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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 10. Sept. 2014 - 22 ZB 14.1756

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10.09.2014

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 10. Sept. 2014 - 22 ZB 14.1756

Urteilsbesprechung zu Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 10. Sept. 2014 - 22 ZB 14.1756

Gericht

Tenor

Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II.

Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000 € festgesetzt.

Gründe

Die Klägerin ist Alleinerbin ihres 1991 verstorbenen Ehemannes, der im Ortsteil W. der Stadt Nabburg (Lkr. Schwandorf) ein Fuhrunternehmen betrieb. Dieses Gewerbe meldete er mit Wirkung zum 1. April 1968 ab.

Bei im Jahr 2009 durchgeführten Kanalbauarbeiten wurde festgestellt, dass der Boden mehrerer Grundstücke in W. mit Mineralölkohlenwasserstoffen kontaminiert war.

Durch Bescheid vom 22. August 2013 gab das Landratsamt Schwandorf, gestützt auf § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG, der Klägerin auf, in Bezug auf mehrere in W. liegende Grundstücke, die derzeit im Eigentum jeweils eines der Beigeladenen stehen, hinsichtlich der festgestellten Bodenverunreinigungen näher bezeichnete bodenschutzrechtliche Untersuchungen durchführen zu lassen. Die Heranziehung der Klägerin aus dem Kreis der nach § 9 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 4 Abs. 3 BBodSchG verpflichteten Personen begründete das Landratsamt damit, dass der verstorbene Ehemann der Klägerin die schädliche Bodenveränderung durch den Betrieb seines Fuhrunternehmens verursacht habe.

Die gegen diesen Bescheid erhobene Anfechtungsklage der Klägerin wies das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 30. Juni 2014 als unbegründet ab.

Die Klägerin beantragt, gestützt auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 VwGO, gegen diese Entscheidung die Berufung zuzulassen.

II.

Über den Antrag konnte ohne Anhörung der übrigen Beteiligten entschieden werden, da sich aus den Darlegungen in der Antragsbegründung vom 22. August 2014 (vgl. zur ihrer Maßgeblichkeit § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) nicht ergibt, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen oder die Streitsache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist.

1. Die Klägerin leitet ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vom 30. Juni 2014 zum einen daraus her, dass das Verwaltungsgericht nicht geprüft habe, ob ihrer Heranziehung eine analoge Anwendung der Verjährungsregeln der §§ 194 ff. BGB entgegenstehe. Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass der Bescheid vom 22. August 2013 mit dem geltenden Recht in Einklang steht, in Frage zu stellen. Denn jedenfalls seit dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes am 1. März 1999 (vgl. Art. 4 Satz 2 des Gesetzes zum Schutz des Bodens vom 17.3.19981998, BGBl I S. 502) gehen die Rechtsprechung sowohl des beschließenden Senats als auch anderer Obergerichte und das rechtswissenschaftliche Schrifttum nahezu einhellig - und zutreffend - davon aus, dass die der öffentlichen Gewalt durch das Bundes-Bodenschutzgesetz verliehenen Befugnisse, Anordnungen zum Zweck der Gefahrerforschung bzw. der Störungsbeseitigung zu erlassen, nicht der Verjährung unterliegen (vgl. BayVGH, U. v. 28.11.2007 - 22 BV 02.1560 - juris Rn. 61; VGH BW, B. v. 3.9.2002 - 10 S 957/02 - NVwZ-RR 2003, 103/107; U. v. 22.2.2005 - 10 S 1478/03 - NuR 2006, 107/110; U. v. 18.12.2007 - 10 S 2351/06 - NVwZ-RR 2008, 605/609; U. v. 1.4.2008 - 10 S 1388/06 - NVwZ-RR 2008, 696/699; U. v. 18.12.2012 - 10 S 744/12 - DVBl 2013, 594 Rn. 58; Versteyl in Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, § 4 Rn. 105 - 111; Schink, DÖV 1999, 797/804; Erbguth/Stollmann, DVBl 2001, 601/607). Dies steht in Einklang mit dem ebenfalls praktisch allgemein anerkannten Rechtsgrundsatz, dass öffentlich-rechtliche Eingriffsbefugnisse der Hohen Hand nicht verjähren (HessVGH, U. v. 24.9.1986 - 5 UE 704/85 - NVwZ 1987, 993/996 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung dieses Gerichts; VGH BW, B. v. 4.3.1996 - 10 S 2687/95 - NVwZ-RR 1996, 387/390; OVG NRW, U. v. 30.5.1996 - 20 A 2640/94 - NVwZ 1997, 507/511; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 53 Rn. 12; Engels in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 53 Rn. 10; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 53 Rn. 15; Seegmüller in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 53 Rn. 7; Martensen, NVwZ 1997, 442/443). Davon geht sinngemäß auch das Bundesverwaltungsgericht aus (U. v. 16.3.2006 - 7 C 3.05 - DVBl 2006, 1114/1118; B. v. 28.2.2008 - 7 B 12.08 - Rn. 7). Das verfassungsrechtliche Korrektiv für eine unbegrenzte Haftung des Verursachers und seiner Erben stellt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) dar (s.u.).

Die knappen Ausführungen in Abschnitt III.1.b.aa der Antragsbegründung sind nicht geeignet, die Richtigkeit dieser Rechtsüberzeugung in Frage zu stellen. Soweit sich die Klägerin auf die Monografie von Ossenbühl (Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, 1995) sowie einen im gleichen Jahr erschienenen Aufsatz desselben Autors (NVwZ 1995, 547) beruft, muss vor allem berücksichtigt werden, dass der dort vertretenen Auffassung jedenfalls durch das in der Folgezeit in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz die Grundlage entzogen wurde. Voraussetzung für die entsprechende Heranziehung einer Rechtsfigur ist stets, dass das geltende Recht eine Lücke aufweist, die der Gesetzgeber entweder versehentlich „planwidrig“ oder in der Absicht offen gelassen hat, den ungeregelt gebliebenen Gesichtspunkt der Klärung durch die rechtsprechende Gewalt vorzubehalten. Die Begründung des Zulassungsantrags zeigt nicht auf, dass das Bundes-Bodenschutzgesetz hinsichtlich der Frage, wie lange die in § 4 BBodSchG genannten Personen von behördlicher Seite zu Maßnahmen der Gefahrerforschung bzw. der Störungsbeseitigung herangezogen werden dürfen, lückenhaft ist. Einer solchen Annahme steht entgegen, dass das Bundes-Bodenschutzgesetz in § 24 Abs. 2 Satz 3 bis 5 ausdrückliche - allerdings auf vermögensrechtliche Ansprüche beschränkte - Verjährungsregelungen enthält. Gegen die Unterstellung, der Gesetzgeber habe es versehentlich oder bewusst unterlassen, eine Regelung zu schaffen, derzufolge die Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung und deren Gesamtrechtsnachfolger nur während einer bestimmten Zeitspanne im Anschluss an einschlägige Handlungen oder Unterlassungen (bzw. nach dem Ende ihrer Stellung als Eigentümer oder Besitzer der betroffenen Grundstücke) zu Maßnahmen der Gefahrerforschung oder der Störungsbeseitigung herangezogen werden dürfen, spricht ferner, dass der öffentlichen Gewalt das Vorhandensein schädlicher Bodenveränderungen oft erst Jahrzehnte nach dem Eintritt der Kontamination bekannt wird. Dies bedeutet aber gerade nicht, dass damit eine Verfestigung des Zustands in dem Sinne eingetreten wäre, dass er als gegeben hingenommen und anerkannt würde und dass keine Gefahren mehr bestünden und die Notwendigkeit einer Gefahrenabwehr entfiele.

Ungeeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils hervorzurufen, ist die in der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung erfolgte Bezugnahme auf die Ausführungen von Ossenbühl ferner deshalb, weil sich inzwischen auch die verjährungsrechtlichen Normen des Bürgerlichen Gesetzbuchs von Grund auf geändert haben. Während Ossenbühl (Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, 1995, S. 77; ebenso in NVwZ 1995, 547/549) noch darauf verweisen konnte, dass die regelmäßige Verjährungsfrist gemäß § 195 BGB in der bis einschließlich 31. Dezember 2001 geltenden Fassung 30 Jahre dauere, beträgt sie nach § 195 BGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002 (BGBl I S. 42; BGB n. F.) nur noch drei Jahre. Aus einer derart kurzen, für die Geltendmachung bodenschutzrechtlicher Pflichten durch die öffentliche Verwaltung nur noch zur Verfügung stehenden Zeitspanne könnten sich selbst dann gravierende Beeinträchtigungen des Gemeinwohls ergeben, wenn zusätzlich berücksichtigt wird, dass die Verjährungsfrist des § 195 BGB n. F. gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB n. F. erst mit dem Schluss des Jahres zu laufen beginnen würde, in dem die zuständige Behörde von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Verpflichteten Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit Kenntnis erlangt haben müsste.

Aus all diesen Gründen hätte sich die Klägerin, um der sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO ergebenden Darlegungslast gerecht zu werden, nicht darauf beschränken dürfen, auf eine im Wesentlichen vereinzelt gebliebene, ihren Rechtsstandpunkt stützende Stimme im fachwissenschaftlichen Schrifttum zu verweisen, deren Prämissen unter doppeltem Blickwinkel durch die inzwischen eingetretene Rechtsentwicklung überholt sind.

Der in Abschnitt III.1.b.aa der Antragsbegründung vorgenommene Hinweis auf die Urteile des Bundesgerichtshofs vom 16. Juni 1972 (I ZR 154/70 - BGHZ 59, 72) und vom 20. April 1993 (X ZR 67/92 - BGHZ 122, 214) ist nicht geeignet, die dieser Bezugnahme vorangestellte Rechtsbehauptung zu stützen, das Institut der Verjährung solle der Einsicht Geltung verschaffen, „dass tatsächliche Zustände, die seit längerer Zeit unangegriffen Bestand haben, als gegeben hingenommen und anerkannt werden“. Eine dahingehende Aussage findet sich - weder wörtlich noch dem Sinn nach - in keiner der beiden vorgenannten Entscheidungen. Die Klagebevollmächtigten haben insoweit vielmehr wörtlich (einschließlich der Bezugnahme auf diese beiden Urteile des Bundesgerichtshofs) eine Textpassage aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. Mai 1996 (20 A 2640/94 - NVwZ 1997, 507/511) übernommen, ohne dies allerdings in der Antragsbegründung kenntlich zu machen. Wenn der Bundesgerichtshof im Urteil vom 16. Juni 1972 (I ZR 154/70 - BGHZ 59, 72) ausgesprochen hat, dass die Verpflichtung, die sich aus einem Unterlassungsurteil ergibt, auch nach mehr als 30 Jahren seit dem Eintritt der Rechtskraft einer solchen Entscheidung nicht im Wege der Vollstreckungsabwehrklage beseitigt werden kann, so ist diese rechtliche Feststellung auch der Sache nach nicht geeignet, die Stichhaltigkeit des Anliegens der Klägerin zu stützen. Gleiches gilt für die zentrale Aussage des Urteils des Bundesgerichtshofs vom 20. April 1993 (X ZR 67/92 - BGHZ 122, 214), eine in Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorgesehene mittelbare Verkürzung der sechsmonatigen Gewährleistungsfrist nach § 638 Abs. 1 BGB in der bis einschließlich 31. Dezember 2001 geltenden Fassung verstoße gegen Treu und Glauben.

2. Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich ferner aus den Ausführungen in der Antragsbegründung, mit denen die Klägerin geltend macht, das Verwaltungsgericht hätte „dem Gesichtspunkt der Zeitdauer“ jedenfalls im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung Rechnung tragen müssen.

Es trifft zwar zu, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips auch die Haftung eines Verursachers begrenzt (BVerwG, U. v. 16.3.2006 - 7 C 3.05 - DVBl 2006, 1114/1118; BayVGH, U. v. 28.11.2007 -22 BV 02.1560 - Rn. 57). Aus den Darlegungen der Klägerin ergibt sich jedoch nicht, dass diese Grenze überschritten worden ist.

Zur Begründung der Aussage, das „Näheverhältnis zur Gefahr“, das durch ein objektiv gefahrauslösendes Verhalten begründet wurde, erfahre durch einen Zeitabstand von mehreren Jahrzehnten zumindest dann eine Lockerung, wenn das Risiko - wie hier der Fall - durch den früheren Eigentümer in Ausübung seiner Eigentümerbefugnisse geschaffen worden sei, hat sich die Klägerin auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. Mai 1986 (20 CS 86.00338 - NVwZ 1986, 942) bezogen. Diese Entscheidung befasst sich schwerpunktmäßig mit dem Problem, ob zur Abklärung der Gefahren, die von einer im Boden befindlichen Altlast ausgehen, vorrangig der Verursacher dieser Umweltbeeinträchtigung als Handlungs- oder der jetzige Eigentümer des Grundstücks als Zustandsstörer heranzuziehen ist.

Der Beschluss vom 13. Mai 1986 stellt aber nicht die Rechtfertigung eines Einschreitens als solches in Frage. Dies wäre auch nicht richtig, weil die ordnungsrechtliche Pflicht nicht an den Zeitpunkt ihrer Entstehung, sondern an die Notwendigkeit der Gefahrenabwehr anknüpft. Diese Notwendigkeit wird von der Klägerin in ihrem Zulassungsantrag nicht in Frage gestellt.

Die Auswahl zwischen den Personen, die nach § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG zur Durchführung von Maßnahmen der Gefahrerforschung oder Störungsbeseitigung in Betracht kommen, hat vorrangig anhand des Gesichtspunkts der Effektivität der Zielerreichung zu erfolgen (BayVGH, B. v. 31.8.2006 - 22 CS 06.2055 - ständige Rechtsprechung; VGH BW, U. v. 18.12.2012 - 10 S 744/12 - DVBl 2013, 594 Rn. 36 m. w. N.; Dombert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. II, Stand März 2001, § 4 BBodSchG, Rn. 15 - 17; Landel/Vogg/Wüterich, BBodSchG, 2000, § 4 Rn.147). Von diesem Erfordernis hat sich auch das Verwaltungsgericht leiten lassen, wenn es die Rechtmäßigkeit der Heranziehung der Klägerin in Abschnitt 2.b der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils damit begründet hat, das Landratsamt habe ihrer Inanspruchnahme in nachvollziehbarer Weise deshalb den Vorzug gegeben, weil gegen sie als einzige der potenziell Verantwortlichen eine Anordnung hinsichtlich aller streitgegenständlichen Grundstücke habe ergehen können; die Gefahrenabwehr wäre weniger effektiv, wenn vor der Anordnung der Detailuntersuchung der Grundstücke der Beigeladenen zu 2) und 3) das Vorliegen der die Grundstücke der Beigeladenen zu 1) betreffenden Untersuchungsergebnisse abgewartet werden müsse.

Unverhältnismäßig ist die Inanspruchnahme der Klägerin als Gesamtrechtsnachfolgerin ihres Ehemannes entgegen dem Vorbringen in der Antragsbegründung nicht etwa deshalb, weil sie nicht beim Handlungsstörer Rückgriff nehmen kann. Denn nach der von ihr nicht angegriffenen Feststellung des Verwaltungsgerichts hat sie von ihrem Mann im Erbwege das Eigentum an mehreren der Grundstücke erlangt, auf die sich die Anordnung vom 22. August 2013 erstreckt. Hierdurch bzw. durch die inzwischen erfolgte Weiterveräußerung dieser Grundstücke sind ihr Vermögenswerte zugeflossen, die es auch unter dem Gesichtspunkt der Billigkeit als gerechtfertigt erscheinen lassen, ihre Verantwortlichkeit für Gefahren geltend zu machen, die u. a. von Sachen ausgehen, deren Eigentümerin sie ehedem war.

Ebenfalls zu Unrecht rügt die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung, die Heranziehung der Klägerin zu den durch den streitgegenständlichen Bescheid angeordneten Maßnahmen sei deshalb unverhältnismäßig, weil die Ereignisse, die zu der Kontamination der in diesem Bescheid erwähnten Grundstücke geführt haben, „unvordenklich lange“ zurücklägen und sie deshalb - wenn überhaupt - nur unvollständig rekonstruiert werden könnten. Dieses Vorbringen lässt außer Betracht, dass das Verwaltungsgericht in Abschnitt 2.a.bb der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils auf mehr als drei eng beschriebenen Seiten eingehend dargelegt hat, warum der verstorbene Ehemann der Klägerin im Sinn von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG als (Mit-)Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung (und damit als Handlungsstörer) anzusehen ist. Die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung unternimmt nicht einmal ansatzweise den Versuch, die insoweit in großer Zahl angeführten Fakten zu entkräften.

Die Unverhältnismäßigkeit der Inanspruchnahme eines Verhaltensverantwortlichen bemisst sich nicht nach einer starren zeitlichen Grenze, sondern nach einer einzelfallbezogenen Würdigung des Sachverhalts unter Abwägung der Bedeutung des öffentlichen Schutzguts mit den entgegenstehenden Belangen des Verhaltensverantwortlichen (BVerwG, B. v. 28.2.2008 - 7 B 12.08 - Rn. 7). Dazu trägt die Klägerin nichts Verwertbares vor.

3. Das Vorliegen der Voraussetzungen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO hat die Klägerin nur behauptet, nicht aber, wie das nach § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO erforderlich gewesen wäre, „dargelegt“ (d. h. unter Angabe schlüssiger Argumente nachvollziehbar aufgezeigt, dass die Rechtssache überdurchschnittliche tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten aufwirft). Angesichts der in Rechtsprechung und im Schrifttum (soweit die darin enthaltenen Aussagen unter der Geltung des Bundes-Bodenschutzgesetzes noch Beachtlichkeit beanspruchen können) im Wesentlichen einhellig beurteilten Rechtslage sowie der hohen Überzeugungskraft der Umstände, aus denen sich die Ursächlichkeit des Verhaltens des Ehemannes der Klägerin für das Entstehen der inmitten stehenden schädlichen Bodenveränderung ergibt, kann entgegen dem Vorbringen in Abschnitt III.2 der Antragsbegründung auch nicht davon gesprochen werden, der Ausgang des Rechtsstreits nach einer - unterstellten - Zulassung der Berufung lasse sich nicht hinreichend sicher beurteilen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht im Sinn von § 162 Abs. 3 VwGO der Billigkeit, dass die Beigeladenen ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen, da sie im Verfahren auf Zulassung der Berufung keine Anträge gestellt haben.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Da die Akten keinen sicheren Aufschluss über die Kosten erlauben, die der Klägerin aus der Befolgung des Bescheids vom 22. August 2013 erwachsen werden, bleibt nur die Möglichkeit, ihr Interesse am Ausgang des Rechtsstreits mit dem Auffangwert von 5.000,- € zu veranschlagen.

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Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG | § 9 Gefährdungsabschätzung und Untersuchungsanordnungen

(1) Liegen der zuständigen Behörde Anhaltspunkte dafür vor, daß eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt, so soll sie zur Ermittlung des Sachverhalts die geeigneten Maßnahmen ergreifen. Werden die in einer Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 festgesetzten Prüfwerte überschritten, soll die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um festzustellen, ob eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vorliegt. Im Rahmen der Untersuchung und Bewertung sind insbesondere Art und Konzentration der Schadstoffe, die Möglichkeit ihrer Ausbreitung in die Umwelt und ihrer Aufnahme durch Menschen, Tiere und Pflanzen sowie die Nutzung des Grundstücks nach § 4 Abs. 4 zu berücksichtigen. Der Grundstückseigentümer und, wenn dieser bekannt ist, auch der Inhaber der tatsächlichen Gewalt sind über die getroffenen Feststellungen und über die Ergebnisse der Bewertung auf Antrag schriftlich zu unterrichten.

(2) Besteht auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast, kann die zuständige Behörde anordnen, daß die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 genannten Personen die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen haben. Die zuständige Behörde kann verlangen, daß Untersuchungen von Sachverständigen oder Untersuchungsstellen nach § 18 durchgeführt werden. Sonstige Pflichten zur Mitwirkung der in § 4 Abs. 3, 5 und 6 genannten Personen sowie Duldungspflichten der nach § 12 Betroffenen bestimmen sich nach Landesrecht.

Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG | § 4 Pflichten zur Gefahrenabwehr

(1) Jeder, der auf den Boden einwirkt, hat sich so zu verhalten, daß schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden.

(2) Der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück sind verpflichtet, Maßnahmen zur Abwehr der von ihrem Grundstück drohenden schädlichen Bodenveränderungen zu ergreifen.

(3) Der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück sind verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, daß dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Hierzu kommen bei Belastungen durch Schadstoffe neben Dekontaminations- auch Sicherungsmaßnahmen in Betracht, die eine Ausbreitung der Schadstoffe langfristig verhindern. Soweit dies nicht möglich oder unzumutbar ist, sind sonstige Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen durchzuführen. Zur Sanierung ist auch verpflichtet, wer aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen hat, der ein Grundstück, das mit einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast belastet ist, gehört, und wer das Eigentum an einem solchen Grundstück aufgibt.

(4) Bei der Erfüllung der boden- und altlastenbezogenen Pflichten nach den Absätzen 1 bis 3 ist die planungsrechtlich zulässige Nutzung des Grundstücks und das sich daraus ergebende Schutzbedürfnis zu beachten, soweit dies mit dem Schutz der in § 2 Abs. 2 Nr. 1 und 2 genannten Bodenfunktionen zu vereinbaren ist. Fehlen planungsrechtliche Festsetzungen, bestimmt die Prägung des Gebiets unter Berücksichtigung der absehbaren Entwicklung das Schutzbedürfnis. Die bei der Sanierung von Gewässern zu erfüllenden Anforderungen bestimmen sich nach dem Wasserrecht.

(5) Sind schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten nach dem 1. März 1999 eingetreten, sind Schadstoffe zu beseitigen, soweit dies im Hinblick auf die Vorbelastung des Bodens verhältnismäßig ist. Dies gilt für denjenigen nicht, der zum Zeitpunkt der Verursachung auf Grund der Erfüllung der für ihn geltenden gesetzlichen Anforderungen darauf vertraut hat, daß solche Beeinträchtigungen nicht entstehen werden, und sein Vertrauen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles schutzwürdig ist.

(6) Der frühere Eigentümer eines Grundstücks ist zur Sanierung verpflichtet, wenn er sein Eigentum nach dem 1. März 1999 übertragen hat und die schädliche Bodenveränderung oder Altlast hierbei kannte oder kennen mußte. Dies gilt für denjenigen nicht, der beim Erwerb des Grundstücks darauf vertraut hat, daß schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten nicht vorhanden sind, und sein Vertrauen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles schutzwürdig ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.: wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.: wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.: wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.: wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.: wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124a

(2) Die Berufung ist, wenn sie von dem Verwaltungsgericht zugelassen worden ist, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht einzulegen. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

(3) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 2 innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig.

(4) Wird die Berufung nicht in dem Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen, so ist die Zulassung innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils zu beantragen. Der Antrag ist bei dem Verwaltungsgericht zu stellen. Er muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Die Stellung des Antrags hemmt die Rechtskraft des Urteils.

(5) Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss. Die Berufung ist zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 dargelegt ist und vorliegt. Der Beschluss soll kurz begründet werden. Mit der Ablehnung des Antrags wird das Urteil rechtskräftig. Lässt das Oberverwaltungsgericht die Berufung zu, wird das Antragsverfahren als Berufungsverfahren fortgesetzt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht.

(6) Die Berufung ist in den Fällen des Absatzes 5 innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Absatz 3 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 22. Feb. 2005 - 10 S 1478/03

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. Oktober 2002 - 1 K 836/00 - geändert. Die Anordnung des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2000 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine vom Beklagten angeordnete Grundwasseruntersuchung und die Erstellung eines Sanierungsplans zur Verhinderung weiterer Salzeintragungen in den Boden und das Grundwasser durch Versickerung von Niederschlagswasser im Bereich einer Kaliabraumhalde.

Mehrere Rechtsvorgängerinnen der Klägerin bauten von 1922/23 bis zur Einstellung des Betriebes 1973 in einem aus drei Schächten bestehenden Bergwerk Kalisalze ab. Seit 1923 wurden bei der Produktion anfallende salzhaltige Reststoffe mit behördlicher Duldung beim Schacht B auf Halde abgelagert. Eine Untergrundbefestigung besteht nicht. Durch die Versickerung des Niederschlagswassers im Bereich der Halde löst sich Salz und wird in den Boden und das Grundwasser gespült. Die Halde bestand ursprünglich aus Schlamm und Rückständen, mittlerweile aber zu 80 % aus Steinsalz und hat eine Ausdehnung von ca. 3,6 ha Fläche mit einer Höhe von bis zu 40 m und einem derzeitigen Volumen von ca. 350.000 bis 400.000 t Abraummaterial mit einem Anteil von ca. 200.000 bis 250.000 t Chlorid.

Erste Betreiberin war die Gewerkschaft B. Mit Beschluss der Gewerkenversammlung vom 23.11.1970 wurde die Gewerkschaft B gemäß §§ 63 ff. des Umwandlungsgesetzes in die Firma K. GmbH umgewandelt; Alleingesellschafterin war seinerzeit die Firma x GmbH. Letztere übernahm mit Beschluss der Gesellschafterversammlung vom 16.12.1970 die Firma K. GmbH im Wege der Gesamtrechtsnachfolge. Am 27.08.1971 erfolgte eine Umwandlung in eine Aktiengesellschaft (x AG). Im Jahr 1972 wurde das Vermögen der Aktiengesellschaft auf die Aktionärin y AG übertragen. Noch im selben Jahr wurde deren Änderung in x-AG, K., beschlossen. Am 09.03.1994 entstand aus dieser unter Änderung von Firma und Sitz die x Beteiligungs AG; letztere hat zwischen Erlass des Widerspruchsbescheids und Erhebung der Klage auf die Klägerin umfirmiert.

Der Betrieb des Bergwerks wurde zum 31.04.1973 eingestellt. Am 13.09.1973 wurde dem zuständigen Landesbergamt die Stilllegung des Betriebs unter Vorlegung eines Abschlussbetriebsplanes angekündigt. Mit Verfügung vom 20.08.1974 wurde der Abschlussbetriebsplan unter Bedingungen und Auflagen zugelassen. Bezüglich der Niederschlagsversickerung enthält der Abschlussbetriebsplan keine besonderen Bestimmungen. Unter dem Punkt 3.6 Halden befindet sich lediglich der Passus: „Am unteren Böschungsteil der am Schaft I, II befindlichen Halde wurden eine Anzahl von Stauden und Sträuchern gepflanzt, die eine teilweise bereits eingetretene Selbstbegrünung unterstützen sollen. Am oberen Teil der Halde muss die im Laufe der Zeit eintretende Verbesserung der oberen Tonschichten abgewartet werden.“ In der Folgezeit wurde das ehemalige Bergwerksgelände an verschiedene private Eigentümer veräußert; die heutigen Eigentümer des Haldengeländes erwarben es im Jahre 1985. Am Haldenkörper wurden teilweise Abgrabungen und Aufschüttungen vorgenommen, das ehemalige Bergwerksgelände wurde teilweise bebaut. Am Haldenkörper bildeten sich im Laufe der Zeit Klüfte und Erosionsrinnen, so dass Niederschlagswasser mit großer Geschwindigkeit abläuft.

Am 13.07.1988 wurde das Bergwerk aus der Bergaufsicht entlassen.

Das Problem des Salzeintrags in den Boden war den zuständigen Behörden und der Betreiberin des Bergwerks bereits in den sechziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts bekannt. Dabei stand jedoch nicht die B Halde in Verdacht, sondern eine nahe gelegene Kiesgrube, in die salzhaltige schlammige Produktionsrückstände eingeleitet worden waren. Der Umfang der Salzeintragung durch die Halde und die dadurch entstehende massive Belastung des nicht bodennahen Untergrundwassers wurden jedoch erst gegen Ende der achtziger Jahre bei historischen Erkundungen bekannt. Im Jahre 1991 wurden von behördlicher Seite in der Nähe der Halde zwei Grundwassermessstellen in 31 und 42 m Tiefe angelegt. Die im Abstrom der Halde gelegene Messstelle A wies bei Beprobungen im Jahre 1991 einen Wert von 1220 mg/l Chlorid, 1996 von 1122 mg/l und 1999 von 1094 mg/l Chlorid auf. Teilweise wurden sogar höhere Werte gemessen.

