung die Bestimmung enthält, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher im Sinn des § 11 Abs. 3 BauNVO 1990, die überörtliche Wirkungen entfalten, (Einzelhandelsgroßprojekte) sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen nur im Oberzentrum bzw. in Mittel- und Unterzentren zulässig sind. Diese Regelung hat, wie es in der Begründung des angefochtenen Bescheids zutreffend heißt, sowohl eine positive als auch eine negative Seite. Die positive Wirkung besteht darin, dass Einzelhandelsgroßprojekte Orten zugewiesen werden, die im Regionalplan zu Ober-, Mittel- oder Unterzentrum erklärt werden, die negative darin, dass derartige Projekte an Orten ohne eine solche zentralörtliche Funktion ausgeschlossen sein sollen.
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Mit diesem negativen Ziel der Regionalplanung steht der Bebauungsplan „...“ nicht im Einklang. Der Regionalplan des Antragsgegners weist der Antragstellerin keine zentralörtliche Funktion zu. Dessen ungeachtet lässt der von der Antragstellerin beschlossene Bebauungsplan, der das Plangebiet als Industriegebiet ausweist, die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben uneingeschränkt zu und erlaubt damit auch Einzelhandelsgroßprojekte in dem in Plansatz 2.7.2 gemeinten Sinn.
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Der Bebauungsplan ist unter der Geltung der Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 26. Juni 1962 (BauNVO 1962) zustande gekommen, in der eine der heutigen Regelung in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 vergleichbare Bestimmung zur Beschränkung von Einzelhandelsbetrieben mit bestimmten Auswirkungen nicht enthalten war. Einzelhandelsbetriebe gehören deshalb unabhängig von ihrer Größe und unabhängig von möglichen Auswirkungen der in § 11 Abs. 3 S. 1 Nr. 2 und S. 2 BauNVO 1990 bezeichneten Art zu den gemäß § 9 BauNVO 1962 in einem Industriegebiet allgemein zulässigen "Gewerbebetrieben aller Art" (BVerwG, Urt. v. 3.2.1984 - 4 C 8.80 - BVerwGE 68, 352). Der Bebauungsplan lässt infolgedessen auch die Ansiedlung von solchen Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetriebe für Endverbraucher zu, die überörtliche Wirkungen haben. Hierüber besteht auch zwischen den Beteiligten Einigkeit.
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Eine Pflicht der Antragstellerin, den Bebauungsplan an die Ziele der Raumordnung anzupassen, besteht allerdings nur insoweit, als diese Ziele hinreichend bestimmt, jedenfalls aber bestimmbar sind. Die Ziele müssen außerdem rechtmäßig sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.9.2003, a.a.O.). Das in Plansatz 2.7.2 des Regionalplans festgelegte Ziel erfüllt jedoch sowohl die eine als auch die andere Bedingung.
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a) Unter Einzelhandelsgroßprojekten versteht der Regionalplan „großflächige Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher im Sinn des § 11 Abs. 3 BauNVO 1990, die überörtliche Wirkungen entfalten“. An der Bestimmtheit der aus § 11 Abs. 3 BauNVO entnommenen Begriffe des Einkaufszentrums, des großflächigen Einzelhandelsbetriebs und des sonstigen großflächigen Handelsbetriebs für Endverbraucher bestehen keine Bedenken, da diese Begriffe jedenfalls durch die umfangreiche Rechtsprechung zu § 11 Abs. 3 BauNVO hinreichende Konturen erhalten haben. Davon abgesehen enthält auch die Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten (Einzelhandelserlass) vom 21.2.2001 eine Definition der genannten Begriffe. Zu dem in Plansatz 2.7.2 ferner verwendeten Begriff der „überörtlichen Wirkungen“ heißt es in der Begründung der Teilfortschreibung des Regionalplans, durch diese Einschränkung solle es auch Kommunen, in denen großflächiger überörtlich wirksamer Einzelhandel nach den Vorgaben des Landesentwicklungsplans und des Regionalplans grundsätzlich nicht möglich sei, eine angemessene, den heutigen Anforderungen entsprechende Weiterentwicklung von Einzelhandelsbetrieben zur Sicherung der örtlichen Versorgung ermöglicht werden. Dabei müsse jedoch gewährleistet werden, dass keine überörtlichen Wirkungen einträten, das Vorhaben also auf die örtliche Versorgung und den örtlichen Einzugsbereich abgestimmt sei. Insbesondere sei dabei zu gewährleisten, dass die Funktionsfähigkeit und Entwicklung der Versorgungskerne und die Nahversorgung in anderen Gemeinden nicht beeinträchtigt werde. Was unter „überörtlichen Wirkungen“ zu verstehen ist, wird damit hinreichend erläutert. Das in Plansatz 2.7.2 formulierte Ziel der Raumordnung ist daher auch im Hinblick auf diese Begriffe zumindest bestimmbar.
