Verwaltungsgericht Mainz Urteil, 29. Nov. 2017 - 4 K 147/17.MZ

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2011 beantragte der Kläger, ein Journalist, beim Deutschen Bundestag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsfreiheitsgesetz, ihm Kopien von fünf Ausarbeitungen und zwei Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste sowie eine durch den Sprachendienst erstellte Übersetzung eines in einer englischsprachigen Zeitschrift erschienenen Aufsatzes zur Verfügung zu stellen. Diese Unterlagen waren für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet worden. Mit Bescheid vom 4. Juli 2011 lehnte der Deutsche Bundestag den Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 14. September 2012 zur Überlassung von Kopien der begehrten Dokumente: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrten amtlichen Informationen öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG stehe dem Informationsbegehren auch in Bezug auf die Ausarbeitungen, bei denen das Gericht die Merkmale einer persönlichen geistigen Schöpfung unterstelle, nicht entgegen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste und der Sprachendienst des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen bzw. der Anfertigung von Übersetzungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien. Unerheblich sei, ob der Abgeordnete zu Guttenberg bei der Anforderung der streitigen Informationen tatsächlich bereits die Absicht verfolgt habe, sie nicht für seine Mandatsausübung zu verwenden, und ob er sie letztlich auch für seine Parlamentsarbeit genutzt habe. Maßgeblich sei zur Wahrung der Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vielmehr allein, ob es sich - aus der Sicht der Wissenschaftlichen Dienste - um eine Zuarbeit handele.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger neben dem Verfahrensfehler einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG unzutreffend erfasst. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass Tätigkeiten im Bereich der Gesetzesvorbereitung, ganz gleich von welcher Stelle, der grundsätzlich informationspflichtigen Exekutive zuzuordnen seien. Die Reaktion des Innenausschusses auf das Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag lasse die Annahme eines "beredten Schweigens" nicht zu. Zu Unrecht ordne das Oberverwaltungsgericht die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes in den Bereich parlamentarischer Tätigkeiten ein, obwohl sie in der Gesetzesbegründung gerade nicht erwähnt würden. Hierfür könne auf den innerbehördlichen Leitfaden nicht abgestellt werden. Im Übrigen zeige eine Gesamtschau der Regelungen des Leitfadens, dass der Kreis der Antragsberechtigten weit über die Abgeordneten hinausgehe; der Schluss auf den parlamentarischen Charakter der Tätigkeiten gehe deswegen fehl. Informationsleistungen seien, auch soweit es um mandatsbezogene Zuarbeiten gehe, materiell der Verwaltung des Deutschen Bundestages zuzurechnen. Soweit die Zuarbeiten in den Besitz der Abgeordneten gelangten und von diesen zur Wahrnehmung ihres freien Mandats verwendet würden, seien die Unterlagen in den spezifischen Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten einbezogen. Soweit diese jedoch - in gleicher Weise wie bei externen Verwaltungsstellen - als eigenständige Vorgänge auch im Besitz des Fachbereichs verblieben, sei eine getrennte Bewertung angezeigt und insoweit ein Informationszugang gegeben. Der Abgeordnete könne allerdings im Einzelfall die vertrauliche Behandlung vereinbaren und so eine Veröffentlichung verhindern. Die Systematik und der Zweck des Gesetzes erforderten, dessen Anwendungsbereich im Grundsatz weit zu verstehen. Durch die Gewährung des im Verfassungsrecht wurzelnden Informationszugangs werde die Wahrnehmung des freien Mandats nicht beeinträchtigt. Der Abgeordnete könne die Informationen weiterhin für seine eigene Meinungsbildung verwenden. Jedenfalls dürfe sich der Ausschluss des Informationszugangsrechts nur auf objektiv mandatsbezogene Unterstützungsleistungen beziehen. Es komme nur auf die objektive Situation, nicht jedoch auf die Vorstellungen der Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste an. Letztlich müsse die Bereichsausnahme aber zeitlich begrenzt werden. Eine Beeinträchtigung der Mandatsausübung sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Abgeordnete die Information im Rahmen der Mandatswahrnehmung verwendet und diese damit ihren Zweck erfüllt habe.

Das Urteil sei schließlich auch nicht aus anderen Gründen richtig. Einem Anspruch auf Informationszugang stehe der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG nicht entgegen. Es handele sich bei den Zuarbeiten nicht um urheberrechtlich geschützte Werke. Des Weiteren hätten die Verfasser dem Deutschen Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten eingeräumt. Schließlich führe der Informationszugangsanspruch nicht zu einer Verletzung der Erstveröffentlichungs-, Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechte.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und

die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 zurückzuweisen,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den streitigen Informationen durch Einsichtnahme zu gewähren, und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 im Übrigen zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass bei der Frage des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes von einem Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis nicht auszugehen und demnach für eine enge Auslegung von Ausnahmetatbeständen kein Raum sei. Die Informationen der Abgeordneten durch die Wissenschaftlichen Dienste könnten nicht künstlich aufgespalten werden in einen Vorgang beim Abgeordneten und einen bei der Informationsstelle; vielmehr bedürfe es einer Gesamtbetrachtung, weil ansonsten der Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG leer laufe. Der Einwand, dass der Kreis der Auftragsberechtigten über die Abgeordneten hinausreiche, treffe nicht die streitigen Zuarbeiten, die zu den 97 % der Arbeiten zählten, die im Auftrag von Abgeordneten erstellt würden. Ein objektiver Mandatsbezug sei nicht erforderlich. Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs sei maßgeblicher Zeitpunkt für den Mandatsbezug der Tätigkeit der Zeitpunkt der Prüfung des Ausarbeitungsauftrags durch die Wissenschaftlichen Dienste. Eine Rechenschaftspflicht des Abgeordneten über die Verwendung der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste beträfe den Kernbereich des freien Mandats. Es sei verfassungsrechtlich und auch aus Praktikabilitätsgründen geboten, die Vermutung aufzustellen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages die angeforderten Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste für ihre Abgeordnetentätigkeit verwendeten. Nur für offensichtliche Missbrauchsfälle könne etwas anderes gelten. Im vorliegenden Fall sei der Abgeordnete zu Guttenberg als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses mit den Themen der angeforderten Arbeiten befasst gewesen. Eine zeitliche Begrenzung der Bereichsausnahme komme schon deswegen nicht in Betracht, weil lediglich vorübergehend wirkende Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes fremd seien; hier sei vom fortwirkenden Schutz des freien Mandats auszugehen. Schließlich sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Sowohl die fünf genannten Ausarbeitungen als auch die Übersetzung seien geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Eine Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in die Werke würde das Erstveröffentlichungsrecht, bei Überlassung von Ablichtungen der Werke darüber hinaus auch die Verwertungsrechte in Form des Vervielfältigungs- und des Verbreitungsrechts verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., Rn. 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sowie der Sprachendienst zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch-parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall der auftraggebende Abgeordnete aufgrund besonderer Umstände bekannt ist und der Informationszugang ersichtlich nicht allein wegen des Inhalts der Zuarbeiten, sondern gerade wegen deren - vermutet zweckwidriger - Verwendung durch den ehemaligen Abgeordneten begehrt wird, ist unbeachtlich. Denn die Garantie des freien Mandats hat nicht zur Folge, dass der (ehemalige) Abgeordnete sich nachträglich einer öffentlichen Diskussion über die Nutzung der Wissenschaftlichen Dienste entziehen könnte. Eine solche Rechenschaftspflicht ist vielmehr Ausdruck des Mandats in der repräsentativen Demokratie, die gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber der Wählerschaft und der Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet ist (BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 97).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014 S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier nicht vor; vielmehr sind die streitigen Unterlagen jedenfalls nach Beendigung des Abgeordnetenstatus des Auftraggebers für eine parlamentarische Tätigkeit nicht mehr von Bedeutung.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für die sogenannten Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>) und die Übersetzung, für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Aufgrund der Darlegungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren spricht viel dafür, dass jedenfalls die Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerke urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt sind, da ihnen bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommen dürfte. Dies bedarf indessen keiner abschließenden Klärung, wie auch dahinstehen kann, ob die Übersetzung als Bearbeitung (§ 3 UrhG) urheberrechtlich schutzfähig ist oder sich lediglich auf eine Arbeitsübersetzung beschränkt. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte, etwa nach §§ 16 und 17 UrhG, verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei den streitigen Zuarbeiten keine Rede sein.

b) Auch wenn die Zuarbeiten und die Übersetzung hiernach am Schutz des Urheberrechts teilhaben sollten, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei den in Rede stehenden "Gebrauchstexten" nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen weitere Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>). Das Anfertigen von Kopien als Vervielfältigung ist zwar gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 16 UrhG als Ausschließlichkeitsrecht dem Urheber vorbehalten. Abgesehen davon, dass dies nach Maßgabe des § 53 UrhG zum privaten Gebrauch ohnehin möglich ist, hat die Behörde aber auch insoweit den Vorgaben des Informationsfreiheitsgesetzes Rechnung zu tragen (§ 7 Abs. 4 Satz 1 IFG). Denn bei der tatsächlichen Gewährung des Informationszugangs kann sich die Beklagte, wie oben ausgeführt, ebenso wenig auf einen Vorrang des Urheberrechts (§ 7 Abs. 4 Satz 2 IFG) berufen. Ferner steht ein Eingriff in das Verbreitungsrecht (§ 17 UrhG) oder weitere Nutzungsrechte hier nicht in Rede.

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2011 beantragte der Kläger, ein Journalist, beim Deutschen Bundestag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsfreiheitsgesetz, ihm Kopien von fünf Ausarbeitungen und zwei Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste sowie eine durch den Sprachendienst erstellte Übersetzung eines in einer englischsprachigen Zeitschrift erschienenen Aufsatzes zur Verfügung zu stellen. Diese Unterlagen waren für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet worden. Mit Bescheid vom 4. Juli 2011 lehnte der Deutsche Bundestag den Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 14. September 2012 zur Überlassung von Kopien der begehrten Dokumente: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrten amtlichen Informationen öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG stehe dem Informationsbegehren auch in Bezug auf die Ausarbeitungen, bei denen das Gericht die Merkmale einer persönlichen geistigen Schöpfung unterstelle, nicht entgegen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste und der Sprachendienst des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen bzw. der Anfertigung von Übersetzungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien. Unerheblich sei, ob der Abgeordnete zu Guttenberg bei der Anforderung der streitigen Informationen tatsächlich bereits die Absicht verfolgt habe, sie nicht für seine Mandatsausübung zu verwenden, und ob er sie letztlich auch für seine Parlamentsarbeit genutzt habe. Maßgeblich sei zur Wahrung der Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vielmehr allein, ob es sich - aus der Sicht der Wissenschaftlichen Dienste - um eine Zuarbeit handele.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger neben dem Verfahrensfehler einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG unzutreffend erfasst. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass Tätigkeiten im Bereich der Gesetzesvorbereitung, ganz gleich von welcher Stelle, der grundsätzlich informationspflichtigen Exekutive zuzuordnen seien. Die Reaktion des Innenausschusses auf das Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag lasse die Annahme eines "beredten Schweigens" nicht zu. Zu Unrecht ordne das Oberverwaltungsgericht die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes in den Bereich parlamentarischer Tätigkeiten ein, obwohl sie in der Gesetzesbegründung gerade nicht erwähnt würden. Hierfür könne auf den innerbehördlichen Leitfaden nicht abgestellt werden. Im Übrigen zeige eine Gesamtschau der Regelungen des Leitfadens, dass der Kreis der Antragsberechtigten weit über die Abgeordneten hinausgehe; der Schluss auf den parlamentarischen Charakter der Tätigkeiten gehe deswegen fehl. Informationsleistungen seien, auch soweit es um mandatsbezogene Zuarbeiten gehe, materiell der Verwaltung des Deutschen Bundestages zuzurechnen. Soweit die Zuarbeiten in den Besitz der Abgeordneten gelangten und von diesen zur Wahrnehmung ihres freien Mandats verwendet würden, seien die Unterlagen in den spezifischen Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten einbezogen. Soweit diese jedoch - in gleicher Weise wie bei externen Verwaltungsstellen - als eigenständige Vorgänge auch im Besitz des Fachbereichs verblieben, sei eine getrennte Bewertung angezeigt und insoweit ein Informationszugang gegeben. Der Abgeordnete könne allerdings im Einzelfall die vertrauliche Behandlung vereinbaren und so eine Veröffentlichung verhindern. Die Systematik und der Zweck des Gesetzes erforderten, dessen Anwendungsbereich im Grundsatz weit zu verstehen. Durch die Gewährung des im Verfassungsrecht wurzelnden Informationszugangs werde die Wahrnehmung des freien Mandats nicht beeinträchtigt. Der Abgeordnete könne die Informationen weiterhin für seine eigene Meinungsbildung verwenden. Jedenfalls dürfe sich der Ausschluss des Informationszugangsrechts nur auf objektiv mandatsbezogene Unterstützungsleistungen beziehen. Es komme nur auf die objektive Situation, nicht jedoch auf die Vorstellungen der Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste an. Letztlich müsse die Bereichsausnahme aber zeitlich begrenzt werden. Eine Beeinträchtigung der Mandatsausübung sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Abgeordnete die Information im Rahmen der Mandatswahrnehmung verwendet und diese damit ihren Zweck erfüllt habe.

Das Urteil sei schließlich auch nicht aus anderen Gründen richtig. Einem Anspruch auf Informationszugang stehe der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG nicht entgegen. Es handele sich bei den Zuarbeiten nicht um urheberrechtlich geschützte Werke. Des Weiteren hätten die Verfasser dem Deutschen Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten eingeräumt. Schließlich führe der Informationszugangsanspruch nicht zu einer Verletzung der Erstveröffentlichungs-, Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechte.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und

die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 zurückzuweisen,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den streitigen Informationen durch Einsichtnahme zu gewähren, und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 im Übrigen zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass bei der Frage des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes von einem Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis nicht auszugehen und demnach für eine enge Auslegung von Ausnahmetatbeständen kein Raum sei. Die Informationen der Abgeordneten durch die Wissenschaftlichen Dienste könnten nicht künstlich aufgespalten werden in einen Vorgang beim Abgeordneten und einen bei der Informationsstelle; vielmehr bedürfe es einer Gesamtbetrachtung, weil ansonsten der Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG leer laufe. Der Einwand, dass der Kreis der Auftragsberechtigten über die Abgeordneten hinausreiche, treffe nicht die streitigen Zuarbeiten, die zu den 97 % der Arbeiten zählten, die im Auftrag von Abgeordneten erstellt würden. Ein objektiver Mandatsbezug sei nicht erforderlich. Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs sei maßgeblicher Zeitpunkt für den Mandatsbezug der Tätigkeit der Zeitpunkt der Prüfung des Ausarbeitungsauftrags durch die Wissenschaftlichen Dienste. Eine Rechenschaftspflicht des Abgeordneten über die Verwendung der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste beträfe den Kernbereich des freien Mandats. Es sei verfassungsrechtlich und auch aus Praktikabilitätsgründen geboten, die Vermutung aufzustellen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages die angeforderten Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste für ihre Abgeordnetentätigkeit verwendeten. Nur für offensichtliche Missbrauchsfälle könne etwas anderes gelten. Im vorliegenden Fall sei der Abgeordnete zu Guttenberg als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses mit den Themen der angeforderten Arbeiten befasst gewesen. Eine zeitliche Begrenzung der Bereichsausnahme komme schon deswegen nicht in Betracht, weil lediglich vorübergehend wirkende Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes fremd seien; hier sei vom fortwirkenden Schutz des freien Mandats auszugehen. Schließlich sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Sowohl die fünf genannten Ausarbeitungen als auch die Übersetzung seien geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Eine Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in die Werke würde das Erstveröffentlichungsrecht, bei Überlassung von Ablichtungen der Werke darüber hinaus auch die Verwertungsrechte in Form des Vervielfältigungs- und des Verbreitungsrechts verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., Rn. 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sowie der Sprachendienst zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch-parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall der auftraggebende Abgeordnete aufgrund besonderer Umstände bekannt ist und der Informationszugang ersichtlich nicht allein wegen des Inhalts der Zuarbeiten, sondern gerade wegen deren - vermutet zweckwidriger - Verwendung durch den ehemaligen Abgeordneten begehrt wird, ist unbeachtlich. Denn die Garantie des freien Mandats hat nicht zur Folge, dass der (ehemalige) Abgeordnete sich nachträglich einer öffentlichen Diskussion über die Nutzung der Wissenschaftlichen Dienste entziehen könnte. Eine solche Rechenschaftspflicht ist vielmehr Ausdruck des Mandats in der repräsentativen Demokratie, die gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber der Wählerschaft und der Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet ist (BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 97).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014 S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier nicht vor; vielmehr sind die streitigen Unterlagen jedenfalls nach Beendigung des Abgeordnetenstatus des Auftraggebers für eine parlamentarische Tätigkeit nicht mehr von Bedeutung.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für die sogenannten Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>) und die Übersetzung, für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Aufgrund der Darlegungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren spricht viel dafür, dass jedenfalls die Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerke urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt sind, da ihnen bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommen dürfte. Dies bedarf indessen keiner abschließenden Klärung, wie auch dahinstehen kann, ob die Übersetzung als Bearbeitung (§ 3 UrhG) urheberrechtlich schutzfähig ist oder sich lediglich auf eine Arbeitsübersetzung beschränkt. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte, etwa nach §§ 16 und 17 UrhG, verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei den streitigen Zuarbeiten keine Rede sein.

b) Auch wenn die Zuarbeiten und die Übersetzung hiernach am Schutz des Urheberrechts teilhaben sollten, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei den in Rede stehenden "Gebrauchstexten" nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen weitere Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>). Das Anfertigen von Kopien als Vervielfältigung ist zwar gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 16 UrhG als Ausschließlichkeitsrecht dem Urheber vorbehalten. Abgesehen davon, dass dies nach Maßgabe des § 53 UrhG zum privaten Gebrauch ohnehin möglich ist, hat die Behörde aber auch insoweit den Vorgaben des Informationsfreiheitsgesetzes Rechnung zu tragen (§ 7 Abs. 4 Satz 1 IFG). Denn bei der tatsächlichen Gewährung des Informationszugangs kann sich die Beklagte, wie oben ausgeführt, ebenso wenig auf einen Vorrang des Urheberrechts (§ 7 Abs. 4 Satz 2 IFG) berufen. Ferner steht ein Eingriff in das Verbreitungsrecht (§ 17 UrhG) oder weitere Nutzungsrechte hier nicht in Rede.