Seit Anfang 1990 verhandelten die Beteiligten unter Einschaltung von Sachverständigen und Vermittlung von Fachbehörden über eine mögliche Sanierung der Halde mit dem Ziel, den Salzeintrag in den Boden zu stoppen oder zumindest zu verringern. Diese Verhandlungen blieben jedoch ohne Erfolg.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 19.02.1999 verpflichtete der Beklagte die x Beteiligungs-AG zur Durchführung von Grundwasseruntersuchungsmaßnahmen und der Erstellung eines Sanierungsplans. Die Grundwasseruntersuchungen sollten eine halbjährige Beprobung einer bereits bestehenden Grundwassermessstelle auf die Parameter Natrium, Kalium und Chlor beinhalteten. Für den Sanierungsplan wurden einzelne Erörterungspunkte und technische Maßstäbe vorgegeben. Das Landratsamt führte zur Begründung seines Bescheides aus: Die x Beteiligungs-AG sei als Gesamtrechtsnachfolgerin der Bergwerksbetreiberin für die von der Halde ausgehende Grundwassergefährdung polizeirechtlich verantwortlich. Rechtsgrundlage seien die §§ 22, 25 und 27 des Landesabfallgesetzes. Die x Beteiligungs-AG habe durch die Haldenablagerung die Grundwassergefahr verursacht. Die seinerzeit erteilte bergrechtliche Genehmigung des Kaliabbaus stehe der Inanspruchnahme nicht entgegen, da die Genehmigung nur insoweit Legalisierungswirkung entfalten könne, als eine Gefährdung aufgrund des damaligen Standes von Wissenschaft und Technik absehbar gewesen sei. Dies sei jedoch nicht der Fall gewesen. Auch der bergrechtliche Abschlussbetriebsplan stelle keine abschließende Regelung dar, die die Heranziehung der x Beteiligungs-AG als Handlungsstörerin hindere. Eine Heranziehung des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer komme wegen dessen mangelnder Leistungsfähigkeit unter dem Gesichtspunkt effektiver Gefahrenabwehr nicht in Frage.

Den dagegen erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 29.02.2000 zurück. Dabei stützte es die angeordneten Maßnahmen auf das zwischenzeitlich in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz. Zur Begründung führte es weiter aus, das Bundesberggesetz sei nach der Entlassung der Bergwerksbetreiberin aus der Bergaufsicht nicht anwendbar.

Gegen diese Bescheide hat die Klägerin am 03.04.2000 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ausgeführt, die Haldenablagerung sei durch die jeweiligen bergrechtlichen Betriebspläne genehmigt gewesen und auch durch den Abschlussbetriebsplan genehmigt worden. Durch dieses behördlich genehmigte Verhalten habe sie die polizeiliche Gefahrengrenze daher nicht überschritten; eine Inanspruchnahme als Verhaltensstörerin komme somit nicht in Betracht. Außerdem sei der Bescheid nicht hinreichend bestimmt genug, weil der räumliche Geltungsbereich für den Sanierungsplan nicht erkennbar sei. Im Übrigen habe die Behörde die Möglichkeit, die Klägerin in Anspruch zu nehmen, verwirkt, weil sie trotz Kenntnis der Salzeintragung die genannten Genehmigungen erteilt und die Klägerin über Jahre nicht zur Gefahrenabwehr herangezogen habe.

Der Beklagte hat Klagabweisung beantragt. Er hat vorgetragen, nunmehr finde das Bundes-Bodenschutzgesetz Anwendung. Das Bundesberggesetz sei im vorliegenden Fall nicht mehr anwendbar, nachdem das Werk B mit Bescheid des ehemaligen Landesbergamtes vom 13.07.1988 aus der Bergaufsicht entlassen worden sei. Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme seien die §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 und 13 Abs. 1, 2 BBodSchG, wonach die Klägerin auch als Gesamtnachfolgerin der Firmen, die die Kalihalde betrieben hätten, in Anspruch genommen werden könne. Die Tatbestandsvoraussetzungen seien erfüllt, und die Verfügung sei ermessensfehlerfrei. Schließlich kämen weder Betriebs- noch Abschlussbetriebsplan legalisierende Wirkung zu. Auch könne die Klägerin für sich weder das Rechtsinstitut der Verwirkung noch das der Verjährung in Anspruch nehmen, da in beiden Fällen ordnungsrechtliche Pflichten nicht Gegenstand eines Rechts- oder Anspruchsverlustes sein könnten.

Das Verwaltungsgericht Freiburg hat die Klage mit Urteil vom 16.10.2002 abgewiesen. In den Urteilsgründen hat es ausgeführt, die Kalihalde unterliege nach Entlassung aus der Bergaufsicht nicht mehr den Regelungen des Bundesberggesetzes, maßgeblich sei vielmehr das Bundes-Bodenschutzgesetz. Es liege eine Altlast im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes in Form eines Altstandorts vor. Die Klägerin sei als Gesamtrechtsnachfolgerin der Bergbau betreibenden Gesellschaft und Verursacherin der Altlast auch nach § 4 Abs. 3 BBodSchG verantwortlich. Die bergrechtlichen Betriebsplanzulassungen stellten keine die Polizeipflichtigkeit hindernden Genehmigungen dar, weil es sich ihrem Rechtscharakter nach nur um schlichte Präventionskontrollen handle, die den Bergwerksbetreiber nicht vor repressiven Maßnahmen der Aufsichtsbehörde schützten. Noch während der Geltung der Bergaufsicht habe die Bergaufsichtsbehörde nach Genehmigung des Abschlussbetriebsplans jederzeit nachträgliche Maßnahmen nach § 71 BBergG anordnen können. Der Abschlussbetriebsplan entfalte daher auch keine Sperrwirkung gegenüber polizeilichen Anordnungen nach Entlassung aus der Bergaufsicht. Zudem sei die Problematik der Salzeintragungen im Abschlussbetriebsplan erkennbar nicht abschließend geregelt worden; vielmehr werde dort bezüglich der Halde ausdrücklich ausgeführt, dass die weitere Entwicklung der Haldenbefestigung noch abgewartet werden müsse. Im Übrigen habe auch die Klägerin wegen ihrer Kenntnis der Salzeintragungen nicht darauf vertrauen können, dass eine polizeiliche Inanspruchnahme nicht mehr erfolge. Eine Verwirkung der Möglichkeit polizeilichen Einschreitens liege trotz der früheren Kenntnis der Salzeintragung nicht vor, weil der Umfang und die Schädlichkeit dieser Belastungen erst später erkannt worden seien. Es liege auch keine sog. Uraltlast vor, für die nach dem von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen allein aufgrund des Zeitmoments eine Haftung nicht mehr in Frage komme. Die bergbautypische Gefahr, die sich hier 14 Jahre nach der Entlassung aus der Bergaufsicht realisiert habe, rechtfertige es nicht, die Klägerin als Nachfolgerin der ehemaligen Betreiberin des Bergwerks von der Verantwortung freizustellen.

Das Urteil ist den Beteiligten am 14.11.2002 zugestellt worden. Die Klägerin hat am 06.12.2002 Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und diesen am 30.12.2002 begründet.

Der Senat hat die Berufung gegen dieses Urteil mit Beschluss vom 01.07.2003, zugestellt am 09.07.2003, zugelassen. Die Klägerin hat ihre Berufungsanträge am 16.07.2003 eingereicht und die Berufung innerhalb der vom Vorsitzenden auf rechtzeitigen Antrag verlängerten Frist am 30.09.2003 begründet. Die Klägerin führt noch aus, das Bundes-Bodenschutzgesetz sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Die in § 4 Abs. 3 BBodSchG unbeschränkt angeordnete Rechtsnachfolgehaftung verstoße zudem gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsgebot und den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Gegebenenfalls bedürfe es daher der Vorlage dieses Gesetzes an das Bundesverfassungsgericht im Wege der konkreten Normenkontrolle. Es gebe auch sonst keine Rechtsnachfolge in die abstrakte Polizeipflicht, so dass sie grundsätzlich nicht für eventuell polizeiwidriges Verhalten ihrer Rechtsvorgängerin haften müsse. Die Haldenlagerung sei durch die bergrechtlichen Betriebspläne und den Abschlussbetriebsplan genehmigt gewesen, so dass aufgrund der Legalisierungswirkung dieser Pläne eine polizeiliche Inanspruchnahme nicht mehr erfolgen dürfe. Die behördliche Erlaubnis der Haldenablagerung enthalte insofern eine Sperrwirkung gegenüber dem allgemeinen Polizeirecht. Außerdem seien die festgestellten Salzeinträge nicht maßgeblich ihrer Rechtsvorgängerin zuzurechnen, sondern vielmehr durch die nachträglichen Abgrabungen an der Halde durch Dritte verursacht worden, die vorrangig zur Sanierung heranzuziehen seien. Die angegriffene Verfügung genüge auch nicht dem Bestimmtheitsgebot, weil die Flächen, für die der Sanierungsplan erstellt werden solle, nicht mit der genauen Angabe ihrer Flurstücksnummern bezeichnet worden seien, so dass für die Klägerin unklar bleibe, für welche Bereiche der Halde ein Sanierungsplan erstellt werden solle. Schließlich sei die Eingriffsbefugnis des Beklagten verwirkt, weil die Klägerin aufgrund der erteilten Genehmigungen und des Zeitablaufs darauf habe vertrauen können, nicht mehr zur Gefahrenabwehr herangezogen zu werden.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. Oktober 2002 - 1 K 836/00 - zu ändern und die Anordnung des Landratsamts Breisgau/Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2000 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er bekräftigt und vertieft sein bisheriges Vorbringen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die dem Senat vorliegenden Akten des Verwaltungsgerichts Freiburg, des Landratsamts Breisgau/Hochschwarzwald, des Regierungspräsidiums Freiburg und des Landesamts für Geologie, Rohstoffe und Bergbau Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I. Der von der Klägerin nachgereichte Schriftsatz vom 28.02.2005 gibt dem Senat keinen Anlass, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen (§§ 125 Abs. 1, 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Denn die darin befindlichen Informationen betreffen keine Kernfrage des Rechtsstreits, sondern enthalten lediglich Anhaltspunkte dafür, dass die dem Grunde nach unstreitige Gesamtrechtsnachfolge im Jahr 1972 durch eine mit der Klägerin rechtsidentische Aktiengesellschaft eventuell auf einer anderen Rechtsgrundlage erfolgt ist als bisher angenommen (s. unten II 2 b). Auch die Beteiligten haben daher keinen Antrag auf Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung gestellt. Hinzu kommt, dass die mit der Gesamtrechtsnachfolge verbundene Problematik sich ganz unabhängig von der durch die nachgereichten Informationen betroffenen Rechtsnachfolge bereits im Jahr 1970 gestellt hat (s. unten II 2 b).

II. Die zugelassene Berufung ist auch ansonsten zulässig. Sie ist auch begründet. Die Anfechtungsklage hat Erfolg, da die angefochtenen Bescheide rechtswidrig sind und die Klägerin deshalb in ihren Rechten verletzen (§§ 125 Abs. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Das Verwaltungsgericht ist zunächst zu Recht davon ausgegangen, dass Ermächtigungsgrundlage für die angegriffenen Maßnahmen die im Lauf des Widerspruchsverfahrens in Kraft getretenen §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 und 13 BBodSchG sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin werden die der Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes nicht durch Vorschriften des Bergrechtes verdrängt (§ 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG). Denn Bergrecht ist auf den vorliegenden Fall nicht (mehr) anwendbar. Der Senat geht davon aus, dass der ehemalige Bergwerksbetrieb der Regie des Bundesberggesetzes zu keiner Zeit unterlag (§ 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG), weil die Produktion zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes vom 13.08.1980 (BGBl. I S. 1310) am 01.01.1982 bereits endgültig eingestellt war. Dass die Entlassung aus der Bergaufsicht erst später erfolgte, dürfte in diesem Zusammenhang keine Rolle spielen; hierauf kommt es aber letztlich nicht an. Denn selbst wenn man zugunsten der Klägerin unterstellt, dass Vorschriften des Bundesberggesetzes zur Anwendung kommen konnten, so unterliegt die streitgegenständliche Abraumhalde jedenfalls seit der Entlassung aus der Bergaufsicht am 13.07.1988 nicht mehr der Bergaufsicht. Nach § 69 Abs. 2 BBergG endet die Bergaufsicht nach Durchführung des Abschlussbetriebsplanes (§ 53 BBergG) oder entsprechender Anordnungen der zuständigen Behörden (§ 71 Abs. 3 BBergG) zu dem Zeitpunkt, in dem nach allgemeiner Erfahrung nicht mehr damit zu rechnen ist, dass durch den Betrieb Gefahren für Leben oder Gesundheit Dritter, für andere Bergbaubetriebe und Lagerstätten, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, oder gemeinschädliche Einwirkungen eintreten werden. Durch die entsprechende behördliche Mitteilung ändern sich die Behördenzuständigkeit und das anwendbare Recht. Die Bergaufsicht dient dem Ziel, im Rahmen einer Betriebsaufsicht die Erfüllung der Betriebsplanpflichten des Bergbautreibenden durch die Fachbehörde zu kontrollieren (vgl. Piens/Schulte/Graf Vitzthum BBergG 1983, § 69 RdNr. 30; Boldt/Weller BBergG 1984, § 69 RdNr. 17). Mit der Durchführung des Abschlussbetriebsplans und Entlassung aus der Bergaufsicht endet daher die Anwendbarkeit des Bergrechts (so auch VGH BW, Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589). Die Bergaufsicht lebt auch nicht wieder auf, wenn die Bergbehörde einmal das Ende der Bergaufsicht festgestellt hat, und - entgegen der dabei zugrunde gelegten „allgemeinen Erfahrung“ - doch noch eine auf den Bergbaubetrieb zurückgehende Gefahr auftritt (Boldt/Weller, a.a.O., § 69 RdNr. 19).

Der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts steht auch nicht das Wasserrecht entgegen. Denn im vorliegenden Fall geht es um Maßnahmen zur Abklärung einer Sanierung der Abraumhalde, von der Gefahren nicht nur für das Grundwasser, sondern auch für den Boden ausgehen. Dass auch das Grundwasser zu den geschützten Rechtsgütern des Bundes-Bodenschutzgesetzes zählt, ergibt sich bereits aus § 1 Satz 2 BBodSchG, wonach es Zweck des Gesetzes ist, schädliche Bodenveränderungen abzuwehren, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren. Dem entspricht die in § 4 Abs. 3 BBodSchG getroffene Regelung, wonach (u. a.) Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern zu sanieren haben. Die wasserrechtlichen Anforderungen bleiben auch bei Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes gewahrt; § 4 Abs. 4 Satz 3 BBodSchG bestimmt insoweit, dass sich die bei der Sanierung von Gewässern zu erfüllenden Anforderungen nach dem Wasserrecht richten.

2. Es ist nicht sicher, ob die Klägerin als Verursacherin einer schädlichen Bodenveränderung i. S. von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Frage kommt.

a) Für die in diesem Zusammenhang zunächst maßgebliche Frage nach eigenen Verursachungsbeiträgen der Klägerin ist nur der Zeitraum zwischen August 1972 und der Betriebsschließung im April 1973 in Betracht zu ziehen. Insoweit geht der Senat davon aus, dass die seit August 1972 als Betreiberin des Betriebs im Handelsregister eingetragene y AG mit der Klägerin identisch ist. Denn die spätere Änderung im Jahr 1972 in x AG, K., beruhte auf Satzungsänderungen (§§ 179-181 AktG) und war nur formwandelnd, ohne ein Erlöschen der Aktiengesellschaft zu bewirken. Entsprechendes gilt für die Änderung von Firma (§ 4 AktG) und Sitz (§ 5 AktG) im März 1994 in x Beteiligungs-AG und für die Umfirmierung in die Klägerin nach Erlass des Widerspruchsbescheids. Verursachungsbeiträge der Klägerin aus dieser Zeit kommen als Anknüpfungspunkt für § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG grundsätzlich in Betracht, ungeachtet dessen, dass sie schon vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes am 01.03.1999 erfolgt sind. Denn wegen der bis heute andauernden Fortwirkung früheren Handelns geht es insoweit um eine verfassungsrechtlich unbedenkliche unechte (retrospektive) Rückwirkung (BGH, Urteil vom 02.04.2004, NVwZ 2004, 1267, 1268 m. w. Nachw.; vgl. auch Urteil des Senats vom 27.09.1996, VBlBW 1997, 110, zur insoweit vergleichbaren Situation unter der Anwendbarkeit von §§ 22 ff. LAbfG).

b) Für die Zeit vor August 1972 kommt eine direkte Verursachung durch die Klägerin dagegen nicht in Betracht, weil die Vermögensübernahme der vorher existenten x AG durch die Aktionärin y AG zu einem Erlöschen der vorherigen Betreiberin mit einer Gesamtrechtsnachfolge führte. Dabei bedarf keiner Klärung, ob Erlöschen und Gesamtrechtsnachfolge, wie aus dem Handelsregister (HRB xxxx, AG K. ) zu entnehmen, nach den Vorschriften des Umwandlungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.11.1969 (BGBl. I S. 2081, vgl. die dortigen § 15 Abs. 1, § 5 S. 2 UmwG a. F.) erfolgten oder ob Erlöschen und Gesamtrechtsnachfolge sich aus einer Verschmelzung durch Aufnahme in die y AG nach den damals geltenden §§ 339 ff. AktG i. d. F. vom 06.09.1965 (BGBl. I S. 1089) ergaben. Denn das Erlöschen der Vorgängerfirma ist jedenfalls unstreitig und wird auch durch die vorliegende Kopie des Handelsregisterauszugs belegt.

Eine Zurechnung der Verursachungsbeiträge der letzten oder einer vorherigen Rechtsvorgängerin zu Lasten der Klägerin ist im vorliegenden Fall abzulehnen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG sind zwar auch die Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen können. Der Wortlaut dieser Vorschrift erfasst damit auch Rechtsnachfolgetatbestände, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes am 01.03.1999 eingetreten sind. Das entspricht auch systematischer Auslegung (vgl. von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 3 m. w. Nachw.; Schlabach/Heck, VBlBW 2001, 46, 50) sowie der Intention des Gesetzgebers, vor allem dem Verursacherprinzip stärker Rechnung zu tragen (BGH, Urteil vom 02.04.2004, NVwZ 2004, 1267, 1268, unter Hinweis u. a. auf die Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zum Schutz des Bodens, BT-Drucks. 13/6701, S. 19, 46, 51). Doch bedarf diese Vorschrift einer verfassungskonformen begrenzenden Auslegung derart, dass jedenfalls Rechtsnachfolgetatbestände vor Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts hiervon nicht erfasst sind; einer Aussetzung des Verfahrens und einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG bedarf es unter diesen Umständen nicht, weil bereits im Wege der Auslegung des einfachen Rechts Konflikte mit dem Grundgesetz vermieden werden.

Dies ergibt sich aus Folgendem: § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG führt, soweit er Gesamtrechtsnachfolgen vor dem 01.03.1999 genügen lässt, zu einer Rückwirkung. Anders als im Bereich der Verursachung, wo wegen der Folgewirkungen der früheren Handlungen bis in die Gegenwart von einer nur unechten Rückwirkung ausgegangen werden kann (s. oben II 2 a), stellt die Erstreckung von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG auf Gesamtrechtsnachfolgen vor dem 01.03.1999 einen Fall echter (retroaktiver) Rückwirkung (vgl. dazu z. B. BVerfGE 95, 64, 86 f.) dar. Denn die Gesamtrechtsnachfolge als maßgeblicher Anknüpfungstatbestand - hierauf ist in diesem Zusammenhang der Blick zu richten, nicht auf das fortbestehende Gefahrenpotenzial als solches (so zu Recht Nolte, NVwZ 2000, 1135, 1136) - war vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes abgeschlossen. Grundsätzlich erlaubt die Verfassung nur ein belastendes Gesetz, dessen Rechtsfolgen frühestens mit Verkündung der Norm eintreten. Der Schutz des Vertrauens in den Bestand der ursprünglich geltenden Rechtsfolgenlage findet seinen verfassungsrechtlichen Grund vorrangig in den allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit (vgl. BVerfGE 109, 133, 181; 72, 200, 242; 97, 67, 78 f.). Das Rechtsstaatsprinzip und die Grundrechte begrenzen die Befugnis des Gesetzgebers, Rechtsänderungen vorzunehmen, die an Sachverhalte der Vergangenheit anknüpfen. Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung ist eine Grundbedingung freiheitlicher Verfassungen. Der Bürger muss die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können. Die Verfassung erlaubt grundsätzlich nur ein belastendes Gesetz, dessen Rechtsfolgen frühestens mit Verkündung der Norm eintreten. Die Anordnung, eine Rechtsfolge solle schon für einen vor dem Zeitpunkt der Verkündung der Norm liegenden Zeitraum eintreten (sog. Rückbewirkung von Rechtsfolgen oder echte Rückwirkung) ist grundsätzlich unzulässig. Es bedarf einer besonderen Rechtfertigung, wenn der Gesetzgeber die Rechtsfolgen eines in der Vergangenheit liegenden Verhaltens nachträglich belastend ändert (BVerfGE 109, 133, 180; 105, 17, 36 f.)

Als Ausnahme vom Rückwirkungsverbot kommt vorliegend eine „unklare und verworrene Rechtslage“ in Betracht. Die Frage, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten angenommen werden kann, ist umstritten. Zum Teil wird davon ausgegangen, das Polizei- und Ordnungsrecht normiere subjektive öffentlich-rechtliche Pflichten, die beim Eingreifen einer entsprechenden formalgesetzlichen Grundlage einem Übergang auf den Gesamtrechtsnachfolger zugänglich seien (vgl. Brandt, Altlastenrecht, 1993, Rn. 74; Schink, GewArch 1996, 50, 60 f.). Eine Unterlassungs- bzw. Abwehrpflicht aufgrund des materiellen Polizeirechts löse unmittelbar eine konkrete Unterlassungs- bzw. Beseitigungspflicht aus, die vergleichbar den Ansprüchen aus gesetzlichen Schuldverhältnissen auf den Rechtsnachfolger übergehen könne (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehrrecht, 9. Aufl. 1986, S. 297 ff.; Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl. 2002, Rn. 456). Die Gegenmeinung verneint die Gesamtrechtsnachfolge in die abstrakte polizeiliche Verhaltensverantwortlichkeit, weil die Verantwortlichkeit an die Person des unmittelbaren Verursachers der Gefahr gebunden sei (vgl. Papier, DVBl. 1996, 125, 128) bzw. unter Hinweis darauf, dass das Bestehen einer materiellen Polizeipflicht noch keine konkrete Handlungspflicht begründe; sie entstehe vielmehr erst durch eine konkretisierende Polizeiverfügung (Papier, DVBl. 1996, 125, 127 f.; Kothe, VerwArch 1997, 456, 475 ff.) Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass es ohne ausdrückliche Normierung keine Rechtsgrundlage für einen Übergang der noch nicht durch Bescheid konkretisierten, abstrakten Verursachungshaftung auf den Rechtsnachfolger gibt (vgl. Beschluss vom 03.09.2002, NVwZ-RR 2003, 103; vom 11.12.2000, VBlBW 2001, 281 = NVwZ-RR 2002, 16; Beschluss vom 04.08.1995, VBlBW 1995, 486 = NVwZ 1996, 1036; vgl. zur Diskussion im Wasserrecht mit ähnlichem Ergebnis auch BayVGH, NVwZ-RR 2004, 648 m. w. Nachw.).

Allerdings kann eine hinsichtlich der Rechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten unklare Rechtslage erst ab Mitte der achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts angenommen werden, als die Altlastenproblematik Aktualität gewann (vgl. Papier, DVBl. 1996, 125, 131 ff.; Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4, jeweils m. w. Nachw.; ähnlich BGH, Urteil vom 02.04.2004, NVwZ 2004, 1267, 1268, in dem die Erstreckung von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG jedenfalls auf Rechtsnachfolgetatbestände nach Mitte der achtziger Jahre für verfassungskonform erachtet wird). Seit diesem Zeitraum konnte sich ein schutzwürdiges Vertrauen auf den Fortbestand der bisherigen Regelungen nicht mehr bilden. Vorher war lediglich eine Rechtsnachfolge in die Zustandshaftung für den Sonderfall bauaufsichtlicher Beseitigungsverfügungen diskutiert und bejaht worden (vgl. dazu Papier, DVBl 1996, 125, 133).

Die hier in Rede stehenden Gesamtrechtsnachfolgen im Jahr 1972 und schon vorher im Jahr 1970 - Übernahme der K. GmbH durch deren Alleingesellschafterin x GmbH aufgrund Beschlusses der Gesellschafterversammlung vom 16.12.1970 gemäß §§ 24 und 5 S. 2 UmwG a. F. - sind daher nicht unter dem Aspekt einer unklaren und verworrenen Rechtslage von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG erfasst.

Anhaltspunkte dafür, dass andere Ausnahmen vom Rückwirkungsverbot greifen könnten, liegen nicht vor. Insbesondere besteht für die Verantwortlichmachung des Gesamtrechtsnachfolgers auch kein Bedarf in Gestalt zwingender Gründe des Allgemeinwohls (vgl. dazu auch Papier, DVBl 1996, 125, 131). Auch wenn sicher anzunehmen ist - zumal nach Einfügung von Art. 20a GG ins Grundgesetz -, dass die Sanierung von Altlasten überragenden Belange des Gemeinwohls entspricht, kann daraus nicht gefolgert werden, dass damit auch alle denkbaren legislatorischen Eingriffe, die diesem Gemeinwohlziel dienen, legitimiert sind. Die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers müsste vielmehr unerlässlich sein, um dem Gemeinwohlziel der Altlastensanierung überhaupt Rechnung tragen zu können. Das kann jedoch schon angesichts des umfassenden Kreises von Pflichtigen, auf die sich § 4 Abs. 3 (Verursacher und Grundstückseigentümer) i. V. m. § 4 Abs. 6 BBodSchG (ehemalige Grundstückseigentümer) erstreckt, nicht angenommen werden (so zutreffend von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4; Papier, DVBl 1996, 125, 131). Auch die übrigen theoretisch denkbaren, vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Rechtfertigungsgründe für eine ausnahmsweise zulässige echte Rückwirkung (Bagatellvorbehalt, die Tatsache, dass bisherige Regelungen wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig waren, oder der Umstand, dass der Bürger mit einer Neuregelung rechnen musste), kommen hier nicht in Betracht (vgl. dazu auch Papier, DVBl 1996, 125, 129 m. w. Nachw.).

Soweit der Beklagte - wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat verdeutlicht - einen Ausnahmetatbestand darin sieht, dass sich auch im vorliegenden Fall ein schützenswertes Vertrauen nicht habe bilden können, weil die Klägerin als Rechtsnachfolgerin volle Kenntnis von den Ablagerungen hatte und damit auch deren Gefahrenpotenzial ermessen konnte, tritt der Senat dieser Einschätzung nicht bei. Dabei bedarf keiner Entscheidung, ob eine Erweiterung der vom Bundesverfassungsgericht bezeichneten Ausnahmefälle verfassungsrechtlich überhaupt zulässig wäre. Denn es geht bei dem Vortrag des Beklagten - die sachliche Richtigkeit seiner Annahmen unterstellt - (nur) um die fehlende Schutzwürdigkeit eines Vertrauens darauf, dass aus früher erfolgten Ablagerungen keine Rechtsfolgen für die Zukunft abgeleitet werden dürften; damit ist aber der (unproblematische) Bereich der unechten Rückwirkung wegen Fortwirkung früheren Handelns betroffen (s. oben II 2 a). Hiervon ist aber das im vorliegenden Fall maßgebliche Vertrauen des Gesamtrechtsnachfolgers, nicht für Verhaltensweisen seines Rechtsvorgängers haftbar gemacht zu werden (so zu Recht von Mutius/Nolte, DÖV 2000, 1, 4), zu unterscheiden; für eine fehlende Schutzwürdigkeit hinsichtlich dieses Aspekts finden sich indessen keine Anhaltspunkte.

c) Daher erfasst § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG nicht die Rechtsnachfolge durch die Klägerin im Jahr 1972, und es kommt für die Frage der durch sie bewirkten Verursachung maßgeblich darauf an, ob innerhalb der letzten Monate des Betriebs von ihr selbst ein hinreichend großer Verursachungsbeitrag erbracht wurde. Der Senat geht dabei in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass, wenn verschiedene Anlagenbetreiber nacheinander zu einer Verunreinigung des Bodens und Grundwassers des von ihnen betrieblich genutzten Grundstücks beigetragen haben, auch derjenige von ihnen zu Altlastenerkundungs- und -sanierungsmaßnahmen herangezogen werden kann, der den möglicherweise geringeren Beitrag zu der Verunreinigung geleistet hat; Voraussetzung ist lediglich, dass sein Anteil an der Verunreinigung auch für sich betrachtet ein Einschreiten der zuständigen Behörde unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit rechtfertigen würde (vgl. z. B. Beschluss des Senats vom 03.09.2002, NVwZ 2003, 103, 105 m. w. Nachw.). Diese Frage kann hier aber letztlich offen bleiben, weil es auf sie im vorliegenden Fall nicht mehr entscheidungserheblich ankommt.