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b) An der Rechtmäßigkeit des Ziels bestehen ebenfalls keine ernsthaften Zweifel.
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aa) Die Antragstellerin und die Beigeladene halten den Plansatz 2.7.2 für rechtswidrig, da er anders als der Landesentwicklungsplan keine Ausnahmetatbestände für die Zulassung großflächigen Einzelhandels in Kleinzentren und nicht zentralen Standorten enthalte und daher insoweit im Widerspruch zu den dort genannten Zielen der Raumordnung stehe. Ein solcher Widerspruch ist jedoch nicht zu erkennen.
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Nach § 11 Abs. 2 LplG konkretisiert der Regionalplan die Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG und die Grundsätze des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne (S. 1). Er formt diese Grundsätze und die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne räumlich und sachlich aus (S. 2). Die Vorschrift entspricht damit den rahmenrechtlichen Vorgaben in § 9 Abs. 2 S. 1 ROG, wonach die Regionalpläne aus dem Raumordnungsplan für das Landesgebiet zu entwickeln sind, wobei aber die sich aus § 4 Abs. 1 ROG ergebende Pflicht, bereits auf dieser Planungsebene festgelegte Ziele der Raumordnung zu beachten, unberührt bleibt. Sowohl § 11 Abs. 2 S. 2 LplG als auch § 4 Abs. 1 ROG sind vor dem Hintergrund zu sehen, dass der gemäß § 6 Abs. 2 LplG für das ganze Land aufzustellende Landesentwicklungsplan aufgrund seiner geringeren Detailschärfe Gestaltungsspielräume offen lässt, die auf der Ebene der Regionalplanung ausgefüllt werden dürfen und ausgefüllt werden müssen. Unter der Voraussetzung, dass die im Landesentwicklungsplan enthaltenen Ziele der Raumordnung in ihrer Grundaussage unangetastet bleiben, gestattet der Gesetzgeber damit nicht nur Verfeinerungen, sondern auch Regelungen, die mit den Formulierungen des Landesentwicklungsplans nicht vollständig übereinstimmen.