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 25. Oktober 2010 beantragte der Kläger beim Deutschen Bundestag Einsicht in die Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste vom 25. November 2009 über "Die Suche nach außerirdischem Leben und die Umsetzung der VN-Resolution A/33/426 zur Beobachtung unidentifizierter Flugobjekte und extraterrestrischer Lebensformen" sowie in etwaige weitere Unterlagen zu diesem Thema. Mit Bescheid vom 3. November 2010 lehnte der Deutsche Bundestag den auf die Ausarbeitung bezogenen Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 1. Dezember 2011 zur Gewährung von Einsicht in die genannte Ausarbeitung: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrte Ausarbeitung öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Dem Informationsbegehren des Klägers stünden auch keine Ausschlussgründe entgegen. Die Beklagte habe schon nicht nachprüfbar dargelegt, dass es sich bei der genannten Ausarbeitung um ein urheberrechtlich geschütztes Werk handele. Jedenfalls würden durch die begehrte Akteneinsicht keine Urheberrechte der Beklagten verletzt. Das Erstveröffentlichungsrecht nach § 12 Abs. 1 UrhG werde durch eine Akteneinsicht des Klägers nicht verletzt, da damit nur dieser, nicht aber die Allgemeinheit, Zugang zur Ausarbeitung erhalte. Auch das Verbreitungsrecht nach § 17 Abs. 1 UrhG werde bei einer Einsichtnahme nicht verletzt.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt der Kläger neben Verfahrensfehlern die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe seine Auslegung des § 1 Abs. 1 IFG zu Unrecht maßgeblich auf einen vermeintlichen gesetzgeberischen Willen gestützt, der sich im Gesetzestext nicht niedergeschlagen habe. Im Übrigen sei die Formulierung im Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag unklar; es könnten auch allein Unterlagen gemeint sein, die Aufschluss auf den Auftraggeber geben könnten. Die Frage, ob der Deutsche Bundestag Verwaltungsaufgaben erfülle, richte sich nach materiellen Kriterien. Als Serviceleistung der Vermittlung von Sach- und Fachkenntnissen übten die Wissenschaftlichen Dienste Verwaltungstätigkeit aus. Diese könne nicht der parlamentarischen Tätigkeit gleichgestellt werden. Denn die Wissenschaftlichen Dienste seien zur politischen Neutralität verpflichtet und nähmen keine der in der Gesetzesbegründung konkret benannten Tätigkeiten selbst wahr; dies sei den Abgeordneten vorbehalten. Eine lediglich mandatsbezogene Tätigkeit reiche nicht aus. Der vom Gesetz beabsichtigte Schutz der Funktionsfähigkeit des Parlaments werde durch die Weitergabe von Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste an Dritte nicht beeinträchtigt. Die Belange einzelner Abgeordneter würden nicht negativ berührt, da auskunftsberechtigte Dritte den Namen des auftraggebenden Abgeordneten nicht erführen. Auch das Parlament als Ganzes sei nicht beeinträchtigt, da nicht ersichtlich sei, dass es immer eines Informationsvorsprungs bedürfte. Sinn und Zweck des Informationsfreiheitsgesetzes sprächen für einen weiten Anwendungsbereich der Vorschrift des § 1 Abs. 1 IFG und folglich ein enges Verständnis des Begriffs parlamentarischer Tätigkeit.

Schließlich könne er seinen Anspruch auf Zugang zu der Ausarbeitung auch auf das Grundrecht der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG sowie völkervertragsrechtliche Bestimmungen stützen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Dezember 2011 zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt zum Vorbringen des Klägers insbesondere aus: Gegen die Verwertung der Entstehungsgeschichte des Gesetzes durch das Oberverwaltungsgericht bestünden keine Bedenken. Es möge zwar nicht zwingend sein, mit dem Oberverwaltungsgericht von einem "beredten Schweigen" auszugehen. Jedenfalls hätten aber die Bundestagsausschüsse vor dem Hintergrund des Schreibens des Direktors beim Deutschen Bundestag ersichtlich hinsichtlich der Einordnung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste und der dort angesprochenen Ausarbeitungen keinen Änderungsbedarf gesehen. Die Schlussfolgerung des Oberverwaltungsgerichts liege deshalb nahe. Die Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste sei zutreffend dem spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten zugeordnet worden. Dies folge aus der spezifischen Funktionen der Wissenschaftlichen Dienste; insbesondere Abgeordnete der Opposition seien mangels Unterstützung durch die Ministerialbürokratie zur Wahrung ihrer Rechte auf die Ressourcen der Wissenschaftlichen Dienste angewiesen. Die Wissenschaftlichen Dienste seien als Informationsdienstleister eng mit der Tätigkeit der Abgeordneten verknüpft. Eine Trennung zwischen den Vorgängen der Abgeordneten und denen der Informationsstelle sei nicht möglich; der Schutz des freien Mandats aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liefe dann leer. Teleologische Überlegungen könnten einen weiten Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 IFG nicht rechtfertigen. Ein Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis gelte, wenn überhaupt, erst im Anwendungsbereich des Gesetzes. Schließlich sei die behauptete verfassungs- oder völkerrechtskonforme Auslegung nicht geboten. Des Weiteren sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Die Ausarbeitung sei ein geschütztes Werk im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Die Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in das Werk würde das Erstveröffentlichungsrecht verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989- 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier schon wegen der mittlerweile seit Anfertigung der Ausarbeitung verstrichenen Zeit nicht vor.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für sogenannte Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>), für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Ob die streitige Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerk urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt ist, weil ihr bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommt, kann dahinstehen. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei der streitigen Ausarbeitung keine Rede sein.

b) Auch wenn hiernach unterstellt wird, dass die Ausarbeitung grundsätzlich am Schutz des Urheberrechts teilhat, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei dem in Rede stehenden "Gebrauchstext“ nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Denn die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>).

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2011 beantragte der Kläger, ein Journalist, beim Deutschen Bundestag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsfreiheitsgesetz, ihm Kopien von fünf Ausarbeitungen und zwei Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste sowie eine durch den Sprachendienst erstellte Übersetzung eines in einer englischsprachigen Zeitschrift erschienenen Aufsatzes zur Verfügung zu stellen. Diese Unterlagen waren für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet worden. Mit Bescheid vom 4. Juli 2011 lehnte der Deutsche Bundestag den Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 14. September 2012 zur Überlassung von Kopien der begehrten Dokumente: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrten amtlichen Informationen öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG stehe dem Informationsbegehren auch in Bezug auf die Ausarbeitungen, bei denen das Gericht die Merkmale einer persönlichen geistigen Schöpfung unterstelle, nicht entgegen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste und der Sprachendienst des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen bzw. der Anfertigung von Übersetzungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien. Unerheblich sei, ob der Abgeordnete zu Guttenberg bei der Anforderung der streitigen Informationen tatsächlich bereits die Absicht verfolgt habe, sie nicht für seine Mandatsausübung zu verwenden, und ob er sie letztlich auch für seine Parlamentsarbeit genutzt habe. Maßgeblich sei zur Wahrung der Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vielmehr allein, ob es sich - aus der Sicht der Wissenschaftlichen Dienste - um eine Zuarbeit handele.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger neben dem Verfahrensfehler einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG unzutreffend erfasst. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass Tätigkeiten im Bereich der Gesetzesvorbereitung, ganz gleich von welcher Stelle, der grundsätzlich informationspflichtigen Exekutive zuzuordnen seien. Die Reaktion des Innenausschusses auf das Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag lasse die Annahme eines "beredten Schweigens" nicht zu. Zu Unrecht ordne das Oberverwaltungsgericht die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes in den Bereich parlamentarischer Tätigkeiten ein, obwohl sie in der Gesetzesbegründung gerade nicht erwähnt würden. Hierfür könne auf den innerbehördlichen Leitfaden nicht abgestellt werden. Im Übrigen zeige eine Gesamtschau der Regelungen des Leitfadens, dass der Kreis der Antragsberechtigten weit über die Abgeordneten hinausgehe; der Schluss auf den parlamentarischen Charakter der Tätigkeiten gehe deswegen fehl. Informationsleistungen seien, auch soweit es um mandatsbezogene Zuarbeiten gehe, materiell der Verwaltung des Deutschen Bundestages zuzurechnen. Soweit die Zuarbeiten in den Besitz der Abgeordneten gelangten und von diesen zur Wahrnehmung ihres freien Mandats verwendet würden, seien die Unterlagen in den spezifischen Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten einbezogen. Soweit diese jedoch - in gleicher Weise wie bei externen Verwaltungsstellen - als eigenständige Vorgänge auch im Besitz des Fachbereichs verblieben, sei eine getrennte Bewertung angezeigt und insoweit ein Informationszugang gegeben. Der Abgeordnete könne allerdings im Einzelfall die vertrauliche Behandlung vereinbaren und so eine Veröffentlichung verhindern. Die Systematik und der Zweck des Gesetzes erforderten, dessen Anwendungsbereich im Grundsatz weit zu verstehen. Durch die Gewährung des im Verfassungsrecht wurzelnden Informationszugangs werde die Wahrnehmung des freien Mandats nicht beeinträchtigt. Der Abgeordnete könne die Informationen weiterhin für seine eigene Meinungsbildung verwenden. Jedenfalls dürfe sich der Ausschluss des Informationszugangsrechts nur auf objektiv mandatsbezogene Unterstützungsleistungen beziehen. Es komme nur auf die objektive Situation, nicht jedoch auf die Vorstellungen der Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste an. Letztlich müsse die Bereichsausnahme aber zeitlich begrenzt werden. Eine Beeinträchtigung der Mandatsausübung sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Abgeordnete die Information im Rahmen der Mandatswahrnehmung verwendet und diese damit ihren Zweck erfüllt habe.

Das Urteil sei schließlich auch nicht aus anderen Gründen richtig. Einem Anspruch auf Informationszugang stehe der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG nicht entgegen. Es handele sich bei den Zuarbeiten nicht um urheberrechtlich geschützte Werke. Des Weiteren hätten die Verfasser dem Deutschen Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten eingeräumt. Schließlich führe der Informationszugangsanspruch nicht zu einer Verletzung der Erstveröffentlichungs-, Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechte.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und

die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 zurückzuweisen,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den streitigen Informationen durch Einsichtnahme zu gewähren, und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 im Übrigen zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass bei der Frage des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes von einem Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis nicht auszugehen und demnach für eine enge Auslegung von Ausnahmetatbeständen kein Raum sei. Die Informationen der Abgeordneten durch die Wissenschaftlichen Dienste könnten nicht künstlich aufgespalten werden in einen Vorgang beim Abgeordneten und einen bei der Informationsstelle; vielmehr bedürfe es einer Gesamtbetrachtung, weil ansonsten der Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG leer laufe. Der Einwand, dass der Kreis der Auftragsberechtigten über die Abgeordneten hinausreiche, treffe nicht die streitigen Zuarbeiten, die zu den 97 % der Arbeiten zählten, die im Auftrag von Abgeordneten erstellt würden. Ein objektiver Mandatsbezug sei nicht erforderlich. Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs sei maßgeblicher Zeitpunkt für den Mandatsbezug der Tätigkeit der Zeitpunkt der Prüfung des Ausarbeitungsauftrags durch die Wissenschaftlichen Dienste. Eine Rechenschaftspflicht des Abgeordneten über die Verwendung der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste beträfe den Kernbereich des freien Mandats. Es sei verfassungsrechtlich und auch aus Praktikabilitätsgründen geboten, die Vermutung aufzustellen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages die angeforderten Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste für ihre Abgeordnetentätigkeit verwendeten. Nur für offensichtliche Missbrauchsfälle könne etwas anderes gelten. Im vorliegenden Fall sei der Abgeordnete zu Guttenberg als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses mit den Themen der angeforderten Arbeiten befasst gewesen. Eine zeitliche Begrenzung der Bereichsausnahme komme schon deswegen nicht in Betracht, weil lediglich vorübergehend wirkende Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes fremd seien; hier sei vom fortwirkenden Schutz des freien Mandats auszugehen. Schließlich sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Sowohl die fünf genannten Ausarbeitungen als auch die Übersetzung seien geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Eine Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in die Werke würde das Erstveröffentlichungsrecht, bei Überlassung von Ablichtungen der Werke darüber hinaus auch die Verwertungsrechte in Form des Vervielfältigungs- und des Verbreitungsrechts verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., Rn. 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sowie der Sprachendienst zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch-parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall der auftraggebende Abgeordnete aufgrund besonderer Umstände bekannt ist und der Informationszugang ersichtlich nicht allein wegen des Inhalts der Zuarbeiten, sondern gerade wegen deren - vermutet zweckwidriger - Verwendung durch den ehemaligen Abgeordneten begehrt wird, ist unbeachtlich. Denn die Garantie des freien Mandats hat nicht zur Folge, dass der (ehemalige) Abgeordnete sich nachträglich einer öffentlichen Diskussion über die Nutzung der Wissenschaftlichen Dienste entziehen könnte. Eine solche Rechenschaftspflicht ist vielmehr Ausdruck des Mandats in der repräsentativen Demokratie, die gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber der Wählerschaft und der Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet ist (BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 97).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014 S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier nicht vor; vielmehr sind die streitigen Unterlagen jedenfalls nach Beendigung des Abgeordnetenstatus des Auftraggebers für eine parlamentarische Tätigkeit nicht mehr von Bedeutung.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für die sogenannten Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>) und die Übersetzung, für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Aufgrund der Darlegungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren spricht viel dafür, dass jedenfalls die Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerke urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt sind, da ihnen bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommen dürfte. Dies bedarf indessen keiner abschließenden Klärung, wie auch dahinstehen kann, ob die Übersetzung als Bearbeitung (§ 3 UrhG) urheberrechtlich schutzfähig ist oder sich lediglich auf eine Arbeitsübersetzung beschränkt. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte, etwa nach §§ 16 und 17 UrhG, verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei den streitigen Zuarbeiten keine Rede sein.

b) Auch wenn die Zuarbeiten und die Übersetzung hiernach am Schutz des Urheberrechts teilhaben sollten, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei den in Rede stehenden "Gebrauchstexten" nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen weitere Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>). Das Anfertigen von Kopien als Vervielfältigung ist zwar gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 16 UrhG als Ausschließlichkeitsrecht dem Urheber vorbehalten. Abgesehen davon, dass dies nach Maßgabe des § 53 UrhG zum privaten Gebrauch ohnehin möglich ist, hat die Behörde aber auch insoweit den Vorgaben des Informationsfreiheitsgesetzes Rechnung zu tragen (§ 7 Abs. 4 Satz 1 IFG). Denn bei der tatsächlichen Gewährung des Informationszugangs kann sich die Beklagte, wie oben ausgeführt, ebenso wenig auf einen Vorrang des Urheberrechts (§ 7 Abs. 4 Satz 2 IFG) berufen. Ferner steht ein Eingriff in das Verbreitungsrecht (§ 17 UrhG) oder weitere Nutzungsrechte hier nicht in Rede.

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 25. Oktober 2010 beantragte der Kläger beim Deutschen Bundestag Einsicht in die Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste vom 25. November 2009 über "Die Suche nach außerirdischem Leben und die Umsetzung der VN-Resolution A/33/426 zur Beobachtung unidentifizierter Flugobjekte und extraterrestrischer Lebensformen" sowie in etwaige weitere Unterlagen zu diesem Thema. Mit Bescheid vom 3. November 2010 lehnte der Deutsche Bundestag den auf die Ausarbeitung bezogenen Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 1. Dezember 2011 zur Gewährung von Einsicht in die genannte Ausarbeitung: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrte Ausarbeitung öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Dem Informationsbegehren des Klägers stünden auch keine Ausschlussgründe entgegen. Die Beklagte habe schon nicht nachprüfbar dargelegt, dass es sich bei der genannten Ausarbeitung um ein urheberrechtlich geschütztes Werk handele. Jedenfalls würden durch die begehrte Akteneinsicht keine Urheberrechte der Beklagten verletzt. Das Erstveröffentlichungsrecht nach § 12 Abs. 1 UrhG werde durch eine Akteneinsicht des Klägers nicht verletzt, da damit nur dieser, nicht aber die Allgemeinheit, Zugang zur Ausarbeitung erhalte. Auch das Verbreitungsrecht nach § 17 Abs. 1 UrhG werde bei einer Einsichtnahme nicht verletzt.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt der Kläger neben Verfahrensfehlern die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe seine Auslegung des § 1 Abs. 1 IFG zu Unrecht maßgeblich auf einen vermeintlichen gesetzgeberischen Willen gestützt, der sich im Gesetzestext nicht niedergeschlagen habe. Im Übrigen sei die Formulierung im Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag unklar; es könnten auch allein Unterlagen gemeint sein, die Aufschluss auf den Auftraggeber geben könnten. Die Frage, ob der Deutsche Bundestag Verwaltungsaufgaben erfülle, richte sich nach materiellen Kriterien. Als Serviceleistung der Vermittlung von Sach- und Fachkenntnissen übten die Wissenschaftlichen Dienste Verwaltungstätigkeit aus. Diese könne nicht der parlamentarischen Tätigkeit gleichgestellt werden. Denn die Wissenschaftlichen Dienste seien zur politischen Neutralität verpflichtet und nähmen keine der in der Gesetzesbegründung konkret benannten Tätigkeiten selbst wahr; dies sei den Abgeordneten vorbehalten. Eine lediglich mandatsbezogene Tätigkeit reiche nicht aus. Der vom Gesetz beabsichtigte Schutz der Funktionsfähigkeit des Parlaments werde durch die Weitergabe von Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste an Dritte nicht beeinträchtigt. Die Belange einzelner Abgeordneter würden nicht negativ berührt, da auskunftsberechtigte Dritte den Namen des auftraggebenden Abgeordneten nicht erführen. Auch das Parlament als Ganzes sei nicht beeinträchtigt, da nicht ersichtlich sei, dass es immer eines Informationsvorsprungs bedürfte. Sinn und Zweck des Informationsfreiheitsgesetzes sprächen für einen weiten Anwendungsbereich der Vorschrift des § 1 Abs. 1 IFG und folglich ein enges Verständnis des Begriffs parlamentarischer Tätigkeit.

Schließlich könne er seinen Anspruch auf Zugang zu der Ausarbeitung auch auf das Grundrecht der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG sowie völkervertragsrechtliche Bestimmungen stützen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Dezember 2011 zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt zum Vorbringen des Klägers insbesondere aus: Gegen die Verwertung der Entstehungsgeschichte des Gesetzes durch das Oberverwaltungsgericht bestünden keine Bedenken. Es möge zwar nicht zwingend sein, mit dem Oberverwaltungsgericht von einem "beredten Schweigen" auszugehen. Jedenfalls hätten aber die Bundestagsausschüsse vor dem Hintergrund des Schreibens des Direktors beim Deutschen Bundestag ersichtlich hinsichtlich der Einordnung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste und der dort angesprochenen Ausarbeitungen keinen Änderungsbedarf gesehen. Die Schlussfolgerung des Oberverwaltungsgerichts liege deshalb nahe. Die Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste sei zutreffend dem spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten zugeordnet worden. Dies folge aus der spezifischen Funktionen der Wissenschaftlichen Dienste; insbesondere Abgeordnete der Opposition seien mangels Unterstützung durch die Ministerialbürokratie zur Wahrung ihrer Rechte auf die Ressourcen der Wissenschaftlichen Dienste angewiesen. Die Wissenschaftlichen Dienste seien als Informationsdienstleister eng mit der Tätigkeit der Abgeordneten verknüpft. Eine Trennung zwischen den Vorgängen der Abgeordneten und denen der Informationsstelle sei nicht möglich; der Schutz des freien Mandats aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liefe dann leer. Teleologische Überlegungen könnten einen weiten Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 IFG nicht rechtfertigen. Ein Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis gelte, wenn überhaupt, erst im Anwendungsbereich des Gesetzes. Schließlich sei die behauptete verfassungs- oder völkerrechtskonforme Auslegung nicht geboten. Des Weiteren sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Die Ausarbeitung sei ein geschütztes Werk im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Die Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in das Werk würde das Erstveröffentlichungsrecht verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989- 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier schon wegen der mittlerweile seit Anfertigung der Ausarbeitung verstrichenen Zeit nicht vor.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für sogenannte Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>), für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Ob die streitige Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerk urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt ist, weil ihr bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommt, kann dahinstehen. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei der streitigen Ausarbeitung keine Rede sein.

b) Auch wenn hiernach unterstellt wird, dass die Ausarbeitung grundsätzlich am Schutz des Urheberrechts teilhat, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei dem in Rede stehenden "Gebrauchstext“ nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Denn die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>).