3. Denn selbst wenn man einen solchen hinreichenden Verursachungsbeitrag der Klägerin annimmt, verletzen die angefochtene Ermessensentscheidung des Landratsamts und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums die Rechte der Klägerin aus einem anderen Grund. Die Entscheidung des Landratsamts ist nämlich jedenfalls deshalb rechtsfehlerhaft, weil es seinen Erwägungen zu Unrecht eine Verantwortlichkeit der Klägerin für die in der gesamten Zeit der Haldenbeschickung erfolgten Verursachungsbeiträge zugrundegelegt hat, und zwar aufgrund der - wie ausgeführt, unrichtigen - Annahme, dass die Klägerin für das Verhalten ihrer Rechtsvorgänger seit Beginn der Ablagerungen in den 20-er Jahren des letzten Jahrhunderts insgesamt einzustehen habe. Dieser Mangel ist durch den Widerspruchsbescheid nicht korrigiert worden. Selbst wenn - was an dieser Stelle unterstellt werden soll - der von der Klägerin selbst erbrachte Verursachungsanteil hinreichend groß wäre, um sie in Haftung nehmen zu können, hätte es ausdrücklicher Ermessenserwägungen dazu bedurft, weshalb man sie für die verlangten Maßnahmen in vollem Umfang haftbar machen wollte. Daran ändert nichts, dass es vorliegend noch nicht um die Anordnung der Sanierung insgesamt, sondern erst um (gegenüber der Sanierung erheblich weniger kostenintensive) vorbereitende Maßnahmen ging. Denn die für die Inanspruchnahme gegebene behördliche Begründung einer Gesamtverantwortlichkeit lässt eine Auslegung derart, dass jedenfalls die konkrete Inanspruchnahme im Hinblick auf den eigenen Verursachungsanteil der Klägerin als angemessen anzusehen sei, nicht zu.

III. Obwohl es nach dem Vorstehenden auf die weiteren Fragen nicht mehr ankommt, sieht sich der Senat noch zu folgenden Bemerkungen veranlasst:

Eine Heranziehung der Klägerin, soweit sie bei fehlerfreier Ermessensausübung erfolgt, würde voraussichtlich nicht daran scheitern, dass die angefochtenen behördlichen Verfügungen nicht ausreichend bestimmt wären. Vielmehr sind diese Bescheide inhaltlich wohl hinreichend konkretisiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Gegenstand des angeordneten Sanierungsgutachtens hinreichend bestimmt. Das ergibt sich zum einen daraus, dass die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, seit 1990 mit dem Beklagten über die Möglichkeit einer Sanierung der Halde verhandelt hat. Sie hat in diesem Zusammenhang eine Vorstudie für eine mögliche Sanierung vorgelegt, in der die Halde zeichnerisch dargestellt ist. Für die Klägerin, auf deren Kenntnisse es ankommt, war die Verfügung daher bestimmt genug, um sie ausführen zu können. Zudem wird die flächenmäßige Ausdehnung des zu sanierenden Gebiets teilweise durch den vorzulegenden Sanierungsplan selbst bestimmt. Zweck und Aufgabe der gutachterlichen Vorbereitung der Sanierung ist es, Möglichkeiten und Umfang der durchzuführenden Maßnahmen zu erkunden. Welche Bereiche der Halde im Einzelnen für eine erfolgreiche Sanierung in die Sanierungsmaßnahmen einzubeziehen sind, ist daher Inhalt des angeforderten Gutachtens. Dass die betroffenen Flurstücknummern nicht erwähnt sind, ist im vorliegenden Zusammenhang daher unbeachtlich.

Einer Inanspruchnahme der Klägerin dürfte wohl auch nicht eine Legalisierungswirkung bergrechtlicher Genehmigungen entgegenstehen. Ob die für gewerbe- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen entwickelten Grundsätze einer Legalisierungswirkung auf die bergrechtliche Zulassung von Betriebsplänen anwendbar sind, ist in Literatur und Rechtsprechung umstritten (vgl. offen lassend m. w. Nachw. Urteil des VGH Bad.-Württ. vom 28.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589, 590). Diese Frage bedarf indessen keiner abschließenden Erörterung. Selbst wenn die streitgegenständliche Halde von Rechtsvorgängerinnen der Klägerin mit Duldung der seinerzeit zuständigen Behörden angelegt worden ist, können die Betriebspläne eine Legalisierungswirkung nur entfalten, soweit die Behörde die Anlage der Halde ausdrücklich gestattet hat. Eine solche Gestattung ist aus den Unterlagen nicht ersichtlich. Im Übrigen steht einer Inanspruchnahme der Klägerin eine eventuelle Legalisierungswirkung der Betriebspläne auch deshalb nicht entgegen, weil die Bergbehörde auch durch die bergrechtlichen Betriebspläne nicht gehindert war, jederzeit nachträgliche Anordnungen zur Gefahrenabwehr zu erlassen. Dass die Überwachungsbehörde die möglicherweise erkennbare Gefahr zur Zeit der Zulassung der Betriebsplanung nicht gesehen hat, vermag den Betreiber nicht zu entpflichten, denn das ist gerade der Hauptanwendungsfall für eine nachträgliche Anordnung (vgl. VGH Bad.-Württ, Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589, 590).

Auch dem Abschlussbetriebsplan dürfte keine Legalisierungswirkung in dem Sinne zukommen, dass mit seiner Erfüllung der Bergwerksbetreiber aus der ordnungsrechtlichen Haftung entlassen ist. Ziel und Aufgabe des Abschlussbetriebsplanes ist es vielmehr, dass die Fachbehörde aufgrund ihrer speziellen Kenntnisse eine Prognoseentscheidung über die Gefährlichkeit des stillzulegenden Bergwerks trifft, um die notwendigen Maßnahmen zur ordnungsgemäßen Abwicklung des Betriebes treffen zu können. Die Durchführung des Abschlussbetriebsplans bezweckt jedoch nicht, das Risiko von nachträglich durch den stillgelegten Bergwerksbetrieb entstehenden - und aufgrund der jeder Prognose inne wohnenden Unwägbarkeiten nicht absehbaren - Gefahren auf die Allgemeinheit oder den Grundstückseigentümer abzuwälzen. Die Entlassung aus der Bergaufsicht, die viele Jahre nach der Betriebseinstellung liegen kann, zeigt lediglich auf, dass die Behörde im Weg einer Prognose davon ausgeht, dass eine besondere gesteigerte Gefahr, die eine gesonderte bergrechtliche Überwachung bisher erforderlich machte, nicht mehr vorliegt. Eine Haftungsfreistellung des Betreibers ist damit jedoch nicht verbunden (VGH Bad-Württ., Urteil vom 29.03.2000, NVwZ-RR 2000, 589, 590).

Die Heranziehung der Klägerin - ihre grundsätzliche Zulässigkeit unterstellt - dürfte auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft sein, weil der Haldenbetrieb insgesamt für die Salzauswaschungen wohl nur etwa zur Hälfte verantwortlich ist, worauf die Klägerin unter Hinweis auf einen entsprechenden Aktenvermerk des Landratsamtes hingewiesen hat. Dass auf die spätere Überplanung und Bebauung des Haldenbereichs wesentliche (vielleicht sogar überwiegende) Verursachungsanteile zurückzuführen sein können, hindert weder die Annahme einer rechtlich relevanten Verursachung (s. dazu II 2 c), noch steht es einer entsprechenden Ermessensausübung zu Lasten der Klägerin entgegen. Gleiches gilt im Hinblick darauf, dass das von der Halde ausgehende Gefährdungspotenzial nur einen kleinen Teil der aus Kaliablagerungen und -salzeinträgen in Boden und Grundwasser herrührenden Umweltproblematik ausmacht, die sich in einem viel umfassenderen, auch Staatsgrenzen überschreitenden Ausmaß darstellt.

Auch eine Verjährung dürfte entgegen der Auffassung der Klägerin nicht in Betracht kommen. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, welche eine Verjährungsfrist für die Befugnis bestimmt, von einer polizeirechtlichen Ermächtigung Gebrauch zu machen, existiert nicht. Entsprechendes gilt für die Befugnis aus einer bodenschutzrechtlichen Ermächtigung. Die Verpflichtungen des Verursachers einer Bodenverunreinigung unterliegen keiner Verjährung (vgl. Beschluss des Senats vom 03.09.2002, NVwZ-RR 2003, 103, u. Beschluss des Senats vom 04.03.1996, NVwZ-RR 1996, 387).

Schließlich dürfte dem Verwaltungsgericht auch darin beizupflichten sein, dass eine Verwirkung - sofern sie denn grundsätzlich im Fall einer Verhaltenshaftung in Frage kommen sollte - jedenfalls mangels einer Vertrauensgrundlage und eines Vertrauenstatbestandes nicht in Betracht kommt.

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Denn die Frage einer verfassungskonformen Beschränkung des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG auf Gesamtrechtsnachfolgetatbestände erst ab Mitte der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts hat grundsätzliche Bedeutung.

Gründe

2. Es ist nicht sicher, ob die Klägerin als Verursacherin einer schädlichen Bodenveränderung i. S. von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG in Frage kommt.

III. Obwohl es nach dem Vorstehenden auf die weiteren Fragen nicht mehr ankommt, sieht sich der Senat noch zu folgenden Bemerkungen veranlasst:

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Sonstige Literatur

Rechtsmittelbelehrung

Gegen das Urteil steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu.

Die Revision ist bei dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung der Bundesregierung über den elektronischen Rechtsverkehr beim Bundesverwaltungsgericht und beim Bundesfinanzhof vom 26. November 2004 (BGBl. I S. 3091) eingelegt wird.

Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, schriftlich oder in elektronischer Form einzureichen.

Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Für das Revisionsverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Revision und für die Revisionsbegründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

Beschluss vom 22. Februar 2005

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird nach § 72 Nr. 1 (Umkehrschluss aus zweitem Halbsatz) GKG i. V. m. §§ 25 Abs. 2, 14 Abs. 1 und 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a. F. auf 30.000.-- EUR festgesetzt (wie Verwaltungsgericht).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 18. Dez. 2007 - 10 S 2351/06

Tenor

Soweit der Rechtsstreit für erledigt erklärt wurde, wird das Verfahren eingestellt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 31. Oktober 2003 - 18 K 724/01 - ist insoweit unwirksam.

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 31. Oktober 2003 - 18 K 724/01 - teilweise geändert.

Die Klage wird abgewiesen, soweit sie sich gegen die Ziffer 1 sowie die Ziffer 3 (soweit hierin der Klägerin weitere Erkundungsmaßnahmen aufgegeben werden) der Anordnung des Landratsamts Heilbronn vom 03.02.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 22.01.2001 richtet.

Im Übrigen wird die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt ¾, der Beklagte ¼ der Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine Anordnung des Landratsamts H., mit der ihr bezogen auf das Grundstück Flst.Nr. 2629/1 in B. verschiedene Erkundungsmaßnahmen sowie die Erstellung eines Sanierungsplanes aufgegeben wurden.

Eigentümerin des Grundstücks Flst.Nr. 2629/1 in B. war bis zum 27.07.1981 die 1906 von den Gemeinden B. und M. sowie weiteren Privatpersonen gegründete „...“ (im Folgenden: „Gaswerk AG“). Die Gaswerk AG hatte auf dem Grundstück ab dem Jahre 1906 ein zur Gasversorgung von B. und M. dienendes Gaswerk errichtet. Von 1909 bis zum 31.03.1976 hatte die Gaswerk AG das Grundstück mit Gaswerk an die „...“ (im Folgenden CV-GmbH) mit Sitz in A. verpachtet. Auch nach Beendigung des Pachtverhältnisses hatte die CV-GmbH bis zur Einstellung des Gaswerkbetriebs am 15.12.1980 aufgrund eines Betriebsführungsvertrags das Gaswerk weitergeführt. Die Gaswerk AG war im Jahre 1981 aufgelöst und ihr Erlöschen am 12.10.1982 in das Handelsregister eingetragen worden. Die Klägerin war aufgrund Verschmelzung im Jahre 1982 Rechtsnachfolgerin der CV-GmbH geworden. Bis zu diesem Zeitpunkt war sie alleinige Gesellschafterin der CV-GmbH gewesen. Der Beschluss über die Vermögensübertragung war am 05.11.1982 in das Handelsregister eingetragen worden.

Mit notariellem Vertrag vom 27.07.1981 hatte die Gaswerk AG das Grundstück an Frau ... S. verkauft. In Ziff. 5 des Kaufvertrages war insbesondere ein vollständiger Gewährleistungsausschluss hinsichtlich der Bodenbeschaffenheit des Grundstücks vereinbart worden. Durch notariellen Vertrag vom 25.04.1994 hatte Frau S. Herrn ... V. ein ins Einzelne näher bezeichnetes Erbbaurecht eingeräumt gehabt. Herr V. hatte aufgrund des Vertrags das Grundstück in der Folgezeit in Besitz genommen. Durch notariellen Vertrag vom 29.04.1994 hatte Frau S. sodann das Grundstück ihrem Sohn ... S. geschenkt.

Im Rahmen des Altlastenprogramms des Landes Baden-Württemberg wurden ab 1991 in Bezug auf das Gaswerk historische und orientierende Erkundungen durchgeführt, weil vermutet wurde, dass von der altlastenverdächtigen Fläche Umweltgefahren ausgehen könnten. Im Zuge einer derartigen orientierenden Erkundung stellte das von der Stadt B. beauftragte ... (im Folgenden: BWU) fest, dass sich auf dem Grundstück eine bis dahin unbekannte Teergrube befand, in der noch ungefähr 90 m³ Teer/Öl-Wassergemisch standen. In einem unter dem 10.03.1994 vom BWU erstatteten Gutachten wurde darauf hingewiesen, dass in fast der Hälfte aller Bodenproben auf dem Gaswerksgrundstück mit teertypischen Stoffen und Schwermetallen stark verunreinigte Bodenabschnitte gefunden worden seien. Die Verunreinigungen beträfen vorwiegend die obersten Bodenschichten bis zu einer Tiefe von 1,5 bis 2 m. In Einzelfällen seien auch Verunreinigungen bis zu einer Tiefe von 6 m festgestellt worden. Als besonders problematisch müsse die Teergrube eingestuft werden. In den hoch belasteten Abschnitten des Untersuchungsgeländes bestehe die Gefahr, dass Schadstoffe bei Wasserzutritt mobilisiert und in größere Tiefen verfrachtet werden könnten. Ob bereits eine Grundwasserbelastung durch teerstämmige Schadstoffe eingetreten sei, lasse sich nach dem derzeitigen Kenntnisstand nicht beantworten. Es wurde empfohlen, die Teergrube zu entleeren und zu reinigen. Darüber hinaus sollten weitere und genauere Erkundungs- und Sondierungsuntersuchungen auf dem Gaswerksgelände durchgeführt werden.

Mit Anordnung vom 03.02.1999 gab das Landratsamt H. der Klägerin - gestützt auf die §§ 24, 25 Abs. 2 und 27 LAbfG - auf, unter Einschaltung eines Fachbüros die Teergrube zu leeren und zu reinigen, das Teer/Öl-Wasser-Gemisch ordnungsgemäß zu entsorgen, im Einzelnen näher beschriebene Maßnahmen zur Erkundung der hydrogeologischen Verhältnisse, der bereits eingetretenen Grundwasserverunreinigungen und der näheren Abgrenzung der Bodenverunreinigung durchzuführen sowie auf der Grundlage dieser Untersuchungen sodann einen Sanierungsplan, der die Maßnahmen zur Verhütung, Verminderung und ggf. Beseitigung von Beeinträchtigungen des Wohl der Allgemeinheit enthalten soll, zu erstellen.

Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Klägerin sei Rechtsnachfolgerin der CV-GmbH. Diese sei im Jahre 1982 erloschen. Ihr Vermögen sei gemäß den §§ 24 und 25 UmwG 1969 auf die Klägerin übergegangen. Die CV-GmbH sei Betreiberin des Gaswerks gewesen. Die festgestellten Verunreinigungen seien für den Betrieb eines Gaswerks typisch. So habe die CV-GmbH bis 1962 Gas durch das Verkoken von Kohle erzeugt, wodurch organische Rückstände, insbesondere Teer, angefallen seien. Ab 1963 sei aufgrund der am 05.12.1962 erteilten Baugenehmigung die Gasherstellung durch eine Spaltanlage mittels Verdampfung und Spaltung eines Buton-Propan-Gemisches erfolgt. Dieser Sachverhalt begründe die Handlungsstörereigenschaft der CV-GmbH, deren Rechtsnachfolgerin die Klägerin geworden sei.

Den hiergegen von der Klägerin erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 22.01.2001 als unbegründet zurück, wobei als Rechtsgrundlage nunmehr das zwischenzeitlich in Kraft getretene Bundesbodenschutzgesetz herangezogen wurde.

Die Klägerin hat am 07.02.2001 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und u.a. geltend gemacht: Das Landratsamt H. gehe zu Unrecht von einer Haftung der Klägerin als Gesamtrechtsnachfolgerin der CV-GmbH aus. Vor dem Inkrafttreten des Bundesbodenschutzgesetzes sei zumindest in Baden-Württemberg die Gesamtrechtsnachfolge in eine abstrakte, nicht durch einen Verwaltungsakt konkretisierte Verhaltensverantwortlichkeit abgelehnt worden. Die in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG angeordnete Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers stelle deshalb eine echte Rückwirkung dar mit der Folge, dass die Vorschrift in verfassungskonformer Auslegung auf vor dem 01.03.1999 eingetretene Altfälle nicht anwendbar sei.

Der Beklagte ist der Klage entgegen getreten.

Durch Urteil vom 31.10.2003 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart unter Zulassung der Berufung die angegriffenen Bescheide aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: § 4 Abs. 3 BBodSchG gelte nach Wortlaut und Systematik auch für vor dem 01.03.1999 eingetretene Rechtsnachfolgetatbestände, könne aber für das vorliegende Verfahren wegen einer unzulässigen echten Rückwirkung keine Anwendung finden. Eine echte Rückwirkung sei nur ausnahmsweise verfassungsgemäß. Als Ausnahme vom Rückwirkungsverbot komme im vorliegenden Fall eine unklare bzw. verworrene Rechtslage in Betracht. Vor Beginn der sog. Altlastendiskussion Mitte der 80er Jahre sei jedoch eine generelle Übergangsfähigkeit bloß abstrakter Pflichten eines Verhaltensstörers abgelehnt worden. Bei verfassungskonformer Auslegung dürften daher Rechtsnachfolgetatbestände, die vor Mitte der 80er Jahre eingetreten seien, von § 4 Abs. 3 BBodSchG nicht erfasst werden.

Gegen das am 14.11.2003 zugestellte, die Berufung zulassende Urteil hat der Beklagte am 09.12.2003 Berufung eingelegt und diese nach erfolgter Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist um 14 Tage am 27.01.2004 begründet. Selbst wenn man dem Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts Stuttgart folgen wolle, dass in Baden-Württemberg bislang eine Rechtsnachfolge in die lediglich abstrakte Verursachungshaftung nicht anerkannt gewesen sei, so sei doch zu berücksichtigen, dass hier ein untypischer Fall der Gesamtrechtsnachfolge vorgelegen habe. Die ... sei alleinige Gesellschafterin der CV-GmbH gewesen. Zum Zeitpunkt der Übernahme habe die ... in der CV-GmbH das alleinige Sagen gehabt. Die CV-GmbH habe das Gaswerk bis zum Jahre 1976 aufgrund eines Pachtvertrages und im Anschluss daran aufgrund eines Betriebsführungsvertrages geführt. Die Klägerin habe somit nicht nur als Rechtsnachfolgerin der Handlungsstörerin, sondern gewissermaßen mittelbar durch die CV-GmbH die Schäden verursacht. In einem solchen Fall sei es, wie der Bayer. Verwaltungsgerichtshof in einem Beschluss vom 28.11.1988 ausgeführt habe, weder mit dem Umwandlungsrecht noch mit dem Umweltrecht vereinbar, dass sich die Muttergesellschaft, die das alleinige Sagen gehabt habe, allein durch die Verschmelzung mit der Tochtergesellschaft aus dieser Störerhaftung befreie. Selbst wenn man von einem Fall der echten Rückwirkung ausgehe, so wäre eine solche ausnahmsweise aus überwiegenden Gemeinwohlinteressen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Mit Schriftsatz vom 14.12.2007 hat der Beklagte seine Ermessenserwägungen zur Störerauswahl ergänzt.

In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte die Ziffer 2 des Bescheids vom 03.02.1999 aufgehoben, nachdem bereits ein wesentlicher Teil der Untersuchungen im Frühjahr 2002 durch das BWU auf Veranlassung des Landratsamts H. durchgeführt worden waren. Die Beteiligten haben daraufhin insoweit übereinstimmend die Hauptsache für erledigt erklärt.

Der Beklagte beantragt nunmehr,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 31. Oktober 2003 - 18 K 724/01 - zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit der Rechtsstreit nicht in der Hauptsache für erledigt erklärt wurde.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Auch wenn man mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 16.03.2006 (7 C 3.05) davon ausgehe, dass die Bestimmungen des Bundesbodenschutzgesetzes für die Sanierungspflicht des Gesamtrechtsnachfolgers eines Verursachers auch für die Zeit vor dessen Inkrafttreten Geltung beanspruchten, so seien im vorliegenden Fall die Voraussetzungen einer Polizeipflichtigkeit der CV-GmbH nicht hinreichend sicher festgestellt. Die Polizeipflicht der CV-GmbH werde mit allgemein gehaltenen Ausführungen begründet, wonach bis 1962 Gas durch Verkoken von Kohle hergestellt worden und dabei organische Rückstände, insbesondere Teer, angefallen seien. Die pauschalen Ausführungen in der angegriffenen Verfügung genügten den Anforderungen an die Feststellung der Verhaltensverantwortlichkeit nicht. Es müssten Feststellungen zur Frage getroffen werden, ob und wann die Rechtsvorgängerin der Klägerin die Gefahrenschwelle überschritten und damit eine schädliche Bodenveränderung bzw. eine Altlast verursacht gehabt habe. Es müsse auch die Rechtsnorm, aus der die Gefahrenschwelle abgeleitet werde, ausdrücklich benannt werden. Auch die Legalisierungswirkung von Genehmigungen sei eindeutig zu ermitteln. Nach einem weiteren Gutachten des BWU vom 02.05.2002 könne die Frage nicht eindeutig beantwortet werden, ob es sich bei der noch existierenden und gefüllten Teergrube überhaupt um die Schadstoffquelle für die Verunreinigung des Grundwassers handele. Nicht geklärt sei außerdem, wann und von wem die Teergrube angelegt worden sei. Als Zeitraum für die Anlegung der Teergrube komme der gesamte Zeitraum von 1906 bis zum Zeitpunkt der Einstellung des Verkokens von Kohle im Jahre 1962, möglicherweise aber auch noch danach, in Betracht. Offen sei auch, ob die Teergrube von der CV-GmbH angelegt worden sei. Wahrscheinlich sei die Teergrube bereits bei der Errichtung des Gaswerks im Jahre 1906 durch die Gaswerk AG angelegt worden. Für die Errichtung einer Anlage zum Ablagern von Teergemischen, die nicht hinreichend abgedichtet sei, sei dann aber nicht die CV-GmbH verantwortlich gewesen. Es sei nicht hinreichend sicher festgestellt, dass diese Grube überhaupt von der CV-GmbH befüllt worden sei. Es fehle an Ausführungen zu einem gefahrauslösenden Verstoß der CV-GmbH gegen wasserrechtliche Vorschriften. Es sei davon auszugehen, dass die Teergrube als Teil des Gaswerks eine genehmigte Anlage zum Ablagern von Produktionsrückständen sei. Die Legalisierungswirkung der Genehmigung für das Gaswerk umfasse damit das Ablagern von teerhaltigen Gemischen in dieser Grube. Ein polizeiliches Einschreiten aufgrund der ordnungsrechtlichen Generalklausel gegen die CV-GmbH wäre deshalb zum damaligen Zeitpunkt nicht möglich gewesen. Gehe man davon aus, dass die Teergrube rechtmäßig errichtet worden und die Ablagerung von Teer-Wasser-Gemisch in dieser Grube rechtmäßig gewesen sei, könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Gefahrenschwelle durch das nicht erwiesene Versickern von Teer-Wasser-Gemisch in das Grundwasser erst nach Einstellung des Betriebs des Gaswerks im Jahre 1980 überschritten worden sei. Die Verhaltensverantwortlichkeit für Vorsorgemaßnahmen träfe in diesem Fall ausschließlich die Gaswerk AG. Auch hinsichtlich möglicher Grundwasserverunreinigungen durch die Versickerung von Abwasser stehe nicht fest, dass durch die Tätigkeit der CV-GmbH die Gefahrenschwelle überschritten worden sei.

Abgesehen davon hätten die tatsächlichen Voraussetzungen für eine Untersuchungsanordnung nach §§ 9 Abs. 2 BBodSchG sowie für die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen und für die Vorlage eines Sanierungsplans nach § 13 Abs. 1 BBodSchG zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung nicht vorgelegen. Bestehe der Anfangsverdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast, so sei es zunächst nach § 9 Abs. 1 BBodSchG Sache der Behörde, die notwendigen Maßnahmen zur Sachverhaltsermittlung zu ergreifen. Nur in atypischen Ausnahmefällen könne der Verdachtsbetroffene herangezogen werden. Erst wenn die Amtsermittlung mit dem Ergebnis geendet habe, dass konkrete Anhaltspunkte i.S.v. § 9 Abs. 2 BBodSchG vorlägen, gehe die Ermittlungspflicht auf die dort genannten Pflichtigen über. Gemäß § 3 Abs. 1 und Abs. 1 BBodSchV begründeten der Umgang mit Schadstoffen bzw. der Eintrag von Schadstoffen durch Abwasser oder durch Austreten von Wasser Anhaltspunkte i.S.d. § 9 Abs. 1 BBodSchG, die gemäß § 3 Abs. 3 BBodSchV zunächst eine orientierende Untersuchung notwendig machten. Konkrete Anhaltspunkte i.S.d. § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG lägen in der Regel vor, wenn die Prüfwerte der Bundesbodenschutzverordnung überschritten seien oder eine Überschreitung aufgrund einer Sickerwasserprobe zu erwarten sei. Der Beklagte habe nicht dargelegt, dass aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast bestehe, der die Anordnung rechtfertige. Die Anordnung stütze sich auf die Erkundung des ehemaligen Gaswerkgeländes durch das BWU vom 25.02.1994. Hiernach seien jedoch im Jahre 1994 keine konkreten Anhaltspunkte festgestellt worden, die den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung rechtfertigten. Die im Gutachten 1994 festgestellten Werte lägen unterhalb der Prüfwerte der Bundesbodenschutzverordnung. Der Beklagte habe später selbst erkannt, dass die orientierende Untersuchung aus dem Jahre 1994 keine taugliche Grundlage für eine Untersuchungsanordnung gegenüber der Klägerin gewesen sei. Er habe deshalb einen weiteren Gutachterauftrag an das BWU erteilt, dem dieses mit dem Gutachten vom 07.05.2002 nachgekommen sei. Auf S. 4 des daraufhin erstellten Gutachtens sei ausdrücklich eingeräumt worden, dass die Ergebnisse der 1993 durchgeführten Erkundung für die Bestätigung oder Ausräumung des Gefahrenverdachts nicht ausgereicht hätten.

Nach § 13 Abs. 1 BBodSchG könne die Behörde bei Altlasten, bei denen wegen der Verschiedenartigkeit der nach § 4 BBodSchG erforderlichen Maßnahmen ein abgestimmtes Vorgehen notwendig sei oder von denen aufgrund von Art, Ausbreitung oder Menge der Schadstoffe in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder die Allgemeinheit ausgingen, die notwendigen Sanierungsuntersuchungen zur Entscheidung über Art und Umfang der erforderlichen Maßnahmen sowie die Vorlage eines Sanierungsplans verlangen. Eine Altlast setze voraus, dass durch die Altablagerung oder den Standort eine schädliche Bodenveränderung oder eine sonstige Gefahr für den Einzelnen oder die Allgemeinheit hervorgerufen werden könnten. Dies habe zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids nicht festgestanden. § 13 BBodSchG gehe davon aus, dass zunächst aufgrund einer Gefahrenabschätzung und -Erforschung der Handlungsbedarf festgestellt werde. Erst wenn durch diese auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 und 2 BBodSchG durchgeführten Maßnahmen der Handlungsbedarf konkretisiert sei, könnten die sehr kostenintensiven Sanierungsuntersuchungen über die Erstellung des Sanierungsplans gefordert werden. Im Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids hätten die Voraussetzungen einer Altlast i.S.d. § 13 Abs. 1 BBodSchG nicht vorgelegen. Das Gutachten vom 07.05.2002 könne die Ziff. 3 der Anordnung nicht rechtfertigen. Dort werde auf S. 19 ausgeführt, es seien weitere Boden- und Grundwasserproben notwendig, um anhand einer zuverlässigen Gefährdungsabschätzung über den Sanierungsbedarf und den Sanierungsumfang entscheiden zu können. Die Anordnung von Sanierungsuntersuchungen und der Vorlage eines Sanierungsplans seien damit rechtswidrig.