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Die in Plansatz 2.7.2 getroffene Regelung verstößt hiervon ausgehend nicht gegen § 11 Abs. 2 LplG. Plansatz 2.2.34 des im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Teilfortschreibung des Regionalplans noch geltenden Landesentwicklungsplans 1983 bestimmte, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher nur an solchen Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden „sollen“, wo sie sich nach Größe und Einzugsbereich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Festgelegt wurde ferner, dass derartige Betriebe weder durch ihre Lage oder Größe noch durch ihre Folgewirkungen das städtebauliche Gefüge, die Funktionsfähigkeit des zentralörtlichen Versorgungskerns oder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich beeinträchtigen dürfen. Die in Plansatz 2.7.2 getroffene Regelung steht damit nicht im Widerspruch. Der Plansatz enthält zwar eine strikte Verpflichtung für die der Regionalplanung nachgeordneten Planungen anderer öffentlichen Stellen, da er bestimmt, dass Einzelhandelsgroßprojekte nur im Oberzentrum bzw. in Mittel- und Unterzentren zulässig sind, und damit zugleich ausschließt, dass derartige Projekte in Kleinzentren sowie in Orten ohne jede zentralörtliche Funktion zugelassen werden. Er weicht insoweit von der als Sollvorschrift formulierten und deshalb für Ausnahmen offenen Regelung des Landesentwicklungsplans 1983 ab. Die umstrittene Regelung des Regionalplans des Antragsgegners bezieht sich jedoch nicht auf Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher schlechthin, sondern nur auf Betriebe dieser Art mit überörtlichen Wirkungen. Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher sind infolgedessen auch in Kleinzentren sowie in Orten ohne zentralörtliche Funktion zulässig, sofern das Vorhaben auf die örtliche Versorgung und den örtlichen Einzugsbereich abgestimmt und gewährleistet ist, dass die Funktionsfähigkeit und Entwicklung der Versorgungskerne und die Nahversorgung in anderen Gemeinden nicht beeinträchtigt wird. Ein substantieller Unterschied zu der Regelung des Landesentwicklungsplans 1983 ist danach trotz der abweichenden Wortlauts der beiden Vorschriften nicht zu erkennen. Die Grundaussage der Regelung des Landesentwicklungsplans 1983 bleibt damit unangetastet. § 11 Abs. 2 LplG ist infolgedessen nicht verletzt.
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An diesem Ergebnis ändert sich nichts, wenn man statt des Landesentwicklungsplans 1983 auf den Landesentwicklungsplan 2002 abstellt, der durch die am 20.8.2002 bekannt gemachte Verordnung der Landesregierung vom 23.7.2002 (GBl. S. 301) für verbindlich erklärt wurde und damit nach der Beschlussfassung über die Teilfortschreibung des Regionalplans, aber noch vor der erst am 11.9.2002 erfolgten Genehmigung des Wirtschaftsministeriums in Kraft getreten ist. Der Landesentwicklungsplan 2002 trifft unter Plansatz 3.3.7 folgende Bestimmung: „Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sollen sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen; sie dürfen in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Hiervon abweichend kommen auch Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind.“ Wie sich aus der dem Plan beigefügten Begründung ergibt, beruhen die am Ende des Plansatzes genannten Ausnahmen auf der Überlegung, dass aufgrund der rückläufigen Zahl von flächenmäßig kleineren Lebensmittelgeschäften zunehmend Lebensmittelsupermärkte mit Vollsortiment die Aufgabe der verbrauchernahen Grundversorgung übernehmen müssten, die ökonomische Entwicklung im Lebensmitteleinzelhandel jedoch zu einem erhöhten Flächenbedarf führe, der bei Neuansiedlungen meist oberhalb der Regelvermutungsgrenze des § 11 Abs. 3 BauNVO liege. Zur Sicherung einer verbrauchernahen Grundversorgung sei es deshalb erforderlich, von der sonst geltenden Bindung an Zentralitätsstufen abzuweichen und ausnahmsweise auch Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion als Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe vorzusehen. Dies gelte insbesondere für Standorte in Verdichtungsräumen, da dort die hohe Siedlungsdichte und die damit verbundene Entwicklung von zahlreichen neuen „Versorgungszentren“ sowohl zu einer gegenseitigen Überlagerung zentralörtlicher Funktionen beigetragen hätten als auch zu einer Mehrfachorientierung im Versorgungsverhalten der Bevölkerung geführt hätten.