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2011 beantragte der Kläger, ein Journalist, beim Deutschen Bundestag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsfreiheitsgesetz, ihm Kopien von fünf Ausarbeitungen und zwei Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste sowie eine durch den Sprachendienst erstellte Übersetzung eines in einer englischsprachigen Zeitschrift erschienenen Aufsatzes zur Verfügung zu stellen. Diese Unterlagen waren für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet worden. Mit Bescheid vom 4. Juli 2011 lehnte der Deutsche Bundestag den Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 14. September 2012 zur Überlassung von Kopien der begehrten Dokumente: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrten amtlichen Informationen öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG stehe dem Informationsbegehren auch in Bezug auf die Ausarbeitungen, bei denen das Gericht die Merkmale einer persönlichen geistigen Schöpfung unterstelle, nicht entgegen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste und der Sprachendienst des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen bzw. der Anfertigung von Übersetzungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien. Unerheblich sei, ob der Abgeordnete zu Guttenberg bei der Anforderung der streitigen Informationen tatsächlich bereits die Absicht verfolgt habe, sie nicht für seine Mandatsausübung zu verwenden, und ob er sie letztlich auch für seine Parlamentsarbeit genutzt habe. Maßgeblich sei zur Wahrung der Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vielmehr allein, ob es sich - aus der Sicht der Wissenschaftlichen Dienste - um eine Zuarbeit handele.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger neben dem Verfahrensfehler einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG unzutreffend erfasst. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass Tätigkeiten im Bereich der Gesetzesvorbereitung, ganz gleich von welcher Stelle, der grundsätzlich informationspflichtigen Exekutive zuzuordnen seien. Die Reaktion des Innenausschusses auf das Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag lasse die Annahme eines "beredten Schweigens" nicht zu. Zu Unrecht ordne das Oberverwaltungsgericht die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes in den Bereich parlamentarischer Tätigkeiten ein, obwohl sie in der Gesetzesbegründung gerade nicht erwähnt würden. Hierfür könne auf den innerbehördlichen Leitfaden nicht abgestellt werden. Im Übrigen zeige eine Gesamtschau der Regelungen des Leitfadens, dass der Kreis der Antragsberechtigten weit über die Abgeordneten hinausgehe; der Schluss auf den parlamentarischen Charakter der Tätigkeiten gehe deswegen fehl. Informationsleistungen seien, auch soweit es um mandatsbezogene Zuarbeiten gehe, materiell der Verwaltung des Deutschen Bundestages zuzurechnen. Soweit die Zuarbeiten in den Besitz der Abgeordneten gelangten und von diesen zur Wahrnehmung ihres freien Mandats verwendet würden, seien die Unterlagen in den spezifischen Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten einbezogen. Soweit diese jedoch - in gleicher Weise wie bei externen Verwaltungsstellen - als eigenständige Vorgänge auch im Besitz des Fachbereichs verblieben, sei eine getrennte Bewertung angezeigt und insoweit ein Informationszugang gegeben. Der Abgeordnete könne allerdings im Einzelfall die vertrauliche Behandlung vereinbaren und so eine Veröffentlichung verhindern. Die Systematik und der Zweck des Gesetzes erforderten, dessen Anwendungsbereich im Grundsatz weit zu verstehen. Durch die Gewährung des im Verfassungsrecht wurzelnden Informationszugangs werde die Wahrnehmung des freien Mandats nicht beeinträchtigt. Der Abgeordnete könne die Informationen weiterhin für seine eigene Meinungsbildung verwenden. Jedenfalls dürfe sich der Ausschluss des Informationszugangsrechts nur auf objektiv mandatsbezogene Unterstützungsleistungen beziehen. Es komme nur auf die objektive Situation, nicht jedoch auf die Vorstellungen der Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste an. Letztlich müsse die Bereichsausnahme aber zeitlich begrenzt werden. Eine Beeinträchtigung der Mandatsausübung sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Abgeordnete die Information im Rahmen der Mandatswahrnehmung verwendet und diese damit ihren Zweck erfüllt habe.

Das Urteil sei schließlich auch nicht aus anderen Gründen richtig. Einem Anspruch auf Informationszugang stehe der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG nicht entgegen. Es handele sich bei den Zuarbeiten nicht um urheberrechtlich geschützte Werke. Des Weiteren hätten die Verfasser dem Deutschen Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten eingeräumt. Schließlich führe der Informationszugangsanspruch nicht zu einer Verletzung der Erstveröffentlichungs-, Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechte.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und

die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 zurückzuweisen,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den streitigen Informationen durch Einsichtnahme zu gewähren, und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 im Übrigen zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass bei der Frage des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes von einem Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis nicht auszugehen und demnach für eine enge Auslegung von Ausnahmetatbeständen kein Raum sei. Die Informationen der Abgeordneten durch die Wissenschaftlichen Dienste könnten nicht künstlich aufgespalten werden in einen Vorgang beim Abgeordneten und einen bei der Informationsstelle; vielmehr bedürfe es einer Gesamtbetrachtung, weil ansonsten der Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG leer laufe. Der Einwand, dass der Kreis der Auftragsberechtigten über die Abgeordneten hinausreiche, treffe nicht die streitigen Zuarbeiten, die zu den 97 % der Arbeiten zählten, die im Auftrag von Abgeordneten erstellt würden. Ein objektiver Mandatsbezug sei nicht erforderlich. Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs sei maßgeblicher Zeitpunkt für den Mandatsbezug der Tätigkeit der Zeitpunkt der Prüfung des Ausarbeitungsauftrags durch die Wissenschaftlichen Dienste. Eine Rechenschaftspflicht des Abgeordneten über die Verwendung der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste beträfe den Kernbereich des freien Mandats. Es sei verfassungsrechtlich und auch aus Praktikabilitätsgründen geboten, die Vermutung aufzustellen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages die angeforderten Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste für ihre Abgeordnetentätigkeit verwendeten. Nur für offensichtliche Missbrauchsfälle könne etwas anderes gelten. Im vorliegenden Fall sei der Abgeordnete zu Guttenberg als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses mit den Themen der angeforderten Arbeiten befasst gewesen. Eine zeitliche Begrenzung der Bereichsausnahme komme schon deswegen nicht in Betracht, weil lediglich vorübergehend wirkende Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes fremd seien; hier sei vom fortwirkenden Schutz des freien Mandats auszugehen. Schließlich sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Sowohl die fünf genannten Ausarbeitungen als auch die Übersetzung seien geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Eine Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in die Werke würde das Erstveröffentlichungsrecht, bei Überlassung von Ablichtungen der Werke darüber hinaus auch die Verwertungsrechte in Form des Vervielfältigungs- und des Verbreitungsrechts verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., Rn. 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sowie der Sprachendienst zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch-parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall der auftraggebende Abgeordnete aufgrund besonderer Umstände bekannt ist und der Informationszugang ersichtlich nicht allein wegen des Inhalts der Zuarbeiten, sondern gerade wegen deren - vermutet zweckwidriger - Verwendung durch den ehemaligen Abgeordneten begehrt wird, ist unbeachtlich. Denn die Garantie des freien Mandats hat nicht zur Folge, dass der (ehemalige) Abgeordnete sich nachträglich einer öffentlichen Diskussion über die Nutzung der Wissenschaftlichen Dienste entziehen könnte. Eine solche Rechenschaftspflicht ist vielmehr Ausdruck des Mandats in der repräsentativen Demokratie, die gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber der Wählerschaft und der Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet ist (BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 97).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014 S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier nicht vor; vielmehr sind die streitigen Unterlagen jedenfalls nach Beendigung des Abgeordnetenstatus des Auftraggebers für eine parlamentarische Tätigkeit nicht mehr von Bedeutung.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für die sogenannten Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>) und die Übersetzung, für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Aufgrund der Darlegungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren spricht viel dafür, dass jedenfalls die Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerke urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt sind, da ihnen bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommen dürfte. Dies bedarf indessen keiner abschließenden Klärung, wie auch dahinstehen kann, ob die Übersetzung als Bearbeitung (§ 3 UrhG) urheberrechtlich schutzfähig ist oder sich lediglich auf eine Arbeitsübersetzung beschränkt. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte, etwa nach §§ 16 und 17 UrhG, verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei den streitigen Zuarbeiten keine Rede sein.

b) Auch wenn die Zuarbeiten und die Übersetzung hiernach am Schutz des Urheberrechts teilhaben sollten, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei den in Rede stehenden "Gebrauchstexten" nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen weitere Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>). Das Anfertigen von Kopien als Vervielfältigung ist zwar gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 16 UrhG als Ausschließlichkeitsrecht dem Urheber vorbehalten. Abgesehen davon, dass dies nach Maßgabe des § 53 UrhG zum privaten Gebrauch ohnehin möglich ist, hat die Behörde aber auch insoweit den Vorgaben des Informationsfreiheitsgesetzes Rechnung zu tragen (§ 7 Abs. 4 Satz 1 IFG). Denn bei der tatsächlichen Gewährung des Informationszugangs kann sich die Beklagte, wie oben ausgeführt, ebenso wenig auf einen Vorrang des Urheberrechts (§ 7 Abs. 4 Satz 2 IFG) berufen. Ferner steht ein Eingriff in das Verbreitungsrecht (§ 17 UrhG) oder weitere Nutzungsrechte hier nicht in Rede.

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2011 beantragte der Kläger, ein Journalist, beim Deutschen Bundestag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsfreiheitsgesetz, ihm Kopien von fünf Ausarbeitungen und zwei Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste sowie eine durch den Sprachendienst erstellte Übersetzung eines in einer englischsprachigen Zeitschrift erschienenen Aufsatzes zur Verfügung zu stellen. Diese Unterlagen waren für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet worden. Mit Bescheid vom 4. Juli 2011 lehnte der Deutsche Bundestag den Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 14. September 2012 zur Überlassung von Kopien der begehrten Dokumente: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrten amtlichen Informationen öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG stehe dem Informationsbegehren auch in Bezug auf die Ausarbeitungen, bei denen das Gericht die Merkmale einer persönlichen geistigen Schöpfung unterstelle, nicht entgegen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste und der Sprachendienst des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen bzw. der Anfertigung von Übersetzungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien. Unerheblich sei, ob der Abgeordnete zu Guttenberg bei der Anforderung der streitigen Informationen tatsächlich bereits die Absicht verfolgt habe, sie nicht für seine Mandatsausübung zu verwenden, und ob er sie letztlich auch für seine Parlamentsarbeit genutzt habe. Maßgeblich sei zur Wahrung der Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vielmehr allein, ob es sich - aus der Sicht der Wissenschaftlichen Dienste - um eine Zuarbeit handele.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger neben dem Verfahrensfehler einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG unzutreffend erfasst. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass Tätigkeiten im Bereich der Gesetzesvorbereitung, ganz gleich von welcher Stelle, der grundsätzlich informationspflichtigen Exekutive zuzuordnen seien. Die Reaktion des Innenausschusses auf das Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag lasse die Annahme eines "beredten Schweigens" nicht zu. Zu Unrecht ordne das Oberverwaltungsgericht die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes in den Bereich parlamentarischer Tätigkeiten ein, obwohl sie in der Gesetzesbegründung gerade nicht erwähnt würden. Hierfür könne auf den innerbehördlichen Leitfaden nicht abgestellt werden. Im Übrigen zeige eine Gesamtschau der Regelungen des Leitfadens, dass der Kreis der Antragsberechtigten weit über die Abgeordneten hinausgehe; der Schluss auf den parlamentarischen Charakter der Tätigkeiten gehe deswegen fehl. Informationsleistungen seien, auch soweit es um mandatsbezogene Zuarbeiten gehe, materiell der Verwaltung des Deutschen Bundestages zuzurechnen. Soweit die Zuarbeiten in den Besitz der Abgeordneten gelangten und von diesen zur Wahrnehmung ihres freien Mandats verwendet würden, seien die Unterlagen in den spezifischen Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten einbezogen. Soweit diese jedoch - in gleicher Weise wie bei externen Verwaltungsstellen - als eigenständige Vorgänge auch im Besitz des Fachbereichs verblieben, sei eine getrennte Bewertung angezeigt und insoweit ein Informationszugang gegeben. Der Abgeordnete könne allerdings im Einzelfall die vertrauliche Behandlung vereinbaren und so eine Veröffentlichung verhindern. Die Systematik und der Zweck des Gesetzes erforderten, dessen Anwendungsbereich im Grundsatz weit zu verstehen. Durch die Gewährung des im Verfassungsrecht wurzelnden Informationszugangs werde die Wahrnehmung des freien Mandats nicht beeinträchtigt. Der Abgeordnete könne die Informationen weiterhin für seine eigene Meinungsbildung verwenden. Jedenfalls dürfe sich der Ausschluss des Informationszugangsrechts nur auf objektiv mandatsbezogene Unterstützungsleistungen beziehen. Es komme nur auf die objektive Situation, nicht jedoch auf die Vorstellungen der Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste an. Letztlich müsse die Bereichsausnahme aber zeitlich begrenzt werden. Eine Beeinträchtigung der Mandatsausübung sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Abgeordnete die Information im Rahmen der Mandatswahrnehmung verwendet und diese damit ihren Zweck erfüllt habe.

Das Urteil sei schließlich auch nicht aus anderen Gründen richtig. Einem Anspruch auf Informationszugang stehe der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG nicht entgegen. Es handele sich bei den Zuarbeiten nicht um urheberrechtlich geschützte Werke. Des Weiteren hätten die Verfasser dem Deutschen Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten eingeräumt. Schließlich führe der Informationszugangsanspruch nicht zu einer Verletzung der Erstveröffentlichungs-, Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechte.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und

die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 zurückzuweisen,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den streitigen Informationen durch Einsichtnahme zu gewähren, und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 im Übrigen zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass bei der Frage des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes von einem Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis nicht auszugehen und demnach für eine enge Auslegung von Ausnahmetatbeständen kein Raum sei. Die Informationen der Abgeordneten durch die Wissenschaftlichen Dienste könnten nicht künstlich aufgespalten werden in einen Vorgang beim Abgeordneten und einen bei der Informationsstelle; vielmehr bedürfe es einer Gesamtbetrachtung, weil ansonsten der Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG leer laufe. Der Einwand, dass der Kreis der Auftragsberechtigten über die Abgeordneten hinausreiche, treffe nicht die streitigen Zuarbeiten, die zu den 97 % der Arbeiten zählten, die im Auftrag von Abgeordneten erstellt würden. Ein objektiver Mandatsbezug sei nicht erforderlich. Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs sei maßgeblicher Zeitpunkt für den Mandatsbezug der Tätigkeit der Zeitpunkt der Prüfung des Ausarbeitungsauftrags durch die Wissenschaftlichen Dienste. Eine Rechenschaftspflicht des Abgeordneten über die Verwendung der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste beträfe den Kernbereich des freien Mandats. Es sei verfassungsrechtlich und auch aus Praktikabilitätsgründen geboten, die Vermutung aufzustellen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages die angeforderten Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste für ihre Abgeordnetentätigkeit verwendeten. Nur für offensichtliche Missbrauchsfälle könne etwas anderes gelten. Im vorliegenden Fall sei der Abgeordnete zu Guttenberg als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses mit den Themen der angeforderten Arbeiten befasst gewesen. Eine zeitliche Begrenzung der Bereichsausnahme komme schon deswegen nicht in Betracht, weil lediglich vorübergehend wirkende Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes fremd seien; hier sei vom fortwirkenden Schutz des freien Mandats auszugehen. Schließlich sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Sowohl die fünf genannten Ausarbeitungen als auch die Übersetzung seien geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Eine Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in die Werke würde das Erstveröffentlichungsrecht, bei Überlassung von Ablichtungen der Werke darüber hinaus auch die Verwertungsrechte in Form des Vervielfältigungs- und des Verbreitungsrechts verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., Rn. 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sowie der Sprachendienst zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch-parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall der auftraggebende Abgeordnete aufgrund besonderer Umstände bekannt ist und der Informationszugang ersichtlich nicht allein wegen des Inhalts der Zuarbeiten, sondern gerade wegen deren - vermutet zweckwidriger - Verwendung durch den ehemaligen Abgeordneten begehrt wird, ist unbeachtlich. Denn die Garantie des freien Mandats hat nicht zur Folge, dass der (ehemalige) Abgeordnete sich nachträglich einer öffentlichen Diskussion über die Nutzung der Wissenschaftlichen Dienste entziehen könnte. Eine solche Rechenschaftspflicht ist vielmehr Ausdruck des Mandats in der repräsentativen Demokratie, die gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber der Wählerschaft und der Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet ist (BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 97).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014 S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier nicht vor; vielmehr sind die streitigen Unterlagen jedenfalls nach Beendigung des Abgeordnetenstatus des Auftraggebers für eine parlamentarische Tätigkeit nicht mehr von Bedeutung.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für die sogenannten Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>) und die Übersetzung, für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Aufgrund der Darlegungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren spricht viel dafür, dass jedenfalls die Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerke urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt sind, da ihnen bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommen dürfte. Dies bedarf indessen keiner abschließenden Klärung, wie auch dahinstehen kann, ob die Übersetzung als Bearbeitung (§ 3 UrhG) urheberrechtlich schutzfähig ist oder sich lediglich auf eine Arbeitsübersetzung beschränkt. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte, etwa nach §§ 16 und 17 UrhG, verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei den streitigen Zuarbeiten keine Rede sein.

b) Auch wenn die Zuarbeiten und die Übersetzung hiernach am Schutz des Urheberrechts teilhaben sollten, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei den in Rede stehenden "Gebrauchstexten" nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen weitere Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>). Das Anfertigen von Kopien als Vervielfältigung ist zwar gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 16 UrhG als Ausschließlichkeitsrecht dem Urheber vorbehalten. Abgesehen davon, dass dies nach Maßgabe des § 53 UrhG zum privaten Gebrauch ohnehin möglich ist, hat die Behörde aber auch insoweit den Vorgaben des Informationsfreiheitsgesetzes Rechnung zu tragen (§ 7 Abs. 4 Satz 1 IFG). Denn bei der tatsächlichen Gewährung des Informationszugangs kann sich die Beklagte, wie oben ausgeführt, ebenso wenig auf einen Vorrang des Urheberrechts (§ 7 Abs. 4 Satz 2 IFG) berufen. Ferner steht ein Eingriff in das Verbreitungsrecht (§ 17 UrhG) oder weitere Nutzungsrechte hier nicht in Rede.

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Einsicht in Akten des Bundesministeriums der Justiz, die im Zusammenhang mit einem Prüfauftrag des Bundesverfassungsgerichts entstanden sind.

Mit Urteil vom 29. Januar 2003 - 1 BvL 20/99, 1 BvR 933/01 - (BVerfGE 107, 150) entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die Regelung des § 1626a Abs. 1 Nr. 1 BGB über die nur unter bestimmten Voraussetzungen mögliche Ausübung der gemeinsamen Sorge für nichteheliche Kinder mit dem Elternrecht des Vaters vereinbar sei. Der Gesetzgeber sei jedoch verpflichtet, die tatsächliche Entwicklung zu beobachten und zu prüfen, ob die der gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde liegende prognostische Annahme auch vor der Wirklichkeit Bestand habe.

Mit Schreiben vom 15. Mai 2008 bat der Kläger um Auskunft zu Stand und Ergebnis der hierzu vom Bundesministerium der Justiz bei Jugendämtern und Rechtsanwälten durchgeführten Befragung und beantragte zugleich Einsicht in die diesbezüglichen Akten des Ministeriums. Mit Bescheid vom 5. Juni 2008 teilte das Bundesministerium der Justiz dem Kläger mit, dass nach der Auswertung der Befragung - deren Zusammenfassung war beigefügt - eine wissenschaftliche Untersuchung erforderlich sei. Den Antrag auf Akteneinsicht lehnte das Ministerium ab.