Das Entschließungs- und Auswahlermessen habe der Beklagte schon deshalb fehlerhaft ausgeübt, weil das Ermessen aufgrund eines unzureichend festgestellten Sachverhalts erfolgt sei. Seien mehrere Sanierungspflichtige vorhanden, so habe die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, welcher Störer herangezogen werden. Im vorliegenden Fall sei das Grundstück von der ursprünglichen Eigentümerin, der Gaswerk AG, mit Kaufvertrag vom 27.07.1981 an Frau S. veräußert worden. Unter Ziff. 5 des Kaufvertrags sei die Haftung für die Bodenbeschaffenheit des Grundstücks ausdrücklich ausgeschlossen worden. Auch in dem Vertrag über die Einräumung des Erbbaurechtes sei unter Ziff. 17 eine Gewährleistung für Sachmängel wegen Kontaminationen der Gebäude und des Grund und Bodens ausgeschlossen worden. Neben der Klägerin als Gesamtrechtsnachfolgerin der CV-GmbH kämen somit der Eigentümer des Grundstücks Herr ... S. sowie der Erbbauberechtigte, soweit er zugleich Inhaber der tatsächlichen Gewalt sei, als Sanierungspflichtiger in Betracht. Weder in der Anordnung vom 03.02.1999 noch im Widerspruchsbescheid vom 22.01.2001 finde sich eine Aussage darüber, ob der Erbbauberechtigte in Betracht zu ziehen sei. Insoweit liege ein Ermessensausfall vor. Im Übrigen sei auch die Auswahl hinsichtlich der weiteren in Betracht kommenden Störer nicht hinreichend begründet. Der Beklagte begründe die Störerauswahl pauschal mit dem Verursacherprinzip. Dies sei schon deshalb nicht zutreffend, weil die Klägerin als Gesamtrechtsnachfolgerin selbst keine gefahrbegründenden Handlungen vorgenommen habe. Die Erwägung, die CV-GmbH und damit letztlich die Klägerin, hätten aus dem die Gefahr verursachende jahrzehntelang im Betrieb der Anlage die betriebswirtschaftlichen Vorteile gezogen, sei angesichts der vorliegenden Aufsichtsratprotokolle nicht haltbar. Der Betrieb der Anlage sei unrentabel gewesen. Dies habe auch zur Kündigung des Pachtvertrags durch die CV-GmbH und zur Fortführung des Gaswerks durch die Gaswerk AG, die ab 1976 die wirtschaftlichen Risiken des Betriebs allein getragen habe, geführt. Die CV-GmbH habe nur ein Entgelt für die Betriebsführung in Höhe von 12.000,- DM jährlich erhalten. Die Aussage, Herr S. sei weder in finanzieller noch in technischer Hinsicht zur effektiven Beseitigung der Gefahr in der Lage, werde nicht näher begründet. Er könne sich aber zur Gefahrbeseitigung auch der Hilfe sachverständiger Dritter bedienen. Zur dessen finanziellen Situation werde nichts ausgesagt. Ein Ermessensfehler liege auch deshalb vor, weil der Beklagte die Heranziehung der Stadt Brackenheim als ehemalige Mehrheitsgesellschafterin der Gaswerk AG nur mit der Bemerkung verneine, die Voraussetzungen einer Heranziehung lägen nicht vor. Der Beklagte setze sich nicht mit den Grundsätzen der Durchgriffshaftung auseinander. Der Beklagte habe nicht geprüft, ob die Stadt B. infolge ihrer beherrschenden Stellung innerhalb der Gaswerk AG Verhaltensstörerin sei.

Im Übrigen seien die Ansprüche in entsprechender Anwendung des § 197 Abs. 1 BGB verjährt. Wenn grundsätzlich die Möglichkeit der Gesamtrechtsnachfolge in abstrakte polizeiliche Pflichten bejaht werde, und die maßgeblichen Nachfolgetatbestände aus dem Zivilrecht abzuleiten seien (§§ 1922, 1967 BGB, §§ 20 Abs. 1 und 174 UmwG), so bestehe durchaus eine vergleichbare Rechtslage wie bei einem zivilrechtlichen Anspruch mit der Folge, dass auch die Verjährungsvorschriften entsprechend anzuwenden seien. In jedem Fall sei aber der Anspruch verwirkt, denn der Beklagte habe am 30.10.1979 eine Anordnung hinsichtlich der Versickerung von Kühlwasser getroffen. In dieser Anordnung sei eine Wasserprobe erwähnt worden, die auf Kosten der CV-GmbH untersucht worden sei. Weitere Anordnungen seien damals ausdrücklich vorbehalten geblieben. Nach Erlass der Anordnung habe der Beklagte keine weiteren Schritte mehr unternommen. Im Hinblick hierauf habe die Rechtsvorgängerin der Klägerin damit rechnen dürfen, zeitnah in Anspruch genommen zu werden und habe umgekehrt im Hinblick auf die Untätigkeit der Beklagten darauf vertrauen dürfen, künftig nicht mehr in Anspruch genommen zu werden.

Schließlich müssten die vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 16.02.2000 zur Zustandshaftung entwickelten Grundsätze auf die Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers entsprechend übertragen werden.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Dem Senat lagen die vom Landratsamt Heilbronn geführten Verwaltungsakten (3 Bände), die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Stuttgart sowie die Akten des Verwaltungsgerichts vor.

Entscheidungsgründe

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 2 VWGO eingestellt.

Im Übrigen hat die zulässige, insbesondere fristgerecht eingereichte und begründete Berufung des Beklagten nur zum Teil in der Sache Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage in Bezug auf die Ziffer 1 sowie den ersten Teil der Ziffer 3 (soweit hierin der Klägerin weitere Erkundungsmaßnahmen aufgegeben werden) der Anordnung des Landratsamts H. vom 03.02.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 22.01.2001 abweisen müssen. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht der Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Soweit der Klägerin im zweiten Teil der Ziffer 3 die Erstellung eines Sanierungsplans aufgegeben wurde, ist der angegriffene Bescheid rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

1. Abweichend von den vom Landratsamt noch herangezogenen Rechtsgrundlagen des Landesabfallgesetzes sind nach den insoweit zutreffenden Ausführungen im insoweit maßgeblichen Widerspruchsbescheid die Vorschriften des am 01.03.1999 in Kraft getretenen Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG) v. 17.03.1998 zugrunde zu legen.

a) Ausgehend hiervon ist Rechtsgrundlage der in Ziffer 1 der Anordnung der Klägerin aufgegebenen Entleerung und Reinigung der Teergrube § 10 Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 S. 1 (§ 2 Abs. 7 Nr. 1) BBodSchG. Nach § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG ist der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung (vgl. § 2 Abs. 3 BBodSchG) oder Altlast (vgl. 2 Abs. 5 BBodSchG) verpflichtet, den Boden bzw. Altlasten so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Dem Verursacher werden dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt gleichgestellt. Nach § 10 Abs. 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde die zur Erfüllung der vorgenannten Pflicht die notwendigen (d.h. alle geeigneten, erforderlichen und auch verhältnismäßigen) Maßnahmen treffen.

Da keinerlei Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine vor sicherlich vielen Jahrzehnten errichtete Teergrube auf Dauer vollständig dicht sein bzw. bleiben könnte, dient die Maßnahme (als eine solche zu Sanierungszwecken) der endgültigen Beseitigung einer Schadstoffquelle, die geeignet ist, permanent schädliche Bodenveränderungen hervorzurufen. Darüber hinaus liegt eine zu beseitigende Altlast im Sinne des § 2 Abs. 5 BBodSchG vor. Dass die angeordnete Maßnahme notwendig ist, bedarf nach Auffassung des Senats keiner weiteren Darlegung.

Zutreffende Rechtsgrundlage für Anordnung der Beseitigung des Inhalts der Teergrube ist § 21 Abs. 1 i.V.m. § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG. Die Verpflichtung zur Führung der entsprechenden Nachweise einer ordnungsgemäßen Beseitigung beruht auf § 42 Abs. 1 KrW-/AbfG i.V.m. § 26 Nachweisverordnung (i.d.F. v. 10.09.1996).

b) aa) Zutreffende Rechtsgrundlage für die der Klägerin in Ziffer 3 der Anordnung aufgegebenen auf das Grundwasser bezogenen weiteren Erkundungsmaßnahmen ist § 9 Abs. 2 BBodSchG, wie dies im Übrigen auch in Bezug auf die nunmehr erledigte Ziffer 2 der Anordnung der Fall war. Nach § 9 Abs. 2 BBodSchG kann die zuständige Behörde, wenn aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast besteht, anordnen, dass die verantwortliche(n) Person(en) die notwendigen Untersuchungen zur Gefahrabschätzungen durchzuführen haben. Hat die zuständige Behörde nach § 9 Abs. 1 BBodSchG im Regelfall zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen geeignete Maßnahmen zu ergreifen, wenn (nur) Anhaltspunkte, d.h. auch lediglich ein mehr oder weniger vager Verdacht (sog. Anfangsverdacht), für eine schädliche Bodenverunreinigung oder eine Altlast vorliegen, ohne insoweit einen Verantwortlichen einbeziehen und mit den erforderlichen weiteren Maßnahmen der Gefahrabschätzung belasten zu können, so stellt Absatz 2 demgegenüber in zweifacher Hinsicht qualifizierte Anforderungen an den bestehenden Gefahrenverdacht. So müssen sich zum einen die Anhaltspunkte, namentlich aufgrund von nach Absatz 1 ergriffenen Maßnahmen konkretisiert haben, zum zweiten müssen hinreichende Verdachtsmomente zutage getreten sein. Der zuständigen Behörde müssen somit eindeutige und nachprüfbare tatsächliche Indizien vorliegen, die auf das zweite Moment, nämlich den hinreichenden Verdacht führen. Hinreichender Verdacht ist in diesem Zusammenhang äquivalent mit „hinreichender Wahrscheinlichkeit“. Dabei ist aber zu beachten, dass sich dieser hinreichende Verdacht nur auf den Tatbestand der Bodenveränderung bezieht, die ihrerseits nach § 2 Abs. 3 BBodSchG bereits dann anzunehmen ist, wenn sie (nur) geeignet ist, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen herbeizuführen. Vergleichbares gilt gem. § 2 Abs. 5 BBodSchG für eine Altlast. Eine hinreichende Wahrscheinlichkeit bzw. ein hinreichender Verdacht ist nur dann zu bejahen, wenn sich die Hinweise auf eine schädliche Bodenveränderung bzw. eine Altlast soweit verdichtet haben, dass mehr als eine bloße, insbesondere spekulative Möglichkeit gegeben ist, weil bei allen noch bei der Behörde bestehenden Unsicherheiten in Ansehung und unter Berücksichtigung des Schutzzwecks des Gesetzes (vgl. § 1 BBodSchG) die für das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung bzw. Altlast sprechenden Umstände und Anhaltspunkte größeres Gewicht haben als die dagegen sprechenden Gesichtspunkte. Mit dieser Formel kann auch in sachgerechter Weise dem allgemeinen polizeirechtlichen Grundsatz Rechnung getragen werden, dass die Anforderungen an die Eintrittswahrscheinlichkeit umgekehrt proportional zu der Größe des Schadens bzw. der Bedeutung der infrage stehenden Rechtsgüter sind, ohne dass damit allerdings die Ebene des „Konkreten“ vollständig verlassen werden darf (vgl. etwa BVerwG, U.v. 27.10.1978 - I C 91.76 - E 57, 61; B. v. 17.10.1984 - 1 B 61.84 - DÖV 1985, 111; v. 19.3.1990 - 1 B 27.90 - Buchholz 402.24 § 10 AuslG Nr. 122; vgl. auch BT-Drs. 13/6701, 40).

Diese naturgemäß weitgehend abstrakten Beschreibungen zur Abgrenzung zwischen den Absätzen 1 und 2 des § 9 BBodSchG werden durch § 3 Abs. 1 und 2 BBodSchV einerseits und § 3 Abs. 4 BBodSchV andererseits konkretisiert. Nach § 3 Abs. 4 BBodSchV liegen konkrete Anhaltspunkte, die den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast begründen, in der Regel vor, wenn Untersuchungen eine Überschreitung von Prüfwerten ergeben oder wenn aufgrund einer Bewertung nach § 4 Abs. 3 BBodSchV eine Überschreitung von Prüfwerten zu erwarten ist.

bb) Den Bestimmungen des § 9 Abs. 2 und § 13 Abs. 1 BBodSchG liegt demgegenüber eine gesetzessystematisch klare Abgrenzung zwischen sog. Maßnahmen der Gefahrenabschätzung, denen noch die Gefahrermittlungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 1 vorgeschaltet sein können, einerseits und - ausschließlich bei sog. Altlasten - den sog. sanierungsvorbereitenden Untersuchungen, denen dann die eigentliche förmliche Sanierungsplanung nachfolgt, andererseits zugrunde. Diese Differenzierung ist von nicht zu unterschätzender Bedeutung, weil die Maßnahmen nach § 13 Abs. 1 BBodSchG von besonderen qualifizierten Anforderungen abhängig gemacht werden, die ohne eine solche Trennung möglicherweise nicht genügend in den Blick genommen werden könnten (vgl. in diesem Zusammenhang Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall und Bodenschutzrecht, § 13 BBodSchG, Stand Dezember 2000, Rdn. 55 f.; vgl. auch HessVGH, B.v. 23.08.2004 - 6 TG 1119 - NVwZ 2005, 718). Diese Differenzierung wird sodann in den Bestimmungen der BBodSchV weiter entfaltet. Nach § 3 Abs. 4 S. 2 BBodSchV sollen im Falle des Bestehens eines hinreichenden Verdachts im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG sog. Detailuntersuchungen durchgeführt werden. Bei der Detailuntersuchung handelt es sich somit eindeutig um eine Maßnahme im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG. Nach § 3 Abs. 5 BBodSchV soll bei einer Detailuntersuchung auch festgestellt werden, ob sich aus räumlich begrenzten Anreicherungen von Schadstoffen innerhalb einer Verdachtsfläche oder altlastverdächtigen Fläche Gefahren ergeben, und ob und wie eine Abgrenzung von nicht belasteten Flächen geboten ist (vgl. auch Ziffer 1.2 des Anhangs 1 zur BBodSchV). Diese Detailuntersuchungen sind anschließend gem. § 4 Abs. 4 BBodSchV einer Bewertung dahin gehend zu unterziehen, ob und in welchem Umfang Sanierungs- bzw. Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen nach § 2 Abs. 7 bzw. Abs. 8 BBodSchG erforderlich sind. Sofern die Sanierung nicht nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 BBodSchG erfolgen soll, kann diese auch auf der Grundlage des § 10 BBodSchG „formlos“ angeordnet werden (vgl. auch § 5 BBodSchV). Insofern ist eine trennscharfe Abgrenzung zwischen (noch) erkundungsvorbereitenden und (schon) sanierungsvorbereitenden Maßnahmen nicht erforderlich, da für Letztere keine gegenüber § 9 Abs. 2 BBodSchG erhöhten tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen aufgestellt sind. Sofern nach dem Willen der Behörde eine förmliche und qualifizierte Sanierungsplanung im Sinne des § 13 Abs. 1 BBodSchG durchgeführt werden soll, können dieser allerdings spezifische Sanierungsuntersuchungen vorangehen (vgl. § 6 BBodSchV i.V.m. Ziffer 1 der Anhang 3 zur BBodSchV), aufgrund derer die für die Sanierung in Betracht kommenden geeigneten, erforderlichen und angemessenen Maßnahmen ermittelt werden sollen. Diese Untersuchungen sollen nach Ziffer 1 Abs. 2 des Anhangs 3 u.a. unter Verwendung der nach § 3 BBodSchV gewonnenen Daten erfolgen. Dieses ist aber nur und erst dann möglich, wenn die Detailuntersuchungen und die darauf aufbauenden Bewertung bereits zur Feststellung eines qualifizierten Sanierungsbedarf bei einer Altlast geführt haben. Mit anderen Worten: Zum Zeitpunkt des Erlasses einer Anordnung von sanierungsvorbereitenden Untersuchungen muss aufgrund einer sachgerechten Prognosestellung das Erfordernis einer qualifizierten Sanierungsplanung bereits feststehen und nur deren konkrete Ausgestaltung offen sein (vgl. BayVGH, B.v. 15.01.2003 - 22 CS 02.3223 - NVwZ 2003, 1137; OVG Berlin, B.v. 19.01.2001 - 2 S 7.00 - NVwZ 2001, 582; Fluck, a.a.O., § 13 Rdn. 55). Dies schließt selbstverständlich nicht aus, dass bei der späteren Durchführung der Sanierungsuntersuchungen sich herausstellen kann, dass ein qualifizierter Sanierungsbedarf doch nicht besteht.

cc) Im vorliegenden Fall wurden im Gutachten des BWU vom 25.02.1994 (S. 5 f. sowie Anl. 1 S. 8 f.) an den Sondierungen Nr. 9, 10, 13, 26, 27, 32 und 33 Werte für das kanzerogene und stark wassergefährdende Benz(o)pyren in Höhe von 76,5, 147, 29,4, 84,7, 104, 125 bzw. 31,8 mg/kg gemessen, die immerhin teilweise um den Faktor 10 über dem Prüfwert (für den Wirkungspfad Boden - Mensch) von 12 mg/kg nach Anhang 2 Nr. 1.4 zur BBodSchV lagen. Insoweit bestanden entgegen der Auffassung der Klägerin durchaus konkrete Anhaltspunkte für den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast. Denn Benz(o)pyren macht einen wesentlichen und signifikanten Bestandteil von Steinkohleteer aus (vgl. etwa Brockhaus, Enzyklopädie, 19. Aufl., Stichwort „Benzopyren“), der hier im Rahmen der Gasgewinnung bis zum Jahre 1962 eingesetzt worden war. Dass hier noch keine Untersuchungen des Grundwassers bzw. der wasserführenden Schichten vorgenommen worden waren und daher kein Prüfwert nach Anhang 2 Nr. 3.1 BBodSchV (für den Wirkungspfad Boden - Grundwasser) vorliegen konnte (vgl. Anhang 2 Nr. 3.2 a BBodSchV), steht einem Überwechseln von einer amtswegigen Erkundung zu einer solchen durch die Klägerin nicht entgegen, selbst wenn man davon ausgeht, dass wegen der vom Landratsamt angestrebten grundwasserbezogenen Erkundungsmaßnahmen der Prüfwert nach Anhang 2 Nr. 1.4 (und dessen Erfüllung) insoweit keine unmittelbare Relevanz im Rahmen des § 3 Abs. 4 BBodSchV haben kann. Denn nach § 3 Abs. 4 BBodSchV begründet eine Überschreitung eines Prüfwerts lediglich eine Regelvermutung. Eine derartige Regelvermutung schließt es aber nicht aus, aufgrund anderer Umstände und einer aufgrund dieser vorzunehmenden Gesamtschau die erforderlichen konkreten Anhaltspunkte für einen hinreichenden Verdacht zu bejahen.

Dieses ist hier zur Überzeugung des Senats der Fall gewesen. So wurden neben der bereits erwähnten Überschreitung des Prüfwerts nach Anhang 2 Nr. 1.4 im Zuge der durch das BWU vorgenommenen orientierenden Erkundungen, wie sie dem Gutachten vom 25.02.1994 zugrunde lagen, nicht nur oberflächlich erhebliche Teerreste gefunden bzw. ein signifikanter Teergeruch (vgl. etwa Sondierung Nr. 1, 2, 7, 9, 10, 11, 13, 19 ) festgestellt, sondern auch bereits in unterhalb der Oberfläche liegenden Bodenschichten deutliche Gehalte an Teer in Phase festgestellt (vgl. etwa Sondierung Nr. 26, 27 und 28; vgl. weiter die in auch in größeren Tiefen wahrgenommenen Teergerüche, etwa in den Sondierungen 32, 33 und 34). Schließlich haben die Gutachter von den in den Sondierungen Nr. 27 und 34 entnommenen Bodenproben Eluate gefertigt, die jeweils, z.T. auch erheblich die damals angewandten Prüfparameter für PAK überschritten. Nimmt man noch den Umstand hinzu, dass auf dem Gelände eine seit Jahrzehnten befüllte Teergrube festgestellt worden war, so ist das Landratsamt aufgrund dieser Gesamtschau zu Recht mittels der Anordnungen Ziffer 2 und 3 (1. Teil) aus dem Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 BBodSchG in den des Absatzes 2 gewechselt und hat die weitere Erkundung der Klägerin auferlegt. Ohne dass es hiernach noch entscheidend darauf ankäme, weist der Senat allerdings gerade im Hinblick auf die weiteren in Ziffer 3 der Anordnung aufgegebenen Untersuchungen darauf hin, dass die im Rahmen der im Frühjahr 2002 durch das Landratsamt veranlassten Grundwassererprobungen bei sechs Proben Werte von PAK ergaben, die erheblich über dem Prüfwert von 0,20 ng/l nach Anhang 2 Nr. 3.1 BBodSchV lagen. Ausgehend hiervon ist es im Ausgangspunkt nicht zu beanstanden, dass das Landratsamt in Ziffer 3 der Anordnung weitere Erkundungsmaßnahmen zur Eingrenzung der Verunreinigungen und zur Verdichtung des von der BWU entwickelten Sondierungsraster für erforderlich gehalten hat.

dd) Allerdings ergeben sich infolge der während des Widerspruchsverfahrens eingetretenen Rechtsänderungen Besonderheiten, auf die noch näher einzugehen ist. Die §§ 24, 25 und 27 des Landesabfallgesetzes (in der bis 28.12.2004 geltenden Fassung), die der Ausgangsverfügung noch zugrunde lagen, kannten zwar auch eine Differenzierung zwischen Untersuchungs- bzw. Erkundungsmaßnahmen einerseits und sanierungsvorbereitenden Untersuchungsmaßnahmen bzw. einer speziellen Sanierungsplanung bei einer Altlast anderseits. Dabei war aber schon die Legaldefinition der Altlast nach § 22 Abs. 4 LAbfG nicht identisch mit der Begrifflichkeit des Bundesbodenschutzgesetzes und wesentlich weiter. Die Sanierungsplanung nach § 27 LAbfG wurde auch nicht von vergleichbar qualifizierten Voraussetzungen abhängig gemacht. Darüber hinaus war auch die Trennung zwischen Erkundungen und sanierungsvorbereitenden Untersuchungen in Bezug auf einen förmlichen und qualifizierten Sanierungsplan nicht in der nunmehr vorgesehenen Striktheit gesetzlich durchgeführt worden, vielmehr war nur bestimmt, dass der Sanierungsplan die Funktion haben sollte, eine spätere Sanierung vorzubereiten.

Aus den insoweit maßgeblichen Ausführungen im gesamten Widerspruchsbescheid lässt sich jedoch kein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass sich das Regierungspräsidium überhaupt der verschärften und wesentlich stärker differenzierenden Rechtsänderung in Bezug auf die Anordnungen von Sanierungsuntersuchungen und förmliche Sanierungsplanungen bewusst war, geschweige denn eine eigenständige erstmalige Prüfung dieser Voraussetzung vorgenommen haben könnte.

Inhalt und Umfang der in Ziffer 3 angesprochenen und niedergelegten Erkundungsmaßnahmen sprechen nach Auffassung des Senats zweifelsfrei dafür, dass es sich insoweit um Maßnahmen handeln soll, die nach dem oben Gesagten dem Bereich der Detailuntersuchungen zuzuordnen sind. Denn es sollen zum einen vertikale und horizontale Abgrenzungen vorgenommen und noch Stichproben bei nicht beprobten Abschnitten genommen werden, eine Maßnahme, die ebenfalls der Abgrenzung dient, was aber, wie ausgeführt, ein Charakteristikum von Detailuntersuchungen ausmacht. Die Klägerin hat nicht zu Unrecht auf das zweite Gutachten des BWU vom 25.02.2002 verwiesen, aus dem sich deutlich ablesen lässt, wie vorläufig selbst zu diesem (späteren) Zeitpunkt noch der Kenntnisstand über die Lokalisierung der Schadstoffquellen und deren Umfang bzw. Ausbreitung war (vgl. dort S. 18 f.), was aber einen Eintritt bereits in die Phase einer förmlichen Sanierungsplanung ausschließen muss. In diesem Zusammenhang ist weiter die (erledigte) Ziffer 2 der Anordnung in den Blick zu nehmen. Die hier angeordneten, auf das Grundwasser bezogenen Erkundungsmaßnahmen beruhen auf den Aussagen des Gutachtens des BWU vom 25.02.1994 (S. 44 ff.), das zu der Feststellung gelangt war, es gebe noch keine Erkenntnisse hinsichtlich einer eingetretenen Grundwasserbelastung, weshalb insoweit ein weiterer „Erkundungsbedarf“ bestehe, der im Übrigen auch darin liege, dass darüber hinaus noch eine räumliche Eingrenzung der Schadstoffeinträge im Boden erfolgen müsse. Als einziger bereits konkretisierter Sanierungsbedarf wird der Sache nach die Entleerung der gefüllten Teergrube angesprochen. Gerade auch die Ziffer 2 der Anordnung diente, da bislang insoweit noch keinerlei Erkenntnisse vorliegen, zweifelsfrei der Gefahrabschätzung (auf der Grundlage des § 9 Abs. 2 BBodSchG). Dem steht auch nicht entgegen, dass etwa grundwasserbezogene Erkundungsmaßnahmen (vgl. insoweit ausdrücklich Ziffer 2.1.3 und Ziffer 3 des Anh. 1 zur BBodSchV) nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 8 BBodSchG gedeckt wären (zweifelnd allerdings zu Unrecht OVG Berlin, B.v. 19.01.2001 - 2 S 7.00 - NVwZ 2001, 582). Wenn das Gesetz (vgl. § 1) nämlich umfassend auch den Schutz und die Sanierung von Gewässern in den Blick nimmt, so kommt eine Gefahrabschätzung in vielen Fällen nicht umhin, auch gewässerbezogene Untersuchungen durchzuführen.

Auch wenn in Ziffer 3 der Ausgangsanordnung - abgesehen von der Aufstellung eines Sanierungsplans - die angeordneten Maßnahmen sowohl der Untersuchungs- wie auch der Sanierungsphase zugeordnet werden (vgl. die Formulierung „zur weiteren Erkundung und zur Vorbereitung der Sanierung“; vgl. auch Seite 18 der Anordnung), sieht der Senat keinen rechtlich durchgreifenden Hinderungsgrund, diese Maßnahmen (nur) als Untersuchungsmaßnahmen im Sinne des § 9 Abs. 2 BBodSchG zu verstehen und an dieser Rechtsgrundlage zu messen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte bei Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 2 BBodSchG qualitativ grundsätzlich andere und abweichende Ermessenserwägungen hätte anstellen müssen, als er diese bei der angenommenen Doppelfunktionalität noch auf der Grundlage der §§ 24 und 25 LAbfG angestellt hatte.

Waren hiernach auch nach der Vorstellung der zuständigen Behörden zunächst noch weitere erkundende Detailuntersuchungen durchzuführen, so ist damit allerdings die Annahme unvereinbar, es stünde bereits dem Grunde nach das Erfordernis gerade einer förmlichen Sanierungsplanung fest und nicht nur ein allgemeiner (unspezifischer) Sanierungsbedarf. Abgesehen davon ist mit Rücksicht hierauf für den Senat auch nicht erkennbar, dass insoweit auch eine der besonderen weiteren Voraussetzungen (sog. komplexe Altlast oder besondere Schadensneigung) zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids objektiv vorgelegen haben könnte.