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Ein Widerspruch zwischen der im Plansatz 2.7.2 des Regionalplans des Antragsgegners enthaltenen Regelung und den Vorgaben der Landesplanung ist danach auch mit Blick auf den Landesentwicklungsplan 2002 nicht zu erkennen. Maßgebend dafür ist auch insoweit, dass der Regionalplan des Antragsgegners unter Einzelhandelsgroßprojekten nur Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher mit überörtlichen Wirkungen in dem oben genannten Sinn versteht. Er verwendet damit diesen Begriff nicht im gleichen Sinn wie der Landesentwicklungsplan. Ob großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher auch in Kleinzentren sowie in Orten ohne jede zentralörtliche Funktion zulässig sind, hängt nach dieser Regelung davon ab, ob das Vorhaben auf die örtliche Versorgung und den örtlichen Einzugsbereich abgestimmt und gewährleistet ist, dass die Funktionsfähigkeit und Entwicklung der Versorgungskerne und die Nahversorgung in anderen Gemeinden nicht beeinträchtigt wird. Im praktischen Ergebnis lassen sich daher auch zwischen dem Landesentwicklungsplan 2002 und der im Regionalplan des Antragsgegners getroffenen Regelung keine wesentlichen Unterschiede feststellen.
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bb) Die Antragstellerin und die Beigeladene sind ferner der Meinung, dass der Plansatz 2.7.2 deshalb rechtswidrig sei, weil er nicht auf einer ordnungsgemäßen Abwägung beruhe. Auch dem vermag die Kammer nicht zu folgen.
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Nach § 3 Abs. 2 LplG sind bei der Aufstellung, Fortschreibung und Änderung der Entwicklungspläne und der Regionalpläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen. Sonstige öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind; auf der Ebene der Regionalplanung sind dies insbesondere die Flächennutzungspläne und die Ergebnisse der von den Gemeinden beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planungen. Nach Ansicht der Antragstellerin und der Beigeladenen genügt die am 13.3.2002 beschlossene Teilfortschreibung des Regionalplans nicht diesen Anforderungen, da der Antragsgegner die Situation der „zusammen gewachsenen Kommunen“ nicht gesehen habe. Das trifft nicht zu. Wie aus den vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen hervor geht, hat die Antragstellerin bereits im Verfahren zur Teilfortschreibung des Regionalplans vorgebracht, ihr Siedlungsbereich sei mit dem der benachbarten Stadt Esslingen derart zusammen gewachsen, dass auch auf ihrem Gebiet Einzelhandelsgroßprojekte zugelassen werden müssten. Der Antragsgegner hat sich mit diesem Einwand beschäftigt, ihn jedoch mit der Begründung zurück gewiesen, dass eine Gleichbehandlung der mit zentralen Orten zusammen gewachsenen nicht zentralen Orte in einer hoch verdichteten Region wie der Region Stuttgart zur Folge hätte, dass zu viele Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte an dezentraler Stelle entstünden. Die Bestrebung, Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte an zentraler Stelle zu konzentrieren, würde dadurch konterkariert.
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Mit dieser Argumentation setzt sich die Antragstellerin nicht auseinander. Sie beruft sich statt dessen pauschal darauf, dass mit Blick auf die Situation der „zusammen gewachsenen Kommunen“ die Notwendigkeit bestanden habe, großflächigen Einzelhandel auch in Kleinzentren und nicht zentralen Orten zuzulassen, ohne diese Behauptung näher zu begründen. Unabhängig davon lässt die Antragstellerin auch insoweit außer Betracht, dass sich der Plansatz 2.7.2 des Regionalplans des Antragsgegners nur auf Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher mit überörtlichen Wirkungen bezieht und daher auch in Kleinzentren sowie in Orten ohne zentralörtliche Funktion die Ansiedelung großflächigen Einzelhandels gestattet, sofern ein solches Vorhaben keine überörtlichen Wirkungen hat. Mit Blick auf das bereits erörterte Verständnis dieses Begriffs lässt dies genügend Spielraum, um auch der Situation der „zusammen gewachsenen Kommunen“ hinreichend Rechnung zu tragen. Ein dem Antragsgegner bei der Teilfortschreibung des Regionalplans unterlaufener Abwägungsfehler ist daher nicht zu erkennen.