Im Laufe des Klageverfahrens gewährte das Bundesministerium der Justiz dem Kläger Einsicht in die Aktenbestandteile, die Grundlage der bereits erteilten Auskunft waren. Bezüglich der übrigen Akten gab das Verwaltungsgericht der Klage statt und verurteilte die Beklagte zur Gewährung von Akteneinsicht. Im Berufungsverfahren hat die Beklagte dem Kläger erneut bzw. erstmalig Akteneinsicht in sämtliche zum Prüfungsauftrag des Bundesverfassungsgerichts beim Bundesministerium der Justiz vorhandenen Originalakten zugesagt mit Ausnahme personenbezogener Daten sowie von zwei in den Akten enthaltenen hausinternen Vorlagen für die Ministerin. Hinsichtlich der freigegebenen Akten haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt. Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht die Berufung zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Als Teil der Exekutive sei das Bundesministerium der Justiz grundsätzlich informationspflichtige Behörde im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG. Eine Differenzierung zwischen Regierungshandeln und Behördentätigkeit finde in dieser Bestimmung keine Stütze. Weder der Wortlaut und der systematische Zusammenhang noch ein Vergleich mit anderen gesetzlichen Regelungen rechtfertigten eine restriktive Auslegung des Behördenbegriffs. Diese sei des Weiteren nicht mit Sinn und Zweck des Informationsfreiheitsgesetzes vereinbar, das nach dem Willen des Gesetzgebers in weitem Umfang Partizipation und Kontrolle ermöglichen solle. Ablehnungsgründe stünden dem Informationsanspruch nicht entgegen. Eine nach § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG erforderliche konkrete Gefährdung des innerbehördlichen Beratungsvorgangs sei vor dem Hintergrund der weiteren Entwicklung im Bereich des Sorgerechts für nichteheliche Kinder weder substantiiert dargetan noch ersichtlich. Aufgrund des Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 3. Dezember 2009 - Nr. 22028/04, Zaunegger (NJW 2010, 501) und der daran anschließenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juli 2010 - 1 BvR 420/09 - (BVerfGE 127, 132) seien die ursprünglich im Anschluss an den Prüfauftrag des Bundesverfassungsgerichts im Bundesministerium der Justiz angestellten Erwägungen und Untersuchungen zur Notwendigkeit eines gesetzgeberischen Handelns überholt. Der pauschale Hinweis, dass der politisch verantwortlichen Ministerin ein von Einsichtsansprüchen unbelasteter "Schutzraum" zugebilligt werden müsse, könne die gebotene einzelfallbezogene Darlegung einer konkreten Gefährdung nicht ersetzen. Der Ablehnungsgrund des § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG greife hiernach ebenso wenig ein. Schließlich sei jedenfalls substantiiert auch nichts dafür dargetan, dass der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung bei dem hier abgeschlossenen Vorgang der Herausgabe der Informationen entgegenstehe. Hinsichtlich der Kosten des Verfahrens des erledigten Teils des Rechtsstreits hat das Oberverwaltungsgericht die Billigkeitsentscheidung zu Lasten der Beklagten auf die Erwägung gestützt, dass diese den Kläger ohne erkennbare Änderung der Sach- und Rechtslage klaglos gestellt habe.

Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision trägt die Beklagte im Wesentlichen vor:

Die Unterlagen des Bundesministeriums der Justiz zur Reform des § 1626a Abs. 1 Nr. 1 BGB unterfielen als Regierungshandeln nicht dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes. Der von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG rezipierte funktionelle Behördenbegriff des § 1 Abs. 4 VwVfG umfasse den Bereich des Regierungshandelns von vornherein nicht. Die ausführende Verwaltung sei von den Maßnahmen der Regierung, die mit ihrem staatsleitenden Charakter unmittelbar auf verfassungsrechtlichen Befugnissen fußten, zu unterscheiden. Die Doppelrolle der Ministerien als Verfassungsorgan und Behörde dürfe nicht überspielt werden; vielmehr komme es für die Anwendung des Informationsfreiheitsgesetzes auf den jeweiligen Funktionsbereich an. Soweit in der Gesetzesbegründung die Gesetzesvorbereitung als Verwaltungshandeln angesehen worden sei, handele es sich nur um die Mitteilung einer - unzutreffenden - Rechtsansicht; nicht aber um den Ausdruck eines Regelungswillens. Eine enge Auslegung des Behördenbegriffs sei auch von Verfassung wegen geboten. Das Grundgesetz differenziere bei der vollziehenden Gewalt zwischen Verwaltung und Regierung. Davon ausgehend habe es eine Wertentscheidung zu Gunsten einer repräsentativen Demokratie mit einzelnen plebiszitären Elementen getroffen. Dabei werde die vollziehende Gewalt durch den Bundestag als das unmittelbar demokratisch legitimierte Organ kontrolliert, nicht aber direkt durch das Volk. Eine zusätzliche Kontrolle der Regierung durch den Einzelnen würde das System der Zuordnung von Kompetenzen und Verantwortungsbereichen im Verhältnis zwischen Regierung und Bundestag verändern. Bei der Gesetzesvorbereitung handele die Regierung als Verfassungsorgan, das auf den dauerhaften Schutz seiner Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung vertrauen dürfe. Die Frage, ob und wie Gesetzesvorhaben verfolgt würden, sei eine typische Leitungsaufgabe. Hierzu zähle bereits die Vorbereitung und Ausarbeitung im Hinblick auf ein eventuelles Gesetzesvorhaben; auch die Sammlung von Tatsachen und die Aufbereitung und Bewertung zur Vorbereitung einer ministeriellen Entscheidung gehörten hierzu. Insbesondere die Anfangsphase sei von besonderer Bedeutung und Sensibilität, sodass insofern eine Sphäre der Vertraulichkeit zu gewährleisten sei.

Im Übrigen habe das Oberverwaltungsgericht jedenfalls die Versagungsgründe nach § 3 Nr. 4 IFG und § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG verkannt. Des Weiteren stehe der Schutz der exekutiven Eigenverantwortung als ungeschriebener Versagungstatbestand dem geltend gemachten Anspruch entgegen. Abschließend rügt die Beklagte, dass das Ermessen im Rahmen der Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO hinsichtlich des erledigten Teils der Klage nicht sachgerecht ausgeübt worden sei.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision bleibt ohne Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet und demnach zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO), soweit das Oberverwaltungsgericht den Informationszugangsanspruch bejaht und die Berufung zurückgewiesen hat (1.). Soweit die Beklagte ausdrücklich eine Korrektur der Kostenentscheidung bezüglich des in der Berufungsinstanz für erledigt erklärten Teils des Verfahrens begehrt, ist die Revision bereits unzulässig und gemäß § 144 Abs. 1 VwGO zu verwerfen (2.).

1. Das Oberverwaltungsgericht hat den Anspruch des Klägers auf Zugang zu den noch im Streit stehenden Unterlagen des Bundesministeriums der Justiz ohne Verstoß gegen Bundesrecht bejaht. Der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes ist eröffnet (a). Versagungsgründe stehen dem Anspruch nicht entgegen (b).

a) Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Darüber hinaus richtet sich der Anspruch nach § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG gegen sonstige Bundesorgane und Bundeseinrichtungen, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Das Bundesministerium der Justiz zählt zu den nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG grundsätzlich zur Auskunft verpflichteten Behörden; die gesetzesvorbereitende Tätigkeit als Teil des Regierungshandelns ist hiervon nicht ausgenommen.

aa) Das Gesetz enthält keine ausdrückliche Definition des Begriffs der Behörde, der in einem organisatorisch-institutionellen oder in einem funktionellen Sinn verwendet werden kann. Die Regelung des § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG legt indessen ein funktionelles Verständnis nahe, indem sie bei sonstigen Bundesorganen und -einrichtungen die Anwendbarkeit des Informationsfreiheitsgesetzes von der jeweils wahrgenommenen Aufgabe abhängig macht. Dieses auf die Aufgabe bezogene Merkmal kennzeichnet dann sowohl die in § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG als auch die im folgenden Satz genannten Anspruchsverpflichteten. Die Begründung des Gesetzentwurfs bestätigt dies durch den Verweis auf § 1 Abs. 4 VwVfG (BTDrucks 15/4493 S. 7). Danach sind Behörden alle Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen.

aaa) Der Begriff der Stelle hat einen organisationsrechtlichen Bezug. Er bezeichnet eine gewisse organisatorische Eigenständigkeit und meint jede Person des öffentlichen Rechts und ihre Organe, d.h. jede Organisationseinheit, die durch Organisationsrecht gebildet, vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängig und nach den einschlägigen Zuständigkeitsregelungen berufen ist, unter eigenem Namen eigenständige Aufgaben wahrzunehmen (Urteil vom 20. Juli 1984 - BVerwG 7 C 28.83 - BVerwGE 70, 5 <13> = Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 198; vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 1 Rn. 241, 248 f.). Beim Bundesministerium der Justiz als einer Behörde im organisationsrechtlichen Sinne sind diese Voraussetzungen ohne Weiteres gegeben.

bbb) Nach materiellen Kriterien entscheidet sich, ob die Aufgaben der Stelle dem Bereich der öffentlichen Verwaltung zuzurechnen sind. Der Versuch einer positiven Umschreibung der Verwaltung führt allerdings nicht weiter. Denn damit werden nur einzelne typische Merkmale der Verwaltung hervorgehoben, ohne allerdings ihre Vielfalt abschließend zu erfassen. Das kann nur eine negative Begriffsbestimmung leisten, die den Bereich der Verwaltung im Wege der Subtraktionsmethode allein in Abgrenzung von den anderen Staatsfunktionen ermittelt (vgl. nur Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2008, § 1 Rn. 5 ff. m.w.N.). Dieser Ansatz führt zu einem weiten Verständnis der Verwaltung, wenn in Anlehnung an den in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Gewaltenteilung bzw. der Funktionentrennung die Verwaltung mit der vollziehenden Gewalt gleichgesetzt und lediglich der Gesetzgebung und der Rechtsprechung gegenübergestellt wird. Der Bereich der Verwaltung fällt demgegenüber enger aus, wenn - wie nach Ansicht der Beklagten geboten - innerhalb der Exekutive die typischerweise gesetzesgebundene Verwaltung von der Aufgabe der Regierung unterschieden wird, die Anteil an der Staatsleitung hat und in den allein von der Verfassung gesetzten rechtlichen Grenzen Ziele und Zwecke des staatlichen Handelns vorgibt (vgl. etwa Schröder, HStR, Bd. V, 3. Aufl. 2007, § 106 Rn. 4, 10 f., 29 f.).

Wenn auch im Staatsrecht die Eigenständigkeit der Regierungsfunktion betont wird, so weist der Rechtsbegriff der Verwaltung gleichwohl einen gesetzesübergreifend allgemein gültigen Inhalt nicht auf; er ist vielmehr je eigenständig zu bestimmen (vgl. Ehlers a.a.O. Rn. 12). Der Normtext kann insoweit aus sich heraus aussagekräftig sein. So spricht etwa § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG von der "Regierung und anderen Stellen der Verwaltung" und gibt damit für einen unionsrechtlich determinierten Ausschnitt des Informationsfreiheitsrechts (siehe Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen) zu erkennen, dass die Verwaltung umfassend verstanden wird (siehe hierzu auch Urteil vom 18. Oktober 2005 - BVerwG 7 C 5.04 - Buchholz 406.252 § 2 UIG Nr. 1 Rn. 21). Fehlt es wie hier im Gesetzestext an ausdrücklichen Hinweisen auf das maßgebliche Normverständnis, ist auf den jeweiligen Regelungszusammenhang und das Regelungsziel des Gesetzes abzustellen. Das führt hier zu einem weiten Verständnis der Verwaltung und hieran anknüpfend zu einem umfassenden Begriff der Behörde.

(1) Für den Bereich des Informationsfreiheitsgesetzes wird die Auslegung des Begriffs der öffentlichen Verwaltung entgegen der Auffassung der Beklagten nicht von den Vorgaben des Verwaltungsverfahrensrechts geprägt.

Zum einen verweist das Informationsfreiheitsgesetz insoweit nicht auf das Verwaltungsverfahrensgesetz. Vielmehr übernimmt das Informationsfreiheitsgesetz nur den dort normierten Behördenbegriff (vgl. Schoch, IFG, 2009, § 1 Rn. 79). Die zum Verwaltungsverfahrensgesetz ergangene Rechtsprechung, die u.a. mit dem Begriff des Regierungsakts einen gesonderten Bereich der Regierungstätigkeit anerkennt, bezieht sich demgegenüber auf den Begriff der Verwaltungstätigkeit nach § 1 Abs. 1 VwVfG, die den Anwendungsbereich des Gesetzes umschreibt und somit dem Individualrechtsschutz beim Verwaltungshandeln verpflichtet ist (siehe Schmitz a.a.O. § 1 Rn. 83, 165 ff., 186 ff.; vgl. auch Pieper, Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2008, S. 59 <75 f.>). Darum geht es beim Informationsfreiheitsgesetz aber nicht. Zwar wird mit dem Antrag auf Informationszugang ein eigenes Verwaltungsverfahren eröffnet. Dessen Anknüpfungspunkt, die begehrte amtliche Information, muss aber nicht aus einem behördlichen Handeln stammen, das als solches dem Verwaltungsverfahrensgesetz unterliegt.

Zum anderen kann ein enger Bezug zum Verwaltungsverfahrensgesetz auch nicht mit der Erwägung bejaht werden, dass das Informationsfreiheitsgesetz der Sache nach verwaltungsverfahrensrechtliche Regelungen enthalte. Denn das Informationsfreiheitsgesetz gewährt einen eigenständigen materiellrechtlichen Anspruch auf Informationszugang, der sich vom Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsverfahren grundlegend unterscheidet (Beschluss vom 15. Oktober 2007 - BVerwG 7 B 9.07 - Buchholz 451.09 IHKG Nr. 20; vgl. etwa Gusy, GVwR, Bd. II, § 23 Rn. 81 ff. m.w.N.).

(2) Gibt demnach der gesetzesübergreifende Regelungszusammenhang für ein enges Verständnis von Verwaltung nichts her, ergeben sich aus einer Zusammenschau der Regelungen in § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 IFG demgegenüber Anhaltspunkte für ein umfassendes Verständnis. Ausgehend von einem funktionellen Behördenbegriff hat die Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG für die sonstigen Bundesorgane und -einrichtungen keine konstitutive Bedeutung (Schoch a.a.O. § 1 Rn. 90). Vielmehr soll lediglich klargestellt werden, dass auch Bundestag, Bundesrat, Bundesverfassungsgericht und Bundesgerichte sowie Bundesbank vom Geltungsbereich des Gesetzes erfasst sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen (BTDrucks 15/4493 S. 7 f.). Ein entsprechender und bei Zugrundelegung der Rechtsansicht der Beklagten gleichfalls klarstellender Hinweis, dass bei einem wichtigen Teil der von § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG erfassten Behörden im organisationsrechtlichen Sinne, nämlich den obersten Bundesbehörden, ein ganz bedeutender Ausschnitt ihrer Tätigkeit ausgenommen sein soll, fehlt indessen. Das legt den Schluss nahe, dass § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG im Wesentlichen den Bereich der Staatstätigkeit bezeichnen soll, auf die sich die Informationspflicht nicht erstreckt. Davon geht auch die Begründung des Gesetzentwurfs aus, nach der "nach § 1 Abs. 1 (...) nur der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten, (...) der Rechtsprechung und sonstiger unabhängiger Tätigkeiten vom Informationszugang ausgenommen bleiben" soll (BTDrucks 15/4493 S. 8).

(3) Entscheidend für die Auslegung des Begriffs der öffentlichen Verwaltung ist letztlich das Regelungsziel des Gesetzes. Sinn und Zweck des Gesetzes erschließen sich insbesondere auch unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien. Hiernach spricht, wie bereits das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, alles für ein weites Verständnis (so auch Schoch a.a.O. § 1 Rn. 84, 88; Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, 2009, S. 111 ff.; Gurlit, Verw 2011, S. 75 <84 ff.>; Schaar, Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2010, S. 1 <4 ff.>; Sokol, in: FS Jaeger, 2011, S. 573 <587>; a.A. etwa Pieper a.a.O. <68 ff.>).

Das Informationsfreiheitsgesetz will die demokratischen Beteiligungsrechte der Bürger durch die Verbesserung der Informationszugangsrechte stärken und vor allem auf der Grundlage der so vermittelten Erkenntnisse der Meinungs- und Willensbildung in der Demokratie dienen (BTDrucks 15/4493 S. 6). Dieser Zweck würde nur unvollkommen gefördert, wenn gerade der Bereich der Vorbereitung und Durchführung grundlegender Weichenstellungen für das Gemeinwesen vom Geltungsbereich des Gesetzes ausgenommen wäre. In Einklang mit der allgemeinen Zielsetzung des Gesetzes ist der Gesetzgeber ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs ohne Weiteres davon ausgegangen, dass nicht nur die alltägliche insbesondere der Anwendung der Gesetze dienende Verwaltungstätigkeit, sondern gerade auch der Bereich des Regierungshandelns grundsätzlich dem Anwendungsbereich des Gesetzes unterfallen sollte und sich Ausnahmen - jedenfalls grundsätzlich - nach Maßgabe der gesetzlich vorgesehenen Informationsversagungsgründe rechtfertigen lassen müssen. Nur so lässt sich erklären, dass die Begründung des Gesetzentwurfs, der im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens nicht widersprochen worden ist, ausdrücklich einen von der Verfassung gebotenen Verweigerungsgrund für einen Teilausschnitt des Regierungshandelns - nämlich den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung - anführt (BTDrucks 15/4493 S. 12). Dies wäre entbehrlich, wenn die obersten Bundesbehörden in ihrer Rolle als Träger der Regierungstätigkeit schon nicht zum Kreis der Anspruchsverpflichteten gehörten. Entsprechendes hat insbesondere für den Versagungsgrund des § 3 Nr. 3 Buchst. a IFG zu gelten. Auch die ausdrückliche Einordnung der Vorbereitung von Gesetzen in den Bundesministerien als wesentlicher Teil der Verwaltungstätigkeit (BTDrucks 15/4493 S. 7) kann nicht als rechtsirrig und deshalb unbeachtlich abgetan werden.

bb) Dieser Auslegung des Begriffs der Verwaltung, der sich grundsätzlich auch auf das Regierungshandeln erstreckt, stehen verfassungsrechtliche Vorgaben nicht entgegen. Die Einwände der Beklagten greifen nicht durch.

aaa) Die im Grundgesetz verwirklichte Staatsform der repräsentativen Demokratie mit der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung entfaltet keine Sperrwirkung gegenüber der Ermöglichung einer informellen öffentlichen Kontrolle auch des Regierungshandelns durch einen grundsätzlich umfassenden Informationszugang.