2. Die Klägerin ist als Gesamtrechtsnachfolgerin der CV-GmbH auch verantwortlich und daher grundsätzlich zur Durchführung der erforderlichen Maßnahmen verpflichtet. Der Umstand, dass die schädigenden Ereignisse bereits vor Inkrafttreten des Bundesbodenschutzgesetzes und vor dem Eintritt der Rechtsnachfolge verursacht wurden, steht dem nicht entgegen, wie das BVerwG im Urteil vom 16.03.2006 (7 C 3.05 - NVwZ 2006, 928), auf das der Senat im Einzelnen Bezug nimmt, ausgeführt hat. Spätere Nutzer des Grundstücks scheiden hier von vornherein aus, insbesondere auch in Bezug auf die von der BWU festgestellten sonstigen Bodenveränderungen (vgl. Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts Heilbronn vom 08.07.1999, vgl. AS 102 der Behördenakten). Bei dieser Sachlage besteht für den Senat kein Anhalt dafür, dass neben der CV-GmbH, die spätestens seit 1909 und sodann bis zum 1976 in der Eigenschaft als Pächterin des Grundstücks den Betrieb eigenverantwortlich geführt und betrieben hatte, für die gesamte Produktion und damit für den Umgang mit allen Einsatzstoffen wie allen Produktionsrückständen und auch für die Teerwanne und ihren Inhalt verantwortlich war, für die maßgeblichen Bodenverunreinigungen noch ein weiterer Verursacher in Betracht zu ziehen sein könnte. Was die im Gutachten des BWU vom 25.02.1994 beschriebenen Bodenverunreinigungen betrifft, ist dies gerade deshalb in jeder Hinsicht plausibel, weil in diesem Zusammenhang eine signifikante Häufung von Benzo(a)pyren festgestellt wurde, dieser Stoff aber, worauf bereits hingewiesen wurde, einen wesentlichen Bestandteil von Steinkohleteer ausmacht. Bei dieser Ausgangslage war das Landratsamt nicht gehalten, nähere Überlegungen und Ermittlungen anzustellen, „ob und wann die CV-GmbH die Gefahrenschwelle durch ihr Verhalten überschritten haben könnte“. Es liegt auch für den Senat auf der Hand, dass, jedenfalls was die hier zu beurteilenden weiteren Erkundungsmaßnahmen (nach § 9 Abs. 2 BBodSchG) betrifft, die CV-GmbH bis spätestens 1976 alle wesentlichen Bedingungen dafür gesetzt hat, dass ihr weitere Erkundungsmaßnahmen hätten aufgegeben werden können. Was die Teergrube betrifft, so besteht für den Senat kein vernünftiger Zweifel, dass sie jedenfalls von der CV-GmbH betrieben wurde, auch wenn diese möglicherweise nicht von ihr errichtet worden war. Da nicht ersichtlich ist, dass nach der Umstellung der Produktion im Jahre 1963 weiter Teer in nennenswertem Umfang angefallen war, ist auch nicht ersichtlich, dass die Grube erst nach 1976 befüllt worden sein könnte.

3. a) Ein rechtlich relevanter, die Verantwortlichkeit ausschließender Genehmigungs- bzw. Legalisierungstatbestand steht der Klägerin bzw. stand der CV-GmbH nicht zur Seite. Allerdings ist der frühere Genehmigungsbestand nur unvollständig nachzuvollziehen. Die nach § 16 GewO a.F. erforderliche Genehmigung für die Errichtung des Gaswerks ist nach den Feststellungen des Landratsamts Heilbronn nicht mehr vorhanden wie auch möglicherweise erteilte weitere Änderungsgenehmigungen. Vorhanden ist lediglich eine Genehmigung des Landratsamts H. vom 02.03.1944 zum Einbau eines „Horizontal-Retortenofens“, die keine Regelung über die Abwasserbeseitigung enthält. Weiter liegt noch vor eine baurechtliche und gewerberechtliche Genehmigung des Landratsamts Heilbronn vom 05.12.1962 zum Umbau des Gaswerks sowie zum Bau und Betrieb einer Spaltgas-Erzeugungsanlage, nach der Abwasser und Regenwasser in die öffentliche Straßendole einzuleiten sind. Es bestehen hiernach jedoch - von der bei der Klägerin liegenden materiellen Beweislast ganz abgesehen - für den Senat keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Betreiberin des Gaswerks zu irgendeinem Zeitpunkt eine spezifische und ausdrückliche Erlaubnis erteilt worden sein könnte, etwa mit wassergefährdenden Stoffen (auch nur mittelbar) auf das Grundwasser einzuwirken, zumal auch § 2 WürttWG (v. 01.12.1900) in Bezug auf das Grundwasser keine Genehmigungstatbestände, sondern allenfalls eine Möglichkeit des Einschreitens vorgesehen hatte. Die jeweiligen bau- und gewerberechtlichen Genehmigungen erfassen demgegenüber keine derartigen Einwirkungen und können daher auch eine Verhaltensverantwortlichkeit nicht ausschließen (vgl. VGHBW, B.v. 14.12.1989 - 1 S 2719/89 - NVwZ 1990, 781 m.w.N.; vgl. auch BayVGH, B.v. 26.07.1991 - 22 CS 90.400 - NVwZ 1992, 905). Wäre allerdings die festgestellte Teergrube zu irgendeinem Zeitpunkt baurechtlich genehmigt worden, so könnte zu erwägen sein, dass die Fa. CV-GmbH nach Einstellung der Produktion im Jahre 1962 zunächst befugt gewesen war, die Teergrube weiter im befüllten Zustand zu belassen, jedenfalls solange sie noch die erforderliche Dichtigkeit aufwies. Zwar geht das Landratsamt sicherlich realistisch und lebensnah davon aus, dass die Teergrube heute nicht mehr dicht ist, allerdings lässt sich nicht feststellen, wann dieser Zustand eingetreten sein könnte, insbesondere ob dies vor der Beendigung des Pachtverhältnisses im Jahre 1976 der Fall war. Ob die CV-GmbH danach bis zur endgültigen Betriebseinstellung noch eine polizeirechtliche Haftung traf, blieb in der mündlichen Verhandlung offen, weil weder die Klägerin noch das Landratsamt über nähere Informationen hinsichtlich des Betriebsführungsvertrags verfügen, insbesondere diesen nicht im Besitz haben. Damit ist - vorbehaltlich einer Überprüfung, ob der Vertrag nicht noch bei der Stadt B... aufgefunden werden kann - letztlich nicht abschließend geklärt, ob die CV-GmbH in dieser Zeit auch den für die Begründung der Störereigenschaft erforderlichen Einfluss auf die Gestaltung der Betriebsabläufe hatte, um jedenfalls Verrichtungsgehilfe im Sinne des § 6 Abs. 3 bwPolG gewesen zu sein (vgl. VGHBW, U.v. 15.05.2001 - 10 S 32/00 - NVwZ 2001, 1297). Gleichermaßen ungeklärt geblieben ist auch, ob eine entsprechende Genehmigung für die Teergrube jemals erteilt worden war. Weitere Aufklärungsansätze haben sich insoweit auch nicht ergeben. Da die Klägerin für einen derartigen sie begünstigenden Legalisierungstatbestand die materielle Beweislast trägt, muss der Senat davon ausgehen, dass eine solche Genehmigung nicht erteilt worden war. Unter diesen Umständen kann der Klägerin aber nicht zugute kommen, dass die Grube unter Umständen zum Zeitpunkt der Umstellung der Produktion 1962/1963 noch dicht war. Insbesondere durfte die CV-GmbH nach Umstellung die gefüllte, aber ungenehmigte Grube nicht auf unabsehbare Zeit sich selbst und damit dem Verfall überlassen. Vielmehr war sie als Betreiberin verpflichtet, die Grube unverzüglich stillzulegen und den Inhalt ordnungsgemäß zu entsorgen.

b) Allerdings kommen hier als weitere Verantwortliche der augenblickliche Grundstückeigentümer Herr ... S. sowie der Inhaber der tatsächlichen Gewalt Herr V., der zugleich Erbbauberechtigter ist (vgl. zu der zu verneinenden Frage, ob die Erbbauberechtigung allein eine Verantwortlichkeit zu begründen vermag VGHBW, B.v. 15.05.1997 - 8 S 272/97 - NJW 1998, 624), in Betracht.

c) Keine Verantwortlichkeit liegt hingegen von vornherein bei der Stadt B., als Mehrheitsaktionärin der Gaswerk AG, die zumindest seit dem Jahre 1974 60,59 % des Grundkapitals gehalten hatte (vgl. AS 49 der Behördenakten). Ein Durchgriff auf einen Allein- oder Mehrheitsaktionär kommt nach § 4 Abs. 3 S. 3 BBodSchG aber nur dann in Betracht, wenn dieser aus einem handelsrechtlichen oder gesellschaftsrechtlichen Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen hat, der ein belastetes Grundstück gehört. Diese abschließende Regelung einer sog. Durchgriffshaftung greift hier schon deshalb nicht, weil die juristische Person, nämlich die Gaswerk AG, zu existieren aufgehört hat und daher auch kein Grundstück mehr besitzt. Abgesehen davon müsste nach der aktuellen Rechtsprechung des BGH zur sog. Durchgriffshaftung, auf die hier abzustellen ist, ein „existenzvernichtender Eingriff“ des alleinigen Gesellschafters oder beherrschenden Mehrheitsgesellschafters durch Entzug von Vermögensrechten vorgelegen haben (vgl. BGH, Urt. V. 17.09.2001 - II ZR 178/99 - NJW 2001, 3622; v. 13.12.2004 - II ZR 206/02 - NJW-RR 2005, 335), wofür hier nichts ersichtlich ist.

d) Die in der Anordnung des Landratsamts sowie die im Widerspruchsbescheid angestellten Überlegungen zur konkreten Auswahlentscheidung zwischen den hiernach in Betracht kommenden Störern bzw. Verantwortlichen, die weder durch § 4 Abs. 3 noch durch § 9 Abs. 2 S. 1 BBodSchG gesetzlich unmittelbar determiniert wird, sind nicht zu beanstanden, auch wenn bei der Ermessensentscheidung möglicherweise (zunächst) übersehen wurde, dass auch der Inhaber der tatsächlichen Gewalt, Herr V., hätte herangezogen werden könnte. Nach den in dieser Hinsicht völlig unzweideutigen Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden stand bei der Ermessenentscheidung im Vordergrund, dass die Klägerin, auch wenn sie nur Gesamtrechtsnachfolgerin der Verhaltensstörerin CV-GmbH ist, gleichwohl bei einer wertenden und zurechnenden Betrachtungsweise der Gefahrverursachung wesentlich näher steht als der heutige Grundstückseigentümer. Dieser zutreffende zentrale Ausgangspunkt der Überlegungen ist nicht zu beanstanden und sachgerecht. Denn selbst wenn die Klägerin das schadenstiftende Verhalten nicht unmittelbar steuernd verursacht haben sollte (vgl. hierzu aber noch unter 6), so ist deren Nähe hierzu infolge der vollständigen Übernahme sämtlicher Vermögenswerte bzw. der damit einhergehenden Möglichkeiten, die hiermit verbundenen betriebswirtschaftlichen Vorteile zu realisieren, wesentlich größer als beim Eigentümer und noch viel mehr als beim bloßen Inhaber der tatsächlichen Gewalt (Herrn V.). Unerheblich ist dabei, ob, wie durch die Klägerin vorgetragen, im konkreten Fall der Betrieb letztlich nicht rentabel gewesen sein soll.

Abgesehen und unabhängig davon konnte der Beklagte diesen Gesichtspunkt - ohne Verletzung der Aufklärungspflicht - schon deshalb nicht berücksichtigen, weil er bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids von der Klägerin nicht vorgetragen worden war. Nach dem insoweit maßgeblichen Widerspruchsbescheid war im Übrigen verstärkend und insoweit nur ergänzend für die Störerauswahl der Gesichtspunkt von Bedeutung, dass die große, nach Auffassung des Senats keiner näheren Begründung bedürfende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Klägerin eine effektive Störungsbeseitigung garantiere, während den technischen Aspekten der Störungsbeseitigung mit guten Gründen keine Bedeutung mehr beigemessen wurde, da sich die Klägerin wie auch der Eigentümer oder der Inhaber der tatsächlichen Gewalt ohnehin fachkundiger Hilfe bedienen müssen. Da der Inhaber der tatsächlichen Gewalt (Herr V.) wie gezeigt, der Schadensverursachung gegenüber eher noch weiter entfernt steht und auch nicht ersichtlich ist, dass dieser als Lackier- und Malereibetrieb auch nur annähernd mit der Klägerin vergleichbar wirtschaftlich leistungsfähig ist, kann der Senat hinreichend sicher ausschließen, dass bei Berücksichtung von Herrn V. in der Sache eine andere Entscheidung getroffen worden wäre. Im Übrigen hat das Landratsamt in seinem Schriftsatz vom 14.12.2007 in diesem Sinne seine Ermessenserwägungen auf der Grundlage des § 114 S. 2 VwGO in nicht zu beanstandender Weise ergänzt.

4. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats unterliegen die Verpflichtungen des Verantwortlichen einer Bodenverunreinigung keiner Verjährung (vgl. B.v. 04.03.1996 - 10 S 2687/05 - NVwZ-RR 1996, 387; v. 03.09.2002 - 10 S 957/02 - NVwZ-RR 2003, 103). Zu einer anderen abweichenden Sicht besteht entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine Veranlassung, wenn die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers infrage steht. So ist für den Senat nach wie vor schon nicht ersichtlich, dass überhaupt eine einen Analogieschluss erfordernde bewusste oder unbewusste Lücke vorliegen könnte. Denn immerhin kann nicht übersehen werden, dass der Gesetzgeber in § 24 Abs. 2 BBodSchG für die in einem unmittelbaren Kontext stehenden Folgeansprüche, nämlich etwaige Ausgleichsansprüche zwischen mehreren Störern, gerade eine ins Einzelne gehende Verjährungsregelung getroffen hat. Hieraus und aus dem weiteren Schweigen des Gesetzgebers kann nicht der hinreichend sichere Schluss gezogen werden, er habe die Problematik überhaupt nicht erkannt oder zwar erkannt, aber die Regelung bewusst offen gelassen, um sie einer Entscheidung durch eine nachfolgende gerichtliche Spruchpraxis zu überlassen. Im Übrigen wird zu Recht darauf hingewiesen, dass es mit dem erheblichen öffentlichen Interesse an der Gefahrabklärung bzw. Sanierung (allgemeiner ausgedrückt: einer Störungsbeseitigung) unvereinbar wäre, die Verjährung vor einer konkreten Kenntnis der zuständigen Behörde von der Notwendigkeit eines Einschreitens in Lauf zu setzen mit der Folge, dass die Verjährung zu diesem Zeitpunkt je nach der konkreten Fallgestaltung unter Umständen bereits eingetreten sein könnte, wie dies ausdrücklich in § 199 Abs. 2 bis 4 BGB vorgesehen ist (vgl. Versteyl/Sondermann, BBodSchG, § 4 Rdn. 197 f.). Trüge man dem aber Rechnung und würde man, was allein mit dem so beschriebenen öffentlichen Interesse vereinbar wäre, die Verjährungsfrist erst dann in Lauf setzen, wenn die Behörde positive Kenntnis vom Erfordernis eines Einschreitens bzw. einem Sanierungsbedarf erlangt hat, so wäre vorliegend eine Verjährung offensichtlich noch gar nicht eingetreten.

5. Unzuträglichkeiten, die auf eine unvertretbare Säumnis der zuständigen Behörde zurückzuführen sind, kann im jeweiligen Einzelfall aus gegebenem Anlass durch die Anwendung des auch im öffentlichen Recht geltenden Instituts der Verwirkung begegnet werden, das seinen Rechtfertigung in den allgemeinen Grundsätzen von Treu und Glauben findet, wobei allerdings nicht abschließend geklärt ist und vom Senat auch offen gelassen werden kann, ob hier nicht eine Beschränkung auf verzichtbare Rechte erfolgen muss (vgl. Ossenbühl, NVwZ 1995, 547 einerseits, Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 53 Rdn. 44 andererseits jew. m.w.N.). Dass hier eine Verwirkung eingetreten sein könnte, ist für den Senat aber nicht ersichtlich. So ist zum einen schon nicht erkennbar, welchen Vertrauenstatbestand das zuständige Landratsamt geschaffen haben könnte. Zum anderen und unabhängig hiervon findet sich im Vorbringen der Klägerin kein Ansatz für die Annahme, sie habe tatsächlich darauf vertraut, der Beklagte werde das Recht nicht mehr ausüben, und daraufhin Maßnahmen ergriffen bzw. ins Werk gesetzt, aufgrund derer die verspätete Geltendmachung des Rechts durch den Beklagten bei der Klägerin zu unzumutbaren Nachteilen führen würde.

Was die Teergrube und die diesbezüglich angeordneten Maßnahmen betrifft, scheidet die Schaffung eines Vertrauenstatbestands schon deshalb aus, weil diese erst im Laufe des Jahres 1990 überhaupt von den zuständigen Behörden entdeckt worden war. Was die sonstigen festgestellten Bodenverunreinigungen betrifft, kann entgegen der Auffassung der Klägerin aus den im Jahre 1979 dem Landratsamt Heilbronn zur Kenntnis gelangten Unregelmäßigkeiten in Bezug auf den Umgang mit Kühlwasser bei der Spaltanlage und deren Behandlung durch die zuständigen Behörden nicht abgeleitet werden, dass die Klägerin bzw. deren Rechtsvorgängerin darauf hätten vertrauen dürfen, die zuständigen Behörden würden über die Anordnung vom 30.10.1979 hinaus keine weiteren Maßnahmen ergreifen. Diese Schlussfolgerung ist schon deshalb gerechtfertigt, weil das Wasserwirtschaftsamt im Zusammenhang mit der Feststellung der Unregelmäßigkeiten immerhin Untersuchungen angestellt hatte, ob die nahe liegende Wasserfassung „Siehdichfür“ kontaminiert worden war, diese Untersuchungen aber mit einem negativen Ergebnis endeten (vgl. Aktennotiz des Wasserwirtschaftsamt vom 15.10.1979 und dessen Schreiben an das Landratsamt Heilbronn vom 11.03.1980). Zu weiteren Ermittlungen bestand nach dem damaligen Sach- und Kenntnisstand - aus zumindest vertretbaren Gründen - keine Veranlassung. Allerdings kann nicht übersehen werden, dass sich das Wasserwirtschaftsamt nach dessen Aktenvermerk vom 15.10.1979 zum damaligen Zeitpunkt immerhin die Frage gestellt hatte, was denn mit den früher im Rahmen der Verkokung angefallenen Rückständen geschehen sein könnte. Auf eine diesbezügliche Frage an den Gasmeister Weber vermochte dieser keine näheren Auskünfte zu geben. Wenn das Wasserwirtschaftsamt im Folgenden ausführt, Anzeichen dafür, dass diese Rückstände auf dem Betriebsgelände verblieben seien, hätten sich nicht ergeben, so mag hierin eine wenig professionelle Leichtgläubigkeit zum Ausdruck kommen, was allerdings letztlich nicht abschließend beantwortet werden kann, weil nichts näheres darüber bekannt ist, welche konkreten Überprüfungsmaßnahmen damals überhaupt durchgeführt worden waren. Entscheidend ist aber letztlich wiederum, dass für den Senat nicht ersichtlich ist, dass im Hinblick auf bzw. durch diesen Vorgang - gewissermaßen als Kehrseite hiervon - überhaupt ein entsprechender Vertrauenstatbestand bei der Klägerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin geschaffen worden sein könnte, denn im Vordergrund standen damals allein die Vorkommnisse in Bezug auf die gegen die der Genehmigung vom 05.12.1962 widersprechenden Versickerungen von Kühlwasser. Nur insoweit war auch in der Anordnung vom 30.10. 1979 der Erlass von weiteren Maßnahmen vorbehalten worden. Wenn überhaupt, so hätte nur in Bezug auf diesen Sachverhaltskomplex ein schutzwürdiges Vertrauen entwickelt werden können.

Unabhängig davon ist aber schließlich festzuhalten, dass nichts dafür ersichtlich ist, auf Seiten der Klägerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin könnte gerade - auf dieses Unterlassen aufbauend - ein konkretes Vertrauen gebildet und dieses dann darüber hinaus auch noch betätigt worden sein.

Schließlich ist - abgesehen hiervon - auch nichts dafür ersichtlich, dass eine Inanspruchnahme der Klägerin für sie unzumutbare Folgen und Belastungen zeitigen würde. Nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten gegenüber dem Verwaltungsgericht hätten sich die Gesamtkosten aller angeordneten Maßnahmen auf etwa 150.000,- EUR belaufen (vgl. den Beschluss über die Festsetzung des Streitwerts vom 31.10.2003). Dieser Betrag wurde auch in der mündlichen Verhandlung nicht substantiiert in Frage gestellt. Da eine Sanierungsplanung, wie ausgeführt, gegenwärtig von der Klägerin nicht gefordert werden kann und das Landratsamt mittlerweile auch die gesamten Kosten der von Ziffer 2 der Anordnung umfassten Maßnahmen trägt, ist die verbleibende Kostenbelastung von einer Größenordnung, die der Klägerin ohne weiteres zuzumuten ist, auch wenn sie - ein bei ihr entstandenes Vertrauen einmal unterstellt - keine Rückstellungen gebildet haben sollte, wie in der Berufungsverhandlung vorgetragen wurde.

6. Der Senat kann schließlich die Frage offen lassen, ob den vielfältigen Stimmen in der Literatur zu folgen sein könnte, wonach auch auf die Fälle einer Gesamtrechtsnachfolge in die Verhaltensstörerhaftung die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. B.v. 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 u.a. - NJW 2000, 2573) zur verfassungsunmittelbaren Begrenzung der Inanspruchnahme des Zustandsstörers entwickelten Grundsätze zumindest sinngemäß zu übertragen seien (vgl. etwa Knopp DÖV 2001, 441 <452>), und demzufolge für den Regelfall eine Orientierung am Wert des übernommenen Vermögens bzw. Unternehmens für richtig zu halten.

Denn jedenfalls in einer Fallkonstellation, wie sie vorliegend dem Senat unterbreitet ist, gibt es keine tragfähigen Gründe für eine diesbezügliche Beschränkung einer übergegangenen Verantwortlichkeit. Die hier zu beurteilenden Rechtsverhältnisse stellen sich in der Weise dar, dass die Klägerin alleinige Gesellschafterin der handlungsverantwortlichen CV-GmbH war und diese im Jahre 1982 durch eine Verschmelzung nach den §§ 2 ff. UmwG von der Klägerin übernommen wurde. Bei dieser Sachlage, die dadurch gekennzeichnet ist, dass die Klägerin vor Eintritt der Verschmelzung in der Lage war, maßgeblichen Einfluss auf die CV-GmbH und deren gesellschaftliche Aktivitäten, insbesondere deren Betriebsführung zu nehmen, ist für den Senat kein rechtfertigender Grund (insbesondere auch verfassungsrechtlicher Natur) dafür erkennbar, allein an den förmlichen Umstand einer Rechtsnachfolge (vgl. § 20 Abs. 1 Nr. 1 UmwG) eine haftungsbeschränkende Rechtsfolge zu knüpfen. Denn eine Haftungsbeschränkung kann mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit allein durch die Überlegung gerechtfertigt werden, dass der Rechtsnachfolger zu den Handlungen bzw. Verursachungsbeiträgen des Rechtsvorgängers in keiner Verantwortungsbeziehung gestanden hat, diese vielmehr ausschließlich durch das übernommene Vermögen und daher beschränkt auf dieses vermittelt wird.

Selbst wenn man aber hier anderer Ansicht sein und eine Haftungsbeschränkung auch insoweit für richtig halten wollte, ergäbe sich kein abweichendes Ergebnis. Die Klägerin hat - abgesehen von den in beiden Instanzen unterbreiteten Rechtsausführungen - nicht den geringsten Anhaltspunkt in tatsächlicher Hinsicht dafür vorgetragen, dass die voraussichtlichen mit der Ausführung der Anordnung verbundenen Kosten von 150.000,- EUR, die, wie dargelegt, ohnehin in dieser Höhe nicht auf die Klägerin zukommen werden, den Wert des übergegangenen Vermögens übersteigen werden. Anhaltspunkte für eine solche Sachlage sind auch für den Senat nicht ersichtlich. Da nur der Gesamtrechtsnachfolger überhaupt nähere Einzelheiten in Bezug auf den früheren Wert des übernommenen Vermögens bzw. Unternehmens kennen kann, hätte die Klägerin über bloße abstrakte Rechtsausführungen hinaus im Rahmen der ihr obliegenden Mitwirkungspflicht (vgl. § 24 LVwVfG und § 86 Abs. 1 VwGO) ein Mindestmaß an Tatsachenvortrag erbringen müssen, um weitere von Amts wegen durchzuführende Ermittlungen überhaupt anzustoßen. Etwas anderes hätte nur dann gegolten, wenn die Anhaltspunkte einer Unzumutbarkeit offen zu Tage gelegen hätten, sei es dass die voraussichtlichen Kosten von solcher Höhe sein würden, dass eine Unzumutbarkeit typischerweise anzunehmen und nur im Ausnahmefall zu verneinen gewesen wäre, sei es dass das übernommene Vermögen bzw. Unternehmen für Außenstehende erkennbar von so geringer Größe wäre, dass eine völlig unzureichende Deckung sich hätte aufdrängen müssen. Eine derartige Sachlage war hier jedoch zu keinem Zeitpunkt gegeben. Ein von Verfassungs wegen geforderter Automatismus derart, dass die zuständige Behörde ausnahmslos auch ohne greifbare vorgetragene oder anderweitig erkennbar gewordene Anhaltspunkte in eine Überprüfung eintreten und losgelöst von konkreten, eine entsprechende Vermögenslage zumindest nahe legende Tatsachen bereits Ermessen ausüben muss, kann der Senat auch dem Beschluss des BVerfG vom 16.02.2000 nicht entnehmen. Das BVerfG verweist zwar auf das Erfordernis eines Vorbehalts (vgl. unter B II 2 d), verhält sich aber nicht im Einzelnen zu der vorgelagerten Frage nach Umfang und Grenzen der Mitwirkungspflicht einerseits und der Amtsaufklärungspflicht andererseits. Im Übrigen hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung zu erkennen gegeben, dass ihr ein weiterer Vortrag auch gar nicht möglich ist, weil diesbezüglich Dokumente und Unterlagen nicht mehr vorhanden sind.

Bei dieser Ausgangslage kann der Senat offen lassen, ob nach den vom BVerfG entwickelten Grundsätzen der Klägerin nach den konkreten Umständen der Übernahme der CV-GmbH nicht ohnehin eine gesteigertes Maß an wirtschaftlichen Aufwendungen zumutbar wäre. Denn die Klägerin war immerhin alleinige Gesellschafterin der CV-GmbH mit der Folge, dass sie über die Einzelheiten der jahrelangen Betriebsführung durch diese vertraut gewesen sein musste, sich jedenfalls ohne weiteres hätte kundig machen können. Dabei muss der Zustand des Betriebsgeländes so viel Zweifel aufgeworfen haben, dass die Eigentümerin beim Verkauf des Grundstücks am 27.07.1981 sich veranlasst sah, in Ziffer 5 des notariellen Kaufvertrags jede Gewährleistung hinsichtlich der Bodenbeschaffenheit auszuschließen. Dass die CV-GmbH und die Klägerin bis zur Beendigung des Pachtverhältnisses bzw. bis zur endgültigen Einstellung des Gaswerkbetriebs am 15.12.1980 über wesentlich weniger Informationen als die Gaswerks AG verfügt haben sollte, ist angesichts der mindestens seit 1909 bestehenden tatsächlichen Herrschaftsgewalt nicht anzunehmen.

7. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 S. 1 und 161 Abs. 2 VwGO. Im Rahmen der nach § 161 Abs. 2 VwGO zu treffenden Billigkeitsentscheidung sah es der Senat als gerechtfertigt an, die anteiligen Kosten der Klägerin aufzuerlegen, da sie, wie sich aus vorhergehenden Ausführungen ergibt, unterlegen wäre. Zwar hat das Landratsamt in der mündlichen Verhandlung Ziffer 2 der Anordnung aufgehoben und im prozessualen Sinn dadurch die Erledigung herbeigeführt, ein Umstand, der in der Regel eine Kostenbelastung der Behörde rechtfertigt, wenn die Aufhebung nicht durch eine relevante Änderung der Sach- oder Rechtslage veranlasst worden war (vgl. etwa Bader u.a., VwGO, 4. Aufl., § 161 Rdn. 21 m.w.N.). Der Billigkeit kann aber auch - ausnahmsweise - eine hiervon abweichende Kostenbelastung der Adressatin einer Anordnung entsprechen. Im vorliegenden Fall lag der Aufhebung zugrunde, dass es dem Landratsamt daran gelegen war, mit Rücksicht auf die lange Dauer des Widerspruchs- und Klageverfahrens die erforderlichen weiteren Erkundungen voran zu bringen, weshalb es auf eigene Kosten (und nicht etwa im Wege der Ersatzvornahme zu Lasten der Klägerin) zu wesentlichen Teilen die geforderten Maßnahme selbst hat ausführen lassen. Da es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass das Landratsamt diesen Weg deshalb gegangen sein könnte, weil es damals - lange Zeit vor Ergehen des angegriffenen Urteils - durchgreifende Zweifel an der Rechtmäßigkeit seines Vorgehens bekommen und im Wesentlichen allein deshalb diesen Weg beschritten haben könnte, erachtet es der Senat als billig, wenn die Klägerin die anteiligen Verfahrenskosten trägt.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 18. Dezember 2007

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2 GKG, § 47 GKG und § 52 Abs.1 auf 150.000,- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 2 VWGO eingestellt.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 18. Dezember 2007

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2 GKG, § 47 GKG und § 52 Abs.1 auf 150.000,- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 01. Apr. 2008 - 10 S 1388/06

Tenor

Soweit die Klägerin die Berufung zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. Oktober 2002 - 1 K 836/00 - zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- sowie des Revisionsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen eine vom Beklagten angeordnete Erstellung eines Sanierungsplans zur Verhinderung weiterer Salzeintragungen in den Boden und das Grundwasser durch Versickerung von Niederschlagswasser im Bereich einer Kaliabraumhalde.