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1. 2 Der Antragsgegner geht danach zu Recht von einer sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebenden Verpflichtung der Antragstellerin aus, den bestehenden Bebauungsplan „...“ an das im Plansatz 2.7.2 festgelegte Ziel der Raumordnung anzupassen. Da die Antragstellerin sich weigert, dieser Verpflichtung von sich aus nachzukommen, ist das ausgesprochene Anpassungsgebot im Sinn des § 21 Abs. 1 LplG zur Erreichung des durch das Vorhaben der Beigeladenen gefährdeten Ziels erforderlich. Bei summarischer Prüfung stellt sich das Gebot auch im Übrigen mit großer Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig dar.
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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.9.2003, a.a.O.) müssen Planungsgebote so bestimmt sein, dass der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird. Sie müssen ferner die Grenzen einhalten, die das kommunale Selbstverwaltungsrecht zieht (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG). Sie dürfen daher dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechend das Planungsermessen der Gemeinde inhaltlich nur in dem Umfang beschränken, in dem dies zur Verwirklichung der Planungsziele geboten ist. Enthält das Planungsgebot in seinem verfügenden Teil verbindliche Planungsvorgaben, müssen diese außerdem ihrerseits rechtmäßig sein.
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Der mit Blick auf diese Rechtsprechung geäußerte Vorwurf der Antragstellerin, der Antragsgegner spreche ihr die Planungshoheit ab, ist unverständlich, da der Antragsgegner sich darauf beschränkt, eine Anpassung des mit den Zielen der Raumordnung nicht im Einklang stehenden Bebauungsplan „Plochinger Straße“ zu verlangen. Über den weiteren Inhalt der Planung enthält der angefochtene Bescheid keine Vorgaben. Ebenfalls nicht recht klar sind die im Zusammenhang mit dem erhobenen Vorwurf gemachten Ausführungen der Antragstellerin zu dem von ihr im Jahre 2003 erarbeiteten Entwurf eines Bebauungsplans, mit dem der umstrittene Bebauungsplan geändert werden sollte. Der Antragsgegner hat nicht in Zweifel gezogen, dass die Antragstellerin das Recht hat, von ihren zunächst entwickelten städtebaulichen Vorstellungen Abstand zu nehmen und ein eingeleitetes Verfahren zur Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans deshalb wieder einzustellen. In der Begründung des angefochtenen Bescheids wird lediglich darauf hingewiesen, dass die Verwirklichung des seinerzeit erarbeiteten Plankonzepts die Errichtung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs im Plangebiet nicht gestattet hätte. Dieser Hinweis erscheint zwar überflüssig; er trifft jedoch in der Sache zu.
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Die Antragstellerin und die Beigeladene halten dem Antragsgegner weiter vor, er habe bei der Ausübung des Ermessens den am 6.4.2005 gefassten Beschluss seines Planungsausschusses nicht beachtet, obwohl dieser zeige, dass eine stringente Durchsetzung des Plansatzes 2.7.2 des Regionalplans der Gemeinde gegenüber nicht geboten sei. Auch dieser Vorwurf dürfte unberechtigt sein.
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In seiner Sitzung vom 6.4.2005 hat sich der Planungsausschuss des Antragsgegners mit der von der Beigeladenen geplanten Errichtung eines - aus einem Lebensmittelmarkt, einem Lebensmitteldiscountgeschäft, einem Drogeriemarkt sowie einer Apotheke bestehenden - „Nahversorgungszentrums“ auf dem im Geltungsbereich des Bebauungsplans „...“ gelegenen Grundstück Flst.Nr. ... beschäftigt, wobei er - den damaligen Vorstellungen der Antragstellerin entsprechend - von einer geplanten Gesamtverkaufsfläche von 2.870 m
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ausgegangen ist. In dem daraufhin gefassten Beschluss wird die Realisierung eines solches Projekts vor dem Hintergrund der besonderen örtlichen Situation als grundsätzlich möglich bezeichnet. Der Umfang der Verkaufsfläche sei jedoch gegenüber der gegenwärtigen Planung auf 2.700 m
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zu beschränken.