In der parlamentarischen Demokratie wird die Herrschaft des Volkes durch die Wahl der Volksvertretung mediatisiert, also nicht dauernd unmittelbar ausgeübt. Die Wahl ist dabei das wesentliche Element des Prozesses der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen (BVerfG, Urteil vom 3. März 2009 - 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07 - BVerfGE 123, 39 ). Im Wahlakt erschöpft sich dieser Prozess allerdings nicht. Denn das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung äußert sich nicht nur darin, sondern auch in der Einflussnahme auf den ständigen Prozess der politischen Meinungsbildung, der Bildung der "öffentlichen Meinung" (BVerfG, Urteil vom 19. Juli 1966 - 2 BvF 1/65 - BVerfGE 20, 56 <98>). Die demokratische Ordnung ist deswegen durch einen parlamentsübergreifenden Prozesscharakter gekennzeichnet (vgl. Dreier, in ders. , GG, Bd. 1, 2. Aufl. 2008, Art. 20 Rn. 83). Die parlamentarische Kontrolle der Regierung, die den demokratischen Verantwortlichkeitszusammenhang gegenüber dem Repräsentationsorgan herstellt, schließt deswegen eine Kontrolle durch die öffentliche Meinung, die auf fundierte Informationen angewiesen ist, nicht aus. Vielmehr können sich diese verschiedenen Kontrollen auch ergänzen (vgl. Böckenförde, HStR, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 34 Rn. 19; sowie Scherzberg, GVwR, Bd. III, § 49 Rn. 126; Kahl, GVwR, Bd. III, § 47 Rn. 210). Dieser staatsrechtlichen Verortung des vom Informationsfreiheitsgesetz ermöglichten Informationszugangs steht nicht entgegen, dass er als Jedermannsrecht nicht dem Staatsbürger als dem Zurechnungsendsubjekt der demokratischen Legitimation der Staatsgewalt vorbehalten ist. Denn der auf die demokratische Willensbildung bezogene Wirkungszusammenhang wird durch eine in personeller Hinsicht überschießende Regelung nicht beeinträchtigt.

bbb) Soweit die Beklagte auf die besondere Schutzbedürftigkeit sensibler und vertraulicher Informationen aus dem Bereich der Regierung verweist, so ist dem zunächst unter Beachtung der jeweils konkreten Umstände nach Maßgabe der gesetzlich vorgesehenen Verweigerungsgründe Rechnung zu tragen. Dabei sind verfassungsrechtlich begründete Rechtspositionen zu berücksichtigen. Falls erforderlich sind ergänzend verfassungsunmittelbare Weigerungsgründe heranzuziehen (siehe unten, 1. b) cc)).

b) Versagungsgründe stehen dem Anspruch auf Zugang zu den streitigen Unterlagen nicht entgegen. Für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der von der Beklagten für die hausinternen Vorlagen für die Ministerin in Anspruch genommenen Weigerungsgründe ist nichts dargetan.

aa) Die Berufung auf § 3 Nr. 4 IFG geht fehl. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn die Information einer durch Rechtsvorschrift oder durch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum materiellen und organisatorischen Schutz von Verschlusssachen geregelten Geheimhaltungs- und Vertraulichkeitspflicht oder einem Berufs- oder besonderen Amtsgeheimnis unterliegt. Die Unterlagen der Ministerin werden vom damit gewährleisteten besonderen Geheimnisschutz nicht erfasst. Denn die allgemeine Pflicht zur Amtsverschwiegenheit nach § 6 BMinG zählt ebenso wenig wie die im Beamtenrecht geregelten Verschwiegenheitspflichten (§ 67 Abs. 1 Satz 1 BBG, § 37 BeamtStG) zu den besonderen Amtsgeheimnissen (vgl. hierzu Urteil vom 24. Mai 2011 - BVerwG 7 C 6.10 - NVwZ 2011, 1012 Rn. 15).

bb) § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG steht dem Informationsanspruch ebenso wenig entgegen. Nach dieser Bestimmung soll der Antrag auf Informationszugang abgelehnt werden für Entwürfe zu Entscheidungen sowie Arbeiten und Beschlüsse zu ihrer unmittelbaren Vorbereitung, soweit und solange durch die vorzeitige Bekanntgabe der Informationen der Erfolg der Entscheidung oder bevorstehender behördlicher Maßnahmen vereitelt wird. Ob die hausinternen Vorlagen für die Ministerien in diesem Sinne zu den Arbeiten zur unmittelbaren Vorbereitung einer Entscheidung zählen, kann dahinstehen. Denn der Versagungsgrund greift jedenfalls wegen der zeitlichen Abläufe nicht ein.

Der mit § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG bezweckte Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses ist zeitlich begrenzt und endet spätestens mit dem Abschluss des Verfahrens (Beschluss vom 18. Juli 2011 - BVerwG 7 B 14.11 - NVwZ 2011, 1072 Rn. 5). Dabei kann ein Verfahren nicht nur durch eine Sachentscheidung beendet werden; es kann sich auch auf andere Weise erledigen, etwa wenn das beabsichtigte Vorhaben nicht mehr weiterverfolgt werden soll oder wenn veränderte Umstände eine Entscheidung entbehrlich machen. Nach den von der Beklagten nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sind die im Anschluss an den Prüfauftrag des Bundesverfassungsgerichts im Bundesministerium der Justiz angestellten Erwägungen und Untersuchungen zur Notwendigkeit eines gesetzgeberischen Handelns durch den zwischenzeitlich ergangenen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juli 2010 - 1 BvR 420/09 - (BVerfGE 127, 132) überholt. Das Verfahren hat sich insoweit erledigt und ein Schutz durch § 4 Abs. 1 Satz 1 IFG ist entfallen. Aber selbst wenn man im Anschluss an die Ausführungen der Beklagten in der mündlichen Verhandlung annehmen wollte, dass auch diese Unterlagen im Hinblick auf die weiterhin anstehende - nun durch das Bundesverfassungsgericht zwingend vorgegebene - gesetzliche Neuregelung von Bedeutung sein können und sich folglich auf einen noch nicht abgeschlossenen Entscheidungsprozess beziehen, ist nichts dafür ersichtlich, dass der Sache nach die Verweigerung des Informationszugangs gerechtfertigt wäre. Inwieweit durch eine Veröffentlichung dieser Unterlagen der Erfolg der Entscheidung - hier gegebenenfalls die Formulierung und Einbringung eines Gesetzentwurfs - vereitelt werden könnte, erschließt sich nämlich nicht.

cc) Ohne Erfolg beruft sich die Beklagte schließlich darauf, dass dem begehrten Informationszugang der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung entgegenstehe.

Diese ausgehend vom Gewaltenteilungsprinzip insbesondere im Parlamentsrecht entwickelte Rechtsfigur schließt zur Wahrung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung einen auch von parlamentarischen Untersuchungsausschüssen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich ein (siehe zuletzt BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2009 - 2 BvE 3/07 - BVerfGE 124, 78 ). Zu diesem Bereich gehört die Willensbildung der Regierung selbst, sowohl hinsichtlich der Erörterungen im Kabinett als auch bei der Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen, die sich vornehmlich in ressortübergreifenden und -internen Abstimmungsprozessen vollzieht. Um ein Mitregieren Dritter bei noch ausstehenden Entscheidungen der Regierung zu verhindern, erstreckt sich die Kontrollkompetenz des Parlaments daher grundsätzlich nur auf bereits abgeschlossene Vorgänge. Laufende Verhandlungen und Entscheidungsvorbereitungen sind zur Wahrung eigenverantwortlicher Kompetenzausübung der Regierung geschützt. Aber auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, die dem Einblick Außenstehender weiterhin verschlossen bleiben müssen. Denn ein Informationsanspruch könnte durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der ihr zugewiesenen selbstständigen Funktion beeinträchtigen. Schließlich gilt, dass Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen umso schutzwürdiger sind, je näher sie der gubernativen Entscheidung stehen. So kommt den Erörterungen im Kabinett besonders hohe Schutzwürdigkeit zu. Die vorgelagerten Beratungs- und Entscheidungsabläufe sind demgegenüber der parlamentarischen Kontrolle in einem geringeren Maße entzogen.

Der nach diesen Maßstäben gewährleistete Schutz der Regierungstätigkeit muss sich auch gegenüber einfachgesetzlichen Auskunftsansprüchen Dritter durchsetzen, damit er im Verhältnis der Verfassungsorgane untereinander nicht unterlaufen wird und ins Leere geht. Um dies zu erreichen, wird der Kernbereichsschutz in der Begründung des Gesetzentwurfs als ungeschriebener Versagungsgrund angeführt (BTDrucks 15/4493 S. 12). Dessen Anliegen überschneidet sich indessen jedenfalls teilweise mit geschriebenen Versagungsgründen, insbesondere dem nach § 3 Nr. 3 Buchst. b IFG. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden. Der Schutz der Vertraulichkeit behördlicher Beratungen und das daraus folgende Verbot der Offenlegung von Beratungsinterna kann dabei über den Abschluss des laufenden Verfahrens hinausreichen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2011 - BVerwG 7 B 14.11 - NVwZ 2011, 1072 Rn. 5). Diese tatbestandlichen Voraussetzungen sind auch offen für die Berücksichtigung des präventiven Schutzes der Funktionsfähigkeit der Regierung. Hiernach spricht viel dafür, dass den verfassungsrechtlichen Vorgaben bereits im Rahmen der vorrangig zu prüfenden gesetzlich normierten Versagungsgründe Rechnung getragen werden kann. Falls sich gleichwohl Schutzlücken auftun sollten, ist auf verfassungsunmittelbare Grenzen des Informationsanspruchs zurückzugreifen. Ob eine solche Sondersituation hier gegeben ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn es ist nichts dafür dargetan, dass die streitigen Ministervorlagen am Schutz des Kernbereichs teilhaben. Die Beklagte trägt hierzu lediglich vor, die Willensbildung innerhalb der Regierung nehme Schaden, weil eine nachträgliche Publizität von Unterlagen, die der Vorbereitung eines Gesetzes dienten, auch künftig eine sachlich förderliche Kommunikation zwischen den Beteiligten hemmen könne. Es bestehe die Gefahr, dass die Offenheit des der Regierungsentscheidung vorgelagerten Abstimmungsprozesses leide und es zu einer Versteinerung dieses Prozesses komme, weil ein Abweichen von Bewertungen dann schwierig sei. Mit diesem Vorbringen, das im Übrigen das Bild einer Ministerialverwaltung mit einem eher geringen Selbstbewusstsein zeichnet, wird die Beklagte dem Erfordernis nicht gerecht, die befürchteten negativen Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der Regierung anhand der jeweiligen Umstände des Einzelfalles nachvollziehbar zu belegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 2004 - 2 BvK 1/01 - BVerfGE 110, 199 ). Die Beklagte macht letztlich geltend, dass die Beratungen im Rahmen der Gesetzesvorbereitung in jeglicher Hinsicht vertraulich bleiben müssten und deshalb auch nach Abschluss des Verfahrens der Öffentlichkeit nicht zugänglich gemacht werden dürften. Diese Argumentation läuft darauf hinaus, die gesetzesvorbereitende Tätigkeit des Ministeriums entgegen den abweichenden und in Kenntnis der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Kernbereichsschutz getätigten Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren ganz generell den Ansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz zu entziehen. Das überzeugt nicht.

2. Soweit die Beklagte sich auch gegen die Kostenentscheidung bezüglich des für erledigt erklärten Teils des Berufungsverfahrens wendet und meint, dass die Billigkeitsentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO von Rechts wegen zu beanstanden sei, ist die Revision unzulässig und deshalb zu verwerfen. Die Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO ist gemäß § 158 Abs. 2 VwGO unanfechtbar. Das gilt grundsätzlich auch im Falle einer Teilerledigungserklärung, bei der die einheitliche Kostenentscheidung auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen beruht (Beschluss vom 7. August 1998 - BVerwG 4 B 75.98 - Buchholz 310 § 161 VwGO Nr. 115; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 158 Rn. 33 ff.). Ob Abweichendes ausnahmsweise dann anzunehmen ist, wenn die maßgeblichen Entscheidungsgrundlagen für die Kostenentscheidung bezüglich des streitigen Teils mit den nach § 161 Abs. 2 VwGO identisch sind (so Urteil vom 8. September 2005 - BVerwG 3 C 50.04 - Buchholz 316 § 49a VwVfG Nr. 5), kann dahinstehen. Ein solcher Fall liegt hier nämlich nicht vor. Denn bezüglich der Kosten des erledigten Teils des Rechtsstreits hat das Oberverwaltungsgericht nicht etwa auf die Erfolgsaussichten der Klage abgestellt und insoweit auf die Ausführungen zum nicht erledigten Teil Bezug genommen; es hat die Kostenentscheidung vielmehr auf die Erwägung gestützt, dass die Beklagte den Kläger ohne erkennbare Änderung der Sach- und Rechtslage klaglos gestellt habe. Da die Revision sich nur teilweise als unzulässig erweist, kann sie abweichend von § 144 Abs. 1 VwGO insoweit durch Urteil verworfen werden (Urteile vom 10. September 1992 - BVerwG 5 C 80.88 - Buchholz 436.61 § 18 SchwbG Nr. 6 Rn. 14 sowie vom 25. August 1992 - BVerwG 1 C 38.90 - BVerwGE 90, 337 <340> = Buchholz 11 Art. 140 GG Nr. 50; Neumann a.a.O. § 144 Rn. 12 f.).

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2011 beantragte der Kläger, ein Journalist, beim Deutschen Bundestag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsfreiheitsgesetz, ihm Kopien von fünf Ausarbeitungen und zwei Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste sowie eine durch den Sprachendienst erstellte Übersetzung eines in einer englischsprachigen Zeitschrift erschienenen Aufsatzes zur Verfügung zu stellen. Diese Unterlagen waren für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet worden. Mit Bescheid vom 4. Juli 2011 lehnte der Deutsche Bundestag den Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 14. September 2012 zur Überlassung von Kopien der begehrten Dokumente: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrten amtlichen Informationen öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG stehe dem Informationsbegehren auch in Bezug auf die Ausarbeitungen, bei denen das Gericht die Merkmale einer persönlichen geistigen Schöpfung unterstelle, nicht entgegen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste und der Sprachendienst des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen bzw. der Anfertigung von Übersetzungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien. Unerheblich sei, ob der Abgeordnete zu Guttenberg bei der Anforderung der streitigen Informationen tatsächlich bereits die Absicht verfolgt habe, sie nicht für seine Mandatsausübung zu verwenden, und ob er sie letztlich auch für seine Parlamentsarbeit genutzt habe. Maßgeblich sei zur Wahrung der Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vielmehr allein, ob es sich - aus der Sicht der Wissenschaftlichen Dienste - um eine Zuarbeit handele.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger neben dem Verfahrensfehler einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG unzutreffend erfasst. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass Tätigkeiten im Bereich der Gesetzesvorbereitung, ganz gleich von welcher Stelle, der grundsätzlich informationspflichtigen Exekutive zuzuordnen seien. Die Reaktion des Innenausschusses auf das Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag lasse die Annahme eines "beredten Schweigens" nicht zu. Zu Unrecht ordne das Oberverwaltungsgericht die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes in den Bereich parlamentarischer Tätigkeiten ein, obwohl sie in der Gesetzesbegründung gerade nicht erwähnt würden. Hierfür könne auf den innerbehördlichen Leitfaden nicht abgestellt werden. Im Übrigen zeige eine Gesamtschau der Regelungen des Leitfadens, dass der Kreis der Antragsberechtigten weit über die Abgeordneten hinausgehe; der Schluss auf den parlamentarischen Charakter der Tätigkeiten gehe deswegen fehl. Informationsleistungen seien, auch soweit es um mandatsbezogene Zuarbeiten gehe, materiell der Verwaltung des Deutschen Bundestages zuzurechnen. Soweit die Zuarbeiten in den Besitz der Abgeordneten gelangten und von diesen zur Wahrnehmung ihres freien Mandats verwendet würden, seien die Unterlagen in den spezifischen Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten einbezogen. Soweit diese jedoch - in gleicher Weise wie bei externen Verwaltungsstellen - als eigenständige Vorgänge auch im Besitz des Fachbereichs verblieben, sei eine getrennte Bewertung angezeigt und insoweit ein Informationszugang gegeben. Der Abgeordnete könne allerdings im Einzelfall die vertrauliche Behandlung vereinbaren und so eine Veröffentlichung verhindern. Die Systematik und der Zweck des Gesetzes erforderten, dessen Anwendungsbereich im Grundsatz weit zu verstehen. Durch die Gewährung des im Verfassungsrecht wurzelnden Informationszugangs werde die Wahrnehmung des freien Mandats nicht beeinträchtigt. Der Abgeordnete könne die Informationen weiterhin für seine eigene Meinungsbildung verwenden. Jedenfalls dürfe sich der Ausschluss des Informationszugangsrechts nur auf objektiv mandatsbezogene Unterstützungsleistungen beziehen. Es komme nur auf die objektive Situation, nicht jedoch auf die Vorstellungen der Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste an. Letztlich müsse die Bereichsausnahme aber zeitlich begrenzt werden. Eine Beeinträchtigung der Mandatsausübung sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Abgeordnete die Information im Rahmen der Mandatswahrnehmung verwendet und diese damit ihren Zweck erfüllt habe.

Das Urteil sei schließlich auch nicht aus anderen Gründen richtig. Einem Anspruch auf Informationszugang stehe der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG nicht entgegen. Es handele sich bei den Zuarbeiten nicht um urheberrechtlich geschützte Werke. Des Weiteren hätten die Verfasser dem Deutschen Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten eingeräumt. Schließlich führe der Informationszugangsanspruch nicht zu einer Verletzung der Erstveröffentlichungs-, Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechte.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und

die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 zurückzuweisen,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den streitigen Informationen durch Einsichtnahme zu gewähren, und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 im Übrigen zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass bei der Frage des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes von einem Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis nicht auszugehen und demnach für eine enge Auslegung von Ausnahmetatbeständen kein Raum sei. Die Informationen der Abgeordneten durch die Wissenschaftlichen Dienste könnten nicht künstlich aufgespalten werden in einen Vorgang beim Abgeordneten und einen bei der Informationsstelle; vielmehr bedürfe es einer Gesamtbetrachtung, weil ansonsten der Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG leer laufe. Der Einwand, dass der Kreis der Auftragsberechtigten über die Abgeordneten hinausreiche, treffe nicht die streitigen Zuarbeiten, die zu den 97 % der Arbeiten zählten, die im Auftrag von Abgeordneten erstellt würden. Ein objektiver Mandatsbezug sei nicht erforderlich. Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs sei maßgeblicher Zeitpunkt für den Mandatsbezug der Tätigkeit der Zeitpunkt der Prüfung des Ausarbeitungsauftrags durch die Wissenschaftlichen Dienste. Eine Rechenschaftspflicht des Abgeordneten über die Verwendung der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste beträfe den Kernbereich des freien Mandats. Es sei verfassungsrechtlich und auch aus Praktikabilitätsgründen geboten, die Vermutung aufzustellen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages die angeforderten Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste für ihre Abgeordnetentätigkeit verwendeten. Nur für offensichtliche Missbrauchsfälle könne etwas anderes gelten. Im vorliegenden Fall sei der Abgeordnete zu Guttenberg als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses mit den Themen der angeforderten Arbeiten befasst gewesen. Eine zeitliche Begrenzung der Bereichsausnahme komme schon deswegen nicht in Betracht, weil lediglich vorübergehend wirkende Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes fremd seien; hier sei vom fortwirkenden Schutz des freien Mandats auszugehen. Schließlich sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Sowohl die fünf genannten Ausarbeitungen als auch die Übersetzung seien geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Eine Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in die Werke würde das Erstveröffentlichungsrecht, bei Überlassung von Ablichtungen der Werke darüber hinaus auch die Verwertungsrechte in Form des Vervielfältigungs- und des Verbreitungsrechts verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., Rn. 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sowie der Sprachendienst zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch-parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall der auftraggebende Abgeordnete aufgrund besonderer Umstände bekannt ist und der Informationszugang ersichtlich nicht allein wegen des Inhalts der Zuarbeiten, sondern gerade wegen deren - vermutet zweckwidriger - Verwendung durch den ehemaligen Abgeordneten begehrt wird, ist unbeachtlich. Denn die Garantie des freien Mandats hat nicht zur Folge, dass der (ehemalige) Abgeordnete sich nachträglich einer öffentlichen Diskussion über die Nutzung der Wissenschaftlichen Dienste entziehen könnte. Eine solche Rechenschaftspflicht ist vielmehr Ausdruck des Mandats in der repräsentativen Demokratie, die gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber der Wählerschaft und der Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet ist (BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 97).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014 S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier nicht vor; vielmehr sind die streitigen Unterlagen jedenfalls nach Beendigung des Abgeordnetenstatus des Auftraggebers für eine parlamentarische Tätigkeit nicht mehr von Bedeutung.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für die sogenannten Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>) und die Übersetzung, für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Aufgrund der Darlegungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren spricht viel dafür, dass jedenfalls die Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerke urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt sind, da ihnen bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommen dürfte. Dies bedarf indessen keiner abschließenden Klärung, wie auch dahinstehen kann, ob die Übersetzung als Bearbeitung (§ 3 UrhG) urheberrechtlich schutzfähig ist oder sich lediglich auf eine Arbeitsübersetzung beschränkt. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte, etwa nach §§ 16 und 17 UrhG, verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei den streitigen Zuarbeiten keine Rede sein.

b) Auch wenn die Zuarbeiten und die Übersetzung hiernach am Schutz des Urheberrechts teilhaben sollten, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei den in Rede stehenden "Gebrauchstexten" nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen weitere Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>). Das Anfertigen von Kopien als Vervielfältigung ist zwar gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 16 UrhG als Ausschließlichkeitsrecht dem Urheber vorbehalten. Abgesehen davon, dass dies nach Maßgabe des § 53 UrhG zum privaten Gebrauch ohnehin möglich ist, hat die Behörde aber auch insoweit den Vorgaben des Informationsfreiheitsgesetzes Rechnung zu tragen (§ 7 Abs. 4 Satz 1 IFG). Denn bei der tatsächlichen Gewährung des Informationszugangs kann sich die Beklagte, wie oben ausgeführt, ebenso wenig auf einen Vorrang des Urheberrechts (§ 7 Abs. 4 Satz 2 IFG) berufen. Ferner steht ein Eingriff in das Verbreitungsrecht (§ 17 UrhG) oder weitere Nutzungsrechte hier nicht in Rede.