Mehrere Rechtsvorgängerinnen der Klägerin bauten von 1922/23 bis zur Einstellung des Betriebes im Jahre 1973 in dem aus drei Schächten bestehenden Bergwerk Buggingen im Rheintal Kalisalze ab. Seit 1923 wurden bei der Produktion anfallende salzhaltige Reststoffe beim Schacht I/II auf Halde abgelagert. Eine Untergrundbefestigung besteht nicht. Durch die Versickerung des Niederschlagswassers im Bereich der Halde löst sich Salz und wird in den Boden und das Grundwasser eingetragen. Die Halde bestand ursprünglich aus Schlamm und Rückständen, mittlerweile besteht sie aber zu 80 v.H. aus Steinsalz und hat eine Ausdehnung von ca. 3,6 ha Fläche mit einer Höhe von bis zu 40 m und einem derzeitigen Volumen von ca. 350.000 bis 400.000 t Abraummaterial mit einem Anteil von ca. 200.000 bis 250.000 t Chlorid.

Erste Betreiberin war die Gewerkschaft B.. Mit Beschluss der Gewerkenversammlung vom 23.11.1970 wurde die Gewerkschaft B. gemäß §§ 63 ff. des Umwandlungsgesetzes in die Firma K. GmbH umgewandelt. Alleingesellschafterin war seinerzeit die Firma K. und S. GmbH, …. Letztere übernahm mit Beschluss der Gesellschafterversammlung vom 16.12.1970 die Firma K. … GmbH im Wege der Gesamtrechtsnachfolge. Am 27.08.1971 erfolgte eine Umwandlung in eine Aktiengesellschaft (...). Im Jahr 1972 wurde das Vermögen der Aktiengesellschaft auf die Aktionärin S. AG übertragen. Noch im Jahr 1972 wurde deren Änderung in K. und S. AG, K., beschlossen. Am 09.03.1994 entstand aus dieser unter Änderung von Firma und Sitz die K. und S. Beteiligungs AG; letztere hat zwischen Erlass des Widerspruchsbescheids und Erhebung der Klage auf die Klägerin umfirmiert.

Der Betrieb des Bergwerks wurde zum 30.04.1973 eingestellt. Am 13.09.1973 wurde dem zuständigen Landesbergamt die Stilllegung des Betriebs unter Vorlegung eines Abschlussbetriebsplanes angekündigt. Mit Verfügung vom 20.08.1974 ließ das Landesbergamt den Abschlussbetriebsplan unter Bedingungen und Auflagen zu. Bezüglich der Niederschlagsversickerung enthält der Abschlussbetriebsplan keine besonderen Bestimmungen. Unter dem Punkt 3.6 Halden befindet sich lediglich folgende Passage: „Am unteren Böschungsteil der am Schacht I/II befindlichen Halde wurden eine Anzahl von Stauden und Sträuchern gepflanzt, die eine teilweise bereits eingetretene Selbstbegrünung unterstützen sollen. Am oberen Teil der Halde muss die im Laufe der Zeit eintretende Verbesserung der oberen Tonschichten abgewartet werden.“ In der Folgezeit wurde das ehemalige Bergwerksgelände an verschiedene private Eigentümer veräußert; die heutigen Eigentümer des Haldengeländes erwarben es im Jahre 1985. Am Haldenkörper wurden teilweise Abgrabungen und Aufschüttungen vorgenommen. Das ehemalige Bergwerksgelände wurde teilweise bebaut. Am 13.07.1988 wurde das Bergwerk aus der Bergaufsicht entlassen.

Das Problem des Salzeintrags in den Boden war den zuständigen Behörden und der Betreiberin des Bergwerks im Grundsatz bereits seit Ende der 60-er Jahre des vergangenen Jahrhunderts bekannt. Dabei lag jedoch das Augenmerk vornehmlich auf einer nahe gelegene Kiesgrube, in die salzhaltige schlammige Produktionsrückstände eingeleitet worden waren, sowie vorübergehend auch auf der „Heitersheimer Halde“ bei Schacht III. Der Umfang der Salzeintragung durch die Halde und die dadurch entstehende massive Belastung gerade des nicht bodennahen Grundwassers wurden jedoch erst gegen Ende der achtziger Jahre im Zuge einer historischen Erkundung bekannt. Im Jahre 1991 wurden von behördlicher Seite in der Nähe der Halde zwei Grundwassermessstellen in 31 und 42 m Tiefe angelegt. Die im Abstrom der Halde gelegene Messstelle A wies bei Beprobungen im Jahre 1991 einen Wert von 1220 mg/l Chlorid, 1996 von 1122 mg/l und 1999 von 1094 mg/l Chlorid auf. Teilweise wurden sogar höhere Werte gemessen.

Mit Bescheid vom 19.02.1999 verpflichtete der Beklagte die K. und ... Beteiligungs-AG zur Durchführung von Grundwasseruntersuchungsmaßnahmen und der Erstellung eines Sanierungsplans. Die Grundwasseruntersuchungen sollten eine halbjährige Beprobung einer bereits bestehenden Grundwassermessstelle auf die Parameter Natrium, Kalium und Chlor beinhalten (Ziffer 6). Für den Sanierungsplan wurden einzelne Erörterungspunkte und technische Maßstäbe vorgegeben. Das Landratsamt führte zur Begründung seines Bescheides aus: Die K. und ... Beteiligungs-AG sei als Gesamtrechtsnachfolgerin der Bergwerksbetreiberin für die von der Halde ausgehende Grundwassergefährdung polizeirechtlich verantwortlich. Rechtsgrundlage seien die §§ 22, 25 und 27 des Landesabfallgesetzes. Die Kali- und Salz Beteiligungs-AG habe durch die Haldenablagerung die Grundwassergefahr verursacht. Die bergrechtliche Genehmigung des Kaliabbaus stünde der Inanspruchnahme nicht entgegen, da die Genehmigung nur insoweit Legalisierungswirkung entfalten könne, als eine Gefährdung aufgrund des damaligen Standes von Wissenschaft und Technik absehbar gewesen sei. Dies sei jedoch nicht der Fall gewesen. Auch der bergrechtliche Abschlussbetriebsplan stelle keine abschließende Regelung dar, die die Heranziehung als Handlungsstörerin hindere. Eine Heranziehung des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer komme wegen dessen mangelnder Leistungsfähigkeit unter dem Gesichtspunkt effektiver Gefahrenabwehr nicht in Frage.

Den dagegen erhobenen Widerspruch wies das Regierungspräsidium Freiburg mit Widerspruchsbescheid vom 29.02.2000 zurück. Dabei stützte es die angeordneten Maßnahmen auf das zwischenzeitlich in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz und führte weiter aus, das Bundesberggesetz sei nach der Entlassung aus der Bergaufsicht nicht anwendbar.

Gegen diese Bescheide hat die Klägerin am 03.04.2000 Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben und die Aufhebung des Bescheids (ausgenommen dessen Ziffer 6) sowie des Widerspruchsbescheids beantragt. Zur Begründung hat sie ausgeführt, die Haldenablagerung sei durch die jeweiligen bergrechtlichen Betriebspläne genehmigt gewesen und auch durch den Abschlussbetriebsplan genehmigt worden. Durch dieses behördlich genehmigte Verhalten habe sie die polizeiliche Gefahrengrenze daher nicht überschritten; eine Inanspruchnahme als Verhaltensstörerin komme somit nicht in Betracht. Außerdem sei der Bescheid nicht hinreichend bestimmt genug, weil der räumliche Geltungsbereich für den Sanierungsplan nicht erkennbar sei. Im Übrigen habe die Behörde die Möglichkeit, die Klägerin in Anspruch zu nehmen, verwirkt, weil sie trotz Kenntnis der Salzeintragung die genannten Genehmigungen erteilt und die Klägerin über Jahre nicht zur Gefahrenabwehr herangezogen habe.

Der Beklagte ist der Klage entgegen getreten und hat vorgetragen, das Bundesberggesetz sei nicht mehr anwendbar, nachdem das Werk Buggingen am 13.07.1988 aus der Bergaufsicht entlassen worden sei. Rechtsgrundlage für die Inanspruchnahme seien die §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 und 13 Abs. 1, 2 BBodSchG, wonach die Klägerin auch als Gesamtrechtsnachfolgerin der Firmen, die die Kalihalde betrieben hätten, in Anspruch genommen werden könne. Die Tatbestandsvoraussetzungen seien erfüllt, und die Verfügung sei ermessensfehlerfrei. Schließlich kämen weder dem Betriebs- noch dem Abschlussbetriebsplan legalisierende Wirkung zu. Auch könne die Klägerin für sich weder das Rechtsinstitut der Verwirkung noch das der Verjährung in Anspruch nehmen, da in beiden Fällen ordnungsrechtliche Pflichten nicht Gegenstand eines Rechts- oder Anspruchsverlustes sein könnten.

Das Verwaltungsgericht Freiburg hat die Klage mit Urteil vom 16.10.2002 abgewiesen. Die Anordnungen des Landratsamtes seien durch die Widerspruchsbehörde zutreffend auf das nunmehr in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz gestützt worden. Die Kalihalde Buggingen sei eine Altlast. Die Klägerin sei zu Recht als Gesamtrechtsnachfolgerin der Verursacher der Ablagerungen in Anspruch genommen worden. Eine Legalisierung der Zustände durch die Entlassung aus der Bergaufsicht sei ebenso wenig eingetreten wie der Anspruch verwirkt worden sei.

Der Senat hat auf die zugelassene Berufung der Klägerin durch Urteil vom 22.02.2005 das Urteil des Verwaltungsgerichts abgeändert und auf den uneingeschränkten Aufhebungsantrag der Klägerin den Bescheid des Landratsamtes (einschließlich dessen Ziffer 6) und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Für die Zeit vor August 1972 scheide eine direkte Verursachung durch die Klägerin aus. Die Verursachungsbeiträge der infolge der Vermögensübernahme erloschenen früheren Bergwerksbetreiberin könnten der Klägerin als Rechtsnachfolgerin nicht zugerechnet werden. Die Vorschrift des § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG erfasse zwar auch Rechtsnachfolgetatbestände, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes eingetreten seien. Ihre gebotene verfassungskonforme Auslegung schließe aber jedenfalls Rechtsnachfolgetatbestände vor Mitte der 1980er Jahre aus. Da die Gesamtrechtsnachfolge bereits 1972 abgeschlossen gewesen sei, liege eine "echte" Rückwirkung vor, die einer besonderen Rechtfertigung bedürfe. Als Ausnahme vom Rückwirkungsverbot komme hier allenfalls eine unklare und verworrene Rechtslage in Betracht. Die Frage, ob eine Gesamtrechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten angenommen werden könne, sei umstritten. Eine unklare Rechtslage hinsichtlich der Rechtsnachfolge in abstrakte Polizeipflichten könne allerdings erst ab Mitte der 1980er Jahre angenommen werden, als die Altlastenproblematik an Aktualität gewonnen habe. Bei verschiedenen Anlagebetreibern, die nacheinander tätig geworden seien, könne zwar auch derjenige zu Altlastenerkundungs- und -sanierungsmaßnahmen herangezogen werden, der den möglicherweise geringeren Beitrag zu der Verunreinigung geleistet habe. Der angefochtene Bescheid sei aber deshalb ermessensfehlerhaft, weil das Landratsamt seinen Erwägungen zu Unrecht eine Verantwortlichkeit der Klägerin für die gesamte Zeit der Haldenbeschickung zugrunde gelegt habe.

Auf die vom Senat zugelassene Revision hat das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 16.03.2006 das Urteil des Senats aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Bestimmungen des Bundesbodenschutzgesetzes zur Sanierungspflicht eines Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers einer schädlichen Bodenveränderung beanspruchten auch für die Zeit vor dessen Inkrafttreten Geltung und verstießen auch nicht gegen das grundsätzliche Verbot der Rückwirkung von Gesetzen.

Die Klägerin trägt nunmehr ergänzend und vertiefend noch vor: Zwar lasse sich heute nicht mehr exakt feststellen, wann aus dem auf der Halde gelagerten Material so viel Salz in den Untergrund gelangt sei, dass die wasserrechtliche Gefahrenschwelle überschritten gewesen sei. Es spreche aber Vieles dafür, dass dies bereits vor dem Zweiten Weltkrieg der Fall gewesen sei. Eine förmliche Genehmigung für die Anlage und den Betrieb des Bergwerks sei nicht auffindbar. Eine solche Entscheidung sei in den maßgeblichen Vorschriften des Berggesetzes vom 22.06.1890 auch nicht vorgesehen gewesen. § 61 BadBergG habe lediglich vorgesehen, dass der Bergwerksbesitzer verpflichtet gewesen sei, der Bergbehörde von der beabsichtigen Inbetriebsetzung vorher Anzeige zu machen. Nach § 62 BadBergG habe die Bergbehörde verlangen können, dass der Bergwerksbesitzer einen Betriebsplan vorzulegen habe, der dann von der Bergbehörde gemäß § 62 Abs. 2 BadBergG auf die in § 147 BadBergG festgelegten polizeilichen Gesichtspunkte zu prüfen gewesen sei. § 63 BadBergG habe schließlich bestimmt, dass der Bergwerksbesitzer zur Ausführung des Betriebsplans befugt gewesen sei, wenn die Bergbehörde nicht binnen 14 Tagen nach Vorlage des verlangten Betriebsplans Einspruch gegen denselben erhoben habe. Der Senat habe auf die Rechtsprechung des 1. Senats verwiesen, wonach es zweifelhaft sei, ob die für gewerbe- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungen von der Rechtsprechung und Literatur entwickelten Grundsätze der Legalisierungswirkung auf bergrechtliche Zulassungen von Betriebsplänen (noch dazu nach altem Recht) anwendbar seien. Der 1. Senat habe auf die erhöhten Gefahren hingewiesen, die mit Betriebshandlungen des Bergbaus, die in die Erdkruste eingriffen, verbunden seien. Es könne dahinstehen, ob diese Erwägungen über die besondere Gefährlichkeit des Bergbaus zuträfen. Bei zahlreichen Anlagen, die eine Genehmigung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz bedürften, sei das Gefährdungspotential sicher nicht geringer. In jedem Fall beschränke sich die besondere Gefährlichkeit des Bergbaus auf die unterirdischen Bergbauanlagen. Es sei hingegen nichts dafür ersichtlich, dass auch die beim Bergbau zwangsläufig anfallenden Halden, in denen das Abraummaterial abgelagert werde, ein außergewöhnliches Gefährdungspotential in sich bergen würden. Dass es nicht gerechtfertigt sei, bei Abraumhalden des Bergbaus von vornherein eine Legalisierungswirkung auch hinsichtlich der Halde abzulehnen, ergebe sich schon daraus, dass eine Legalisierungswirkung unbestritten dann gegeben wäre, wenn eine solche Halde nicht unmittelbar im räumlichen Zusammenhang mit dem Bergwerk, sondern unabhängig davon angelegt würde. Es handele sich dann um eine Aufschüttung, die nach Bauordnungsrecht genehmigungspflichtig wäre. Einer Baugenehmigung käme aber eine Legalisierungswirkung in dem Sinne zu, dass nach Erteilung der Baugenehmigung nur dann zusätzliche Anforderungen an das Bauvorhaben gestellt werden könnten, wenn die von dem Bauvorhaben ausgehenden Gefahren für öffentliche Belange nicht vorhersehbar gewesen seien. Dies ergebe sich zweifelsfrei aus § 58 Abs. 6 LBO. Es könnte dann aber für die Frage der Legalisierungswirkung einer Genehmigung keinen Unterschied machen, ob eine Halde im Zusammenhang mit einem Bergbauvorhaben zugelassen werde oder aber isoliert baurechtlich genehmigt werde. Der Senat habe darauf abgestellt, dass eine Legalisierungswirkung nur eintreten könne, wenn die Behörde die Anlage der Halde ausdrücklich gestattet habe. Der Senat wolle sich damit vermutlich der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anschließen, wonach eine immissionsschutzrechtliche bzw. gewerberechtliche Anzeige keine Legalisierungswirkung entfalte. Soweit aus den Akten ersichtlich, sei im vorliegenden Fall keine förmliche Anzeige der Inbetriebnahme nach § 61 BadBergG erfolgt. Vielmehr sei das Bergwerk vermutlich aufgrund der Konzessionen, die zunächst Herrn Dr. E. am 04.04.1916 erteilt worden und dann von den Gewerkschaften B. und M. am 20.04.1926 übernommen worden seien, betrieben worden. In den Konzessionsurkunden sei ausdrücklich festgehalten, dass der Schacht innerhalb von sechs Jahren angelegt und die Förderung von Kali innerhalb von weiteren vier Jahren aufgenommen werden müsse. Ferner sei den Gewerkschaften B. und M. am 20.04.1926 das Gewinnungsrecht eingeräumt worden. Die Erteilung der Konzessionen und des Gewinnungsrechts mit der Verpflichtung, das Bergwerk anzulegen und zu betreiben, habe eine förmliche Anzeige der Betriebsaufnahme überflüssig gemacht, zumal die Gewerkschaften B. und ... die einzelnen Maßnahmen zur Aufnahme der Kaliproduktion, insbesondere die Anlage des Schachts, laufend angezeigt hätten. In den Akten des Regierungspräsidiums Freiburg befinde sich ein Übersichtsplan des Kalibergwerks vom 12.08.1926, in dem auch die Halde eingetragen sei. Dieser Plan sei vom Badischen Revisions-Verein am 04.09.1926 für zulässig befunden worden. Bei einer Gesamtschau aller dieser dargestellten behördlichen Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Kalibergwerk Buggingen müsse davon ausgegangen werden, dass das Kalibergwerk nicht nur mit Kenntnis, sondern mit Zustimmung der damaligen Bergbehörden eingerichtet und betrieben worden sei, also ein genehmigtes Vorhaben darstelle. Dieser Genehmigung komme eine Legalisierungswirkung in dem Sinne zu, dass die bereits damals erkennbaren Beeinträchtigungen öffentlicher Belange von der Legalisierung erfasst worden seien und somit nicht rechtswidrig seien. Aus diesem Grund könne auch keine ordnungsrechtliche Verfügung ergehen. Die Genehmigung beziehe sich nicht nur auf das eigentliche Bergwerk, sondern ebenso auch auf die damit zwangsläufig verbundene Anlage einer Halde für das Abraummaterial. Es komme hinzu, dass das Bergamt Freiburg am 29.08.1941 einen Lageplan, der auch die Halde wiedergegeben habe, mit dem Vermerk „Bergpolizeilich geprüft“ versehen habe. Die Legalisierungswirkung einer Zulassungsentscheidung trete allerdings nur im Rahmen des Gegenstands, Inhalts und Umfangs der konkreten Regelungen des Genehmigungsbescheids ein. Die konkludente Zulassung eines Bergwerks nach dem Badischen Berggesetz habe insoweit eine Legalisierungswirkung, als die Prüfungskompetenz der Bergbehörde gereicht habe. Diese habe nach den §§ 62 Abs. 2, 147 BadBergG u.a. zu prüfen gehabt, ob das Bergwerk gemeinschädliche Einwirkungen zur Folge haben würde. Eine Gemeinschädlichkeit sei jedenfalls dann gegeben, wenn das Grundwasser beeinträchtigt werde. Das Badische Bergamt wäre somit verpflichtet gewesen, bei einer Prüfung der vom damaligen Betreiber eingereichten Pläne der Frage nachzugehen, ob durch die mit einem Bergwerk zwangsläufig verbundenen Aufschüttungen einer Halde eine Beeinträchtigung der Grundwasserqualität eintreten könne. Es sei auch damals bekannt gewesen, dass eine Zuführung von Salz in das Grundwasser die Nutzung des Grundwassers und damit das Trinkwasser beeinträchtigen und sogar unmöglich machen könne. Dass dieser Erkenntnis im Rahmen der konkludenten Genehmigung des Kaliabbaus keine Bedeutung beigemessen worden sei, habe nichts daran geändert, dass die von einer Abraumhalde ausgehende Gefährdung des Grundwassers Gegenstand der Zulassungsentscheidung gewesen sei und daher auch an der Legalisierungswirkung teilnehmen müsse. Bei der Frage, ob der Zulassungsentscheidung eine Legalisierungswirkung zukomme, könne der Schutz des Eigentums durch Art. 14 GG nicht außer Betracht bleiben. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Zulassung eines Bergwerks nach den Bestimmungen des früheren Badischen Berggesetzes keine Legalisierungswirkung entfaltet habe, könne dies für die Zeit nach Inkrafttreten des Grundgesetzes und dem dadurch begründeten verfassungsrechtlichen Schutz des Eigentums nicht mehr gelten. Es sei nämlich für den Betreiber eines Bergwerks, der außerordentlich hohe Kapitalinvestitionen vornehmen müsse, schlechterdings unzumutbar, diese Investitionen ohne eine gesicherte Rechtsposition vorzunehmen. Daher müsse das Badische Berggesetz wegen Art. 14 GG nunmehr so ausgelegt werden, dass der Betreiber eines Bergwerks vor nachträglichen Anforderungen, die für ihn nicht vorhersehbar gewesen seien, geschützt sei. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei anerkannt, dass vorkonstitutionelle Vorschriften durch Art. 14 GG eine inhaltliche Anreicherung erfahren könnten, wenn sie nur so verfassungskonform seien. Eine Legalisierungswirkung ergebe sich ferner aus dem Abschlussbetriebsplan vom 30.11.1973, der vom Landesbergamt am 10.04.1974 zugelassen worden sei. Auch in Bezug auf den Abschlussbetriebsplan werde in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung allerdings angenommen, dass ihm keine Legalisierungswirkung zukomme. Auch das Bundesverwaltungsgericht habe im Revisionsurteil ausgeführt, es sei kaum anzunehmen, dass nach dem Inhalt des Abschlussbetriebsplans die bis dahin aufgeschüttete Halde gebilligt und damit legalisiert worden sein könnte. Diese Einschätzung gehe wohl davon aus, dass im Abschlussbetriebsplan die Halde nur unter Ziff. 3.6 erwähnt worden sei, wobei es im Wesentlichen nur um die Demontage der Seilbahn und Bepflanzung des Haldengeländes gegangen sei. Die Gefahr einer Beeinträchtigung des Grundwassers durch die aus der Halde ausgeschwemmten Salze werde nicht angesprochen. Hierauf komme es aber auch nicht an. Für den Umfang der Legalisierungswirkung sei nicht entscheidend, was die Behörde tatsächlich geprüft habe, es komme vielmehr ausschließlich darauf an, was sie hätte prüfen müssen. Zu dem von der Bergbehörde bei der Zulassung des Abschlussbetriebsplans zu untersuchenden Prüfprogramm habe u.a. die Frage gezählt, ob von dem stillgelegten Bergewerk gemeinschädliche Einwirkungen ausgingen. Einwirkungen auf das Grundwasser seien gemeinschädliche Einwirkungen. Der Abschlussbetriebsplan diene zwar einerseits dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Beendigung des Bergbaus und dem Ausschluss vor Folgeschäden. Das Bergrecht sei aber inzwischen nicht mehr ein reines Ordnungsrecht, sondern Wirtschaftsverwaltungsrecht und habe dementsprechend auch die Belange des Bergbaubetriebs zu berücksichtigen. Das Unternehmen habe ein berechtigtes Interesse an der verbindlichen Klärung, welche Maßnahmen zum Schutz der Allgemeinheit nach der Einstellung des Bergbaubetriebs getroffen werden müssten. Zumindest insoweit diene der Abschlussbetriebsplan auch den Belangen des Bergbauunternehmens. Soweit es um bekannte schädliche Auswirkungen der Bergbauanlage gehe, müssten die erforderlichen Schutzmaßnahmen festgelegt werden. Soweit es sich dagegen um schädliche Auswirkungen handele, die bei der Aufstellung des Abschlussbetriebsplans nicht gesehen worden seien und auch nicht hätten gesehen werden können, könnten nachträgliche Anordnungen erfolgen. In dem Abschlussbetriebsplan sei zwar in Bezug auf eine Grundwasserbeeinträchtigung durch Salz, das aus der Halde ausgeschwemmt werde, keine spezielle Regelung getroffen. Das Problem der Grundwasserbeeinträchtigung sei der Bergbehörde aber spätestens seit 1970 bekannt gewesen. Am 12.10.1970 habe das Bergamt nämlich dem Geologischen Landesamt seine Bedenken wegen möglicher grundwasserschädigender Salzkonzentrationen mitgeteilt. Am 12.11.1970 habe dann eine gemeinsame Besprechung von Gewerkschaft B., dem Geologischen Landesamt und dem Bergamt stattgefunden. Das Problem der Grundwasserverunreinigung durch Salzeintrag hätte also im Abschlussbetriebsplan geregelt werden können und hätte auch daher geregelt werden müssen. Dass dies unterlassen worden sei, könne nicht dazu führen, dass nunmehr eine auf das Bodenschutzgesetz gestützte Sanierungsanordnung erfolge.

Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit sei zu berücksichtigen, dass der Salzeintrag in den Boden bereits seinerzeit erfolgt sei, als auch die Behörden die Gefahr einer Grundwasserbeeinträchtigung durch die Abraumhalde nicht erkannt hätten. Erst recht könne man von der Klägerin und ihrer Rechtsvorgängerin nicht erwarten, dass sie klüger als die zuständigen Behörden seien. So sei im Abschlussbetriebsplan in Bezug auf die Halde lediglich vorgesehen gewesen, dass die Seilbahntürme und Betonfundamente zu entfernen seien und die Halde, soweit möglich, zu bepflanzen sei. Das Geologische Landesamt habe in einem Vermerk vom 25.05.1979 festgelegt, dass die Halde keine Gefahr darstelle. Das Geologische Landesamt habe sodann in der Besprechung vom 06.11.1979 ebenfalls festgestellt, dass die erhöhten Chloridwerte unbedenklich seien. Dies habe dazu geführt, dass über Jahre hinweg keine weiteren Untersuchungen über den Salzeintrag der Halde in das Grundwasser stattgefunden hätten. Das Geologische Landesamt habe noch mit Schreiben vom 23.11.1988 an das Regierungspräsidium Freiburg festgestellt, dass die Halde des Kalibergwerks Buggingen ungefährlich sei. Erst längere Zeit nach der Stilllegung des Bergwerks hätten intensivere Untersuchungen über eine Grundwasserbeeinträchtigung stattgefunden. Sie habe den Kalibergbauabbau nur in der Zeit von 1970 bis 1973 betrieben und daher nur einen untergeordneten Beitrag zur Gefährdung des Grundwassers geleistet. Insbesondere sei die Gefahrenschwelle schon mehrere Jahrzehnte vor der Übernahme des Kalibergwerks überschritten worden. Es sei daher unverhältnismäßig, wenn ausschließlich sie für Maßnahmen des Bodenschutzes in Anspruch genommen werde. Zwar gehe es im vorliegenden Verfahren nur um die Durchführung einer Sondierungsbohrung sowie um die Erstellung eines Sanierungsplans und noch nicht um die wesentlich aufwändigere Sanierung der Halde. Aber auch die bereits jetzt in dem angefochtenen Bescheid angeordneten Maßnahmen seien nur dann verhältnismäßig, wenn es überhaupt einen Sinn mache, isoliert die Sanierung der Halde in Buggingen in Angriff zu nehmen, ohne zu prüfen, ob die Minimierung des Salzeintrags aus der Halde Buggingen die Grundwasserverhältnisse im Rheintal überhaupt nennenswert verbessern würden. Es müsse zunächst ein generelles Konzept zur Verminderung der Grundwasserbeeinträchtigung durch Salz im Bereich südlich des Kaiserstuhls entwickelt werden, bei dem auch der Salzeintrag aus dem Kalibergbau im Elsass nicht auch außer Betracht bleiben könne. Es sei insbesondere mit dem Gleichheitssatz unvereinbar, wenn gegenüber den wesentlich schwerwiegenderen Grundwasserbelastungen nördlich und nordwestlich von Fessenheim nicht eingeschritten werde, zumal die im Grundwasserabstrom der Halde Buggingen nächst gelegene Wassergewinnungsanlage, der Tiefbrunnen Unterfeld Ost, nach den von dem Beklagten vorgelegten Messwerten nur eine unter dem Grenzwert der Trinkwasserverordnung von 250 mg/l liegende Chloridbelastung aufweise. Schließlich könne sie sich darauf berufen, dass die Befugnisse der Behörde, eine Sanierung der Halde zu verlangen, verwirkt seien. Eine Verwirkung trete ein, wenn der Betroffene aufgrund des Verhaltens der Behörde nicht mehr damit rechnen müsse, dass diese gegen ihn vorgehen werde. Dies sei hier der Fall. Bei einer Besprechung am 31.08.1977, an der der Präsident des Geologischen Landesamts, Vertreter der Forstdirektion Freiburg und Vertreter der Klägerin teilgenommen hätten, sei vereinbart worden, dass die Halde als Zeugnis bergbaulicher Tätigkeit im Markgräfler Land erhalten bleiben solle. Insoweit übereinstimmend damit sei in einem Protokoll einer Befragung der Halde vom 05.09.1978 nochmals festgehalten, dass die Halde unverändert erhalten bleiben solle. Es sei lediglich über die Möglichkeit einer Begrünung diskutiert worden. Schließlich sei in einem Schreiben des Landesbergamts an das Regierungspräsidium vom 23.11.1988 festgehalten, dass mit Gefahren i. S. des § 90 Abs. 2 BBergG nicht mehr zu rechnen sei. Die Halde sei im Hinblick auf den Chloridgehalt unbedenklich und nach der Stellungnahme der Bezirksstelle für Naturschutz und Landschaftspflege vom 24.09.1979 sogar als schützenswertes Biotop einzustufen. Über die Einstufung der Halde als Biotop sei auch in der Presse berichtet worden. Auch in dem Bericht des Landesbergamts zur Entlassung aus der Bergaufsicht vom 13.07.1988 sei festgehalten, dass die Halde in Buggingen ein erhaltenswertes Biotop sei und die Oberfläche der Halde nicht verändert werden solle. Der Seite 9 des Berichts könne dann entnommen werden, dass der im Grundwasser gemessene erhöhte Chloridgehalt hygienisch unbedenklich sei. Selbst wenn die zuständigen Behörden nur die Halde Heitersheim sowie die nahe gelegene Kiesgrube im Blick gehabt hätten, so hätte sich ihnen das vergleichbare Gefahrenpotential der Halde Buggingen aufdrängen müssen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16.10.2002 - 1 K 836/00 - zu ändern und den Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 mit Ausnahme dessen Ziffer 6 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2000 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung führt er aus: Im Hinblick auf die großen Mengen, die auf der Halde über Jahrzehnte hinweg abgelagert worden seien, müsse davon ausgegangen werden, dass bereits vor 1973 schädliche Bodenverunreinigungen eingetreten seien. Nicht nachvollziehbar sei die Behauptung der Klägerin, die Gefahrenschwelle sei vermutlich bereits vor dem Zweiten Weltkrieg überschritten worden. Nach den vorliegenden Zahlen müsse davon ausgegangen werden, dass nach 1950 vermutlich mehr Material auf der Halde abgelagert worden sei als zuvor. Die Gefahrenschwelle werde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht erst bei einer tatsächlichen Verwirklichung einer Gefahr durch den Schadenseintritt überschritten, sondern bereits von dem Zeitpunkt an, ab dem eine Sachlage gegeben sei, die bei ungehindertem Geschehensablauf zum Schadenseintritt führe. Dabei sei in den Fällen, in denen hohe Rechtsgüter, wie die Sauberkeit des Grundwassers, gefährdet seien, die Gefahrenschwelle bereits überschritten, wenn der Schaden irgendwann mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten werde, ohne dass der Schadenseintritt schon unmittelbar bevorstehen müsse. Im Falle der Halde Buggingen sei die Gefahrenschwelle somit überschritten gewesen, als die abgelagerte Menge Abbaumaterial ausgereicht habe, um durch Regen und Witterungseinflüsse früher oder später soviel Salz in das Grundwasser gelangen zu lassen, dass die Grenzwerte überschritten würden. Den bergrechtlichen Akten sei zwar nicht zu entnehmen, zu welchem Zeitpunkt diese kritische Größe erreicht gewesen sei. Es stehe jedoch fest, dass dies während des Betriebs durch die Klägerin oder einer ihrer Rechtsvorgängerinnen der Fall gewesen sei. Denn zum einen sei nach Einstellung des Bergbaus 1973 kein Abraum mehr auf der Halde abgelagert worden. Zum anderen sei aber ab 1989 eine Überschreitung der zulässigen Grenzwerte nachweisbar. Soweit die Gefahrenschwelle in den Jahren 1960 bis 1973 überschritten worden sei, habe eine Polizeipflicht der Rechtsvorgängerinnen aus einem Verstoß gegen § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG bestanden. Danach dürfen Stoffe nur so gelagert und abgelagert werden, dass eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften nicht zu besorgen sei. Das Betreiben einer Berghalde mit grundwassergefährdenden Stoffen stelle eine solche Ablagerung dar. Gleichzeitig ergebe sich eine Polizeipflicht der Rechtsvorgängerinnen aus einem Verstoß gegen § 147 BadBergG, der in der gesamten Betriebszeit von 1922 bis 1973 anwendbar gewesen sei. § 147 BadBergG habe gemeinschädliche Einwirkungen des Bergbaus verboten. Einwirkungen seien gemeinschädlich, wenn der Schaden, welcher der Gesamtheit durch den Bergbau erwachse, den Nutzen wesentlich überwiege. Die Gefahr einer Grundwasserversalzung durch die Halde habe den der Gesamtheit erwachsenen Nutzen überwogen. Die Bergbehörden wären somit nach § 149 BadBergG auch ermächtigt gewesen, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr anzuordnen. Eine behördliche Genehmigung oder ein Betriebsplan, der die Halde umfasst habe, sei den Akten nicht zu entnehmen. Es existierten auch keine Hinweise darauf, dass es eine solche je gegeben haben könnte. Mangels Betriebsplans scheide auch eine Zulassungsfiktion nach § 63 BadBergG aus. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei eine Legalisierungswirkung auch nicht aufgrund einer Gesamtschau einer Konzession von 1916 und eines - davon unabhängigen - Lageplans von 1926 eingetreten. Eine Legalisierungswirkung hätte allein dann eintreten können, wenn die Behörde die Anlage der Halde ausdrücklich genehmigt hätte. Bei den von der Klägerin zitierten Plänen aus dem Jahre 1926 und 1941 handele es sich um einfache Lagepläne, die mit einem Hauptbetriebsplan nichts zu tun hätten. Selbst wenn man einmal davon ausgehe, dass diese Lagepläne zu einer konkludenten Genehmigung führten, so wären die Behörden nicht gehindert gewesen, jederzeit nachträgliche Anordnungen zur Gefahrenabwehr zu erlassen. Auf die vom Bundesverwaltungsgericht aufgeworfene Frage, welche rechtliche Bedeutung einer Zulassungsfiktion nach § 63 BadBergG beizumessen sei, komme es hiernach nicht an, da es weder einen genehmigten Betriebsplan noch eine sonstige Genehmigung gegeben habe. Im Übrigen seien die Bergbehörden befugt gewesen, die erforderlichen bergpolizeilichen Maßnahmen auch dann zu treffen, wenn mit diesen die Ausführung eines Betriebsplans, gegen den kein Einspruch erhoben worden sei, verhindert würde. Schließlich spreche die Literatur auch einem genehmigten Betriebsplan eine Legalisierungswirkung im Hinblick auf die in §§ 147 ff. BadBergG genannten Gefahren ab. Wie das Bundesverwaltungsgericht im Einklang mit der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs zu Recht ausgeführt habe, sei der Abschlussbetriebsplan aus dem Jahre 1973 nicht geeignet, eine Legalisierungswirkung zu entfalten. Im Übrigen habe der Verwaltungsgerichtshof zutreffend festgestellt, dass der Umfang der Salzeintragung durch die Bugginger Halde nicht bereits bei Aufstellung des Abschlussplans bekannt gewesen, sondern erst gegen Ende der 1980-er Jahre bei historischen Erkundungen deutlich geworden sei. Das Gleiche gelte für die dadurch entstandene massive Belastung des nicht bodennahen Grundwassers. Die Anordnung sei auch nicht unverhältnismäßig. Entgegen der Auffassung der Klägerin bestehe zwischen der Salzbelastung im tiefen rheinnahen Grundwasserleiter zwischen Fessenheim und Breisach einerseits und der Halde Buggingen andererseits kein relevanter räumlicher oder ursächlicher Zusammenhang. Großräumig sei davon auszugehen, dass von der Halde Buggingen relativ geringe Chloridfrachten bis in dem Raum Breisach gelangten. Umgekehrt gebe es aber keine Auswirkungen der Fessenheimer Fahne auf die Salzkontamination im für die Sanierungsanordnung relevanten Bereich. Die derzeit verfügbaren Grundwasser-Qualitätsdaten im Abstrom der Halde Buggingen belegten vielmehr eine Chloridbelastung, die von der Halde Buggingen ausgehe, bis in den Bereich von Grißheim reiche und dort die Wasserversorgung und sonstige Grundwassernutzungen, wie die Feldberegnung, gefährde; denn nur bei einem Chloridgehalt von <100 - 120 mg/l sei das Wasser uneingeschränkt für alle Kulturen im Rahmen der Feldberegnung unbedenklich geeignet. Darüber hinaus könne die Versalzung auch Auswirkungen auf den Kiesabbau in diesem Bereich haben. Es gehe somit in erster Linie darum, eine fortdauernde Salzkontamination durch das weitere Auslaugen der Halde zu verhindern, um das Grundwasser in dem genannten Bereich zu schützen. Das von der Klägerin genannte Schreiben vom 12.10.1970 sowie der vorgeschlagene Ortstermin am 12.11.1970 hätten sich auf die Halde Heitersheim bezogen. Eine Verwirkung komme schließlich nicht in Betracht. Das Gesamtproblem des Salzeintrags in den Boden sei den zuständigen Behörden wie auch der Betreiberin bereits in 60-er Jahren bekannt gewesen. Dabei habe jedoch nicht die Bugginger Halde im Vordergrund gestanden, sondern eine nahe gelegene Kiesgrube, in die salzhaltige schlammige Produktionsrückstände geleitet worden seien.

Wegen weiterer Einzelheiten des Vortrags der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen. Dem Senat lagen die Akten des Landratsamts, des ehemaligen Landesbergamts sowie des Regierungspräsidiums vor.

Entscheidungsgründe

Soweit in der mündlichen Verhandlung die Berufung in Bezug auf die Ziffer 6 des angegriffenen Bescheids zurückgenommen wurde, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO (§ 126 Abs. 1 Satz 1 VwGO) eingestellt.

Die im Übrigen zulässige, insbesondere unter Stellung eines Antrags fristgemäß begründete Berufung bleibt ohne Erfolg.

Der Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2002 sind, soweit sie angefochten wurden, rechtmäßig.

1. Das Verwaltungsgericht ist zunächst zu Recht davon ausgegangen, dass die Ermächtigungsgrundlagen für die angegriffenen Maßnahmen aus dem im Lauf des Widerspruchsverfahrens in Kraft getretenen Bundesbodenschutzgesetz zu entnehmen sind. Die Vorschriften des Bundes-Bodenschutzgesetzes werden nicht durch Vorschriften des Bergrechtes verdrängt (§ 3 Abs. 1 Nr. 10 BBodSchG). Denn Bergrecht ist auf den vorliegenden Fall nicht (mehr) anwendbar. Denn jedenfalls seit der Entlassung aus der Bergaufsicht am 13.07.1988 unterliegt die hier zu beurteilende Abraumhalde nicht mehr der Bergaufsicht. Nach § 69 Abs. 2 BBergG endet die Bergaufsicht nach Durchführung des Abschlussbetriebsplanes (§ 53 BBergG) oder entsprechender Anordnungen der zuständigen Behörden (§ 71 Abs. 3 BBergG) zu dem Zeitpunkt, in dem nach allgemeiner Erfahrung nicht mehr damit zu rechnen ist, dass durch den Betrieb Gefahren für das Leben oder die Gesundheit Dritter, für andere Bergbaubetriebe und Lagerstätten, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, oder gemeinschädliche Einwirkungen eintreten werden. Durch die entsprechende behördliche Mitteilung ändern sich die Behördenzuständigkeit und das anwendbare Recht (so auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - NVwZ-RR 2000, 589). Die Bergaufsicht lebt auch nicht wieder auf, wenn die Bergbehörde einmal das Ende der Bergaufsicht festgestellt hat, und - entgegen der dabei zugrunde gelegten Prognose - doch noch eine auf den Bergbaubetrieb zurückgehende Gefahr auftritt (Boldt/Weller, Bundesberggesetz, 1984, § 69 Rdn. 19).

2. Der Anwendbarkeit des Bodenschutzrechts steht auch nicht das Wasserrecht entgegen. Denn im vorliegenden Fall geht es um Maßnahmen zur Abklärung einer Sanierung der Abraumhalde, von der Gefahren nicht nur für das Grundwasser, sondern auch für den Boden ausgehen. Dass auch das Grundwasser zu den geschützten Rechtsgütern des Bundes-Bodenschutzgesetzes zählt, ergibt sich bereits aus § 1 Satz 2 BBodSchG, wonach es Zweck des Gesetzes ist, schädliche Bodenveränderungen abzuwehren, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren. Dem entspricht die in § 4 Abs. 3 BBodSchG getroffene Regelung, wonach (u. a.) Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern zu sanieren haben. Die wasserrechtlichen Anforderungen bleiben auch bei Anwendung des Bundes-Bodenschutzgesetzes gewahrt. § 4 Abs. 4 Satz 3 BBodSchG bestimmt insoweit, dass sich die bei der Sanierung von Gewässern zu erfüllenden Anforderungen nach dem Wasserrecht richten.

3. Die geforderte Erstellung einer Sanierungsplanung findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 4 Abs. 3, 10 Abs. 1 und 13 BBodSchG, die Forderung, dieses durch einen Sachverständigen erstellen zu lassen, in § 13 Abs. 2 i.V.m. § 18 BBodSchG (vgl. auch zu den Voraussetzungen VGH Baden-Württemberg, U. v. 18.12.2007 - 10 S 2351/06 - juris). Wegen der Ausbreitung der Versalzung des Grundwassers können von der Halde in besonderem Maße Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen. Insbesondere das Grundwasser ist als eine natürliche Lebensgrundlage gegen Verschmutzungen besonders zu schützen (vgl. Art. 20a GG; VGH Baden-Württemberg, B. v. 03.09.2002, - 10 S 957/02 - NVwZ-RR 2002, 103). Zudem ist es nahe liegend, dass aufgrund des Ausmaßes der eingetretenen Grundwasserverschmutzungen ein abgestimmtes Vorgehen zur Sanierung der Altlast notwendig ist.

4. Die Pflichtenstellung der Klägerin beruht nach § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Alt. BBodSchG auf ihrer Stellung als Gesamtrechtsnachfolgerin der früheren Bergwerksbetreiberinnen, die als unmittelbare Verursacherinnen im Sinne von § 4 Abs. 3 Satz 1 1. Alt. BBodSchG alle wesentlichen Verursachungsbeiträge zu verantworten haben.

Die materielle polizeiliche Pflichtenstellung der Rechtsvorgängerinnen in Bezug auf das Grundwasser wurde zunächst durch die Bestimmung des § 149 Abs. 1 i.V.m. § 147 Satz 1 BadBergG unter dem Aspekt der „gemeinschädlichen Einwirkungen des Bergbaus“ und sodann ab 1960 zusätzlich durch § 34 Abs. 2 WHG begründet. Sie war bei realistischer Betrachtungsweise spätestens im Laufe der 1940-er Jahre eingetreten, weil bis zu diesem Zeitpunkt ein nicht unwesentlicher Teil der Aufschüttungen erfolgt war. In diese Pflichtstellung ist nach den maßgeblichen dem Widerspruchsbescheid zugrunde gelegten Bestimmungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes die Klägerin eingerückt, die nach der bindenden Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auch in „Altfällen“ auf Rechtsnachfolger des Handlungsstörers anzuwenden sind (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 2. Alt. BBodSchG).

Maßgeblich für die Bestimmung des Zeitpunkts des Überschreitens der Gefahrenschwelle ist nicht, wann der konkrete Schaden tatsächlich eingetreten war, vielmehr kommt es allein darauf an, wann ein Zustand eingetreten war, der bei ungehindertem Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zum Schadenseintritt führen wird, wobei bei besonders wichtigen Schutzgütern, wie dem Grundwasser, keine zu hohen Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit und die zeitliche Nähe des Schadenseintritts gestellt werden dürfen (vgl. BVerwG, U.v. 26.06.1970 - IV C 99.67 - NJW 1970, 1890).

Vor diesem rechtlichen Hintergrund ist es unerheblich, dass in der der Halde Buggingen im Abstrom nächstgelegenen Wassergewinnungsanlage früher wie auch aktuell jedenfalls bei einer Durchschnittsbetrachtung der maßgebliche Grenzwert der Trinkwasserverordnung von 250 mg/l eingehalten wird. Die im Abstrom gemessenen Werte hatten vor Erlass der angegriffenen Verfügungen (vgl. „Sachstandsbericht zur Grundwasserversalzung in der Oberrheinebene südlich des Kaiserstuhls“ v. 30.09.1997, S. 69) und haben aktuell (vgl. Anlage zum Schriftsatz des Beklagten vom 08.03.2008) eine solche Dimension, dass nach dem vorgenannten Maßstab ohne weiteres auch eine hinreichende Gefährdung der Trinkwasserversorgung besteht, der Schaden im Grundwasser ist ohnehin bereits eingetreten. Dabei war der Beklagte nicht gehalten, wie die Klägerin unter Bezugnahme auf den in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Zeitungsartikel der Badischen Zeitung vom 14.03.2008 geltend macht, von der hier im Streit befindlichen Anordnung gänzlich abzusehen und gewissermaßen alles auf sich beruhen zu belassen. Dies gilt schon deshalb, weil Gegenstand der Anordnung nicht eine Sanierung der Abraumhalde ist, sondern die Erstellung einer Sanierungsplanung, an deren Ende ggf. auch die Erkenntnis der zuständigen Behörde stehen kann, dass eine umfassende Sanierung nicht durchgeführt werden soll, weil diese etwa gemessen am Ertrag nicht mehr verhältnismäßig wäre. Aus der insoweit maßgeblichen Sicht zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung war es (und ist es nach wie vor) ein legitimes gesetzlich gerechtfertigtes Ziel, eine solche Planung durchzuführen mit dem Ziel, durch eine ggf. durchzuführende Sanierung einen weiteren Eintrag in grundwasserführende Schichten zu verhindern bzw. diesen in der zeitlichen Dimension zu strecken und damit ebenfalls das Grundwasser zu entlasten (vgl. noch unten 6).

Zu welchem Zeitpunkt genau die Gefahrenschwelle überschritten wurde, ist vor diesem Hintergrund unerheblich. Eine in jeder Hinsicht präzise zeitliche Eingrenzung wird auch nicht durch das Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgericht gefordert, sofern man im Kontext einer noch vorzunehmenden Verhältnismäßigkeitsprüfung (vgl. unter Ziffer 6) jedenfalls zugunsten der Klägerin davon ausgeht, dass die Überschreitung bereits sehr lange zurück liegt. Dabei ist nicht ersichtlich, dass es einen rechtserheblichen Unterschied ausmachen könnte, ob dies nun um 1939 (wie die Klägerin meint) oder erst nach dem Zweiten Weltkrieg (wovon der Beklagte ausgeht) der Fall war. Abgesehen davon erscheint es nach dem gegenwärtigen Sachstand auch bei Einschaltung sachverständiger Hilfe kaum mehr möglich zu sein, hier zu weiteren tragfähigen Erkenntnissen zu kommen. Ein realistischer Ermittlungsansatz ist auch dem Vorbringen der Beteiligten nicht zu entnehmen.

Was die Auswahl der Klägerin betrifft, wird von ihr hiergegen nichts erinnert und auch nicht etwa auf die gegenwärtigen Eigentümer verwiesen. Dass diese nicht in Anspruch genommen wurden, kann nach den Ausführungen im angegriffenen Bescheid nicht als ermessensfehlerhaft angesehen werden (vgl. zuletzt auch VGH Baden-Württemberg, U. v. 18.12.2007 - 10 S 2351/06 - juris).

5. Der Senat kann offen lassen, ob die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung auf dem Gebiet des Gewerbe- und Immissionsschutzrechts entwickelten Grundsätze hinsichtlich einer sog. „Legalisierungswirkung“ entsprechender Genehmigungen bzw. Erlaubnisse auf das Bergrecht, insbesondere auf die Zulassung bergrechtlicher Betriebspläne, übertragen werden können. Allerdings wird in Literatur und Rechtsprechung mit den besseren Argumenten eine Übertragung abgelehnt, weil der bergrechtlichen Betriebszulassung lediglich eine Präventivkontrolle zukomme und sie insbesondere keine Sperre gegen auf § 71 BBergG gestützte erforderliche Anordnungen bilden könne (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - NVwZ-RR 2000, 589 m.w.N.). Die Frage kann deshalb offen bleiben, weil im vorliegenden Fall ein irgendwie gearteter Legalisierungstatbestand, für den die Klägerin im Übrigen die materielle Beweislast trägt, nicht feststellbar ist. Eine lediglich faktische Duldung kann eine solche Wirkung nicht entfalten (vgl. BVerwG, U.v. 16.03.2006 - 7 C 3.05 - m.w.N).

Nach dem für den früheren Betrieb allein maßgeblichen Badischen Berggesetz war aufgrund der §§ 61 ff. vor der Aufnahme des Betriebs ein Anzeige- und Vorlageverfahren durchzuführen, im Rahmen dessen die zuständige Behörde einem auf ihre Aufforderung vorgelegten Betriebsplan binnen einer Frist von vierzehn Tagen widersprechen konnte. Erfolgte innerhalb der Frist nach Vorlage kein Widerspruch, so trat gem. § 63 Abs. 1 eine Zulassungsfiktion ein. Erst die durch das Gesetz vom 18.05.1971 (GBl. 161) erfolgte und am 29.05.1971 in Kraft getretene Neufassung der §§ 62 ff. BadBergG führte ein förmliches bergrechtliches Zulassungsverfahren nach Maßgabe eines Betriebsplanes ein. In Ermangelung einer Übergangsbestimmung wäre dieses Zulassungsverfahren auch auf bereits im Betrieb befindliche Bergwerke anzuwenden gewesen, zumindest soweit eine Fiktion nicht eingetreten war. Unstreitig wurde allerdings auch hiernach (kurz vor Einstellung des Betriebs) keine Zulassung mehr vorgenommen.

Vorliegend konnte selbst die Klägerin weder bei sich, noch in den umfangreichen Verwaltungsakten einen Betriebsplan auffinden, der der zuständigen Bergbehörde förmlich in einem Verfahren nach den §§ 61 ff. vorgelegt worden war und geeignet gewesen wäre, die Fiktion auszulösen. Die aufgefundenen Pläne vom 04.09.1926 und 29.08.1941 sind offensichtlich keine förmlichen Betriebspläne, sondern schlichte Lagepläne.

Wenn die Klägerin nunmehr auf die Herrn Dr. E. unter dem 04.04.1916 bzw. der Gewerkschaft B. unter dem 20.04.1926 erteilten Konzessionen verweist, so verkennt sie deren Rechtscharakter. Diese Konzessionen, die auf § 34 BadBergG (in der 1916 geltenden Fassung) bzw. auf § 39c (der 1926 geltenden Fassung) beruhen, verleihen allein das sog. Bergwerkseigentum, das lediglich zivilrechtliche Bedeutung hat und vornehmlich die aus dem Bergwerksrecht fließenden Gewinnungsrechte vermittelt. Es ist nicht ersichtlich, wie sich hieraus (auch nicht in einer von der Klägerin für richtig gehaltenen Gesamtschau) eine rechtlich geschützte, gegenüber polizeilichem Einschreiten immunisierende Rechtsstellung ableiten lassen sollte.

Abgesehen davon hätte auch ein fiktiv zugelassener Betriebsplan unter der bergpolizeilichen Aufsicht nach den §§ 147 ff. BadBergG gestanden. § 149 Abs. 1 ermächtigte jedoch die Bergpolizei, zum Schutz gegen gemeinschädliche Einwirkungen des Bergbaus jederzeit die geeigneten (verhältnismäßigen) polizeilichen Maßnahmen zu treffen.

Der noch unter dem rechtlichen Regime des Badischen Berggesetzes förmlich aufgrund der erst mit Wirkung vom 29.05.1971 eingeführten Bestimmung des § 66 zugelassene Abschlussbetriebsplan vermochte ebenfalls keine Legalisierungswirkung mit der Folge einer Haftungsfreistellung herbeizuführen. Dies gilt schon deshalb, weil die Problematik eines Eintrags von Salzen in das Grundwasser in keiner Weise in dem Abschlussbetriebsplan geregelt worden war, insbesondere waren diesbezüglich keinerlei Vorkehrungen für notwendig erachtet und deshalb auch nicht darin vorgesehen worden. Nur in diesem Umfang könnte jedoch überhaupt eine Legalisierungswirkung eingetreten sein (vgl. in diesem Sinne ausdrücklich VGH Baden-Württemberg, U.v. 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - NVwZ-RR 2000, 589). Selbst wenn man mit der Klägerin davon ausgehen wollte, dass eine solche Wirkung auch in Bezug auf alle relevanten Gefahren eintritt, die vorhersehbar waren, so ist, wie im Folgenden noch auszuführen sein wird (vgl. unten 9), aus den verwertbaren vorliegenden Unterlagen nicht deutlich geworden, dass zum damaligen Zeitpunkt (am 20.08.1974) ein aussagekräftiger Ansatz dafür bestand, dass ein regelungsbedürftiges diesbezügliches Gefahrenpotential bestehen könnte. Weitere Ermittlungsansätze haben sich nach vollständiger Auswertung der Verwaltungsakten auch hier für den Senat nicht ergeben. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin verblieb somit weiter in ihrer Pflichtenstellung nach § 149 Abs. 1 BadBergG (vgl. jetzt § 71 Abs. 1 BBergG), ungeachtet der Frage, ob und ggf. unter welchen Voraussetzungen eine - hier einmal zugunsten der Klägerin unterstellte - Legalisierungswirkung eines Abschlussbetriebsplans sich gegenüber § 149 Abs. 1 BadBergG durchzusetzen vermag (vgl. hierzu noch im Folgenden).

Entgegen der Auffassung der Klägerin gebietet Art. 14 GG nicht, erweiternd eine einfach-gesetzlich nach dem Badischen Berggesetz (wie auch nicht nach dem bereits unter dem Regime des Grundgesetzes erst am 21.08.1980 in Kraft getretenen Bundesberggesetz) für den Abschlussbetriebsplan gerade nicht vorgesehene legalisierende Schutzwirkung zu entwickeln. Den verfassungsrechtlichen Erfordernissen wird vielmehr im Rahmen der allgemeinen Grundsätze der Erforderlichkeit, Geeignetheit und v.a. der Verhältnismäßigkeit der angeordneten Maßnahme Rechnung getragen. Immerhin können beispielsweise nunmehr ausdrücklich gem. § 71 Abs. 1 S. 2 BBergG Anordnungen, die über die auf Grund eines zugelassenen Betriebsplans gestellten Anforderungen hinausgehen, nur getroffen werden, soweit dies zum Schutz von Leben, Gesundheit und Sachgütern Beschäftigter oder Dritter erforderlich ist, Voraussetzungen, die aber beim Grundwasserschutz ohne weiteres zu bejahen sind. Eine Einschränkung auf solche Fallkonstellationen, in denen die maßgebliche Gefahr vor Erlass des Abschlussbetriebsplans nicht vorhersehbar war oder gar erst danach objektiv eingetreten ist, ist der Bestimmung nicht immanent. Selbst wenn man - insoweit nahe liegend - aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine derartige Beschränkung auch in die Eingriffsbefugnis des § 149 Abs. 1 BadBergG hineinliest, würde sich hieraus somit für die Klägerin keine günstigere Rechtsfolge ergeben (vgl. zum Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit allgemein noch unter 6). Im Übrigen ist das in diesem Zusammenhang von der Klägerin in Bezug genommene Urteil des Bundesverwaltungsgericht v. 23.08.1996 (4 C 13.94 - NVwZ 1997, 384) nicht geeignet, andere Schlussfolgerungen und weitergehende aus Art. 14 GG abzuleitende Anforderungen zu rechtfertigen. Es ging in dieser Entscheidung allein darum, dass nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in bestimmten Einzelfällen im Lichte des Art. 14 GG in Betracht zu ziehen sein kann, nach § 173 Abs. 3 BBauG 1960 übergeleiteten Bebauungsplänen und deren Festsetzungen nachbarschützende Wirkungen beizumessen, auch wenn seinerzeit bei deren Erlass (vor Inkrafttreten des Grundsgesetzes) eine solche Wirkung nicht vorgesehen war.