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Die Antragstellerin und die Beigeladene sind offenbar der Meinung, zwischen diesem Beschluss und der Anordnung des Antragsgegners, den Bebauungsplan „Plochinger Straße“ zu ändern, bestehe ein Widerspruch. Das ist jedoch nicht der Fall. Der Bebauungsplan „...“ steht, wie oben dargelegt, mit den im Regionalplan des Antragsgegners festgelegten Zielen der Raumordnung nicht im Einklang, weshalb die Antragstellerin gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verpflichtet ist, den Bebauungsplan diesen Zielen anzupassen. Der Umstand, dass der Planungsausschuss des Antragsgegners das beschriebene, im Geltungsbereich des Bebauungsplans geplante Projekt mit bestimmten Maßgaben aus raumordnerischer Hinsicht für hinnehmbar erachtet, ändert an dieser Verpflichtung nichts.
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Die Antragstellerin ist ferner zu Unrecht der Ansicht, die vom Antragsgegner geforderte Anpassung des Bebauungsplans an das im Plansatz 2.7.2 niedergelegte Ziel der Raumordnung schließe die von ihr gewünschten Errichtung eines „Nahversorgungszentrums“ im Geltungsbereich des Bebauungsplans aus. Die Forderung des Antragsgegners lautet, den Bebauungsplan „...“ so zu ändern, dass Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher, die überörtliche Wirkungen entfalten, sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen unzulässig sind. Unter § 11 Abs. 3 S. 1 BauNVO fallende Vorhaben, die auf die örtliche Versorgung und den örtlichen Einzugsbereich abgestimmt sind und weder die Funktionsfähigkeit und Entwicklung der Versorgungskerne noch die Nahversorgung in anderen Gemeinden beeinträchtigen, werden von dieser Forderung nicht erfasst. Die Antragstellerin ist daher nicht daran gehindert, einen Teil des Plangebiets als Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel auszuweisen, sofern sie durch zusätzliche planungsrechtliche Festsetzungen dafür Sorge trägt, dass sich in dem Gebiet nur solche Betriebe ansiedeln können, die diese Bedingungen erfüllen. Der vom Planungsausschuss des Antragsgegners gefasste Beschluss dürfte dahin zu verstehen sein, dass der Ausschuss der Meinung ist, ein „Nahversorgungszentrum“ der von der Antragstellerin geplanten Art habe keine überörtlichen Wirkungen in dem genannten Sinn, sofern die Geschossfläche 2.700 m
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nicht überschreitet. Gegen die Aufstellung eines diesen Beschluss umsetzenden Bebauungsplans dürften somit aus der Sicht des Antragsgegners keine Bedenken bestehen.
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Aus den gleichen Gründen kann auch der weitere Einwand der Antragstellerin und der Beigeladenen, der Antragsgegner habe den Einzelhandelserlass des Wirtschaftsministeriums vom 21.2.2001 außer Betracht gelassen, nicht verfangen.
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2. Die Rechtmäßigkeit der unter Ziff. 2 bis 4 des angefochtenen Bescheids getroffenen weiteren Anordnungen begegnet ebenfalls keinen ernstlichen Zweifeln.