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2011 beantragte der Kläger, ein Journalist, beim Deutschen Bundestag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsfreiheitsgesetz, ihm Kopien von fünf Ausarbeitungen und zwei Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste sowie eine durch den Sprachendienst erstellte Übersetzung eines in einer englischsprachigen Zeitschrift erschienenen Aufsatzes zur Verfügung zu stellen. Diese Unterlagen waren für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet worden. Mit Bescheid vom 4. Juli 2011 lehnte der Deutsche Bundestag den Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 14. September 2012 zur Überlassung von Kopien der begehrten Dokumente: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrten amtlichen Informationen öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG stehe dem Informationsbegehren auch in Bezug auf die Ausarbeitungen, bei denen das Gericht die Merkmale einer persönlichen geistigen Schöpfung unterstelle, nicht entgegen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste und der Sprachendienst des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen bzw. der Anfertigung von Übersetzungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien. Unerheblich sei, ob der Abgeordnete zu Guttenberg bei der Anforderung der streitigen Informationen tatsächlich bereits die Absicht verfolgt habe, sie nicht für seine Mandatsausübung zu verwenden, und ob er sie letztlich auch für seine Parlamentsarbeit genutzt habe. Maßgeblich sei zur Wahrung der Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vielmehr allein, ob es sich - aus der Sicht der Wissenschaftlichen Dienste - um eine Zuarbeit handele.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger neben dem Verfahrensfehler einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG unzutreffend erfasst. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass Tätigkeiten im Bereich der Gesetzesvorbereitung, ganz gleich von welcher Stelle, der grundsätzlich informationspflichtigen Exekutive zuzuordnen seien. Die Reaktion des Innenausschusses auf das Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag lasse die Annahme eines "beredten Schweigens" nicht zu. Zu Unrecht ordne das Oberverwaltungsgericht die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes in den Bereich parlamentarischer Tätigkeiten ein, obwohl sie in der Gesetzesbegründung gerade nicht erwähnt würden. Hierfür könne auf den innerbehördlichen Leitfaden nicht abgestellt werden. Im Übrigen zeige eine Gesamtschau der Regelungen des Leitfadens, dass der Kreis der Antragsberechtigten weit über die Abgeordneten hinausgehe; der Schluss auf den parlamentarischen Charakter der Tätigkeiten gehe deswegen fehl. Informationsleistungen seien, auch soweit es um mandatsbezogene Zuarbeiten gehe, materiell der Verwaltung des Deutschen Bundestages zuzurechnen. Soweit die Zuarbeiten in den Besitz der Abgeordneten gelangten und von diesen zur Wahrnehmung ihres freien Mandats verwendet würden, seien die Unterlagen in den spezifischen Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten einbezogen. Soweit diese jedoch - in gleicher Weise wie bei externen Verwaltungsstellen - als eigenständige Vorgänge auch im Besitz des Fachbereichs verblieben, sei eine getrennte Bewertung angezeigt und insoweit ein Informationszugang gegeben. Der Abgeordnete könne allerdings im Einzelfall die vertrauliche Behandlung vereinbaren und so eine Veröffentlichung verhindern. Die Systematik und der Zweck des Gesetzes erforderten, dessen Anwendungsbereich im Grundsatz weit zu verstehen. Durch die Gewährung des im Verfassungsrecht wurzelnden Informationszugangs werde die Wahrnehmung des freien Mandats nicht beeinträchtigt. Der Abgeordnete könne die Informationen weiterhin für seine eigene Meinungsbildung verwenden. Jedenfalls dürfe sich der Ausschluss des Informationszugangsrechts nur auf objektiv mandatsbezogene Unterstützungsleistungen beziehen. Es komme nur auf die objektive Situation, nicht jedoch auf die Vorstellungen der Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste an. Letztlich müsse die Bereichsausnahme aber zeitlich begrenzt werden. Eine Beeinträchtigung der Mandatsausübung sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Abgeordnete die Information im Rahmen der Mandatswahrnehmung verwendet und diese damit ihren Zweck erfüllt habe.

Das Urteil sei schließlich auch nicht aus anderen Gründen richtig. Einem Anspruch auf Informationszugang stehe der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG nicht entgegen. Es handele sich bei den Zuarbeiten nicht um urheberrechtlich geschützte Werke. Des Weiteren hätten die Verfasser dem Deutschen Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten eingeräumt. Schließlich führe der Informationszugangsanspruch nicht zu einer Verletzung der Erstveröffentlichungs-, Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechte.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und

die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 zurückzuweisen,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den streitigen Informationen durch Einsichtnahme zu gewähren, und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 im Übrigen zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass bei der Frage des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes von einem Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis nicht auszugehen und demnach für eine enge Auslegung von Ausnahmetatbeständen kein Raum sei. Die Informationen der Abgeordneten durch die Wissenschaftlichen Dienste könnten nicht künstlich aufgespalten werden in einen Vorgang beim Abgeordneten und einen bei der Informationsstelle; vielmehr bedürfe es einer Gesamtbetrachtung, weil ansonsten der Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG leer laufe. Der Einwand, dass der Kreis der Auftragsberechtigten über die Abgeordneten hinausreiche, treffe nicht die streitigen Zuarbeiten, die zu den 97 % der Arbeiten zählten, die im Auftrag von Abgeordneten erstellt würden. Ein objektiver Mandatsbezug sei nicht erforderlich. Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs sei maßgeblicher Zeitpunkt für den Mandatsbezug der Tätigkeit der Zeitpunkt der Prüfung des Ausarbeitungsauftrags durch die Wissenschaftlichen Dienste. Eine Rechenschaftspflicht des Abgeordneten über die Verwendung der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste beträfe den Kernbereich des freien Mandats. Es sei verfassungsrechtlich und auch aus Praktikabilitätsgründen geboten, die Vermutung aufzustellen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages die angeforderten Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste für ihre Abgeordnetentätigkeit verwendeten. Nur für offensichtliche Missbrauchsfälle könne etwas anderes gelten. Im vorliegenden Fall sei der Abgeordnete zu Guttenberg als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses mit den Themen der angeforderten Arbeiten befasst gewesen. Eine zeitliche Begrenzung der Bereichsausnahme komme schon deswegen nicht in Betracht, weil lediglich vorübergehend wirkende Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes fremd seien; hier sei vom fortwirkenden Schutz des freien Mandats auszugehen. Schließlich sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Sowohl die fünf genannten Ausarbeitungen als auch die Übersetzung seien geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Eine Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in die Werke würde das Erstveröffentlichungsrecht, bei Überlassung von Ablichtungen der Werke darüber hinaus auch die Verwertungsrechte in Form des Vervielfältigungs- und des Verbreitungsrechts verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., Rn. 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sowie der Sprachendienst zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch-parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall der auftraggebende Abgeordnete aufgrund besonderer Umstände bekannt ist und der Informationszugang ersichtlich nicht allein wegen des Inhalts der Zuarbeiten, sondern gerade wegen deren - vermutet zweckwidriger - Verwendung durch den ehemaligen Abgeordneten begehrt wird, ist unbeachtlich. Denn die Garantie des freien Mandats hat nicht zur Folge, dass der (ehemalige) Abgeordnete sich nachträglich einer öffentlichen Diskussion über die Nutzung der Wissenschaftlichen Dienste entziehen könnte. Eine solche Rechenschaftspflicht ist vielmehr Ausdruck des Mandats in der repräsentativen Demokratie, die gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber der Wählerschaft und der Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet ist (BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 97).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014 S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier nicht vor; vielmehr sind die streitigen Unterlagen jedenfalls nach Beendigung des Abgeordnetenstatus des Auftraggebers für eine parlamentarische Tätigkeit nicht mehr von Bedeutung.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für die sogenannten Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>) und die Übersetzung, für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Aufgrund der Darlegungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren spricht viel dafür, dass jedenfalls die Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerke urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt sind, da ihnen bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommen dürfte. Dies bedarf indessen keiner abschließenden Klärung, wie auch dahinstehen kann, ob die Übersetzung als Bearbeitung (§ 3 UrhG) urheberrechtlich schutzfähig ist oder sich lediglich auf eine Arbeitsübersetzung beschränkt. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte, etwa nach §§ 16 und 17 UrhG, verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei den streitigen Zuarbeiten keine Rede sein.

b) Auch wenn die Zuarbeiten und die Übersetzung hiernach am Schutz des Urheberrechts teilhaben sollten, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei den in Rede stehenden "Gebrauchstexten" nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen weitere Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>). Das Anfertigen von Kopien als Vervielfältigung ist zwar gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 16 UrhG als Ausschließlichkeitsrecht dem Urheber vorbehalten. Abgesehen davon, dass dies nach Maßgabe des § 53 UrhG zum privaten Gebrauch ohnehin möglich ist, hat die Behörde aber auch insoweit den Vorgaben des Informationsfreiheitsgesetzes Rechnung zu tragen (§ 7 Abs. 4 Satz 1 IFG). Denn bei der tatsächlichen Gewährung des Informationszugangs kann sich die Beklagte, wie oben ausgeführt, ebenso wenig auf einen Vorrang des Urheberrechts (§ 7 Abs. 4 Satz 2 IFG) berufen. Ferner steht ein Eingriff in das Verbreitungsrecht (§ 17 UrhG) oder weitere Nutzungsrechte hier nicht in Rede.

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 21. Juni 2011 beantragte der Kläger, ein Journalist, beim Deutschen Bundestag unter ausdrücklicher Bezugnahme auf das Informationsfreiheitsgesetz, ihm Kopien von fünf Ausarbeitungen und zwei Dokumentationen der Wissenschaftlichen Dienste sowie eine durch den Sprachendienst erstellte Übersetzung eines in einer englischsprachigen Zeitschrift erschienenen Aufsatzes zur Verfügung zu stellen. Diese Unterlagen waren für den früheren Bundestagsabgeordneten Karl-Theodor zu Guttenberg angefertigt und von diesem für seine Dissertation verwendet worden. Mit Bescheid vom 4. Juli 2011 lehnte der Deutsche Bundestag den Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 14. September 2012 zur Überlassung von Kopien der begehrten Dokumente: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrten amtlichen Informationen öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG stehe dem Informationsbegehren auch in Bezug auf die Ausarbeitungen, bei denen das Gericht die Merkmale einer persönlichen geistigen Schöpfung unterstelle, nicht entgegen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste und der Sprachendienst des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen bzw. der Anfertigung von Übersetzungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien. Unerheblich sei, ob der Abgeordnete zu Guttenberg bei der Anforderung der streitigen Informationen tatsächlich bereits die Absicht verfolgt habe, sie nicht für seine Mandatsausübung zu verwenden, und ob er sie letztlich auch für seine Parlamentsarbeit genutzt habe. Maßgeblich sei zur Wahrung der Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG vielmehr allein, ob es sich - aus der Sicht der Wissenschaftlichen Dienste - um eine Zuarbeit handele.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger neben dem Verfahrensfehler einer unzureichenden Sachverhaltsaufklärung die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe die Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG unzutreffend erfasst. Die Gesetzesbegründung gehe davon aus, dass Tätigkeiten im Bereich der Gesetzesvorbereitung, ganz gleich von welcher Stelle, der grundsätzlich informationspflichtigen Exekutive zuzuordnen seien. Die Reaktion des Innenausschusses auf das Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag lasse die Annahme eines "beredten Schweigens" nicht zu. Zu Unrecht ordne das Oberverwaltungsgericht die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes in den Bereich parlamentarischer Tätigkeiten ein, obwohl sie in der Gesetzesbegründung gerade nicht erwähnt würden. Hierfür könne auf den innerbehördlichen Leitfaden nicht abgestellt werden. Im Übrigen zeige eine Gesamtschau der Regelungen des Leitfadens, dass der Kreis der Antragsberechtigten weit über die Abgeordneten hinausgehe; der Schluss auf den parlamentarischen Charakter der Tätigkeiten gehe deswegen fehl. Informationsleistungen seien, auch soweit es um mandatsbezogene Zuarbeiten gehe, materiell der Verwaltung des Deutschen Bundestages zuzurechnen. Soweit die Zuarbeiten in den Besitz der Abgeordneten gelangten und von diesen zur Wahrnehmung ihres freien Mandats verwendet würden, seien die Unterlagen in den spezifischen Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten einbezogen. Soweit diese jedoch - in gleicher Weise wie bei externen Verwaltungsstellen - als eigenständige Vorgänge auch im Besitz des Fachbereichs verblieben, sei eine getrennte Bewertung angezeigt und insoweit ein Informationszugang gegeben. Der Abgeordnete könne allerdings im Einzelfall die vertrauliche Behandlung vereinbaren und so eine Veröffentlichung verhindern. Die Systematik und der Zweck des Gesetzes erforderten, dessen Anwendungsbereich im Grundsatz weit zu verstehen. Durch die Gewährung des im Verfassungsrecht wurzelnden Informationszugangs werde die Wahrnehmung des freien Mandats nicht beeinträchtigt. Der Abgeordnete könne die Informationen weiterhin für seine eigene Meinungsbildung verwenden. Jedenfalls dürfe sich der Ausschluss des Informationszugangsrechts nur auf objektiv mandatsbezogene Unterstützungsleistungen beziehen. Es komme nur auf die objektive Situation, nicht jedoch auf die Vorstellungen der Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste an. Letztlich müsse die Bereichsausnahme aber zeitlich begrenzt werden. Eine Beeinträchtigung der Mandatsausübung sei jedenfalls dann ausgeschlossen, wenn der Abgeordnete die Information im Rahmen der Mandatswahrnehmung verwendet und diese damit ihren Zweck erfüllt habe.

Das Urteil sei schließlich auch nicht aus anderen Gründen richtig. Einem Anspruch auf Informationszugang stehe der Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG nicht entgegen. Es handele sich bei den Zuarbeiten nicht um urheberrechtlich geschützte Werke. Des Weiteren hätten die Verfasser dem Deutschen Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten eingeräumt. Schließlich führe der Informationszugangsanspruch nicht zu einer Verletzung der Erstveröffentlichungs-, Vervielfältigungs- und Verbreitungsrechte.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und

die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 zurückzuweisen,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger Zugang zu den streitigen Informationen durch Einsichtnahme zu gewähren, und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2012 im Übrigen zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass bei der Frage des Anwendungsbereichs des Informationsfreiheitsgesetzes von einem Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis nicht auszugehen und demnach für eine enge Auslegung von Ausnahmetatbeständen kein Raum sei. Die Informationen der Abgeordneten durch die Wissenschaftlichen Dienste könnten nicht künstlich aufgespalten werden in einen Vorgang beim Abgeordneten und einen bei der Informationsstelle; vielmehr bedürfe es einer Gesamtbetrachtung, weil ansonsten der Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG leer laufe. Der Einwand, dass der Kreis der Auftragsberechtigten über die Abgeordneten hinausreiche, treffe nicht die streitigen Zuarbeiten, die zu den 97 % der Arbeiten zählten, die im Auftrag von Abgeordneten erstellt würden. Ein objektiver Mandatsbezug sei nicht erforderlich. Hinsichtlich des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs sei maßgeblicher Zeitpunkt für den Mandatsbezug der Tätigkeit der Zeitpunkt der Prüfung des Ausarbeitungsauftrags durch die Wissenschaftlichen Dienste. Eine Rechenschaftspflicht des Abgeordneten über die Verwendung der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste beträfe den Kernbereich des freien Mandats. Es sei verfassungsrechtlich und auch aus Praktikabilitätsgründen geboten, die Vermutung aufzustellen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages die angeforderten Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste für ihre Abgeordnetentätigkeit verwendeten. Nur für offensichtliche Missbrauchsfälle könne etwas anderes gelten. Im vorliegenden Fall sei der Abgeordnete zu Guttenberg als Mitglied des Auswärtigen Ausschusses mit den Themen der angeforderten Arbeiten befasst gewesen. Eine zeitliche Begrenzung der Bereichsausnahme komme schon deswegen nicht in Betracht, weil lediglich vorübergehend wirkende Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Systematik des Informationsfreiheitsgesetzes fremd seien; hier sei vom fortwirkenden Schutz des freien Mandats auszugehen. Schließlich sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Sowohl die fünf genannten Ausarbeitungen als auch die Übersetzung seien geschützte Werke im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Eine Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in die Werke würde das Erstveröffentlichungsrecht, bei Überlassung von Ablichtungen der Werke darüber hinaus auch die Verwertungsrechte in Form des Vervielfältigungs- und des Verbreitungsrechts verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., Rn. 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages sowie der Sprachendienst zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch-parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Die Tatsache, dass im vorliegenden Fall der auftraggebende Abgeordnete aufgrund besonderer Umstände bekannt ist und der Informationszugang ersichtlich nicht allein wegen des Inhalts der Zuarbeiten, sondern gerade wegen deren - vermutet zweckwidriger - Verwendung durch den ehemaligen Abgeordneten begehrt wird, ist unbeachtlich. Denn die Garantie des freien Mandats hat nicht zur Folge, dass der (ehemalige) Abgeordnete sich nachträglich einer öffentlichen Diskussion über die Nutzung der Wissenschaftlichen Dienste entziehen könnte. Eine solche Rechenschaftspflicht ist vielmehr Ausdruck des Mandats in der repräsentativen Demokratie, die gerade durch die politische Verantwortung des Abgeordneten gegenüber der Wählerschaft und der Rückkopplung zwischen Parlamentariern und Wahlvolk gekennzeichnet ist (BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 97).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014 S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier nicht vor; vielmehr sind die streitigen Unterlagen jedenfalls nach Beendigung des Abgeordnetenstatus des Auftraggebers für eine parlamentarische Tätigkeit nicht mehr von Bedeutung.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für die sogenannten Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>) und die Übersetzung, für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Aufgrund der Darlegungen der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren spricht viel dafür, dass jedenfalls die Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerke urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt sind, da ihnen bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommen dürfte. Dies bedarf indessen keiner abschließenden Klärung, wie auch dahinstehen kann, ob die Übersetzung als Bearbeitung (§ 3 UrhG) urheberrechtlich schutzfähig ist oder sich lediglich auf eine Arbeitsübersetzung beschränkt. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte, etwa nach §§ 16 und 17 UrhG, verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei den streitigen Zuarbeiten keine Rede sein.

b) Auch wenn die Zuarbeiten und die Übersetzung hiernach am Schutz des Urheberrechts teilhaben sollten, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei den in Rede stehenden "Gebrauchstexten" nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen weitere Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>). Das Anfertigen von Kopien als Vervielfältigung ist zwar gemäß § 15 Abs. 1 Nr. 1, § 16 UrhG als Ausschließlichkeitsrecht dem Urheber vorbehalten. Abgesehen davon, dass dies nach Maßgabe des § 53 UrhG zum privaten Gebrauch ohnehin möglich ist, hat die Behörde aber auch insoweit den Vorgaben des Informationsfreiheitsgesetzes Rechnung zu tragen (§ 7 Abs. 4 Satz 1 IFG). Denn bei der tatsächlichen Gewährung des Informationszugangs kann sich die Beklagte, wie oben ausgeführt, ebenso wenig auf einen Vorrang des Urheberrechts (§ 7 Abs. 4 Satz 2 IFG) berufen. Ferner steht ein Eingriff in das Verbreitungsrecht (§ 17 UrhG) oder weitere Nutzungsrechte hier nicht in Rede.