Auch die am 13.07.1988 erfolgte Entlassung aus der Bergaufsicht steht einer Inanspruchnahme der Klägerin nicht entgegen. Ungeachtet der rechtlichen Qualität des Entlassungsakts (Verwaltungs- oder Realakt) ist mit der Entlassung keine feststellende Regelung des Inhalts verbunden, dass der aktuelle Zustand ausdrücklich auch für die Zukunft abschließend sicherheitsrechtlich beurteilt und in diesem Sinne hingenommen wird. Die Entlassung und die mit ihr verbundene rechtlich (eingeschränkte) Tragweite müssen vor dem Hintergrund ihrer rechtlichen Bedeutung gesehen werden, nämlich der ordnungsrechtlichen Zuständigkeitsverlagerung. Der Entlassung liegt daher nur eine prognostische Beurteilung des Inhalts zugrunde, dass nach dem aktuellen Erkenntnisstand eine besondere bergrechtlich relevante Gefahr nicht mehr besteht und daher eine spezifisch bergrechtliche Überwachung nicht mehr für erforderlich gehalten wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, U.v. 29.03.2000 - 1 S 1245/99 -, NVwZ-RR 2000, 589). Diese Prognose bindet aber in keiner Weise die nunmehr zuständig gewordenen Behörden (vgl. zur Verwirkung noch Ziffer 9).

6. Die Heranziehung der Klägerin ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft oder gar unverhältnismäßig, weil der frühere Haldenbetrieb für sich betrachtet wegen der mittlerweile eingetretenen tatsächlichen Veränderungen insgesamt für die Salzauswaschungen nicht mehr allein verantwortlich ist. Dass wesentliche Verursachungsanteile auf die spätere Überplanung des Haldenbereichs sowie auf Eingriffe in diesen zurückzuführen sein können, hindert weder die Annahme einer rechtlich relevanten Verursachung, noch steht es einer entsprechenden Ermessensausübung zu Lasten der Klägerin entgegen. Dabei ist auch nicht zu beanstanden, dass das Landratsamt von einer Inanspruchnahme der - nicht leistungsfähigen - jetzigen Eigentümer abgesehen hat (vgl. auch oben Ziffer 4).

Unverhältnismäßig ist die Inanspruchnahme auch nicht deshalb, weil fast alle wesentlichen Verursachungsbeiträge von Rechtsvorgängerinnen der Klägerin geleistet wurden und dies zudem auch schon vor sehr langer Zeit der Fall war. Denn immerhin hat sie infolge der Rechtsnachfolge sämtliche Vermögenswerte übernommen, die selbst aber - zumindest auch - auf der jahrzehntelangen wirtschaftlich profitablen Ausbeutung und Nutzung der Salzlager beruhen und auf diese zurückzuführen sind (vgl. Historische Erkundung des WWA Freiburg S. 12, Zahlentafel 1). Die Klägerin hat sich zu keinem Zeitpunkt etwa darauf berufen, dass mit der Übernahme keinerlei wirtschaftlich relevanten Vermögenswerte übergegangen sind, auch wenn die Ausbeutung der Salzvorkommen zuletzt aus wirtschaftlichen Gründen aufgegeben worden war. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auch darauf zu verweisen, dass schließlich das gesamte Grundeigentum am Betrieb und der Halde von der Klägerin durch Verkauf wirtschaftlich verwertet wurde.

Die Tatsache, dass mittlerweile seit dem erstmaligen Eintritt der grundwasserrelevanten Gefahr und sodann der endgültigen Betriebsstilllegung mehrere Jahrzehnte vergangen sind, macht die Inanspruchnahme nicht unverhältnismäßig. Bei den hier in den Blick zu nehmenden Auswaschungen aus Abraumhalden handelt es sich um eine bergbautypische Gefahr, die erst in den Folgejahren vor allem infolge der eingetretenen Erosionen sowie des zunehmenden wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritts, aber auch der besseren Einsicht in die tatsächlichen Verhältnisse vor Ort, in ihrer ganzen Dimension und Tragweite deutlich geworden ist. So wurden ein umfangreiches Mess- und Untersuchungsprogramm in Zusammenarbeit mit dem Niedersächsischen Landesamt für Bodenforschung sowie die sog. historische Erkundung des Wasserwirtschaftsamts erst in den Jahren 1988/89 in Angriff genommen bzw. durchgeführt. Es entspräche vor diesem Hintergrund unter keinem denkbaren Gesichtspunkt der Billigkeit, die Klägerin von ihrer Verantwortlichkeit freizustellen. Bei dieser Sachlage besteht auch heute noch ein ausreichend enger Zurechnungszusammenhang zu dem früheren gefahrverursachenden Bergbaubetrieb, der eine Inpflichtnahme nach wie vor nahe legt und damit nicht unverhältnismäßig macht.

Die Inanspruchnahme ist auch nicht ermessensfehlerhaft oder – weitergehend - gar unverhältnismäßig im Hinblick darauf, dass das von der Halde ausgehende Gefährdungspotenzial nur einen kleinen Teil der aus Kaliablagerungen und -salzeinträgen in Boden und Grundwasser herrührenden Umweltproblematik im gesamten Oberrheintal ausmacht, die sich in einem viel umfassenderen, auch Staatsgrenzen überschreitenden Ausmaß darstellt. Denn zum einen ist ein quantitativ erheblicher auf die Halde Buggingen zurückzuführender Eintrag in das Grundwasser festgestellt und unbestritten, was im Falle einer Sanierung für sich gesehen zumindest eine erhebliche Entlastung jedenfalls des örtlich gebundenen und geförderten Grundwassers erwarten lässt, wenn auch eine Belastung dieses Grundwassers weiter bestehen wird. In diesem Zusammenhang steht unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit nicht der Umstand entgegen, dass aktuell die nächst gelegene Wassergewinnungsanlage (Tiefbrunnen Unterfeld Ost) eine Chloridbelastung aufweist, die jedenfalls bei einer Durchschnittsbetrachtung noch unterhalb des maßgeblichen Grenzwerts der Trinkwasserverordnung liegt. Denn aus den von dem Beklagten vorgelegten Messwerten ergibt sich zweifelsfrei und eindrucksvoll, dass diese Wassergewinnungsanlage im Abstrom der Halde Buggingen liegt und die Fahne mit belastetem, weit über dem Grenzwert liegenden Grundwasser genau in die Richtung des Tiefbrunnens weist, wobei deren Spitze bis knapp 800 m an den Brunnen heranreicht. In diesem Zusammenhang weist der Beklagte überzeugend auch darauf hin, dass nach fachlichen landwirtschaftlichen Grundsätzen nur bei einer Chloridbelastung von weniger als 100 bis 120 mg/l das Grundwasser uneingeschränkt zur Feldberegnung geeignet ist, was im maßgeblichen Gebiet im Hinblick auf zunehmende Sonderkulturen von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung ist (vgl. zur Beeinträchtigung des Kiesabbaus auch Geologische Landesamt Baden-Württemberg, „Sachstandsbericht zur Grundwasserversalzung in der Oberrheinebene südlich des Kaiserstuhls“ v. 30.09.1997, S. 82 f.). Hinzu kommt, dass zwischen der „Fessenheimer Fahne“, die quantitativ einen wesentlich größeren Verursachungsbeitrag leistet (vgl. „Sachstandsbericht“, 30.09.1997, S. 7 f. und 26 ff.), und der Salzkontamination im Bereich der Halde Buggingen gar kein unmittelbarer Zusammenhang derart besteht, dass das Gebiet um die Bugginger Halde von der „Fessenheimer Fahne“ betroffen wäre. Denn die Halde Buggingen liegt nicht im Abstrom der Fessenheimer Insel und den dort befindlichen ehemaligen Absetzbecken (vgl., Sachstandsbericht S. 7 und 70 f.). Schließlich ist auch zu beachten, dass der Beklagte, wie das im Übrigen im Zusammenhang mit der Halde Heitersheim mit der Klägerin gefundene einvernehmliche Vorgehen zeigt, auch in Bezug auf andere Schadstoffeinträge nicht untätig geblieben ist (vgl. auch die Aufstellung vom 27.02.1997). Die Belastungen im Zusammenhang mit der Fessenheimer Insel sind, was die räumliche Ausdehnung und auch das Maß der Verunreinigung betrifft, zwar sicherlich erheblich gravierender als im Bereich Buggingen. Insoweit vermag der Beklagte aber nicht unmittelbar gegenüber den Verursachern tätig zu werden, weil er in Frankreich keine Hoheitsgewalt ausüben kann und allenfalls ein im vollständigen Konsens mir französischen Behörden abgestimmtes Vorgehen möglich ist. Schon deshalb liegt in dem Vorgehen gegenüber der Klägerin keine unzulässige Ungleichbehandlung. Bei dieser Sachlage kann die Klägerin kein vollständiges regionales und grenzübergreifendes Sanierungskonzept als Voraussetzung einer kleinräumigen Sanierungsplanung reklamieren. Abgesehen davon stellt es, worauf bereits hingewiesen wurde, in Anbetracht der Tatsache, dass das Gebiet Buggingen nicht unmittelbar von der Fessenheimer Insel tangiert ist, ein legitimes Ziel dar, auch kleinräumige Verbesserungen anzustreben.

Der Umstand, dass möglicherweise alle in den Jahren zwischen 1970 und 1988 befassten Behörden des Beklagten bei einem größeren Weitblick das Gefahrenpotential besser hätten abschätzen können, macht die Inanspruchnahme nicht unverhältnismäßig. Denn nach dem aktuellen Kenntnisstand über die damaligen Besprechungen und Erkenntnisse muss es sich, soweit dies aktenkundig geworden ist, um eine allseitige Einschätzung hinsichtlich der Ungefährlichkeit (auch auf Seiten der Klägerin) gehandelt haben (vgl. noch ausführlich unter Ziffer 9), weshalb die Frage nach weiteren oder besseren Erkenntnismöglichkeiten eher theoretischer Natur und spekulativ geblieben ist, ohne die damalige Situation konkret und realistisch widerspiegeln zu können. Weitere Ermittlungsansätze haben sich für den Senat insoweit nicht ergeben; die Beteiligten haben solche auch nicht aufgezeigt.

Schließlich ist - was das Ausmaß der konkret in den Blick zu nehmenden Belastung der Klägerin betrifft - unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit noch zu bedenken, dass Gegenstand der angegriffenen Verfügung vorerst nicht die Sanierung der Halde selbst ist und mit ihrer Inpflichtnahme keine Präjudizierung für eine spätere Sanierung verbunden ist.

7. Eine Heranziehung der Klägerin scheitert nicht daran, dass die angefochtenen behördlichen Verfügungen nicht ausreichend bestimmt wären. Vielmehr sind diese Bescheide inhaltlich hinreichend konkretisiert. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist auch der Gegenstand des angeordneten Sanierungsgutachtens hinreichend bestimmt. Das ergibt sich zum einen daraus, dass die Klägerin, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, seit 1990 mit dem Beklagten über die Möglichkeit einer Sanierung der Halde verhandelt hat. Sie hat in diesem Zusammenhang eine Vorstudie für eine mögliche Sanierung vorgelegt, in der die Halde zeichnerisch dargestellt ist. Für die Klägerin, auf deren Kenntnisse es hier ankommt, war die Verfügung daher bestimmt genug, um sie ausführen zu können. Zudem wird die flächenmäßige Ausdehnung des zu sanierenden Gebiets teilweise auch durch den vorzulegenden Sanierungsplan selbst bestimmt. Zweck und Aufgabe der gutachterlichen Vorbereitung der Sanierung ist es, Möglichkeiten und Umfang der durchzuführenden Maßnahmen zu erkunden. Welche Bereiche der Halde im Einzelnen für eine erfolgreiche Sanierung in die Sanierungsmaßnahmen einzubeziehen sind, ist daher Inhalt des angeforderten Gutachtens. Dass die betroffenen Flurstücknummern nicht erwähnt sind, ist bei dieser Ausgangslage daher unbeachtlich.

8. Auch eine Verjährung steht der Inanspruchnahme der Klägerin nicht entgegen. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, welche eine Verjährungsfrist für die Befugnis bestimmt, von einer polizeirechtlichen Ermächtigung Gebrauch zu machen, existiert nicht. Entsprechendes gilt für die Befugnis aus einer bodenschutzrechtlichen Ermächtigung. Die Verpflichtungen des Verursachers einer Bodenverunreinigung unterliegen daher nach der ständigen Rechtsprechung des Senats keiner Verjährung, insbesondere scheidet eine entsprechende Anwendung zivilrechtlicher Regelungen aus (vgl. im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, U. v. 18.12.2007 - 10 S 2351/06 - juris; B. v. 03.09.2002 - 10 S 2687/95 - NVwZ-RR 2003, 103, B. v. 04.03.1996 - 10 S 957/02 - NVwZ-RR 1996, 387).

9. Der Beklagte hat die Befugnis, gegenüber der Klägerin einzuschreiten, auch nicht verwirkt.

Zunächst geht der Senat davon aus, dass polizeiliche bzw. ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr nicht verwirkt werden können. Diesen Befugnissen kommt im öffentlichen Interesse ein überragendes Gewicht zu, das deren Verwirkung nicht zulässt. Polizeiliche bzw. ordnungsrechtliche Eingriffsbefugnisse, die die zuständigen Behörden unter den verschiedensten sachlichen Aspekten ermächtigten, gegen bestehende Störungen vorzugehen, stellen kein subjektives Recht dar, dessen Bestand oder Ausübung durch Nicht- oder Fehlgebrauch in Frage gestellt und daher in letzter Konsequenz verwirkt werden könnten. Sie knüpfen vielmehr an das Vorhandensein einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bzw. einer Gefahr an und sind den zuständigen Behörden im öffentlichen Interesse an der Gewährleistung rechtmäßiger Zustände zur pflichtgemäßen Erledigung auferlegt. Dieses öffentliche Interesse und diese zur pflichtgemäßen Erledigung übertragene Aufgabe werden nicht dadurch geschmälert oder gar obsolet, dass zu deren Durchsetzung von der Behörde über längere Zeit hinweg nichts bzw. wenig unternommen worden ist (vgl. etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 53 Rdn. 44; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, 12. Aufl., § 37 Rdn. 17 ff.; vgl. insbesondere auch BVerwG, B.v. 06.07.1984 - 1 DB 21.84 - NVwZ 1985, 116; B.v. 01.07.1997 - 1 DB 8.97 - NVwZ 1998, 289; B.v. 13.10.2005 - 2 B 19.05 - Buchholz 235.1. § 15 BDG Nr. 2 zur nicht möglichen Verwirkung eines disziplinarischen Verfolgungsanspruchs; OVG Nordrhein-Westfalen, U.v. 25.09.1997 - 20 A 974/96 - juris; a.A. allerdings Ossenbühl, NVwZ 1995, 547).

Unabhängig davon steht einer Verwirkung, so man sie denn auch in Bezug auf polizeiliche Eingriffsbefugnisse für möglich halten sollte, entgegen, dass der Beklagte keinen entsprechend eindeutigen Vertrauenstatbestand geschaffen hatte, der bei der Klägerin ein schützenswertes Vertrauen entstehen lassen konnte und durfte. Ganz abgesehen davon hat die Klägerin dem Senat keinen Anhaltspunkt dafür deutlich machen können, dass infolge und aufgrund des in den Beklagten und sein Verhalten gesetzten Vertrauens Maßnahmen ins Werk gesetzt oder unterlassen worden sein könnten, aufgrund derer die (verspätete) Geltendmachung bei ihr - allein in Bezug auf die streitgegenständliche Verfügung - nicht nur allgemein zu Nachteilen und Belastungen führen würde, sondern dass diese darüber hinaus auch die zusätzlich festzustellende Schwelle der Unzumutbarkeit übersteigen würden. Die bloße Unterlassung, entsprechende Rückstellungen zu bilden, vermag in Anbetracht einer mit der Maßnahme verbundenen Belastung zwischen 10.000,- und 30.000,- EUR eine Unzumutbarkeit nicht zu begründen.

Zwar war unbestrittenermaßen jedenfalls seit Mitte/Ende der 1960-er Jahre generell ein erstes Problembewusstsein bei den zuständigen (auch französischen) Behörden entstanden, was die Versalzung des Rheins und die Gefahr einer Versalzung des Grundwassers im Bereich des Oberrheintals betrifft (vgl. auch Historische Erkundung S. 3 ff.). Im Blick hatte man dabei aber in erster Linie die oberelsässischen Kaliminen und deren Salzeinleitungen in den Rhein. Eine akute Grundwassergefährdung von bedeutsamem Gewicht im deutschen Einzugsbereich wurde jedoch aufgrund erster Beprobungen und im Hinblick auf die maßgeblichen Chlorid-Grenzwerte noch im Herbst 1970 nicht gesehen (vgl. LT-Drucks. V/3158 Schriftliche Antwort des Innenministeriums auf eine Kleine Anfrage des Abgeordneten G.). Zwar hatte das Landesbergamt in einem Schreiben an das Geologische Landesamt vom 12.10.1970 erste Bedenken wegen möglicher grundwasserschädigender Salzkonzentrationen formuliert (vgl. auch das Schreiben des Landesamts für Geologie, Rohstoffe und Bergbau Baden-Württemberg an das Regierungspräsidium Freiburg vom 28.01.2000, das auf dieses Schreiben inhaltlich Bezug nimmt und dieses zusammengefasst wiedergibt). Daraufhin fand auch am 12.11.1970 eine gemeinsame Besprechung des Geologischen Landesamts sowie des Landesbergamts mit Vertretern der Gewerkschaft B. statt. Diese konkreten Überlegungen bezogen sich im Übrigen gar nicht auf die hier ins Auge zu fassende Halde Buggingen, sondern auf die Halde in Heitersheim (sog. Schacht III). In der Folge wurden dann im Bereich der Halde Heitersheim vier Pegelbrunnen niedergebracht, wobei allerdings zunächst keine besorgniserregenden Werte festgestellt wurden. Man ging davon aus, dass die Belastung auf versickerndes Oberflächenwasser zurückzuführen sei und wollte das Problem durch eine gezielte Sammlung und Einleitung in die öffentliche Kanalisation lösen (vgl. Schreiben des Landesbergamts an das Landratsamt Müllheim vom 14.03.1972). Vor diesem Hintergrund kann auch nicht dahin gehend argumentiert werden, von der Halde Heitersheim hätten aussagekräftige Rückschlüsse auf die Halde Buggingen gezogen werden können und müssen. In der Folgezeit wurde, soweit ersichtlich, auch von keiner Seite mehr etwas veranlasst, insbesondere wurde die Problematik nicht im Abschlussbetriebsplan weiter erörtert, namentlich als regelungsbedürftig angesehen. In Ziffer 3.6 des Abschlussbetriebsplans ist man hinsichtlich beider Halden sogar davon ausgegangen, dass sich die oberen Tonschichten, die gerade eine erhebliche Auswaschung verhindern können, noch verbessern würden, jedenfalls solches möglich sei. Weitere Einzelheiten zu den damaligen Vorgängen lassen sich nicht mehr nachvollziehen.

Am 31.08.1977 wurde sowohl bei der Halde Buggingen wie auch der Halde Heitersheim ein Ortstermin durchgeführt, bei dem Vertreter des Geologischen Landesamts, der Forstverwaltung und der Klägerin zugegen waren. Gegen-stand der Erörterung war eine mögliche Rekultivierung der Halden. Im Ergebnisprotokoll vom 04.10.1977 wurde festgehalten, dass die Halde Buggingen in ihrer jetzigen Gestalt als Zeugin bergbaulicher Tätigkeit im Markgräfler Land unverändert erhalten bleiben solle. Weiter heißt es, dass ein Abtragen des Grates die inzwischen durch Auswaschen der Salze gebildete tonige Schutzschicht aufreißen, den Niederschlägen eine Angriffsfläche bieten und somit eine Gefahrenquelle darstellen würde. Hinsichtlich der Halde Heitersheim wird ausgeführt, diese sei aufgrund ihrer Zusammensetzung und flachen Form kein Umwelt- und Sicherheitsproblem. Am 05.09.1978 fand ein weiterer Ortstermin auf und bei der Halde Buggingen statt, an dem wiederum Vertreter des Geologischen Landesamts, der Forstdirektion sowie der Klägerin teilnahmen. In dem Ergebnisprotokoll wird ausgeführt, dass der Präsident des Geologischen Landesamts ein „Bodenkundliches Gutachten“ aus seinem Haus vom 17.05.1978 erläutert habe, wobei hieraus vier Punkte besonders hervorgehoben werden, die alle keine Schlüsse auf eine Gefährdung des Grundwassers zulassen. Gegenstand der Erörterung wie Gegenstand des Gutachtens war allein die ins Auge gefasste Rekultivierung der Halde, insbesondere deren Bepflanzung. Gerade die Tatsache, dass man in Übereinstimmung zwischen den Behörden des Beklagten und der Klägerin die Halde als Zeugin bergbaulicher Tätigkeit erhalten wollte, macht unmissverständlich deutlich, dass keine Seite eine Grundwassergefährdung überhaupt nur für möglich gehalten hatte, jedenfalls anfängliche Bedenken als ausgeräumt betrachtet worden waren. Sollte hingegen bei der Klägerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin und dem von ihr eingesetzten sicherlich auch fachkundigen Personal ein dem den beteiligten Behörden überlegenes Wissen vorhanden gewesen sein, dann wäre eine Berufung auf den Gesichtspunkt der Verwirkung ohnehin nicht zulässig.

Die in Ziffer 3.6. des Abschlussbetriebsplans geäußerte Erwartung, die tonhaltige Abdeckschicht werde sich in Zukunft möglicherweise noch verbessern, konnte sich allerdings in der Folgezeit nicht erfüllen, nachdem die Pläne einer Erhaltung der Halde offenbar aufgegeben wurden und die Klägerin im Jahre 1985 die fraglichen Grundstücke veräußerte und damit erheblichen Eingriffen in die Substanz der Halde aussetzte.

Noch in einem Schreiben des Landesbergamts an das Regierungspräsidium Freiburg vom 23.11.1988 zur Vorbereitung der Entlassung aus der Bergaufsicht wird auf das Gutachten vom 17.05.1978 zustimmend Bezug genommen und dieses dahingehend wiedergegeben, dass die Halde des Werkes Buggingen als ungefährlich beurteilt worden sei. Auch wird in diesem Schreiben mitgeteilt, dass anlässlich eines am 06.11.1979 unter Vorsitz des Geologischen Landesamts geführten Gesprächs ausdrücklich die im Grundwasser festgestellten „abweichenden“ Chloridgehalte hygienisch als unbedenklich einzustufen seien. Allerdings bezog sich diese Aussage auch wiederum auf die hier nicht in Rede stehende Halde „Heitersheim“ (vgl. Schreiben des Geologischen Landesamts vom 27.10.1989 an das Regierungspräsidium Freiburg).

Aus diesem spärlichen Befund und aus der Tatsache, dass bis zum Jahre 1988/89 die Fragestellung nicht mehr kritisch aufgegriffen wurde, kann nur der Schluss gezogen werden, dass alle Beteiligte (und auch die Rechtsvorgängerin der Klägerin) kein entsprechendes Problembewusstsein hatten. Aus einem Schreiben des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 17.03.1998 an das Ministerium für Umwelt und Verkehr (S. 3 f.) ergibt sich allerdings, dass man Anfang bis Mitte des Jahres 1988 neben den Absetzbecken auch schon die Halden Buggingen und Heitersheim im Auge gehabt haben musste. Offenbar hat es aber dann noch einige Zeit bis in das Jahr 1989 gedauert, bis das gebotene Problembewusstsein bei den verantwortlichen Stellen Platz gegriffen hat.

Insgesamt fällt auf, dass seit Schließung des Werkes das Augenmerk der befassten Behörden sich allenfalls auf die Halde Heitersheim, nicht aber die Halde Buggingen gerichtet hatte. In einer Stellungnahme des Landesamtes für Geologie, Rohstoffe und Bergbau vom 28.01.2000 an das Regierungspräsidium Freiburg finden sich immerhin folgende bemerkenswerte Ausführungen: „…war der Bergverwaltung das Problem der Grundwasserbeeinträchtigung durch Salzaustrag aus der Halde durchaus bekannt - explizit allerdings nur bezogen auf die Halde bei Schacht III. Warum die Bugginger Halde einer Prüfung hinsichtlich dieses Aspektes nicht auch unterzogen wurde, ist den Akten des Landesamts … nicht zu entnehmen.“ Allerdings ist hier anzumerken, dass nach den vorbeschriebenen weitgehend folgenlosen Abläufen und Maßnahmen in Bezug auf die Heitersheimer Halde kein Anhalt dafür besteht, dass sich bis Ende der 80-er Jahre eine erheblich abweichendes größeres Problembewusstsein zur Bugginger Halde entwickelt haben könnte.

In diesem Zusammenhang ist, was die gesamte Problematik der Salzbelastung im Oberrheintal betrifft (auch was den hier maßgeblichen kleineren räumlichen Bereich Buggingen betrifft), abschließend noch auf folgenden Umstand hinzuweisen. Bei den späteren Erkundungen stellte sich nämlich heraus, dass die ausgewaschene Lauge sich aufgrund ihres gegenüber Wasser größeren spezifischen Gewichts gerade in den tieferen grundwasserführenden Schichten in den wirklich bedenklichen Konzentrationen angereichert hatte, was erst im Rahmen konsequenter und in größere Tiefen vordringende Beprobungen des Grundwassers hatte festgestellt werden können (vgl. Historische Erkundung, S. 21 f.). Lange Zeit war im Hinblick auf die maßgeblichen Werte der Trinkwasserverordnung im Übrigen auch selbst noch die Salzfracht des Rheinwassers als nicht unmittelbar besorgniserregend angesehen worden, während das Wohl der Fische eher im Vordergrund stand (vgl. Historische Erkundung, S. 3 und 20 f.).

10. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 155 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Gründe

Die im Übrigen zulässige, insbesondere unter Stellung eines Antrags fristgemäß begründete Berufung bleibt ohne Erfolg.

Der Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 19.02.1999 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.02.2002 sind, soweit sie angefochten wurden, rechtmäßig.

9. Der Beklagte hat die Befugnis, gegenüber der Klägerin einzuschreiten, auch nicht verwirkt.

10. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 155 Abs. 2 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 20

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG | § 4 Pflichten zur Gefahrenabwehr

(1) Jeder, der auf den Boden einwirkt, hat sich so zu verhalten, daß schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 195 Regelmäßige Verjährungsfrist

Die regelmäßige Verjährungsfrist beträgt drei Jahre.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 199 Beginn der regelmäßigen Verjährungsfrist und Verjährungshöchstfristen

(1) Die regelmäßige Verjährungsfrist beginnt, soweit nicht ein anderer Verjährungsbeginn bestimmt ist, mit dem Schluss des Jahres, in dem

1.: der Anspruch entstanden ist und
2.: der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste.

(2) Schadensersatzansprüche, die auf der Verletzung des Lebens, des Körpers, der Gesundheit oder der Freiheit beruhen, verjähren ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.

(3) Sonstige Schadensersatzansprüche verjähren

1.: ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an und
2.: ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.

Maßgeblich ist die früher endende Frist.

(3a) Ansprüche, die auf einem Erbfall beruhen oder deren Geltendmachung die Kenntnis einer Verfügung von Todes wegen voraussetzt, verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Entstehung des Anspruchs an.

(4) Andere Ansprüche als die nach den Absätzen 2 bis 3a verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an.

(5) Geht der Anspruch auf ein Unterlassen, so tritt an die Stelle der Entstehung die Zuwiderhandlung.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124a

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 638 Minderung

(1) Statt zurückzutreten, kann der Besteller die Vergütung durch Erklärung gegenüber dem Unternehmer mindern. Der Ausschlussgrund des § 323 Abs. 5 Satz 2 findet keine Anwendung.

(2) Sind auf der Seite des Bestellers oder auf der Seite des Unternehmers mehrere beteiligt, so kann die Minderung nur von allen oder gegen alle erklärt werden.

(3) Bei der Minderung ist die Vergütung in dem Verhältnis herabzusetzen, in welchem zur Zeit des Vertragsschlusses der Wert des Werkes in mangelfreiem Zustand zu dem wirklichen Wert gestanden haben würde. Die Minderung ist, soweit erforderlich, durch Schätzung zu ermitteln.

(4) Hat der Besteller mehr als die geminderte Vergütung gezahlt, so ist der Mehrbetrag vom Unternehmer zu erstatten. § 346 Abs. 1 und § 347 Abs. 1 finden entsprechende Anwendung.

Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG | § 4 Pflichten zur Gefahrenabwehr

(1) Jeder, der auf den Boden einwirkt, hat sich so zu verhalten, daß schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.: wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.: wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.: wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.: wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.: wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124a

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 162

(2) Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines Rechtsbeistands, in den in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nummer 3 und 3a genannten Angelegenheiten auch einer der dort genannten Personen, sind stets erstattungsfähig. Soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, sind Gebühren und Auslagen erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können an Stelle ihrer tatsächlichen notwendigen Aufwendungen für Post- und Telekommunikationsdienstleistungen den in Nummer 7002 der Anlage 1 zum Rechtsanwaltsvergütungsgesetz bestimmten Höchstsatz der Pauschale fordern.

(3) Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nur erstattungsfähig, wenn sie das Gericht aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.: vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.: vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.: vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.: bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro

angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.: die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.: im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.

Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.