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a) Nach der Rechtsprechung des BVerwG (Urt. v. 17.9.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25) erstreckt sich die aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebende Pflicht, zur Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung auch auf den Einsatz der den Gemeinden durch die §§ 14 und 15 BauGB zur Verfügung gestellten bauplanungsrechtlichen Sicherungsinstrumente. Dahinter steht die Überlegung, dass ein Verfahren zur Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans in der Regel längere Zeit beansprucht und daher die Gefahr besteht, dass durch in der Zwischenzeit gestellte Bauanträge, die nach dem noch geltenden Planungsrecht genehmigt werden müssen, vor dem Inkrafttreten des Bebauungsplans vollendete Tatsachen geschaffen werden. Der vorliegende Fall verdeutlicht diese Gefahr. Vor diesem Hintergrund dürfte § 21 Abs. 1 LplG dahin auszulegen sein, dass diese Vorschrift nicht nur zum Erlass eines Planungsgebots ermächtigt, sondern die Träger der Regionalplan auch berechtigt, die Gemeinden zum Einsatz der zur Sicherung der Planung erforderlichen Sicherungsmittel zu verpflichten, um so ein Leerlaufen des Planungsgebots zu verhindern.
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Für dieses Verständnis der Vorschrift spricht auch, dass eine solche Anordnung ansonsten der zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde vorbehalten wäre, womit § 21 Abs. 1 LplG den ihm zugedachten Zweck nur unvollkommen erreichte. Da das BauGB keine Ermächtigung zum Erlass eines Planungsgebots enthält, kann die gemeindliche Pflicht zur Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung beim Fehlen besonderer landesrechtlicher Regelungen nur im Wege der Kommunalaufsicht durchgesetzt werden. Sinn der in § 21 Abs. 1 LplG getroffenen Regelung ist es, das Verfahren zur Durchsetzung dieser Pflicht zu vereinfachen und die Stellung der Träger der Regionalplanung gegenüber den auf der untersten Ebene der Planungshierarchie stehenden Gemeinden zu stärken. Dies geschieht, indem ihnen die Befugnis übertragen wird, in Fällen, in denen die Gemeinde ihrer Anpassungspflicht nicht nachkommt, selbst initiativ zu werden. Damit soll vermieden werden, dass sich die Träger der Regionalplanung nur an die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde wenden können, um diese ihrerseits zu einem Einschreiten gegen die Gemeinde zu veranlassen. Dem widerspräche es, wenn sich die den Trägern der Regionalplanung nach § 21 Abs. 1 LplG zustehenden Befugnisse auf die Anordnung eines Planungsgebots beschränkten und nicht auch das Recht umfassten, von der Gemeinde den Einsatz der bauplanungsrechtlichen Sicherungsinstrumente zu verlangen.
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Für ihre gegenteilige Auffassung beruft sich die Beigeladene zu Unrecht auf § 21 Abs. 2 LplG, wonach die Durchsetzung des Planungsgebots der zuständigen Kommunalaufsichtsbehörde vorbehalten ist. Der Erlass einer Veränderungssperre sowie die Stellung von Anträgen nach § 15 BauGB sind keine Zwangsmittel, sondern Mittel zur Sicherung der Bauleitplanung. Ihre Anordnung dient daher nicht dazu, das Planungsgebot gegenüber der Antragstellerin zwangsweise durchzusetzen, sondern soll ein Leerlaufen des Gebots verhindern. Es handelt sich daher um eine das Planungsgebot flankierende Maßnahme.
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b) Von der Möglichkeit, einen Bauantrag zurückstellen, darf nach § 15 Abs. 1 BauGB nur Gebrauch gemacht werden, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Die unter Ziff. 2 des angefochtenen Bescheids getroffene Anordnung, eine Zurückstellung des von der Beigeladenen gestellten Bauantrags zu beantragen, dürfte dementsprechend nur dann rechtmäßig sein, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass die von der Antragstellerin geforderte Änderung des Bebauungsplans „...“ durch das Vorhaben der Beigeladenen in der in § 15 Abs. 1 BauGB genannten Weise gestört wird. Das ist der Fall. Der von der Beigeladenen mit Schreiben vom 8.4.2004 gestellte Bauantrag sieht die Errichtung eines Einkaufszentrums vor, das aus einem Verbrauchermarkt, einem Lebensmitteldiscounter, einem Drogeriemarkt, vier kleineren Fachmärkten sowie eine Apotheke bestehen soll. Die geplanten Geschäfte haben zusammen eine Verkaufsfläche von 4.680 m
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. Von einem auf die örtliche Versorgung und den örtlichen Einzugsbereich abgestimmten Vorhaben dürfte danach schwerlich gesprochen werden können. Es dürfte sich vielmehr um ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinn des Plansatzes 2.7.2 des Regionalplans des Antragsgegners handeln und damit um ein Projekt, dessen Verwirklichung mit der geforderten Änderung des Bebauungsplans gerade verhindert werden soll. Insoweit werden auch von der Antragstellerin und der Beigeladenen keine Einwendungen gegen die Anordnung des Antragsgegners erhoben.