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Kläger begehrt Zugang zu Unterlagen des Deutschen Bundestages.

Mit Schreiben vom 25. Oktober 2010 beantragte der Kläger beim Deutschen Bundestag Einsicht in die Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste vom 25. November 2009 über "Die Suche nach außerirdischem Leben und die Umsetzung der VN-Resolution A/33/426 zur Beobachtung unidentifizierter Flugobjekte und extraterrestrischer Lebensformen" sowie in etwaige weitere Unterlagen zu diesem Thema. Mit Bescheid vom 3. November 2010 lehnte der Deutsche Bundestag den auf die Ausarbeitung bezogenen Antrag ab.

Auf die hiergegen nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte mit Urteil vom 1. Dezember 2011 zur Gewährung von Einsicht in die genannte Ausarbeitung: Der Deutsche Bundestag nehme bezogen auf die begehrte Ausarbeitung öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahr. Dem Informationsbegehren des Klägers stünden auch keine Ausschlussgründe entgegen. Die Beklagte habe schon nicht nachprüfbar dargelegt, dass es sich bei der genannten Ausarbeitung um ein urheberrechtlich geschütztes Werk handele. Jedenfalls würden durch die begehrte Akteneinsicht keine Urheberrechte der Beklagten verletzt. Das Erstveröffentlichungsrecht nach § 12 Abs. 1 UrhG werde durch eine Akteneinsicht des Klägers nicht verletzt, da damit nur dieser, nicht aber die Allgemeinheit, Zugang zur Ausarbeitung erhalte. Auch das Verbreitungsrecht nach § 17 Abs. 1 UrhG werde bei einer Einsichtnahme nicht verletzt.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage mit Urteil vom 13. November 2013 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Informationszugang zu den begehrten Unterlagen. Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages nähmen bei der Erstellung von Dokumentationen und Ausarbeitungen für Abgeordnete keine Verwaltungsaufgaben im materiellen Sinne wahr. Ihre Tätigkeit sei dem Wirkungskreis der Abgeordneten und damit dem Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten zuzuordnen. Dies folge schon aus der Entstehungsgeschichte des § 1 Abs. 1 IFG. Der vom Direktor des Deutschen Bundestages im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Wunsch nach Klarstellung, dass die Unterlagen, die die Zuarbeit der Wissenschaftlichen Dienste für die Abgeordneten beträfen, generell in den von der Informationspflicht ausgenommenen spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten fielen, sei vom mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung zustimmend zur Kenntnis genommen worden. In den Bericht des federführenden Innenausschusses sei er allerdings nicht übernommen worden; dieser Umstand lasse indessen keine negativen Schlüsse zu. Letztlich handele es sich um beredtes Schweigen, weil der Innenausschuss an keiner Stelle zu erkennen gegeben habe, dass er die Einschätzung des mitberatenden Ausschusses nicht teile. Auch die Funktion der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste und des Sprachendienstes und die Voraussetzungen für ihre Inanspruchnahme durch Bundestagsabgeordnete, wie sie im einschlägigen Leitfaden geregelt seien, sprächen für ihre Zuordnung zum Bereich parlamentarischer Tätigkeiten. Der spezifische Bereich der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten beschränke sich nicht auf die Tätigkeit des Bundestagsabgeordneten selbst, sondern erfasse auch die Zuarbeit durch die Bundestagsverwaltung, sofern sie einen hinreichend engen Bezug zur Parlamentstätigkeit aufweise. Dies sei bei Unterlagen der Fall, die wie hier von einem Bundestagsabgeordneten unter Berufung auf den Mandatsbezug angefordert worden seien.

Auch die Tatsache, dass weitere Exemplare der jeweiligen Zuarbeit im Fachbereich verblieben und gegebenenfalls anderen Abgeordneten zur Verfügung gestellt oder veröffentlicht werden könnten, rechtfertige die Qualifizierung der Zuarbeiten als Verwaltungsmaßnahme nicht. Schließlich sei für die Qualifizierung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste unbeachtlich, dass diese bei der Erstellung von Zuarbeiten zur strikten politischen Neutralität verpflichtet seien. Denn die Abgeordneten seien zu einer sachgerechten Wahrnehmung ihrer Gesetzgebungs- und Kontrollfunktion nur in der Lage, wenn sie über objektive und neutrale Informationen verfügten. Dass sie diese sodann einer politischen Bewertung unterziehen müssten, ändere daran nichts.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt der Kläger neben Verfahrensfehlern die Verletzung materiellen Rechts und trägt hierzu im Wesentlichen vor: Das Oberverwaltungsgericht habe seine Auslegung des § 1 Abs. 1 IFG zu Unrecht maßgeblich auf einen vermeintlichen gesetzgeberischen Willen gestützt, der sich im Gesetzestext nicht niedergeschlagen habe. Im Übrigen sei die Formulierung im Schreiben des Direktors beim Deutschen Bundestag unklar; es könnten auch allein Unterlagen gemeint sein, die Aufschluss auf den Auftraggeber geben könnten. Die Frage, ob der Deutsche Bundestag Verwaltungsaufgaben erfülle, richte sich nach materiellen Kriterien. Als Serviceleistung der Vermittlung von Sach- und Fachkenntnissen übten die Wissenschaftlichen Dienste Verwaltungstätigkeit aus. Diese könne nicht der parlamentarischen Tätigkeit gleichgestellt werden. Denn die Wissenschaftlichen Dienste seien zur politischen Neutralität verpflichtet und nähmen keine der in der Gesetzesbegründung konkret benannten Tätigkeiten selbst wahr; dies sei den Abgeordneten vorbehalten. Eine lediglich mandatsbezogene Tätigkeit reiche nicht aus. Der vom Gesetz beabsichtigte Schutz der Funktionsfähigkeit des Parlaments werde durch die Weitergabe von Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste an Dritte nicht beeinträchtigt. Die Belange einzelner Abgeordneter würden nicht negativ berührt, da auskunftsberechtigte Dritte den Namen des auftraggebenden Abgeordneten nicht erführen. Auch das Parlament als Ganzes sei nicht beeinträchtigt, da nicht ersichtlich sei, dass es immer eines Informationsvorsprungs bedürfte. Sinn und Zweck des Informationsfreiheitsgesetzes sprächen für einen weiten Anwendungsbereich der Vorschrift des § 1 Abs. 1 IFG und folglich ein enges Verständnis des Begriffs parlamentarischer Tätigkeit.

Schließlich könne er seinen Anspruch auf Zugang zu der Ausarbeitung auch auf das Grundrecht der Informationsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG sowie völkervertragsrechtliche Bestimmungen stützen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 13. November 2013 aufzuheben und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 1. Dezember 2011 zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt zum Vorbringen des Klägers insbesondere aus: Gegen die Verwertung der Entstehungsgeschichte des Gesetzes durch das Oberverwaltungsgericht bestünden keine Bedenken. Es möge zwar nicht zwingend sein, mit dem Oberverwaltungsgericht von einem "beredten Schweigen" auszugehen. Jedenfalls hätten aber die Bundestagsausschüsse vor dem Hintergrund des Schreibens des Direktors beim Deutschen Bundestag ersichtlich hinsichtlich der Einordnung der Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste und der dort angesprochenen Ausarbeitungen keinen Änderungsbedarf gesehen. Die Schlussfolgerung des Oberverwaltungsgerichts liege deshalb nahe. Die Tätigkeit der Wissenschaftlichen Dienste sei zutreffend dem spezifischen Bereich parlamentarischer Angelegenheiten zugeordnet worden. Dies folge aus der spezifischen Funktionen der Wissenschaftlichen Dienste; insbesondere Abgeordnete der Opposition seien mangels Unterstützung durch die Ministerialbürokratie zur Wahrung ihrer Rechte auf die Ressourcen der Wissenschaftlichen Dienste angewiesen. Die Wissenschaftlichen Dienste seien als Informationsdienstleister eng mit der Tätigkeit der Abgeordneten verknüpft. Eine Trennung zwischen den Vorgängen der Abgeordneten und denen der Informationsstelle sei nicht möglich; der Schutz des freien Mandats aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liefe dann leer. Teleologische Überlegungen könnten einen weiten Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 IFG nicht rechtfertigen. Ein Grundsatz-Ausnahme-Verhältnis gelte, wenn überhaupt, erst im Anwendungsbereich des Gesetzes. Schließlich sei die behauptete verfassungs- oder völkerrechtskonforme Auslegung nicht geboten. Des Weiteren sei das Urteil auch aus anderen Gründen richtig. Die Ausarbeitung sei ein geschütztes Werk im Sinne von § 2 UrhG. Die Nutzungsrechte, die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste dem Deutschen Bundestag einräumten, seien gemäß § 31 Abs. 5 UrhG durch die Zwecksetzung des Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses beschränkt. Eine Nutzung der Ausarbeitungen, die über den Auftrag des Abgeordneten an die Wissenschaftlichen Dienste und die vereinbarte Verwendung hinausgehe, sei daher von der Rechteeinräumung nicht umfasst. Die Erfüllung des Anspruchs mittels der Gewährung von Einsicht in das Werk würde das Erstveröffentlichungsrecht verletzen.

Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes unzutreffend bestimmt (1.). Das Urteil ist nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); auf einen Versagungsgrund kann die Beklagte sich nicht berufen (2.).

1. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Deutsche Bundestag bei der mandatsbezogenen Unterstützung der Abgeordneten durch Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste nicht nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG) vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722), geändert durch Art. 2 Abs. 6 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154) informationspflichtig ist, trifft nicht zu.

a) § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG verpflichtet Behörden des Bundes. Das Gesetz legt keinen organisationsrechtlichen, sondern einen funktionellen Behördenbegriff zugrunde. Eine Behörde ist demnach jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Dies bestimmt sich nach materiellen Kriterien; auf den Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes kommt es ebenso wenig an wie auf eine rechtliche Außenwirkung des Handelns. § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, wonach sonstige Bundesorgane und -einrichtungen ebenfalls in den Anwendungsbereich des Gesetzes einbezogen sind, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen, hat eine rein deklaratorische Bedeutung. Es wird lediglich klargestellt, dass Institutionen, denen organisationsrechtlich keine Behördeneigenschaft zukommt, bezogen auf bestimmte Tätigkeitsfelder gleichwohl Behörden im funktionellen Sinne sein können. Eine solche nach der jeweils wahrgenommenen Funktion differenzierende Betrachtungsweise liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG zugrunde (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 11, 16 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 22 f.).

Im vorliegenden Zusammenhang kommt es folglich nicht darauf an, dass die Verwaltung des Deutschen Bundestages als Hilfseinrichtung des Verfassungsorgans Bundestag als oberste Bundesbehörde eingeordnet wird (siehe etwa Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 38 Rn. 46; Butzer, in: BeckOK GG, Art. 38 Rn. 13.1), dabei aber zugleich deren Sonderstellung gegenüber der übrigen Bundes- oder auch Ministerialverwaltung sowie der "vollziehenden Gewalt" betont wird (siehe etwa Zeh, in: HStR III, 3. Aufl. 2005, § 52 Rn. 33; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, § 29 Rn. 1 f., 29).

Maßgeblich ist demgegenüber, dass der Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes sich allein auf die Verwaltungstätigkeit im materiellen Sinne bezieht. In diesem Zusammenhang ist der Begriff der Verwaltung grundsätzlich negativ im Wege der Abgrenzung zu anderen Staatsfunktionen zu bestimmen. Die Abgrenzung ist dabei nicht, wie der Senat zur Frage der Zuordnung der Regierungstätigkeit zur Verwaltungstätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 IFG entschieden hat, durch staatsrechtliche Begrifflichkeiten zwingend vorgegeben. Vielmehr kommt es auf das dem Informationsfreiheitsgesetz insbesondere nach dessen Regelungszusammenhang und Entstehungsgeschichte zugrunde liegende Begriffsverständnis an. Danach umschreiben die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG genannten Staatsfunktionen (BT-Drs. 15/4493 S. 8), soweit es um die ihnen zuzuordnenden spezifischen Aufgaben geht, im Wesentlichen die Tätigkeitsbereiche, auf die das Informationsfreiheitsgesetz sich nicht erstreckt (BVerwG, Urteile vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 18 ff. und vom 15. November 2012 - 7 C 1.12 - Buchholz 404 IFG Nr. 10 Rn. 24).

Hiernach ist der Deutsche Bundestag nicht nur in seiner Funktion als Gesetzgeber und bei der Ausübung des Budgetrechts, sondern umfassend im Bereich der Wahrnehmung auch sonstiger parlamentarischer Angelegenheiten nicht informationspflichtig (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 8); hierzu zählt neben seiner Kreations- und Repräsentativfunktion insbesondere seine Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung.

b) Zur Ausübung dieser Aufgaben ist das Parlament und somit auch jeder Abgeordnete auf verlässliche Informationen angewiesen. Diese kann sich der Abgeordnete auf verschiedenste Art und Weise beschaffen. Er kann sie durch eigene Studien und Ermittlungen sowie sonstige (Such- und Forschungs-)Aufträge erlangen und sich gegenüber der Regierung auf sein aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG folgendes Frage- und Informationsrecht berufen (siehe hierzu zuletzt BVerfG, Urteil vom 2. Juni 2015 - 2 BvE 7/11 [ECLI:DE:BVerfG:2015:es20150602.2bve000711] - Rn. 103 m.w.N.). Als besonderer interner "Dienstleister für die Abgeordneten, Denkfabrik des Parlaments, Wissensmanager" (so die Selbstdarstellung des Deutschen Bundestages auf www.bundestag.de/bundestag/verwaltung) im Sinne einer internen Politikberatung (Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <79>) stehen ihm insoweit die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages zur Verfügung. Ist die Zuarbeit - wie dies bei einer nach Maßgabe der Nutzungsbedingungen (siehe Leitfaden für die Unterabteilung Wissenschaftliche Dienste vom 3. März 2008, Nr. 1.1) ordnungsgemäßen Inanspruchnahme der Wissenschaftlichen Dienste vorauszusetzen ist - zum Zwecke der Verwendung für die Ausübung parlamentarischer Tätigkeiten, etwa im Hinblick auf die Formulierung von Anfragen an die Regierung oder zur Entwicklung politischer Strategien, geleistet worden, steht sie zwar in einem Zusammenhang mit Tätigkeiten, die als solche dem Informationszugang nicht unterliegen. Dieser Mandatsbezug rechtfertigt es aber nicht, den Deutschen Bundestag jedenfalls insoweit von der Informationspflicht auszunehmen (vgl. Schoch, NVwZ 2015, 1 <6>).

Die sachgerechte Aufgabenwahrnehmung baut auf einem hierauf ausgerichteten Wissensfundament auf. Die Informationsaufbereitung und Wissensgenerierung, die als solche Verwaltungsaufgabe ist, liegt der mandatsbezogenen Aufgabenerfüllung voraus. Erst in der Umsetzung des Wissens in durch politische Erwägungen geleitetes Handeln zeigt sich das Spezifikum des parlamentarischen Wirkens der Abgeordneten. Die Kenntnisgrundlage und die zu ihrer Herausbildung beschafften Informationen sind gegenüber diesem politisch-parlamentarischen Wirken der Abgeordneten indifferent. Sie erhalten eine spezifisch parlamentarische Bedeutung erst durch die von einem eigenen Erkenntnisinteresse geprägte Verarbeitung und Bewertung durch den Abgeordneten. Das wird nicht zuletzt dadurch verdeutlicht, dass die von den Wissenschaftlichen Diensten aufgrund eines Auftrags des Abgeordneten erstellten Ausarbeitungen und Dokumentationen politisch neutral sein müssen (siehe Leitfaden Nr. 3.6.1). Die Wissenschaftlichen Dienste dürfen "über die Lieferung und Aufarbeitung von Material hinaus" keine "gewissermaßen gebrauchsfertige Ausarbeitung für die politische Auseinandersetzung" fertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989- 2 BvE 1/88 - BVerfGE 80, 188 <232>); die Ausarbeitungen sind im Prinzip vielmehr so abzufassen, "dass der inhaltlich gleiche Auftrag, von einem Abgeordneten der 'gegnerischen' Fraktion erteilt, mit einer Kopie erledigt werden kann" (Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, 1989, Rn. 73).

c) Dieser Bewertung des Mandatsbezugs steht bei Beachtung des gesamten Regelungskonzepts des Informationsfreiheitsgesetzes der Status des Abgeordneten, wie er durch die Garantie des freien Mandats nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ausgeformt wird, nicht entgegen. Denn jedenfalls der Informationszugang zu den Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste als solchen ist nicht geeignet, die parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten nachteilig zu beeinflussen.

Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Das hierdurch garantierte freie Mandat gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten, die gegenüber unzulässigen Einflussnahmen aus verschiedenen Richtungen - durch Interessengruppen, durch Parteien und Fraktionen und durch die Exekutive - geschützt werden soll (siehe zu Letzterem BVerfG, Beschluss vom 17. September 2013 - 2 BvE 6/08, 2 BvR 22 BvR 2436/10 - BVerfGE 134, 141 Rn. 92 f.). Ob eine unbefangene Willens- und Entscheidungsbildung des Abgeordneten in rechtlich relevanter Weise gestört werden kann, wenn der Abgeordnete sich bei zeitgleicher Kenntnisnahme der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste seitens Dritter einer dauernden Beobachtung durch eine - angesichts der Möglichkeiten der modernen Kommunikations- und Informationstechnik - breiten Öffentlichkeit in Bezug auf seine Interessengebiete und daraus zu entwickelnde politische Positionen und Strategien ausgesetzt sieht, kann dahinstehen. Denn solche Beeinträchtigungen sind nicht zu besorgen, wenn - wie hier - nur Zugang zu den Arbeiten als solchen, die nicht mit Hinweisen auf den Auftraggeber verbunden sind, und ohne das Anforderungsformular gewährt wird. Diese Beschränkung folgt jedenfalls aus § 5 Abs. 2 IFG, der den Schutz personenbezogener Daten, die mit dem Mandat in Zusammenhang stehen, durch einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund gewährleistet (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 20.12 - NVwZ 2015, 669 Rn. 19, 22).

Durch den Schutz der personenbezogenen Daten des Abgeordneten wird des Weiteren auch der Einwand entkräftet, dass angesichts der Möglichkeit eines späteren Informationszugangs der "oft längere kommunikative Prozess" und die Interaktion zwischen Abgeordneten und dem beauftragten Fachbereich der Wissenschaftlichen Dienste zur Präzisierung des Untersuchungsauftrags gestört werden könnten (siehe dazu Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 151 <167, 170>). Gegenstand des Informationszugangsanspruchs ist allein die endgültige Ausarbeitung auf der Grundlage des abschließend formulierten Untersuchungsauftrags (vgl. § 2 Nr. 1 IFG).