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c) Ob die der Antragstellerin für die Stellung des Zurückstellungsantrags gesetzte Frist von fünf Arbeitstagen zu kurz bemessen ist, wie dies von der Antragstellerin geltend gemacht wird, kann dahin stehen. Der Bescheid des Antragsgegners ist der Antragstellerin am 22.6.2005 zugegangen. Der Antragstellerin standen somit inzwischen über vier Wochen Zeit zur Verfügung, der Anordnung nachzukommen. Dieser Zeitraum ist auch unter Berücksichtigung der von der Antragstellerin genannten Gesichtspunkte zweifellos ausreichend.
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3. Der gegen die Verfügung des Antragsgegners eingelegte Widerspruch dürfte nach alledem voraussichtlich ohne Erfolg bleiben. Zu der von der Antragstellerin begehrten Wiederherstellung der aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs sieht die Kammer unter diesen Umständen keine Veranlassung. Das gilt um so mehr, als eine solche Entscheidung bedeutete, dass das Anliegen, das der Antragsgegner mit der Verfügung verfolgt, kaum noch zu erreichen wäre. Mit der angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit der Verfügung möchte der Antragsgegner verhindern, dass der von der Beigeladenen gestellte Bauantrag auf der Grundlage des bisher geltenden Bebauungsplans genehmigt wird und damit vollendete Tatsachen geschaffen werden. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin lässt sich diese Gefahr nicht unter Hinweis darauf verneinen, dass der Antragsgegner gemäß § 5a GVRS das Recht hat, gegen eine der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung Klage zu erheben. Die Antragstellerin übersieht dabei, dass eine solche Klage keinerlei Aussicht auf Erfolg hätte, da der geltende Bebauungsplan das Vorhaben der Beigeladenen ohne weiteres zulässt. Auch der Umstand, dass die Antragstellerin es versäumt hat, den Bebauungsplan gemäß § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen, gäbe dem Gericht in einem von dem Antragsgegner angestrengten Klageverfahren keine Handhabe, die auf der Grundlage dieses Plans zu Recht erteilte Baugenehmigung aufzuheben. Daran würde im Übrigen auch eine noch während des gerichtlichen Verfahrens erfolgte Änderung des Bebauungsplans nichts ändern, da der für die Entscheidung über den Widerspruch und die Klage eines Dritten gegen eine Baugenehmigung maßgebliche Zeitpunkt derjenige der Bekanntgabe der Genehmigung an den Bauherrn ist. Nach Erteilung einer Baugenehmigung für das Vorhaben der Beigeladenen könnte daher der Eintritt vollendeter Tatsachen nur noch durch einen Widerruf der Baugenehmigung verhindert werden. Ein Widerruf der Baugenehmigung wäre jedoch auch nach der erfolgten Änderung des Bebauungsplans nur solange zulässig, als die Beigeladene von der Genehmigung keinen Gebrauch gemacht hat (vgl. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Er würde die Behörde außerdem gemäß § 49 Abs. 6 VwVfG verpflichten, die Beigeladene für diejenige Vermögensnachteile zu entschädigen, die sie durch ein Vertrauen auf den Bestand der Genehmigung erlitten hat.
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