Schließlich spricht nichts dafür, dass die Art und Weise der Ausübung des freien Mandats durch den Informationszugang beeinträchtigt werden könnte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Qualität der Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste leidet, wenn deren Veröffentlichung nicht auszuschließen ist (so aber Rohleder/Schöler, in: Eberbach-Born/Kropp/Stuchlik/Zeh, Parlamentarische Kontrolle und Europäische Union, 2013, S. 169; siehe auch BVerwG, Urteil vom 3. November 2011 - 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 31). Die inhaltlichen, an wissenschaftlichen Standards ausgerichteten Anforderungen an die Zuarbeiten werden weiterhin durch deren primären Nutzungszweck bestimmt; insoweit sind Abstriche nicht zu machen.

Ob die besondere Aufgabe der Unterstützung der parlamentarischen Tätigkeit des Abgeordneten gebieten kann, den Informationszugang erst nach einem bestimmten Zeitablauf zu gewähren, um so dem auftraggebenden Abgeordneten eine "Reaktions- und Verarbeitungsfrist" einzuräumen und ihm insoweit im politischen Wettbewerb im Interesse eines "Konkurrenzschutzes" einen zeitlich befristeten Informationsvorsprung zuzubilligen (vgl. dazu Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>; Rossi, DÖV 2013, 205 <210 f.>), und welche geschriebenen oder auch ungeschriebenen Versagungsgründe hierfür in Betracht kommen (Rossi, DÖV 2013, 205 <211 f.>; Hölscheidt/Wahlen, in: Dix u.a., Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 2014, S. 63 <78>), bedarf keiner Entscheidung. Denn solche Verhältnisse liegen hier schon wegen der mittlerweile seit Anfertigung der Ausarbeitung verstrichenen Zeit nicht vor.

d) Dieser rechtlichen Einordnung mandatsbezogener Unterlagen der Wissenschaftlichen Dienste stehen die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Äußerungen im Gesetzgebungsverfahren nicht entgegen.

Der Direktor beim Deutschen Bundestag hat mit dem an den mitberatenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung gerichteten Schreiben vom 23. Februar 2005 (ADrs Geschäftsordnung 15-G-57 , Anlage S. 2) im Anschluss an die Begründung des Gesetzentwurfs und die dortige beispielhafte Erläuterung des spezifischen Bereichs der Wahrnehmung parlamentarischer Angelegenheiten weitere Unterlagen aufgeführt, die seines Erachtens ebenfalls nicht den öffentlich-rechtlichen Verwaltungsaufgaben zuzuordnen seien und nicht in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fielen. Hierzu zählen "Unterlagen, die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes für die Abgeordneten betreffen". Er hat insoweit eine Klarstellung "z.B. im Bericht des federführenden Ausschusses zur Beschlussempfehlung" angeregt. In der Beschlussempfehlung des federführenden Innenausschusses (BT-Drs. 15/5606) findet sich eine solche ausdrückliche Klarstellung nicht. Im Bericht wird in Bezug auf die Wissenschaftlichen Dienste lediglich das Votum des mitberatenden Ausschusses referiert und mitgeteilt, dass zwei Punkte des erwähnten Schreibens, die keinen Anlass zu einer Änderung des Gesetzentwurfs geben würden und unter anderem die Reichweite des Gesetzes im Blick auf den Deutschen Bundestag betreffen, von diesem Ausschuss zustimmend zur Kenntnis genommen wurden (BT-Drs. 15/5606 S. 4). Allein dieser Hinweis gibt keinen Anlass, die oben gefundene Auslegung in Frage zu stellen.

Dies folgt aber nicht bereits daraus, dass das Anliegen der Intervention des Direktors beim Deutschen Bundestag nicht hinreichend klar gewesen wäre. Wenn das Schreiben von Unterlagen spricht, "die die Zuarbeit des Wissenschaftlichen Dienstes betreffen", liegt es fern, dies nicht auf die Zuarbeit als solche, sondern nur auf das Anforderungsschreiben u.ä. zu beziehen.

Die hier vertretene Auslegung berücksichtigt anknüpfend an den Wortlaut des § 1 Abs. 1 IFG und unter Würdigung der Erläuterungen in der Begründung des Gesetzentwurfs, die den Gesetzesberatungen zuvörderst zugrunde lagen, systematische und teleologische Argumente. Ausschlaggebende Bedeutung kommt den Gesetzesmaterialien demgegenüber in der Regel nicht zu (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juni 2004 - 2 BvR 383/03 - BVerfGE 111, 54 <91> m.w.N.). Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier schon das Gewicht einer Äußerung im Gesetzgebungsverfahren, die für die Auslegung des Gesetzes entscheidend sein sollte, undeutlich bleibt. Der mitberatende Ausschuss hat die Ausführungen im genannten Schreiben auch im ersten Punkt insgesamt und ohne Differenzierung zwischen den einzelnen dort angesprochenen Fallkonstellationen zustimmend zur Kenntnis genommen. Der federführende Ausschuss hat hierzu indessen nicht Stellung genommen. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, das Fehlen einer ausdrücklichen Äußerung im Gesetzgebungsverfahren als beredtes Schweigen zu werten (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2010 - 7 C 23.09 - Buchholz 406.253 § 20 ZuG 2007 Nr. 1 Rn. 40 m.w.N.; BGH, Urteil vom 4. Mai 1988 - VIII ZR 196/87 - NJW 1988, 2109 ). Das liegt hier aber jedenfalls deshalb nicht nahe, weil die im Schreiben vorgenommene rechtliche Einordnung der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste insoweit über die in der Begründung des Gesetzentwurfs erwähnten sowie andere vom Direktor des Deutschen Bundestages aufgeführten Beispielsfälle - etwa die Verfahren nach §§ 44a, 44b AbgG - hinausgeht, als damit keine (weitere) Kategorie parlamentarischer Tätigkeit im Sinne einer originären Parlamentsfunktion benannt wird. Eine Ausdehnung des vom Informationszugang ausgenommenen Bereichs auf Unterstützungsleistungen und "Hilfsdienste", die der eigentlichen parlamentarischen Tätigkeit vorgelagert sind, hätte jedenfalls mit hinreichender Deutlichkeit verlautbart werden müssen, um aus dem Gang des Gesetzgebungsverfahrens Rückschlüsse ziehen zu können.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts erweist sich schließlich nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Denn auf den allein in Betracht zu ziehenden Ausschlussgrund des § 6 Satz 1 IFG kann die Beklagte die Verweigerung des Informationszugangs nicht stützen. Danach besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, soweit der Schutz geistigen Eigentums entgegensteht. Hierzu zählt insbesondere das Urheberrecht (siehe BT-Drs. 15/4493 S. 14), das das Urheberpersönlichkeitsrecht und die Verwertungsrechte schützt (§ 11 des Gesetzes über Urheberrechte und verwandte Schutzrechte vom 9. September 1965 zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2014 ). Beschränkungen des Informationsrechts ergeben sich hieraus aber auch nicht für sogenannte Ausarbeitungen im Sinne von Nr. 2.2 des Leitfadens (siehe auch Hölscheidt, DVBl 2010, 78 <81>), für die die Beklagte den Schutz des Urheberrechts in Anspruch nimmt.

Ob die streitige Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste als Sprachwerk urheberrechtlich nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UrhG geschützt ist, weil ihr bezüglich ihrer Form und Gestaltung die erforderliche "Schöpfungshöhe" (§ 2 Abs. 2 UrhG) - gegebenenfalls in der hier ausreichenden "kleinen Münze" - zukommt, kann dahinstehen. Denn jedenfalls werden durch den begehrten Informationszugang weder das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG noch Nutzungsrechte verletzt.

a) Der urheberrechtliche Schutz der Zuarbeiten der Wissenschaftlichen Dienste entfällt nicht nach § 5 UrhG. Danach sind bestimmte Kategorien amtlicher Werke vom Urheberrechtsschutz - vorbehaltlich der in Absatz 2 genannten Bestimmungen über das Änderungsverbot und das Gebot der Quellenangabe - ausgenommen und können als gemeinfreie Werke von jedermann frei genutzt werden. Die Voraussetzungen des § 5 Abs. 2 UrhG liegen bei den Zuarbeiten, die den in Absatz 1 aufgezählten Werken nicht unterfallen und demnach als "andere amtliche Werke" anzusehen sind, nicht vor. Denn sie sind nicht "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden".

aa) Es fehlt bereits an der Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG. Danach ist ein Werk veröffentlicht, wenn es mit Zustimmung des Berechtigten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht ist. Mit der Übergabe an den auftraggebenden Abgeordneten ist die Zuarbeit nicht der Öffentlichkeit als einem nicht von vornherein bestimmt abgegrenzten Personenkreis zugänglich gemacht. Zwar liegt es nicht fern, dass nicht allein der Abgeordnete, sondern darüber hinaus etwa seine Mitarbeiter und sonstige Vertraute hiervon Kenntnis nehmen. Von einem unbestimmt weiten Personenkreis kann aber nicht ausgegangen werden; nicht jedermann kann theoretisch von den Werken Kenntnis nehmen (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 6 Rn. 10).

bb) Darüber hinaus ist ein "amtliches Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme" nicht gegeben. Das erfordert ein spezifisches Verbreitungsinteresse, das nach Art und Bedeutung der Information gerade darauf gerichtet ist, dass der Nachdruck oder die sonstige Verwertung des die Information vermittelnden Werks für jedermann freigegeben wird. Dabei folgt dieses spezifische Verbreitungsinteresse nicht bereits aus dem grundsätzlichen Informationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz (vgl. BGH, Urteil vom 20. Juli 2006 - I ZR 185/03 - ZUM 2007, 136 Rn. 17, 21; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 26). Nicht jegliche amtliche Information im Sinne von § 2 Nr. 1 IFG ist als amtliches Werk anzusehen, das gemäß § 5 Abs. 2 UrhG "im amtlichen Interesse zur allgemeinen Kenntnisnahme veröffentlicht worden ist" (siehe dazu Raue, JZ 2013, 280<283>).

Das erforderliche besondere Verbreitungsinteresse im Sinne der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift ist insbesondere bei Werken anzunehmen, die auf die Gefahrenabwehr bezogen sind, und solchen, die dem Verständnis von Normen dienen (J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 27 m.w.N.). Von einem vergleichbar übergreifenden Interesse an einer freien Nutzung kann jedenfalls bei der streitigen Ausarbeitung keine Rede sein.

b) Auch wenn hiernach unterstellt wird, dass die Ausarbeitung grundsätzlich am Schutz des Urheberrechts teilhat, wird durch einen Informationszugang das (Erst-)Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG nicht verletzt. Danach steht das Veröffentlichungsrecht grundsätzlich dem Urheber zu; er kann bestimmen, ob, wann und in welcher Form seine Werke der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.

aa) Ein Eingriff in das Veröffentlichungsrecht scheidet allerdings nicht bereits deswegen aus, weil es durch die Übergabe der Ausarbeitung an den auftraggebenden Abgeordneten bereits erschöpft wäre. Denn darin liegt - wie oben ausgeführt - keine Veröffentlichung im Sinne von § 6 Abs. 1 UrhG.

bb) Eine Verletzung des § 12 UrhG scheitert auch nicht daran, dass die Gewährung des Informationszugangs auf der Grundlage des Informationsfreiheitsgesetzes die Voraussetzungen einer Veröffentlichung nicht erfüllte. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht darauf abgestellt werden, dass jeweils nur dem Kläger Zugang zu den Werken gewährt werden soll. Damit würde zu Unrecht ausgeblendet, dass der voraussetzungslose Anspruch nach § 1 Abs. 1 IFG von jedermann geltend gemacht werden kann und das Werk vor diesem Hintergrund der Sache nach dem Zugriff der Öffentlichkeit ausgesetzt ist (Ramsauer, AnwBl 2013, 410<415>; Schnabel, K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <804 f.>; Rossi, DÖV 2013, 205 <213>; VG Braunschweig, Urteil vom 17. Oktober 2007 - 5 A 188/06 - juris Rn. 25; vgl. zur einheitlichen Auslegung von Versagungsgründen auch BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 7 C 22.08 - Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn. 24).

cc) Das Veröffentlichungsrecht steht dem Informationszugang aber deswegen nicht entgegen, weil die Ausübung dieses Rechts der Verwaltung des Deutschen Bundestages überlassen worden ist und diese von ihren daraus folgenden Befugnissen nur unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Informationsfreiheitsgesetzes Gebrauch machen darf. Obwohl in § 6 Satz 1 IFG - anders als in § 6 Satz 2 IFG - nicht ausdrücklich geregelt, bewirkt die Einwilligung, dass der Schutz des geistigen Eigentums dem Informationszugang nicht entgegensteht (Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 39). Jedenfalls soweit nicht Urheberrechte außenstehender Dritter betroffen sind, ist es der Behörde in aller Regel versagt, ein bestehendes urheberrechtliches Schutzrecht gegen Informationszugangsansprüche zu wenden (vgl. dazu Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <414 f.>; Schnabel, K&R 2011, 626 <629>; ders., K&R 2012, 143 <144>; Heuner/Küpper, JZ 2012, 801 <805>; Wiebe/Ahnefeld, CR 2015, 127 <129 f.>; Dreier, in: ders./Schulze, UrhG, 4. Aufl. 2013, Einl. Rn. 41b; J.B. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 5 Rn. 46; weitergehend Raue, JZ 2013, 280 <285 f.>).

Das Erstveröffentlichungsrecht ist als Teil des Urheberpersönlichkeitsrechts zwar im Kern unübertragbar (§ 29 Abs. 1 UrhG). Als Voraussetzung der nach § 29 Abs. 2 UrhG zulässigen Einräumung von Nutzungsrechten kann es jedoch ebenfalls einem Dritten zur Ausübung überlassen werden (vgl. A. Nordemann, in: Fromm/Nordemann, Urheberrecht, 11. Aufl. 2014, § 43 Rn. 52).

Die Mitarbeiter der Wissenschaftlichen Dienste sind ungeachtet ihrer Verpflichtungen aus ihrem Dienstverhältnis als Verfasser der Zuarbeiten nach dem Schöpferprinzip (§ 7 UrhG) deren Urheber. Nach § 43 UrhG sind jedoch auch in einem solchen Fall die Vorschriften der §§ 31 ff. UrhG über die Einräumung von Nutzungsrechten anzuwenden. Haben die Parteien eines Vertrags nicht ausdrücklich geregelt, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt wird, so bestimmt sich gemäß § 31 Abs. 5 Satz 2 UrhG nach dem von beiden Parteien zugrunde gelegten Vertragszweck, ob und inwieweit ein Nutzungsrecht eingeräumt worden ist. Nach dem dieser Bestimmung zugrunde liegenden Übertragungszweckgedanken räumt ein Nutzungsberechtigter im Zweifel nur in dem Umfang Nutzungsrechte ein, den der Vertragszweck unbedingt erfordert. Dies bedeutet, dass im Allgemeinen nur diejenigen Nutzungsrechte stillschweigend eingeräumt sind, die für das Erreichen des Vertragszwecks unerlässlich sind. Bei einer Anwendung dieses Grundsatzes auf Dienstverhältnisse ist dem berechtigten Interesse des Dienstherrn an einer rechtlich gesicherten Verwertung der Werke Rechnung zu tragen, die seine Bediensteten in Erfüllung ihrer Dienstpflichten geschaffen haben. Deshalb ist davon auszugehen, dass ein Beamter, der in Erfüllung seiner Dienstpflichten ein Werk geschaffen hat, seinem Dienstherrn stillschweigend sämtliche Nutzungsrechte einräumt, die dieser zur Erfüllung seiner Aufgaben benötigt (BGH, Urteil vom 12. Mai 2010 - I ZR 209/07 - BauR 2011, 878).

Hiernach beschränkt sich die Einräumung von Nutzungsrechten an den von den Mitarbeitern der Wissenschaftlichen Dienste erstellten Ausarbeitungen nicht darauf, diese dem auftraggebenden Abgeordneten zur Verfügung zu stellen. Vielmehr gehört zur behördlichen Aufgabenerfüllung auch die Gewährung von Zugangsansprüchen nach dem Informationsfreiheitsgesetz; insoweit hat sich die Zwecksetzung durch den Erlass dieses Gesetzes erweitert (für eine umfängliche Übertragung von Nutzungsrechten auch bezüglich externer Gutachten siehe VG Berlin, Urteil vom 21. Oktober 2010 - 2 K 89/09 - juris Rn. 38 f. und VG Köln, Urteil vom 22. November 2012 - 13 K 5281/11 - juris Rn. 45; so wohl auch Schoch, IFG, 2009, § 6 Rn. 36). Aus dem Leitfaden lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Nach dessen Nr. 5.2 entscheidet über die Weitergabe von Arbeiten an Dritte, die ein berechtigtes Interesse daran nachweisen können, die Leitung des jeweiligen Fachbereichs, nach Möglichkeit in Absprache mit der Person, die die Arbeit verfasst hat. Nach Nr. 5.4 behält sich der Deutsche Bundestag sämtliche Rechte an den Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste vor. Veröffentlichung und Verbreitung bedürfen grundsätzlich der Zustimmung der Abteilungsleitung. Hieraus erschließt sich in keiner Weise, dass dem Mitarbeiter als Urheber der Zuarbeit hinsichtlich der Nutzung seines Werks, die über den jeweiligen "Auftragsfall" hinausgeht, ein ausschließliches urheberrechtliches Nutzungsrecht verblieben sein könnte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass sich die Regelung in Nr. 5.4 nur auf das Verhältnis des Auftragsberechtigten zum Deutschen Bundestag, nicht aber auf das "Innenverhältnis" zwischen Bundestagsverwaltung und Mitarbeiter bezieht.

Der - vorbehaltlich einer Einwilligung - absolute und jeglicher Abwägungsentscheidung entzogene Schutz der dem Urheber zustehenden Rechtsposition trägt insbesondere im Hinblick auf vermögenswerte Ergebnisse einer schöpferischen Leistung dem Grundrecht des Urhebers aus Art. 14 Abs. 1 GG Rechnung (BT-Drs. 15/4493 S. 14; BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2011 - 1 BvR 1916/99 - BVerfGE 129, 78 <101>). Demgegenüber kann die Beklagte über die Ausübung der ihr einfachgesetzlich eingeräumten urheberrechtlichen Nutzungsrechte nicht in grundrechtlicher Freiheit entscheiden. Sie muss vielmehr angesichts ihrer Rechtsbindung gegenläufigen gesetzlichen Zielvorstellungen und daraus folgenden rechtlichen Verpflichtungen Rechnung tragen; ein genereller Vorrang eines der Behörde zugewiesenen Urheberrechts folgt aus § 6 Satz 1 IFG demnach nicht. Entgegen der Befürchtung der Beklagten läuft die Vorschrift bei diesem Normverständnis, das das Urheberrecht Dritter unberührt lässt, nicht leer. Des Weiteren bedarf hier keiner Entscheidung, in welchen Fallgestaltungen die nutzungsberechtigte Behörde insbesondere wegen der Eigenart des geschützten Werks ein anerkennenswertes Interesse am Schutz des Urheberrechts geltend machen kann; das mag insbesondere dann in Erwägung zu ziehen sein, wenn das Urheberrecht wirtschaftliche Verwertungsmöglichkeiten eröffnet (siehe den Hinweis auf das Markenrecht in BT-Drs. 15/4493 S. 14). Solche Besonderheiten sind jedenfalls bei dem in Rede stehenden "Gebrauchstext“ nicht ersichtlich, so dass der Informationszugang Vorrang haben muss. Das Veröffentlichungsrecht nach § 12 UrhG kann dem Informationsbegehren somit nicht entgegengehalten werden.

c) Schließlich stehen Nutzungsrechte dem geltend gemachten Anspruch nicht entgegen. Denn die bloße Einsichtnahme in das Werk berührt die urheberrechtlichen Verwertungsrechte von vornherein nicht (Schoch, IFG, 2009, § 7 Rn. 91; Ramsauer, AnwBl 2013, 410 <416>).

3. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Von einer Begründung sieht der Senat gemäß § 144 Abs. 7 Satz 1 VwGO ab.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.